存量規(guī)劃視域下老舊小區(qū)改造實踐探索
——以南京市溧水區(qū)財貿(mào)新村整治項目為例

文/蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 張 妍 郭雋瑤

1 研究背景

1.1 城市化進程放緩，城市建設(shè)用地日趨緊張

根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，截至2019年末我國城鎮(zhèn)化率為60.60%，意味著我國城市化已到達劉易斯拐點，城市化進程將放緩。在這種發(fā)展相對飽和的狀態(tài)下，我國在國土空間規(guī)劃上劃定了永久基本農(nóng)田保護紅線、城市開發(fā)邊界和生態(tài)保護紅線3條紅線，昭示我國城市化發(fā)展呈現(xiàn)不同于過去“畫大餅式”無序發(fā)展的態(tài)勢，向集約高效、綠色生態(tài)轉(zhuǎn)變。3條紅線劃定體現(xiàn)了“底線思維，保護優(yōu)先”原則，這種底線思維打開了我國國土空間規(guī)劃的新局面，有利于緩解城市建設(shè)用地緊張。

1.2 城市更新存量規(guī)劃理念的提出

在增量時代，我國經(jīng)歷了粗放、迅猛的城市化進程，快速發(fā)展的同時帶來環(huán)境污染、交通擁堵、社會失衡等城市問題，隨著上述問題日益突出并影響人民生活，增量時代逐漸退出城市化舞臺。在城市精細化治理要求下，城市規(guī)劃逐漸轉(zhuǎn)向內(nèi)部優(yōu)化，即存量規(guī)劃。存量規(guī)劃是指在保持建設(shè)用地總規(guī)模不變的條件下，通過對存量用地空間的調(diào)整、置換、激活、優(yōu)化、挖潛，提升城市空間的效益、功能和品質(zhì)，從而促進城市地區(qū)發(fā)展。在這一規(guī)劃中，追求人與環(huán)境和諧共生產(chǎn)生的生態(tài)效益和多方利益體的協(xié)調(diào)帶來的社會效益，這也是未來城市規(guī)劃理論的發(fā)展方向。

1.3 我國主要矛盾的轉(zhuǎn)變

黨的“十九大”報告指出：“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾”。在新的主要矛盾下，老舊小區(qū)已不能滿足人民的需求。因此，老舊小區(qū)改造成為近年來政府惠民生、擴內(nèi)需的主要舉措。國務(wù)院辦公廳2020年7月20日印發(fā)的《關(guān)于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2020〕23號）也強調(diào)要讓人民群眾生活得更舒心、更放心、更美好。

2 項目概況與特征

2.1 概況

南京市溧水區(qū)財貿(mào)新村小區(qū)位于老城區(qū)雙塘路以東，是溧水區(qū)最早的一批樓房。從居民構(gòu)成看，財貿(mào)新村建于20世紀80年代初，是典型的單位制居民小區(qū)，這決定了財貿(mào)新村主要的居民群體為機關(guān)事業(yè)單位工作人員及其家屬，素質(zhì)相對較高；從整治方式看，主要采用維護保留、全面整治、拆除重建3種整治方式。財貿(mào)新村屬于集資房，樣式普通，歷史文化價值不高且建筑結(jié)構(gòu)相對堅固，達不到拆除重建的程度，因此主要采用全面整治的方式；從借鑒意義看，財貿(mào)新村小區(qū)是溧水區(qū)人民政府批準的第一批老舊小區(qū)整治項目，具有參考價值。

