魏 甫，吳康娟，李林華，陸 禹

(國家林業(yè)和草原局中南調查規(guī)劃設計院，長沙 410014)

1 林長制推行進展

森林和草原是重要的自然生態(tài)系統(tǒng)，對維護生態(tài)安全、推進我國生態(tài)文明建設具有基礎性、戰(zhàn)略性作用。2019年12月新修訂的《中華人民共和國森林法》在總則第四條提出建立林長制；2020年10月通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中明確“推行林長制”；2020年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于全面推行林長制的意見》，要求各省市相關部門根據(jù)實際情況認真執(zhí)行落實林長制。林長制以生態(tài)文明建設、生態(tài)安全保障和人類文明發(fā)展為抓手，借鑒我國河長制和湖長制的制度經(jīng)驗，是林業(yè)生態(tài)發(fā)展過程中的制度創(chuàng)新，初步解決了理念淡化、職責虛化、權能碎化、舉措泛化和功能弱化等問題[1]，補足了生態(tài)文明建設在森林和草原保護領域的改革短板。

“林長制”源于“河長制”，其核心是建立全省統(tǒng)一領導、地方分級負責、部門協(xié)同共治、責任落實到人的工作管理機制。2017年安徽和江西率先進行林長制改革，截止目前，全國共有23個省份全部或部分推行了林長制，安徽、江西、山東、海南、重慶、山西、貴州已經(jīng)全面推行林長制；廣西、青海、廣東、吉林、遼寧計劃全面推開林長制；天津、河北、江蘇、浙江、福建、湖北、云南、陜西、四川、新疆、河南在部分市縣開展林長制試點工作。其中，安徽將林長制改革列為省委5項常規(guī)督查之一，在推行過程中，各級林長對綠色發(fā)展的認識逐步加深，工作開展更加積極主動，研究、保護和發(fā)展林業(yè)意識明顯增強，林農發(fā)展林業(yè)的觀念也有了明顯變化；江西以林長、護林員、監(jiān)管員“一長兩員”的管理體系為基礎，構建“統(tǒng)籌在省、組織在市、責任在縣、運行在鄉(xiāng)、管理在村”的森林資源管理機制，營造愛綠護綠植綠的濃厚氛圍[2]；吉林施行“林長+警長”“林長+檢察長”等協(xié)作機制，強化林草資源執(zhí)法力量；山東設立“民間林長”鼓勵公眾參與林草建設工作。不同地區(qū)林長制試點工作大同小異、各具特色。

2 林長制研究熱點

林長制本身的關注重點在于明確地方黨政領導干部保護發(fā)展林草資源目標責任制，構建黨政同責、屬地負責、部門協(xié)同、源頭治理、全域覆蓋的長效機制。不僅各個省市對林長制大力推行實踐，學術界對林長制改革也有頗多研究。

在林長制改革思路方面，陶國根[3]認為加強林長制需從加強法律制度建設、夯實思想道德基礎、提高社會參與程度三方面入手；在政策推行方面，梁燕博[4]則建議建立全面的林長體系，嚴格的管理保護制度，以及以國家森林公園為主體的自然保護地體系，從綠色發(fā)展和民生改善入手，嚴格考核問責，健全自然生態(tài)保護發(fā)展機制。此外，還有關于各個省市地區(qū)林長制的研究思考。比如：陳華彬[5]在介紹安徽省林長制改革的工作內容與主要成效后，認為應當從推進自然保護地體系建設、提高森林火災綜合防控水平、健全林業(yè)生態(tài)補償機制、深化集體林權制度改革、完善林長履職成效的考核評價體系等方面繼續(xù)推行林長制；倪修平等[2]在梳理江西省推行林長制的實際情況和成效后，建議以壓實林長責任、加強森林資源源頭管理、營造良好工作范圍為下一步工作重點；張宏偉等[6]根據(jù)廣東試點情況，從突出地方特色、加強組織領導、嚴格考核問責、健全工作機制、完善資金保障等幾個方面給出建議。

綜合以上，關于林長制的研究內容多集中于林長制的實踐意義、改革成效、問題梳理、對策建議等方面。

3 林長制改革存在的困擾

3.1 推行進度緩慢

林長制改革工作涉及林業(yè)、自然資源、財政、審計、宣傳等多個部門，部門之間的協(xié)調合作有限，且各部門職責不同，關注的工作重點不一致，在協(xié)調組織和具體工作安排上可能存在分歧，需要較長時間進行職責梳理、明確分工、達成共識，而林草部門權責有限，在工作推動能力上心有余而力不足，再加上可能存在的上下級聯(lián)動不強、部門之間橫向聯(lián)系缺乏等，導致林長制推行進度緩慢。

上級部門對林長制工作高度重視，但部分縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層沒有深刻認識到林長制工作的重要性和推行意義，抱有等、靠、要的思想，沒有扎實實施林長制的具體工作安排，相關經(jīng)費也未得到保障，從而影響了工作進展。

