◎ 陳 朝，殷 烈，沙天慧，劉桃英，王海濤，楊占臣，趙秀榮

（1.連云港海關(guān)，江蘇 連云港 222042；2.南通海關(guān)，江蘇 南通 226000）

根據(jù)國務(wù)院機構(gòu)改革方案，2018 年4 月原國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的出入境檢驗檢疫管理職責(zé)和隊伍劃入海關(guān)總署。機構(gòu)改革后，新海關(guān)的職責(zé)更寬廣，隊伍更壯大，海關(guān)事業(yè)進入了一個嶄新的發(fā)展階段。對于進出口食品安全監(jiān)管工作而言，新海關(guān)將繼續(xù)嚴(yán)格落實關(guān)于食品安全工作“四個最嚴(yán)”的重要指示精神，圍繞海關(guān)總署關(guān)于進出口食品安全工作“一點問題都不能出”的總體要求，嚴(yán)守食品安全底線，強化監(jiān)管，優(yōu)化服務(wù)，推動進出口食品安全監(jiān)管工作取得新成就。本文將探討在新的出口食品安全監(jiān)管工作模式中，如何進一步優(yōu)化海關(guān)內(nèi)部運行機制和監(jiān)管資源配置，有效破解條塊不夠兼容、基層運轉(zhuǎn)不夠順暢、專業(yè)監(jiān)管人員相對短缺等問題，清除監(jiān)管死角、補齊安全短板、防范風(fēng)險盲點和守好監(jiān)管底線，全方位筑牢出口食品安全屏障。

1 原檢驗檢疫監(jiān)管模式回顧

劃入新海關(guān)前，原檢驗檢疫系統(tǒng)出口食品監(jiān)管工作流程主要涉及認(rèn)證監(jiān)管部門、檢務(wù)部門和食品安全監(jiān)管業(yè)務(wù)部門。認(rèn)證監(jiān)管部門負(fù)責(zé)出口食品原料種植場、養(yǎng)殖場備案和出口食品生產(chǎn)企業(yè)備案；檢務(wù)部門負(fù)責(zé)出口食品報檢流程運行和檢驗檢疫證書管理；食品安全監(jiān)管業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)出口食品檢驗和檢疫監(jiān)管工作，包括現(xiàn)場查驗、檢疫、取樣、送檢、結(jié)果評定、證稿擬制簽發(fā)、企業(yè)的日常監(jiān)管和定期監(jiān)管以及境外不合格產(chǎn)品通報的檢查。

從業(yè)務(wù)流程運轉(zhuǎn)看，在原料種植場備案、出口食品生產(chǎn)企業(yè)備案、現(xiàn)場查驗、證稿擬制以及企業(yè)日常監(jiān)管和定期監(jiān)管環(huán)節(jié)中，均有食品安全監(jiān)管業(yè)務(wù)部門參與，食品安全監(jiān)管業(yè)務(wù)部門是原料種植場備案和出口食品企業(yè)準(zhǔn)入的“審批員”，也是出口食品現(xiàn)場查驗的“放行員”，還是企業(yè)監(jiān)管的“管理員”。這種工作模式下，監(jiān)管人員能夠系統(tǒng)、全面的了解出口食品企業(yè)的生產(chǎn)條件、管理水平、檢測能力、產(chǎn)品質(zhì)量狀況和產(chǎn)品風(fēng)險程度等情況，更容易發(fā)現(xiàn)企業(yè)生產(chǎn)各環(huán)節(jié)的漏洞和產(chǎn)品質(zhì)量問題，提高監(jiān)管的有效性，從各方面保障出口食品的質(zhì)量，確保產(chǎn)品在境外順利通關(guān)。從防范風(fēng)險角度來看，這種監(jiān)管模式下，存在同一位檢驗檢疫人員扎口管理一家食品企業(yè)的基地原料核銷、質(zhì)量體系管理、生產(chǎn)運行狀態(tài)、產(chǎn)品出口和后續(xù)監(jiān)管工作的情況，出口食品安全監(jiān)管部門身兼數(shù)職，更容易存在產(chǎn)品風(fēng)險、業(yè)務(wù)風(fēng)險和廉政風(fēng)險。

2 新海關(guān)監(jiān)管模式梳理

劃入新海關(guān)后，出口食品安全監(jiān)管工作遵循依法監(jiān)管、風(fēng)險管控、分段負(fù)責(zé)、分工協(xié)作、權(quán)責(zé)一致及優(yōu)化服務(wù)的原則，主要涉及企業(yè)管理部門、查驗部門、綜合業(yè)務(wù)部門和稽查核查部門。企業(yè)管理部門負(fù)責(zé)出口食品生產(chǎn)企業(yè)及出口食品原料種植場、養(yǎng)殖場的備案和信用管理；綜合業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)出口食品單證的通關(guān)運行和檢驗檢疫證書管理；查驗部門負(fù)責(zé)出口食品檢疫、檢驗、取樣、送樣及結(jié)果評定等檢驗和檢疫監(jiān)管工作，也會作為出口食品監(jiān)管工作的牽頭部門負(fù)責(zé)對外聯(lián)絡(luò)工作；稽查核查部門負(fù)責(zé)出口食品企業(yè)和備案基地的后續(xù)監(jiān)管以及境外不合格通報的核查工作。

