孔涵

[摘要]面對(duì)當(dāng)前嚴(yán)峻的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，中國(guó)政府部署的新一輪大規(guī)模減稅降費(fèi)備受社會(huì)各界關(guān)注與期待。通過(guò)對(duì)減稅降費(fèi)的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)背景分析發(fā)現(xiàn)，減稅降費(fèi)的有效落實(shí)離不開對(duì)中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的充分認(rèn)識(shí)，對(duì)現(xiàn)行稅收制度的優(yōu)化，對(duì)中央地方財(cái)權(quán)、事權(quán)和支出責(zé)任的科學(xué)劃分以及現(xiàn)代預(yù)算制度的建立。減稅降費(fèi)的進(jìn)一步推進(jìn)將明顯降低企業(yè)稅負(fù)，減少疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，進(jìn)而促進(jìn)中國(guó)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，增強(qiáng)人民群眾獲得感和滿足感。

[關(guān)鍵詞]減稅降費(fèi);稅制優(yōu)化;財(cái)政

[中圖分類號(hào)]F812.42? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? [文章編號(hào)]1009—0274（2021）01—0085—06

一、引言

當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于由高速增長(zhǎng)階段向高質(zhì)量發(fā)展階段邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期，減稅降費(fèi)是黨中央總攬全局，應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外各種風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)作出的重要部署，是今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)優(yōu)化中國(guó)財(cái)政稅收制度、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最重要的政策之一，是完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體實(shí)踐。積極推動(dòng)并落實(shí)新一輪減稅降費(fèi)政策，使企業(yè)負(fù)擔(dān)得到普遍性、實(shí)質(zhì)性降低，對(duì)于降低新冠疫情影響，恢復(fù)市場(chǎng)活力，提振市場(chǎng)信心，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展動(dòng)力具有極為重要作用。

二、減稅降費(fèi)的理論與實(shí)踐

（一）西方國(guó)家的減稅降費(fèi)的理論與實(shí)踐

西方國(guó)家的稅收理論體系伴隨著西方國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和稅收實(shí)踐逐步豐富完善。20世紀(jì)70年代，西方國(guó)家出現(xiàn)生產(chǎn)停滯、失業(yè)嚴(yán)重、物價(jià)上漲的滯漲局面，二戰(zhàn)后在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域占據(jù)主流思想的凱恩斯主義已經(jīng)無(wú)力解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所面臨的新問(wèn)題。此時(shí)，以羅伯特·芒德爾、阿瑟·拉弗等為代表的供給學(xué)派興起，該學(xué)派認(rèn)為大幅度降低個(gè)人和企業(yè)的稅率將會(huì)有效增加個(gè)人儲(chǔ)蓄能力，刺激個(gè)體工作積極性，提高企業(yè)的投資能力和投資熱情。供給學(xué)派用拉弗曲線描述了政府稅收與稅率之間的關(guān)系（圖1），政府不能一味提高稅率來(lái)獲取更多稅收收入，過(guò)高的稅率反而會(huì)導(dǎo)致政府稅收收入的減少。

受這一思想影響，美國(guó)開始推行里根經(jīng)濟(jì)學(xué)，降低個(gè)人所得稅稅率并給予企業(yè)稅收優(yōu)惠。在美國(guó)減稅浪潮影響下，歐洲各國(guó)也推行了一系列的減稅降費(fèi)政策，這些政策措施主要圍繞減稅展開。英國(guó)在20世紀(jì)80年代先后三次下調(diào)個(gè)人所得稅稅率，并采取提高個(gè)人所得稅免征額度，減少稅率層級(jí)，對(duì)國(guó)內(nèi)中小企業(yè)實(shí)施優(yōu)惠稅率并進(jìn)行資本扣除等措施。其他歐洲國(guó)家也大多降低了所得稅的邊際稅率，并開始重視增值稅和消費(fèi)稅在籌集財(cái)政收入方面的作用[1]。