2.2 特征

老舊小區(qū)是指“城市或縣城建成年代較早，失養(yǎng)、失修、失管、市政配套設(shè)施不完善、社區(qū)服務(wù)設(shè)施不健全、居民改造意愿強烈的住宅小區(qū)”。財貿(mào)新村小區(qū)整體呈現(xiàn)“老”“危”“缺”“亂”的特征，是典型的老舊小區(qū)風(fēng)貌?！袄稀敝饕憩F(xiàn)在建筑樓頂瓦面毀損嚴重，立面墻體被侵蝕、剝落，樓道內(nèi)陰暗潮濕，臟亂破??；“?！北憩F(xiàn)為下水管、化糞池老化疏漏，電線電纜交叉雜糅，存在較大安全隱患；“缺”主要是缺乏專業(yè)的物業(yè)公司管理，公共服務(wù)不到位，公共區(qū)域無人打掃，缺乏環(huán)境良好的公共活動空間；“亂”主要是居民私搭亂建現(xiàn)象嚴重，很多道路被私人占用，導(dǎo)致道路狹窄，阻礙通行。

3 規(guī)劃理念

規(guī)劃理念是規(guī)劃中最核心的部分，起著提綱挈領(lǐng)的作用。在財貿(mào)新村整治項目實施前，規(guī)劃部門借鑒國內(nèi)外先進改造經(jīng)驗，踐行海綿化、適老化和以人為本的規(guī)劃理念。

3.1 海綿化

海綿城市是指通過建設(shè)綠地及種植樹木等，使城市像海綿一樣具有很好的“彈性”，能有效貯存和釋放雨水，實現(xiàn)雨水在城市中的循環(huán)利用。海綿城市建設(shè)因其巨大的生態(tài)效益和社會效益，近年來被廣泛應(yīng)用到老舊小區(qū)整治項目中，而老舊小區(qū)的海綿化是海綿城市建設(shè)的難點。為進行老舊小區(qū)的海綿化改造，財貿(mào)新村在規(guī)劃時從綠化和可滲透路面建設(shè)入手，從源頭減少徑流，增加雨水下滲以防止小區(qū)在梅雨季節(jié)出現(xiàn)澇災(zāi)；建設(shè)下凹式綠地系統(tǒng)，增強綠地留滯雨水的能力；計劃重新鋪設(shè)下水管道，實施雨污分流。

3.2 適老化

在我國人口老齡化背景下，城市規(guī)劃契合老年人需求，制定“老年友好型”規(guī)劃。適老化不僅表現(xiàn)在硬件設(shè)施方面，而且表現(xiàn)在軟件設(shè)施上。硬件設(shè)施即照顧老年人身體、健康需要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；軟件設(shè)施則包括提升老年人的社區(qū)獲得感，實現(xiàn)精神上的富足。

老齡化嚴重是財貿(mào)新村存在的突出問題之一。考慮到此因素，規(guī)劃設(shè)計應(yīng)充分滿足老年人的娛樂需求，為老年人建造室外活動場地，并配置一定數(shù)量的健身器材；并在室內(nèi)設(shè)置老年活動中心。此外，在安全方面，修建路面時選用瀝青、彩色混凝土等平坦、均勻、防滑、無反光的材料，確保老年人出行安全。

3.3 以人為本

不同于傳統(tǒng)社會時期“民惟邦本”的舊民本思想，以及近代西方的“人本主義”對“以人為本”的抽象空洞議論，我國基于馬克思主義視域下提出的“以人為本”的治國理念，以實現(xiàn)人與社會的自由全面發(fā)展為終極目標(biāo)，大力發(fā)展包含教科文等方面的社會事業(yè)，保障人民共享社會發(fā)展成果，不斷滿足人民日益增長的對美好生活的需要。老舊小區(qū)整治項目只有融入以人為本理念，才能真正成為惠民工程，以公眾參與為基礎(chǔ)的改造才是有溫度的設(shè)計。

財貿(mào)新村整治項目的公眾參與主要體現(xiàn)在整治前征集意見方面。為充分了解民意，相關(guān)工作人員發(fā)放近千份調(diào)查問卷，回收有效問卷931份。建筑外觀設(shè)計提供3種方案，并將方案的樣式在公共區(qū)域展示。在征集意見的10天里，90%的居民選擇了現(xiàn)在采用的灰白建筑風(fēng)格。前后共召開居民代表座談會和議事會12場，上報解決近百件居民疑難。此外，居民還通過意見箱、監(jiān)督員、民意征詢區(qū)域等平臺參與老舊小區(qū)整治，充分發(fā)揮了以人為本的規(guī)劃理念。