也有部分地區(qū)下發(fā)了林長制工作方案，但具體實施指導較少，導致下級政府缺乏對林長制具體實施步驟和各項制度建設的清楚認知，或者沒有林長制下一步工作開展的思路和計劃，在一定程度上延緩了林長制改革的推行進度。

3.2 技術支撐體系不完善

一是人員機構不健全。不同地區(qū)對林長制工作重視程度不同，人員編制限制或者經(jīng)費有限，缺乏專職負責人員，僅靠兼職工作人員全權負責林長制改革推進工作，單獨完成復雜、專業(yè)性強的林草資源管護工作[6]，這樣的人員配置安排明顯不合理。

二是基礎設施薄弱。林場山場位置偏僻，基礎設施薄弱，基層林業(yè)工作站專業(yè)技術人員短缺，力量不足等問題日益凸顯；森林公安、森林消防專業(yè)隊已完成轉隸，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站將在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革中被整合，林業(yè)資源保護管理面臨巨大沖擊[7]。

三是科技創(chuàng)新有待提升?；鶎恿謽I(yè)工作站行政化趨勢明顯，專業(yè)技術人員匱乏或老化，林業(yè)科技創(chuàng)新滯后，科技成果示范與推廣有限，且技術含量不高，無法滿足日益完善的林草資源管理要求[8]。

3.3 執(zhí)行不實，整改不力

部分地區(qū)因為責任體系尚未落實，導致林長制實施目標模糊、責任不明、任務不實等問題，在推進林長制過程中存在形式化、模糊化等問題[8]，或因對本地情況認識不清，存在問題研究不充分，制定目標不切實際，使得基層為完成造林任務而在不適宜種植林木的季節(jié)進行造林，違背自然規(guī)律[9]等，在處理涉林違法案件時，林業(yè)主管部門并沒有執(zhí)法權限，而其他部門對林草資源的認識和重視程度不夠，從而出現(xiàn)林長制工作任務執(zhí)行不實、督促不嚴、整改不力的現(xiàn)象。

3.4 林草主管部門角色轉換不適應

隨著基層森林防火、森林公安隊伍的撤并、轉隸、人員分流，部分地方林業(yè)保護工作嚴重受損，防火和執(zhí)法力度大大削弱，林業(yè)管護工作面臨巨大沖擊。根據(jù)林長制的事權劃分，各級林長分工負責區(qū)域森林資源保護和綠色發(fā)展工作，屬地內重大林草工作事項由林長決定協(xié)調，林長制工作與林草部門的日常工作交叉重疊，面臨種種挑戰(zhàn)，林草部門可能產生角色定位不明、角色轉換不及時、角色轉換難以適應等情況。

4 林長制體系構建

4.1 以“林長制”為平臺，構建林草資源管理長效機制

傳統(tǒng)林業(yè)工作已上升到生態(tài)文明和綠色發(fā)展戰(zhàn)略高度，林長制工作將林草部門主責上升為地方黨委、政府主抓的重點工作[10]。林長制改革是貫徹落實習近平生態(tài)文明思想、加強森林資源保護管理、推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，能有效解決林草管理工作中出現(xiàn)的保護意識淡薄、重視程度不夠、管理人員和部門職責不實、主管部門單打獨斗、工作措施泛化等問題，是今后一個時期森林草原資源保護發(fā)展的重大制度保障和長效工作機制。

以林長制為平臺，建立健全組織體系、管理體系、配套制度體系，調動各方人員的管理積極性，構建林草事業(yè)大保護、大發(fā)展的格局，因地施策，可切實提升我國森林資源管護水平。首先，地方領導擔任林長，對管轄區(qū)域內的林草管護工作有著不可推卸的領導責任，大大提高了地方領導對林草工作的重視程度；其次，林長制通過縱向覆蓋省市縣鄉(xiāng)村五級，橫向調動各個部門及全社會的力量，組建了林草資源保護發(fā)展的巨大體系，可充分協(xié)調部門之間的工作，調動各方力量，為林草資源管護工作提供強大動力。

以林長制為平臺，結合現(xiàn)有的林業(yè)管理制度，可進一步強化林草資源管理機制的工作效力，推進林業(yè)生態(tài)建設、經(jīng)濟社會發(fā)展和民生改善。

4.2 以目標責任制考核為基礎，落實林草資源管理責任

地方政府在摸清本底、了解實際情況后設置林草管護的總目標，根據(jù)下一級政府的反饋對目標任務進行適當調整后，將各項目標任務進行詳細分解下發(fā)，明確下一級政府及各部門的職責任務，對下一級政府進行多次檢查督促，并進行年終考核，根據(jù)任務完成情況進行獎懲。形成目標任務的總負責人為地方主要行政長官，具體負責人為相關領導，責任人為各部門具體人員的責任分解機制[11]，將官員職業(yè)前景與目標任務對接掛鉤，為保護發(fā)展森林資源發(fā)揮其最大的作用。