千禧年之后，尤其是2008年次貸危機(jī)過(guò)后，西方各國(guó)紛紛推出減稅降費(fèi)計(jì)劃，世界范圍內(nèi)掀起新一股減稅降費(fèi)浪潮。究其原因，一方面是由于全球經(jīng)濟(jì)增速下滑，各國(guó)政府希望通過(guò)減稅降費(fèi)刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)行逆經(jīng)濟(jì)周期調(diào)節(jié)。另一方面則是由于國(guó)家間競(jìng)爭(zhēng)壓力加劇，各國(guó)試圖通過(guò)減稅降費(fèi)降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，提升本國(guó)企業(yè)在世界貿(mào)易中的競(jìng)爭(zhēng)力。從表1中可以看出，2008年次貸危機(jī)之后，全球主要經(jīng)濟(jì)體增速放緩，大部分發(fā)達(dá)國(guó)家的GDP增速?zèng)]有超過(guò)3%，發(fā)展中國(guó)家的GDP增速呈現(xiàn)出較大波動(dòng)，只有中國(guó)和印度在近十年中保持著較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，與全球其他經(jīng)濟(jì)體相比其經(jīng)濟(jì)顯示出更大的活力和韌性。

21世紀(jì)初，美國(guó)小布什政府先后制定了《增加就業(yè)與援助雇工法案》《就業(yè)與增長(zhǎng)稅收減免協(xié)調(diào)法案》來(lái)降低企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，下調(diào)個(gè)人所得稅和資本利得稅的最高邊際稅率，取消股息稅。2008年奧巴馬政府上臺(tái)后延續(xù)了小布什政府的減稅政策，并根據(jù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際發(fā)展情況進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整。2017年特朗普政府上臺(tái)，美國(guó)兩院通過(guò)《減稅與就業(yè)法案》，涉及減稅內(nèi)容包括：企業(yè)所得稅稅率從35%降至21%，增加企業(yè)所得稅稅前扣除;個(gè)人所得稅七檔稅率結(jié)構(gòu)不變，對(duì)稅率進(jìn)行適度下調(diào)并提高稅前扣除標(biāo)準(zhǔn);遺產(chǎn)稅免稅額翻倍;廢除3.8%的奧巴馬醫(yī)改稅等等[2]。

在2015年5月大選中獲勝的英國(guó)保守黨競(jìng)選承諾是五年內(nèi)不會(huì)增加個(gè)人所得稅、增值稅或者國(guó)民保險(xiǎn)稅，并將個(gè)人所得稅免征額提升至5萬(wàn)英鎊，營(yíng)業(yè)房產(chǎn)稅維持在二十國(guó)集團(tuán)最低水平[3]。荷蘭政府則宣布從2018年起，逐步擴(kuò)大低稅率（20%）所適用的企業(yè)范圍。2017年意大利將企業(yè)所得稅的法定稅率從27.5%下調(diào)至24%[4]。

日本為振興本國(guó)經(jīng)濟(jì)，提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力制定了一系列稅收改革措施。例如，針對(duì)新購(gòu)置的用于提高生產(chǎn)效率的生產(chǎn)設(shè)備，可以一次性扣除折舊額后再進(jìn)行稅款繳納，以此來(lái)鼓勵(lì)企業(yè)提高生產(chǎn)效率、加大研發(fā)投資。此外，中小企業(yè)可以享受額外的住民稅抵免優(yōu)惠[5]。

2017年初，印度宣布年收入在25—50萬(wàn)盧比群體的個(gè)人所得稅稅率從10%下調(diào)至5%，并考慮在2018—2019年度將大公司的所得稅降至25%[6]。2019年，在經(jīng)歷了國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值連續(xù)六個(gè)月下降之后，印度財(cái)政部宣布降低國(guó)內(nèi)企業(yè)所得稅稅率，從30%降至25%左右，并且，2019年10月1日后成立的制造業(yè)企業(yè)，企業(yè)所得稅稅率僅為17%左右。

由此可以看出，世界各國(guó)普遍通過(guò)減稅降費(fèi)這一手段應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，并主要圍繞降低所得稅稅率展開。其中，在企業(yè)所得稅方面采取的措施包括提高起征額，降低征稅稅率，增加稅收抵免等，用于鼓勵(lì)企業(yè)加大創(chuàng)新力度，促進(jìn)中小型企業(yè)發(fā)展。在個(gè)人所得稅方面，大部分國(guó)家都采取了提高起征點(diǎn)并輔之以減少稅收級(jí)次和降低稅率的舉措。就效果來(lái)看，對(duì)政府而言，有利于涵養(yǎng)稅源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;對(duì)企業(yè)而言，有利于企業(yè)擴(kuò)大投資并吸引海外資本流入;對(duì)個(gè)人而言，居民可支配收入明顯增多，中、低收入者消費(fèi)能力獲得較大提升。