3 新海關(guān)食品監(jiān)管模式的優(yōu)點

3.1 分段管理，職責(zé)分工明確

新海關(guān)食品監(jiān)管模式進一步明確涉及具體事項的職責(zé)分工，建立更為清晰的權(quán)責(zé)清單，推動了事前、事中、事后監(jiān)管鏈條與出口食品原料種植、生產(chǎn)加工、通關(guān)流程和后續(xù)監(jiān)管的相互契合。事前企業(yè)管理部門負(fù)責(zé)準(zhǔn)入與備案；事中綜合業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)證書管理和出口食品通關(guān)流程管理，食品查驗部門負(fù)責(zé)現(xiàn)場查驗、送檢和證書擬制工作；事后稽核查部門負(fù)責(zé)備案生產(chǎn)企業(yè)核查、種養(yǎng)殖場核查和境外通報核查。該模式明確了出口各環(huán)節(jié)間的信息交流、業(yè)務(wù)對接、質(zhì)量管理和權(quán)力監(jiān)督，職責(zé)和責(zé)任更加明確，避免了“真空”和交叉重復(fù)，加強了對出口各環(huán)節(jié)的管控力度。

3.2 整體聯(lián)動，強化全鏈條監(jiān)管

將出口食品企業(yè)的備案管理、屬地查驗、風(fēng)險分析、證書管理和后續(xù)監(jiān)管等全要素納入監(jiān)管范疇，促進出口食品各監(jiān)管部門緊密配合，實現(xiàn)信息互通、資源共享，實現(xiàn)了出口食品鏈條上各環(huán)節(jié)的緊密協(xié)同，形成監(jiān)管合力。在此基礎(chǔ)上聚焦出口食品高風(fēng)險業(yè)務(wù)和重點難點，分類施策，精準(zhǔn)監(jiān)管，提高監(jiān)管的有效性和針對性，推動分段管理和條線專業(yè)化管理融合、優(yōu)勢疊加，理順職責(zé)關(guān)系，強化各方協(xié)同，注重多管齊下，實現(xiàn)各方聯(lián)動、協(xié)同高效的一體化監(jiān)管。

4 新海關(guān)食品監(jiān)管模式存在的問題及風(fēng)險

4.1 一線業(yè)務(wù)人員人力和能力不足

原檢驗檢疫業(yè)務(wù)劃入新海關(guān)后，隨著“三定”方案的落地，部分一線人員分配到其他部門，既有業(yè)務(wù)人員調(diào)崗至事前和事后出口食品監(jiān)管環(huán)節(jié)，繼續(xù)從事出口食品監(jiān)管相關(guān)工作，也有調(diào)崗至非出口食品業(yè)務(wù)崗位，從事新海關(guān)非食品業(yè)務(wù)。新加入出口食品監(jiān)管隊伍的人員較少，出口食品一線人員流失，出口食品業(yè)務(wù)人力不足；業(yè)務(wù)部門專家型人才轉(zhuǎn)崗，出口食品種類多，產(chǎn)品特點多樣，風(fēng)險點不一，監(jiān)管人員業(yè)務(wù)應(yīng)對能力不足，風(fēng)險防范能力欠缺。

4.2 業(yè)務(wù)分布不均衡

為便捷擬從事出口食品生產(chǎn)的企業(yè)取得出口資質(zhì)，出口食品生產(chǎn)企業(yè)備案核準(zhǔn)實施“審批改為備案”，但出口食品生產(chǎn)企業(yè)履行食品安全主體責(zé)任的法律義務(wù)并未免除，海關(guān)維護出口食品安全的責(zé)任并未減輕。在部分隸屬海關(guān)，驗證企業(yè)是否建立并有效運行食品安全衛(wèi)生控制體系的工作，已轉(zhuǎn)移到一線查驗人員工作中，另外包括企業(yè)日常監(jiān)管、境外通報核查等業(yè)務(wù)，也事實上流轉(zhuǎn)至查驗部門，進一步增加了出口食品查驗人員的工作量，以上情況和人員緊缺的狀況疊加，可能導(dǎo)致出口食品監(jiān)管部門對企業(yè)的監(jiān)管力度下降，企業(yè)質(zhì)量管理體系失控、生產(chǎn)加工過程管理松懈、食品質(zhì)量安全等問題逐漸顯現(xiàn)。

5 對策

5.1 加強部門間配合

推動出口食品業(yè)務(wù)鏈上各環(huán)節(jié)緊密協(xié)同，促使各方落實責(zé)任，各出口食品監(jiān)管部門及時互相通報企業(yè)食品安全衛(wèi)生控制體系運行狀況、出口食品現(xiàn)場查驗抽檢結(jié)果、企業(yè)后續(xù)監(jiān)管結(jié)論、不合格產(chǎn)品退運處理情況以及出口食品企業(yè)違法違規(guī)信息，根據(jù)各自職責(zé)采取降低信用等級，加強出口食品檢驗監(jiān)管，提高企業(yè)現(xiàn)場監(jiān)管頻次，加強不合格信息通報、出口不合格食品后續(xù)處置等工作的協(xié)調(diào)配合，建立部門間會商機制，深化出口食品監(jiān)管部門間協(xié)同，由出口食品業(yè)務(wù)兜底部門積極發(fā)揮業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)作用，整合優(yōu)化出口食品監(jiān)管流程，及時協(xié)調(diào)解決涉及多部門、較為復(fù)雜疑難的問題，實時共享出口食品企業(yè)和貨物的監(jiān)管信息。

