江宇軒

（南京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，南京 210037）

改革開放以來，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度從制定到完善、從試點(diǎn)探索到全面推開，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提供了強(qiáng)大動(dòng)力[1-2]。土地流轉(zhuǎn)在提高農(nóng)村土地利用效率、促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營、和加快城市化進(jìn)程等方面發(fā)揮了巨大作用[3]。基于對(duì)鎮(zhèn)江市丹徒區(qū)上黨鎮(zhèn)的考察發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和農(nóng)民增收有積極影響，但農(nóng)民收入增長仍然受到多重因素制約。為進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，必須在規(guī)范土地流轉(zhuǎn)秩序、推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)發(fā)展路徑和提高農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和應(yīng)用水平等方面集中發(fā)力。

1 土地流轉(zhuǎn)總體情況

1.1 全國土地流轉(zhuǎn)情況

截至2019年，全國農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)面積3 700萬hm2，農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)面積占比已達(dá)35.9%，其中北京、上海、江蘇、浙江、黑龍江等五?。ㄖ陛犑校┏邪亓鬓D(zhuǎn)比例超過50%。2019年全國土地流轉(zhuǎn)面積較2018年增長2.96%，其中廣西、四川、貴州等七個(gè)省份增長超過10%。從全國30個(gè)省市（不含西藏）的數(shù)據(jù)看，2019年全國土地流轉(zhuǎn)面積增速下降，約1/3的省份新增土地流轉(zhuǎn)面積減少。

1.2 上黨鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)情況

上黨鎮(zhèn)位于江蘇省鎮(zhèn)江市丹徒區(qū)，下轄15個(gè)行政村、402個(gè)村民小組，土地確權(quán)總面積3 920hm2。2019年全鎮(zhèn)戶籍人口4.99萬人，其中農(nóng)業(yè)人口4.25萬人，占全鎮(zhèn)總?cè)丝诘?5.17%。近年來，上黨鎮(zhèn)深入實(shí)施土地流轉(zhuǎn)政策，取得明顯進(jìn)展。截至2020年6月，全鎮(zhèn)農(nóng)戶委托村組集中流轉(zhuǎn)土地694宗，涉及承包地2 200hm2，承包地流轉(zhuǎn)面積占比達(dá)56.29%。上黨鎮(zhèn)作為農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)和土地流轉(zhuǎn)大鎮(zhèn)，從農(nóng)業(yè)發(fā)展情況和土地流轉(zhuǎn)政策實(shí)施情況來看，在全國具有一定的典型性和代表性。

2 土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的影響

2.1 土地流轉(zhuǎn)優(yōu)化了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

上黨鎮(zhèn)共694宗土地流轉(zhuǎn)交易中，有150宗將流轉(zhuǎn)土地用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)林，占比21.60%；105宗用于綜合經(jīng)營，占比15.13%。用于糧食種植、果樹種植、水產(chǎn)養(yǎng)殖、畜禽養(yǎng)殖和蔬菜種植的分別有65宗、49宗、41宗、34宗和14宗，分別占比9.37%、7.06%、5.91%、4.90%和2.02%。此外，用于其他農(nóng)業(yè)用途的有236宗，占比34%?？梢?，上黨鎮(zhèn)鎮(zhèn)域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展明顯加快，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局明顯優(yōu)化。

2.2 土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營

上黨鎮(zhèn)在實(shí)施土地集中流轉(zhuǎn)后，農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營迅速發(fā)展。例如，敖毅村流轉(zhuǎn)87hm2地種植黃桃，其一村流轉(zhuǎn)100hm2地種植花卉，墅山村、古洞村、五塘村依托丘陵地勢(shì)發(fā)展“萬畝茶園”，豐城村、上會(huì)村各自流轉(zhuǎn)50hm2土地種植有機(jī)稻米，楓莊村利用60hm2水面發(fā)展光伏發(fā)電，希瑪牧業(yè)租賃土地進(jìn)行生豬養(yǎng)殖等，初步形成了南園北茶的農(nóng)業(yè)發(fā)展格局?？梢?，土地流轉(zhuǎn)有效促進(jìn)了多種形式的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，提高了土地集約化經(jīng)營水平[4]。

2.3 土地流轉(zhuǎn)有效解決了土地撂荒

上黨鎮(zhèn)在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)過程中，形成了一套切實(shí)可行的土地撂荒整治方案。一是允許村集體將農(nóng)戶撂荒的承包地塊進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，向社會(huì)發(fā)包；二是允許打破行政村邊界，實(shí)行撂荒土地經(jīng)營權(quán)跨村域流轉(zhuǎn)；三是通過村集體發(fā)揮農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)力量。在大力推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)之前，上黨鎮(zhèn)15個(gè)行政村土地撂荒率超過5%。隨著土地流轉(zhuǎn)政策的實(shí)施，2019年上黨鎮(zhèn)15個(gè)行政村土地撂荒率下降到0.28%?？梢姡宵h鎮(zhèn)在實(shí)施土地流轉(zhuǎn)政策過程中，協(xié)同制定科學(xué)的土地整治方案，較好地化解了土地撂荒和土地閑置問題，不僅為農(nóng)戶帶來了穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)租金收入，還滿足了家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等經(jīng)營主體的用地、用工需求。