與此同時(shí)，還應(yīng)看到發(fā)達(dá)國(guó)家減稅降費(fèi)政策的實(shí)施，尤其是美國(guó)相關(guān)政策的推行，對(duì)世界各國(guó)政府調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生巨大影響，其他發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛效仿美國(guó)進(jìn)行稅費(fèi)減免，這也導(dǎo)致了大量資本在國(guó)際迅速流動(dòng)，對(duì)廣大的發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成較大沖擊。

（二）減稅降費(fèi)的中國(guó)實(shí)踐

《2009年政府工作報(bào)告》開始出現(xiàn)“減稅”一詞，《2016年政府工作報(bào)告》首次提出“減稅降費(fèi)”并明確減稅規(guī)模，并且小微企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)成為近年政府工作報(bào)告關(guān)注的重點(diǎn)。由此可見，減稅降費(fèi)是中國(guó)政府針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況作出的重大部署，旨在通過(guò)發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用，實(shí)施逆經(jīng)濟(jì)周期調(diào)節(jié)，促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

2014年以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速明顯放緩，企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。以規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)為例，2013—2018年，主營(yíng)業(yè)務(wù)收入增速分別為11.77%，6.58%，0.25%，4.43%，-2.23%，-9.79%，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入利潤(rùn)增速分別為10.45%，-0.33%，-2.89%，8.66%，4.16%，4.16%，-11.43%。由此可見，近幾年，中國(guó)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的生存和發(fā)展面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模呈現(xiàn)出收縮態(tài)勢(shì)，盈利能力下降，盈利空間收窄。

從稅收負(fù)擔(dān)來(lái)看，當(dāng)前中國(guó)納稅人面臨較大稅收壓力，由表2可以看出，2012—2019年間，除2015年、2016年和2019年稅收收入增速低于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增速外，其余年份，稅收收入增長(zhǎng)速度均高于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增速，這反映出中國(guó)的稅收收入增長(zhǎng)速度與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度嚴(yán)重不匹配的特點(diǎn)。

目前中國(guó)推行的減稅政策主要包括增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等稅種。減稅政策的核心是深化增值稅改革，內(nèi)容涉及納稅人范圍、稅率、稅收抵扣等。其中，制造業(yè)增值稅稅率從17%降至16%，又自2019年4月1日起降至13%;交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)增值稅稅率從10%降至9%，原來(lái)6%一檔稅率不變，此外，政府通過(guò)采取對(duì)生產(chǎn)、生活性服務(wù)業(yè)增加稅收抵扣等配套措施來(lái)確保所有行業(yè)稅負(fù)只減不增。企業(yè)所得稅方面，2008年《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》開始實(shí)施，2017年2月24日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十六次會(huì)議對(duì)該法進(jìn)行了修正。個(gè)人所得稅方面，2018年10月1日起施行最新免征額和稅率，免征額從3500元調(diào)整至5000元，部分稅率級(jí)距進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整，擴(kuò)大3%、10%、20%三檔低稅率的級(jí)距，縮小25%稅率的級(jí)距。其他稅種方面，《中華人民共和國(guó)資源稅法》于2020年9月1日起施行，以法律形式統(tǒng)一資源稅稅目，調(diào)整具體稅率確定的權(quán)限并規(guī)范減免稅政策。2019年11月20日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)城市維護(hù)建設(shè)稅法（草案）》，規(guī)定保持現(xiàn)行稅制框架和稅負(fù)水平不變，這有效推進(jìn)了城市維護(hù)建設(shè)稅的規(guī)范性和稅收法定原則。

政府還通過(guò)推行便利企業(yè)繳稅、簡(jiǎn)化稅務(wù)行政許可事項(xiàng)辦理程序等舉措，減輕企業(yè)繳稅成本。中國(guó)的減稅政策涵蓋了縮小征稅范圍，降低征稅稅率，明確征稅要求，規(guī)范征稅過(guò)程等諸多方面，既包括稅負(fù)的降低又包括稅制的完善。