林長制的基礎就是在科學確定林長責任區(qū)域的前提下，落實保護發(fā)展森林草原目標責任制，以森林覆蓋率、森林蓄積量、草原綜合植被蓋度、沙化土地治理面積等作為重要指標，納入地方領導干部政績考核，根本目的在于統(tǒng)籌推進各類生態(tài)系統(tǒng)統(tǒng)籌謀劃、系統(tǒng)治理和全面保護。通過以目標責任制考核為基礎，林長制加強了黨委和政府對林草資源管護的責任和重視程度，切實落實林草資源管理責任。從安徽、江西的實踐經(jīng)驗來看，林長制改變了過去政治責任與行政業(yè)務責任二分的結構，既是對黨委責任的壓實，也是對同級政府責任的加重[12]，它明確各級林長的森林草原資源保護發(fā)展職責，形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局，通過強化統(tǒng)籌治理、推動制度建設、完善責任機制，調動各級領導干部興林護林積極性，實現(xiàn)從“管理者”到“建設者”的根本轉變。利用林長制強制落實保護發(fā)展森林草原資源目標責任制，可以有效監(jiān)督下級政府完成相應的量化績效目標[13-14]，幫助中央和上級政府規(guī)劃、確認政策重點，激發(fā)官員群體性動力[15]。

4.3 以森林督查為手段，切實加強林草資源管護工作

森林督查的主要內容包括黨委政府保護發(fā)展森林資源責任制落實情況、林草行政主管部門依法履職情況，以及相關部門、企業(yè)、集體經(jīng)濟組織、個人等破壞森林資源及問題查處情況[16]。林長制的主要任務之一是加強林草資源生態(tài)保護，嚴格林草資源的保護管理，嚴格控制林地、草地轉為建設用地，禁止毀林毀草開墾，加強公益林管護，統(tǒng)籌推進天然林保護，嚴厲打擊破壞林草資源違法犯罪行為等，必然會加大森林督查力度。

以森林督查為林長制工作基礎或手段，是實現(xiàn)林長制的守林護綠、落實林草資源管護工作的有效途徑之一，同時也能在一定程度上解決森林督查既有的問題。比如，地方林草主管部門的工作開展由同級政府和上級林草主管部門領導，但在實際工作中，由于財政經(jīng)費、干部任免等由地方政府決定，林草主管部門監(jiān)督管理職權的發(fā)揮受到當?shù)厝嗣裾С至Χ鹊挠绊懀舻胤秸鲆暳植葙Y源管護工作，則會大大削弱林草主管部門對平級政府的監(jiān)督力度[17]，從而出現(xiàn)某些林地使用單位和個人林業(yè)法制觀念薄弱[18]，查處整改不及時、與資源監(jiān)測缺乏協(xié)同、工作重點不突出等問題[19]。而林長制強化了黨委政府的主導作用以及同級領導干部的責任，地方黨政一把手作為總林長，必然會對林草資源的管護發(fā)展高度重視，從而為同級部門及下屬機構做出正向影響。通過嚴格的懲處措施，對工作不積極、管理不到位的人員追究責任，對違法行為依法進行嚴肅處理，將守林護綠的責任壓實到地方政府主要責任人，能夠充分調動地方政府對林草資源管護工作的積極性。同時通過加強部門之間的合作協(xié)調，建立森林資源監(jiān)督部門與組織、紀檢部門溝通協(xié)調機制，充分發(fā)揮各部門的行政職責及執(zhí)法力度，提高涉林案件監(jiān)督效果，將林草部門的單打獨斗轉變?yōu)椴块T聯(lián)動的大合唱，將大大加強森林督查的工作力度和成效。

4.4 以林草資源監(jiān)測和生態(tài)監(jiān)測為依據(jù)，做好林草資源管護工作

建國以來，在數(shù)代林業(yè)工作者的努力之下，我國逐步完善了包括森林資源連續(xù)清查、森林資源規(guī)劃調查等在內的森林資源調查監(jiān)測體系，森林資源監(jiān)測水平得到了進步與發(fā)展。進入21世紀以后，我國林業(yè)的發(fā)展方向逐漸由木材生產向生態(tài)建設轉變，通過調整監(jiān)測目標、擴充監(jiān)測內容、優(yōu)化監(jiān)測方法和應用高新技術等做法，森林資源監(jiān)測水平和服務能力得到進一步提升[20]。

以林草資源監(jiān)測和生態(tài)監(jiān)測為依據(jù)，充分利用現(xiàn)代信息技術手段，以全國森林資源管理“一張圖”及年度更新工作為基礎，及時準確掌握林草資源現(xiàn)狀及動態(tài)變化，根據(jù)監(jiān)測數(shù)據(jù)分析林草資源發(fā)展?jié)搫?，進一步掌握轄區(qū)內的林草生態(tài)狀況，為制定有效的生態(tài)保護監(jiān)測制度、管理辦法提供科學對策，結合林長制平臺，實現(xiàn)部門之間的資源、信息、數(shù)據(jù)、技術交流共享，提高預警和查處問題能力，提升森林草原資源保護發(fā)展智慧化管理水平，使林草資源監(jiān)測體系發(fā)揮更加巨大的功能效益。