2.4 土地流轉(zhuǎn)推動(dòng)了新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展

上黨鎮(zhèn)借助土地流轉(zhuǎn)的大背景，鼓勵(lì)各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展，因地制宜地布局新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。位于敖毅村的江蘇翰雅有機(jī)農(nóng)業(yè)有限公司流轉(zhuǎn)160余hm2土地，將生物農(nóng)業(yè)技術(shù)應(yīng)用于傳統(tǒng)種養(yǎng)殖業(yè)中，提高種養(yǎng)殖效率與效益。目前，該公司已建成30hm2有機(jī)蔬菜種植區(qū)、20hm2有機(jī)茶園、20hm2生態(tài)水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)、10hm2的種養(yǎng)結(jié)合區(qū)、4hm2精品黃桃園、3hm2有機(jī)蔬菜種植大棚和40hm2生態(tài)防護(hù)林?？偟目矗恋亓鬓D(zhuǎn)促進(jìn)了上黨鎮(zhèn)各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展，新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)布局明顯加速。

3 土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民收入的影響

3.1 土地流轉(zhuǎn)改善了農(nóng)民收入有機(jī)構(gòu)成

農(nóng)民的收入可以按照來源劃分為六種類型：一是按生產(chǎn)要素中的土地要素分配獲得的土地租金收入；二是離地農(nóng)民的工資性收入；三是農(nóng)民將土地經(jīng)營權(quán)等作價(jià)入股加入各類經(jīng)營主體，通過股份分紅獲得紅利性收入；四是農(nóng)民通過村集體盈余分配獲得的收入；五是農(nóng)戶自身通過承包和經(jīng)營土地獲得的經(jīng)營性收入；六是農(nóng)民獲得的各項(xiàng)政府補(bǔ)貼、失業(yè)救濟(jì)金或賠償金等轉(zhuǎn)移性收入。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)改善了上黨鎮(zhèn)農(nóng)民收入的有機(jī)構(gòu)成，農(nóng)民收入渠道日趨多元化，各類收入均明顯提高，農(nóng)民防范化解致貧返貧風(fēng)險(xiǎn)的能力不斷增強(qiáng)。

3.2 土地流轉(zhuǎn)保障了農(nóng)民收入持續(xù)增長

上黨鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)已進(jìn)入活躍期，土地流轉(zhuǎn)速度快、規(guī)模大。2017—2020年，在耕地總面積不變的情況下，上黨鎮(zhèn)15個(gè)行政村土地流轉(zhuǎn)面積逐年增加，年增速超過30%。從流轉(zhuǎn)土地來源看，來源于農(nóng)戶的土地面積占總流轉(zhuǎn)面積的87.1%，來源于組集體和村集體預(yù)留地各占比6.68%和6.22%。上黨鎮(zhèn)的收入水平也在不斷提高。2018年上黨鎮(zhèn)15個(gè)行政村土地流轉(zhuǎn)收入共計(jì)1 650萬元，2020年上半年土地流轉(zhuǎn)收入便已達(dá)3 710萬元，超過2019年全年。此外，上黨鎮(zhèn)15個(gè)行政村近5成的勞動(dòng)力從土地中解放出來，到周邊企業(yè)或全國各地務(wù)工，人均每年增收近2萬元。

3.3 農(nóng)民增收仍然存在多重制約因素

①流轉(zhuǎn)秩序不規(guī)范影響農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益。上黨鎮(zhèn)694宗土地流轉(zhuǎn)交易中，有88宗未簽訂正式的土地流轉(zhuǎn)合同。主要原因是部分農(nóng)民對(duì)國家土地流轉(zhuǎn)政策不了解，擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)會(huì)侵害其土地承包權(quán)，簽訂合同不利于其維護(hù)自身權(quán)益。部分交易雖簽訂了合同，但合同簽訂程序不規(guī)范。從這些土地流轉(zhuǎn)合同的條款看，部分條款明顯侵害了農(nóng)戶利益，甚至與法律法規(guī)和政策相悖，內(nèi)容不全面、權(quán)力義務(wù)不對(duì)等、顯失公平的現(xiàn)象突出[5]。

②勞動(dòng)力技能不足制約農(nóng)民工資收入提高。農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)后，每年能夠獲取一定的土地流轉(zhuǎn)租金，但土地流轉(zhuǎn)租金收入相對(duì)有限，無法滿足農(nóng)戶家庭生村和發(fā)展需求。由于農(nóng)民勞動(dòng)技能不足、生存手段缺乏，往往導(dǎo)致其無法外出就業(yè)或外出就業(yè)質(zhì)量不高，工資性收入相對(duì)較低。勞動(dòng)技能不足導(dǎo)致農(nóng)民二次就業(yè)競爭力較弱，流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)速度、規(guī)模和質(zhì)量偏低，加之新冠肺炎疫情等造成的嚴(yán)峻就業(yè)形勢(shì)，進(jìn)一步制約了農(nóng)民工資性收入的提高[6]。