同政府稅收相比，政府收費(fèi)明顯具有較大的自由裁量權(quán)，其法規(guī)性遠(yuǎn)低于稅收，長(zhǎng)期來(lái)看，政府收費(fèi)規(guī)模的減少是一國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢(shì)。當(dāng)然，收費(fèi)有其合理之處，比如，通過(guò)收費(fèi)可以解決“準(zhǔn)公共物品”的外溢性問(wèn)題，以及國(guó)家投入大量資金建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共服務(wù)的投資回報(bào)問(wèn)題。但是，相對(duì)于稅收的法定性、固定性而言，政府在收費(fèi)方面具有更大的靈活性和自主權(quán)。這種靈活性和自主權(quán)，使得實(shí)際收費(fèi)過(guò)程中存在執(zhí)行不力、監(jiān)督不到位等情況，極易滋生腐敗。企業(yè)因?yàn)檎召M(fèi)權(quán)的存在會(huì)主動(dòng)向政府靠攏，使用大量的人力物力處理與政府和政府官員之間的關(guān)系，借此少繳費(fèi)或不繳費(fèi)，這樣，政府的收費(fèi)行為和收費(fèi)收入就轉(zhuǎn)變成了個(gè)人和企業(yè)的變相獲利，長(zhǎng)此以往，不利于服務(wù)型政府的構(gòu)建和企業(yè)的健康良性發(fā)展。此外，地方政府尤其是基層政府本身財(cái)政收入有限，卻要應(yīng)對(duì)龐大的財(cái)政開支，巨大收支缺口的存在也使得政府不得不轉(zhuǎn)向企業(yè)收費(fèi)以此減輕財(cái)政壓力，這直接導(dǎo)致涉企亂收費(fèi)行為發(fā)生，企業(yè)負(fù)擔(dān)加重，而企業(yè)承擔(dān)的費(fèi)用過(guò)高會(huì)嚴(yán)重影響企業(yè)的發(fā)展速度和發(fā)展規(guī)模，不利于激發(fā)企業(yè)主體活力。

2013年以來(lái)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部等部門多次下發(fā)與降費(fèi)相關(guān)的通知，內(nèi)容涉及多項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)的取消和標(biāo)準(zhǔn)的降低，部分政府性基金的調(diào)整和取消，以及針對(duì)小微企業(yè)的稅費(fèi)減免等諸多方面。2019年以來(lái)，政府密集出臺(tái)了一系列旨在減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的降費(fèi)舉措。自2019年5月1日起城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例可降至16%。繼續(xù)階段性降低失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)費(fèi)率，調(diào)整社保繳費(fèi)基數(shù)。自2019年7月1日起進(jìn)一步降低和減免多個(gè)領(lǐng)域的行政事業(yè)性收費(fèi)。降費(fèi)政策的制定和實(shí)施既關(guān)注企業(yè)總體負(fù)擔(dān)情況，又注重企業(yè)內(nèi)部不同成本間的調(diào)整。費(fèi)用的降低直接減少企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本，而產(chǎn)業(yè)鏈條的傳導(dǎo)則可以使消費(fèi)品價(jià)格和消費(fèi)者成本下降。在消費(fèi)者群體中，中低收入消費(fèi)者較高收入消費(fèi)者有更高的邊際消費(fèi)傾向，因此，能夠在降費(fèi)的過(guò)程中獲取更多的福利。政府性收費(fèi)項(xiàng)目的減少和規(guī)模的縮小也能夠進(jìn)一步規(guī)范政府、企業(yè)等市場(chǎng)主體的行為。

三、中國(guó)減稅降費(fèi)現(xiàn)狀分析

減稅降費(fèi)最直接的影響是政府稅費(fèi)收入的減少，進(jìn)而對(duì)財(cái)政收入，尤其是地方政府財(cái)政收入造成較大沖擊。目前，中國(guó)政府間的財(cái)權(quán)、事權(quán)和支出責(zé)任的劃分是基于1994年分稅制改革的框架形成的“財(cái)權(quán)集中、事權(quán)下放”的分權(quán)體制。分稅制改革初期，中央政府財(cái)政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于地方政府財(cái)政收入，隨著時(shí)間的推進(jìn)，中央政府財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重呈現(xiàn)出下降態(tài)勢(shì)，但仍然保持較高水平，2010年以來(lái)這一比重一直維持在45%左右。盡管地方政府較中央政府擁有更大規(guī)模的財(cái)政收入，但是地方政府承擔(dān)著與收入規(guī)模嚴(yán)重不匹配的事權(quán)和支出責(zé)任，直接表現(xiàn)是地方政府的支出規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中央政府的支出規(guī)模，地方政府面臨著地方財(cái)政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地方財(cái)政支出的窘境。由圖2可以看出，近年來(lái)，地方政府的財(cái)政收入與財(cái)政支出均呈現(xiàn)上漲態(tài)勢(shì)，并且地方政府財(cái)政收支缺口逐年擴(kuò)大，從2010年的33271.39億元一路擴(kuò)大至2019年的102682.05億元，2019年地方政府財(cái)政支出已超過(guò)地方政府財(cái)政收入的兩倍，為2.02∶1。