5.2 建立業(yè)務(wù)骨干隊伍

專業(yè)資質(zhì)人員向牽頭部門適度集中，保持業(yè)務(wù)專家隊伍穩(wěn)定和重點崗位人員的相對固定，出口食品企業(yè)備案、現(xiàn)場查驗、證書簽發(fā)及稽核查等人員應(yīng)符合規(guī)定的資質(zhì)條件和能力要求，對于不需要專業(yè)資質(zhì)的崗位和環(huán)節(jié)取消人員資質(zhì)門檻，加大培訓(xùn)工作力度，培訓(xùn)更多適崗人員，擴充業(yè)務(wù)骨干，培養(yǎng)行業(yè)專家，推動出口食品監(jiān)管專業(yè)化和規(guī)范化，建立出口食品監(jiān)管專家人才庫，實現(xiàn)監(jiān)管部門人力資源共享，探索建立首席食品專家制度，促進食品專業(yè)人員前中后各環(huán)節(jié)多崗位歷練，為專業(yè)人員提供更多成長機會，培養(yǎng)出口食品全流程監(jiān)管人才，緩解部分隸屬海關(guān)一線執(zhí)法專業(yè)能力不足和人員緊張情況。

5.3 強化屬地全流程監(jiān)管

推行全鏈條式管理，明確事前、事中、事后各環(huán)節(jié)間的信息交流、業(yè)務(wù)對接、質(zhì)量管理和權(quán)力監(jiān)管，使出口食品監(jiān)管工作更具備計劃性、科學(xué)性，加強企業(yè)日常監(jiān)管，化解企業(yè)準(zhǔn)入門檻降低相關(guān)衍生風(fēng)險，改變重檢驗、輕監(jiān)管的工作模式，通過遠(yuǎn)程視頻連線、飛行檢查等多種方式，提高對現(xiàn)場監(jiān)管作業(yè)的監(jiān)督指導(dǎo)頻次，健全反向查找和堵塞漏洞機制，全面提升專業(yè)監(jiān)管能力，著力提升問題食品檢出能力。對企業(yè)質(zhì)量體系運行狀況、出口產(chǎn)品檢測結(jié)果、企業(yè)后續(xù)監(jiān)管情況等不同環(huán)節(jié)的監(jiān)管結(jié)論相互驗證，重在預(yù)防、有效監(jiān)控，確保原料種植、生產(chǎn)加工、產(chǎn)品質(zhì)量處于有效監(jiān)管范圍。

5.4 建立風(fēng)險會商機制

由出口食品監(jiān)管部門牽頭，強化全要素風(fēng)險分析和全鏈條風(fēng)險防控，加強對各類風(fēng)險整體管控，以重大業(yè)務(wù)風(fēng)險、跨部門風(fēng)險、特殊和應(yīng)急風(fēng)險為重點，結(jié)合出口食品檢驗監(jiān)管流程特點，開展出口食品監(jiān)管流程事前、事中、事后的風(fēng)險研判，圍繞原料種植、生產(chǎn)加工、抽樣檢驗、單證審核、風(fēng)險管理、產(chǎn)品追溯及國外技術(shù)性貿(mào)易措施要求等環(huán)節(jié)，逐步實現(xiàn)對出口食品產(chǎn)業(yè)鏈的全流程、一體化風(fēng)險防控，防范改革衍生風(fēng)險，在深度融合基礎(chǔ)上實施風(fēng)險要素清單化管理、分析研判成果一體化運用，完善風(fēng)險預(yù)警決策機制，探索建立跨部門重大出口食品安全風(fēng)險聯(lián)防聯(lián)控機制，為出口食品企業(yè)和產(chǎn)品保駕護航。

6 結(jié)語

確保出口食品安全事關(guān)我國國際形象和對外貿(mào)易大局，也是海關(guān)義不容辭的政治責(zé)任，出口食品監(jiān)管部門要按照出口食品安全監(jiān)管工作的總要求，對標(biāo)最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，開展最嚴(yán)格的監(jiān)管，實施最嚴(yán)厲的處罰，強化最嚴(yán)肅的問責(zé)，充分發(fā)揮新海關(guān)的職能優(yōu)勢，健全制度，完善內(nèi)控，在出口食品的檢驗監(jiān)管工作中不斷的實踐和總結(jié)，嚴(yán)防監(jiān)管鏈條斷裂、監(jiān)管措施落空，確保出口食品監(jiān)管機制運轉(zhuǎn)高效順暢、風(fēng)險隱患有效遏制，提高我國出口食品的國際競爭力，為我國的出口貿(mào)易做出更大的貢獻。