③農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱阻礙經(jīng)營性收入增長。農(nóng)戶經(jīng)營性收入依賴于較好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件，該類收入的穩(wěn)定性和可持續(xù)性較差[7]。例如，交通、水利設(shè)施不完善，無法保障農(nóng)戶的耕種效率和收成，地塊分散導(dǎo)致農(nóng)戶難以實(shí)施機(jī)械化種植，對(duì)市場信息把握不準(zhǔn)導(dǎo)致農(nóng)戶生產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品滯銷，缺乏專業(yè)技術(shù)和品牌意識(shí)，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品成本高、附加值低等。同時(shí)，在農(nóng)民經(jīng)營能力和身體素質(zhì)的雙重限制下，農(nóng)民的經(jīng)營性收入難以在短期內(nèi)有實(shí)質(zhì)性提升。

④集體資產(chǎn)經(jīng)營管理不科學(xué)降低紅利收入。科學(xué)管理和運(yùn)營集體資源資產(chǎn)對(duì)增加農(nóng)民紅利收入至關(guān)重要。但上黨鎮(zhèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬不清、管理主體不明等問題突出，管理制度和條例不規(guī)范或者缺失的現(xiàn)象嚴(yán)重。上黨鎮(zhèn)各級(jí)部門對(duì)村級(jí)集體資產(chǎn)管理和運(yùn)營的重視程度不高，部分農(nóng)村集體資源資產(chǎn)得不到有效利用，閑置浪費(fèi)現(xiàn)象普遍，農(nóng)民紅利收入無法得到有效保障。

4 政策建議

4.1 進(jìn)一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)秩序

首先要嚴(yán)把資格審查。通過設(shè)立專門的評(píng)估和監(jiān)督部門，對(duì)土地流轉(zhuǎn)全程進(jìn)行有效審查和監(jiān)管。其次，明確土地流轉(zhuǎn)行為權(quán)責(zé)。通過制定清晰的土地流轉(zhuǎn)行為規(guī)范，明確土地流轉(zhuǎn)用途，提高農(nóng)戶的法律意識(shí)和自我保護(hù)意識(shí)。再次，要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同。最后，要建立土地流轉(zhuǎn)收益增長機(jī)制。

4.2 進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營

首先要改進(jìn)農(nóng)業(yè)服務(wù)體制機(jī)制。要強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)保障，開展農(nóng)業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，構(gòu)建農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。其次，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出規(guī)模經(jīng)濟(jì)。通過土地托管、互換、入股等形式促進(jìn)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)，通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的內(nèi)部整合實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出規(guī)模經(jīng)濟(jì)。再次，要激活農(nóng)業(yè)外部規(guī)模經(jīng)濟(jì)。借助農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，對(duì)農(nóng)業(yè)各生產(chǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行把控，通過分工協(xié)作與利益聯(lián)結(jié)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)外部規(guī)模經(jīng)濟(jì)[8]。最后，要強(qiáng)化農(nóng)業(yè)政策扶持。

4.3 進(jìn)一步創(chuàng)新農(nóng)業(yè)發(fā)展路徑

首先要建強(qiáng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理隊(duì)伍。通過開展新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)，解決農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理者專業(yè)技能缺乏等問題，逐漸培養(yǎng)一支強(qiáng)大的農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理隊(duì)伍。其次，要健全農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。再次，要以資本推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條延伸。健全和完善產(chǎn)業(yè)鏈條，補(bǔ)齊精深加工、冷鏈物流、品牌建設(shè)等短板。最后，探索農(nóng)業(yè)發(fā)展的積累新機(jī)制。通過構(gòu)建農(nóng)村資本積累新模式，為壯大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模提供資金支持。

4.4 提高農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和應(yīng)用水平

首先要制定科學(xué)的政策激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)科研院所、高等院校、農(nóng)業(yè)企業(yè)等加大農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投入，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高效化、科學(xué)化和現(xiàn)代化發(fā)展。其次，政府部門在加強(qiáng)水利、交通和電力系統(tǒng)布局的同時(shí)，要大力推廣和普及潛力大、效益高、可應(yīng)用性強(qiáng)的農(nóng)業(yè)技術(shù)。再次，要推進(jìn)農(nóng)村信息化建設(shè)，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)資源激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力。最后，要通過推廣運(yùn)用新技術(shù)、培育引進(jìn)新品種、拓展延長產(chǎn)業(yè)鏈，打造優(yōu)質(zhì)特色品牌，抓好產(chǎn)品質(zhì)量提升和品牌塑造。