由此可見，地方政府在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中面臨著巨大的財(cái)政收入壓力，尤其是省以下地方政府。由于分稅制改革并未對(duì)省以下地方政府財(cái)政收入劃分進(jìn)行明確規(guī)定，各省普遍遵照分稅制改革精神進(jìn)行稅收分成?，F(xiàn)實(shí)情況是，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系密切的稅種大部分歸省市一級(jí)政府，縣級(jí)政府缺乏主體稅種，其財(cái)政收入增速也無(wú)法與經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相匹配。這樣一種財(cái)政“窘境”的存在使很多縣級(jí)政府因經(jīng)費(fèi)不足而無(wú)法開展工作，更有些單位投機(jī)取巧，采用亂收費(fèi)、亂罰款的方式獲取收入，彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足。盡管是個(gè)別單位的行為，但是卻對(duì)整個(gè)政府公信力產(chǎn)生了巨大負(fù)面影響。

為解決1994年分稅制改革后地方政府財(cái)政收入不均衡問(wèn)題，中國(guó)設(shè)立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，由中央政府向地方政府、地方政府向下級(jí)政府無(wú)償劃撥資金，借由此來(lái)解決中央和地方財(cái)政之間的縱向不平衡以及各地方之間的橫向不平衡。中國(guó)每年有龐大的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，以2019年為例，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模為75399億元，其中一般性轉(zhuǎn)移支付67763.1億元，較2018年增長(zhǎng)7.5%，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付7635.9億元，較2018年增長(zhǎng)24.4%。如此龐大的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，使得各省市紛紛尋求中央對(duì)本地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，以使本地區(qū)能夠從中央政府手里獲得更多的資金支持，緩解財(cái)政收支矛盾，這一機(jī)制無(wú)疑加劇了地方政府之間的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)。

當(dāng)轉(zhuǎn)移支付不足以彌補(bǔ)收支差額，地方政府會(huì)通過(guò)舉債來(lái)籌措資金。地方政府長(zhǎng)時(shí)間舉債，一方面會(huì)形成債務(wù)慣性，舉債規(guī)模會(huì)如滾雪球般膨脹起來(lái)，使地方政府財(cái)政收入難以應(yīng)對(duì)規(guī)模龐大的地方債務(wù)。另一方面，也出現(xiàn)了新上任政府不愿主動(dòng)償還往屆政府債務(wù)的現(xiàn)象，地方債信用風(fēng)險(xiǎn)增大。從地方政府和財(cái)政可持續(xù)發(fā)展角度出發(fā)，減稅降費(fèi)空間有限。

對(duì)企業(yè)而言，企業(yè)在享受減稅降費(fèi)所帶來(lái)的實(shí)惠的過(guò)程中，也面臨著獲取減稅降費(fèi)收益的成本。例如，伴隨著減稅降費(fèi)舉措的出臺(tái)，企業(yè)需要對(duì)企業(yè)報(bào)表進(jìn)行調(diào)整，以期獲得最大的稅費(fèi)優(yōu)惠，這種稅費(fèi)優(yōu)惠的獲得離不開企業(yè)財(cái)務(wù)人員對(duì)政府政策的積極學(xué)習(xí)和準(zhǔn)確理解，也離不開企業(yè)自身生產(chǎn)環(huán)節(jié)的調(diào)整和組織框架的重構(gòu)，這些都構(gòu)成獲取減稅降費(fèi)收益的成本。

四、進(jìn)一步優(yōu)化減稅降費(fèi)對(duì)策分析

（一）推動(dòng)減稅降費(fèi)與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機(jī)結(jié)合

2015年以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)之間的聯(lián)動(dòng)性出現(xiàn)背離，比如，居民收入有所增加而企業(yè)利潤(rùn)率下降，消費(fèi)上升而投資下降，等等。為適應(yīng)此種變化，政府采取一系列措施推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，希望以此進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)主體活力，矯正要素配置扭曲，更好滿足市場(chǎng)需求。

減稅降費(fèi)政策的制定和落實(shí)要服務(wù)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的五大任務(wù)之一是降成本，降成本對(duì)政府而言意味著轉(zhuǎn)變政府職能，簡(jiǎn)政放權(quán)，減稅降費(fèi)，進(jìn)一步規(guī)范政府行為。對(duì)企業(yè)而言，降成本意味著企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)降低，并享有更加公平的稅負(fù)環(huán)境。在減稅降費(fèi)的過(guò)程中，中小企業(yè)同大型企業(yè)相比享有更高的邊際收益率，企業(yè)可以將省下的稅費(fèi)用于擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模和研發(fā)投入，提升企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率和抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力。對(duì)個(gè)人而言，減稅降費(fèi)可以縮小貧富差距，緩解不同收入水平群體之間的矛盾，有利于居民可支配收入的增加和家庭生活穩(wěn)定性的提高。

從頂層設(shè)計(jì)角度出發(fā)，減稅降費(fèi)應(yīng)當(dāng)立足于中國(guó)國(guó)情并與財(cái)稅體制改革、金融體制改革以及“放管服”改革相結(jié)合，以減稅降費(fèi)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高供給體系質(zhì)量與效率，進(jìn)而有效解決就業(yè)問(wèn)題，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供持續(xù)性動(dòng)力，助力國(guó)內(nèi)國(guó)外雙循環(huán)。

（二）優(yōu)化稅費(fèi)制度，規(guī)范政府行為

從本質(zhì)上來(lái)看，推進(jìn)減稅降費(fèi)實(shí)際上是對(duì)稅收制度的優(yōu)化和完善，是對(duì)現(xiàn)階段中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨問(wèn)題和挑戰(zhàn)的積極回應(yīng)?？茖W(xué)合理的稅收制度應(yīng)當(dāng)具備以下特征：第一，稅收制度不應(yīng)當(dāng)干擾資源的有效配置，即，稅收制度具有經(jīng)濟(jì)效率。第二，稅收在征管過(guò)程中應(yīng)當(dāng)易于管理且管理成本較低，即管理的便捷性。第三，稅收制度能夠隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化及時(shí)作出反應(yīng)，即稅收制度應(yīng)當(dāng)具有靈活性。第四，稅收制度應(yīng)當(dāng)具有政治責(zé)任，稅收制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)充分反映納稅人的意愿和偏好。第五，稅收制度具有公平性，包括縱向的公平和橫向的公平。

在稅種的選擇上，要進(jìn)一步完善直接稅制度，逐步提高直接稅比重。直接稅最能夠反映稅負(fù)公平和量能納稅的要求，對(duì)社會(huì)保障和社會(huì)財(cái)富再分配具有特殊調(diào)節(jié)作用。從具體稅種來(lái)看，以2019年為例，國(guó)家稅收收入的兩大主要稅種分別是增值稅和企業(yè)所得稅，其中，國(guó)內(nèi)增值稅稅收收入占全部稅收收入的39.34%，企業(yè)所得稅稅收收入占全部稅收收入的22.59%，排在第三、第四位的分別是個(gè)人所得稅（占比8.87%）和消費(fèi)稅（占比6.80%），其他稅種的收入占比均不足4%1。由此可見，增值稅和所得稅在減稅過(guò)程中仍具有較大的空間。此外，在稅收設(shè)計(jì)和征管過(guò)程中要利用好互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)，提升稅收政策普及度，提高稅收征管效率，降低企業(yè)繳稅成本和稅務(wù)機(jī)構(gòu)征稅成本。新一代信息技術(shù)的運(yùn)用也有利于加強(qiáng)納稅人自身稅務(wù)管理，強(qiáng)化納稅人意識(shí)。

同稅收的無(wú)償性、法定性和固定性相比，政府收費(fèi)具有更大的靈活性，并帶有自愿屬性，即納稅人因?yàn)閺恼男袨橹蝎@益，故而通過(guò)繳費(fèi)來(lái)補(bǔ)償對(duì)社會(huì)資源的消耗。政府可以通過(guò)收費(fèi)來(lái)阻止未交費(fèi)者享受該種產(chǎn)品或者服務(wù)。在收費(fèi)制度設(shè)計(jì)的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)本著“能不收則不收”的原則，減少收費(fèi)種類，加強(qiáng)收費(fèi)管理，及時(shí)公開收費(fèi)項(xiàng)目、收費(fèi)金額和收費(fèi)用途，通過(guò)社會(huì)多主體的參與，杜絕亂收費(fèi)現(xiàn)象，形成對(duì)政府收費(fèi)行為的全方位監(jiān)督體系。

（三）科學(xué)劃分中央與地方政府財(cái)權(quán)、事權(quán)和支出責(zé)任

優(yōu)化充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的體制機(jī)制，理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系，科學(xué)劃分中央與地方政府間財(cái)權(quán)、事權(quán)和支出責(zé)任，保證減稅降費(fèi)政策的有效落實(shí)。從減稅降費(fèi)的構(gòu)成來(lái)看，減稅以下調(diào)增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅為主，這三種稅全部是共享稅，其中增值稅是中央與地方五五分成，所得稅是中央與地方六四分成。降費(fèi)則是以取消或停征行政事業(yè)性收費(fèi)為主。從財(cái)政收入構(gòu)成來(lái)看，減稅降費(fèi)的推進(jìn)將會(huì)對(duì)地方財(cái)政收入造成較大影響，地方財(cái)政稅收收入將會(huì)進(jìn)一步降低，占地方財(cái)政收入比重較大的非稅收入規(guī)模將會(huì)進(jìn)一步縮小，地方政府財(cái)政將會(huì)面臨更大的收支壓力。

因此，在落實(shí)減稅降費(fèi)政策過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)同步構(gòu)建科學(xué)合理的中央與地方政府間財(cái)權(quán)、事權(quán)和支出責(zé)任，尤其是財(cái)政壓力更大的省以下地方政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系。通過(guò)培育地方主體稅種，優(yōu)化基層財(cái)政收支安排來(lái)增強(qiáng)基層財(cái)政自給能力，降低地方財(cái)政壓力。還應(yīng)將減稅降費(fèi)與深化“放管服”改革、轉(zhuǎn)變政府服務(wù)模式、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)有機(jī)結(jié)合，同步推進(jìn)。

（四）構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算制度，提升政府行政效能

財(cái)政為庶政之母，預(yù)算乃邦國(guó)之基。從稅收國(guó)家邁向預(yù)算國(guó)家是現(xiàn)代法治國(guó)家的普遍經(jīng)驗(yàn)。預(yù)算國(guó)家指的是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中建立起來(lái)的以公共預(yù)算作為公共財(cái)政核心內(nèi)容的預(yù)算管理機(jī)制，以財(cái)政上的集中統(tǒng)一和預(yù)算監(jiān)督為兩大標(biāo)志[7]。預(yù)算國(guó)家要求一國(guó)建立有效率、有生產(chǎn)率而且比以往更加公正的財(cái)政制度。

中國(guó)正處在稅收國(guó)家的成熟期，下一步需要向預(yù)算國(guó)家轉(zhuǎn)型，這一轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)離不開預(yù)算法治建設(shè)和預(yù)算制度完善。建立現(xiàn)代預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的核心，而建立現(xiàn)代財(cái)政制度則是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然要求?，F(xiàn)代預(yù)算制度的三大特點(diǎn)是預(yù)算編制科學(xué)完整、預(yù)算執(zhí)行規(guī)范有效、預(yù)算監(jiān)督公開透明，并且三者之間能夠有機(jī)銜接、相互制衡。現(xiàn)代預(yù)算制度的建立可以有效統(tǒng)籌分散在政府各部門的資金，盤活各類資產(chǎn)，提升財(cái)政資金運(yùn)用效率，暢通財(cái)政資金流通渠道，縮短財(cái)政資金在各環(huán)節(jié)的停留時(shí)間，緩解減稅降費(fèi)過(guò)程中各級(jí)政府面臨的財(cái)政收支壓力，通過(guò)踐行“量入為出，以收定支”的財(cái)政觀，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，健全財(cái)政體系，促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。減稅降費(fèi)不僅僅是針對(duì)稅費(fèi)的調(diào)整，更是中國(guó)治國(guó)理念的轉(zhuǎn)變，是推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體落實(shí)。減稅降費(fèi)的根本目的是為中國(guó)經(jīng)濟(jì)注入活力，提升市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體積極性，而現(xiàn)代預(yù)算制度的建立將使市場(chǎng)主體對(duì)政府行為有更加清晰的認(rèn)知，有效約束政府對(duì)財(cái)政收入的使用，推動(dòng)政府行為提質(zhì)增效，促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)朝著更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的方向發(fā)展。

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責(zé)任編輯：彭銀春