4 改造設(shè)計

4.1 景觀設(shè)計

老舊小區(qū)景觀設(shè)計改造不能僅將其劃定為“面子”工程，“面子”和“里子”相輔相成，“面子”能讓老百姓住得舒心，“里子”則確保人民住得安心、住得放心，二者缺一不可。財貿(mào)新村小區(qū)景觀改造主要有2個方面內(nèi)容：①建筑本體修復(fù) 主要包括墻面、樓道、管線等的修復(fù)，墻面修復(fù)采用灰白式建筑風(fēng)格，樓道修繕增加不銹鋼扶手、照明系統(tǒng)，管線改成地下嵌入式管線，安全性能大大提升；②小區(qū)公共設(shè)施建設(shè) 財貿(mào)新村改造規(guī)劃時充分研究近些年及未來居民社區(qū)建設(shè)的健康化、環(huán)?；⑸罨陌l(fā)展趨勢，在改造的2年內(nèi)建成符合健康生活倡導(dǎo)的慢行系統(tǒng)、與環(huán)保精神內(nèi)核一致的垃圾分類箱及契合以人為本理念的非機動車停車棚等，是老舊小區(qū)改造中“規(guī)劃先行”理念的顯化表現(xiàn)，表明老舊小區(qū)改造中前瞻意識的重要作用。

4.2 海綿設(shè)計

海綿城市建設(shè)內(nèi)涵包括“滲、滯、蓄、凈、用、排”6個方面內(nèi)容。財貿(mào)新村小區(qū)改造的海綿設(shè)計與建設(shè)內(nèi)容如下：①滲透 該小區(qū)人行道采用透水路面，在中心公園裝有木質(zhì)路面，有效增強雨水滲透率；②雨水滯留 該小區(qū)將露天停車場的路面設(shè)置成草格狀，雨水滯留能力大大提升；③蓄水 該小區(qū)側(cè)重于原有設(shè)施的維護，更大限度地發(fā)揮小區(qū)內(nèi)水池的作用；④凈水與排水 雨污分流工程一直是溧水區(qū)政府惠民工程的重中之重，此次改造也將小區(qū)內(nèi)的下水道與區(qū)域內(nèi)的雨污分流水道合并，促進了全區(qū)域各節(jié)點基礎(chǔ)設(shè)施的均等化、體系化建設(shè)；⑤用水 由于財貿(mào)新村小區(qū)在改造前水管仍是老式鐵質(zhì)管道，經(jīng)過多年使用，大部分管道生銹、老化，長期飲用甚至存在金屬中毒的風(fēng)險，嚴重影響居民的使用體驗和安全，故在此次改造中將其全部換成新式水管。

4.3 交通及停車

停車難是老舊小區(qū)改造中最難解決的問題之一。其難以解決的原因有2點：大量自建房擠占公共空間，且缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。在自建房拆除方面，96%的居民支持并配合小區(qū)整治，90%的居民同意拆除違建，經(jīng)過不懈努力，小區(qū)內(nèi)所有自建房均已拆除。

在統(tǒng)一規(guī)劃上，參與此次改造的工作人員在統(tǒng)計小區(qū)內(nèi)所有公共空間后，協(xié)調(diào)停車區(qū)域和綠化區(qū)域，合理安排停車區(qū)域面積和位置。在小區(qū)北部和南部均有2塊大面積停車區(qū)域。在每幢樓前均設(shè)停車區(qū)域，并采用草格狀鋪面，既解決停車難題，又具備綠化功能，增強雨水滯留能力，是兼顧民生與生態(tài)的表現(xiàn)。此外，在車輛管理上采用智能泊車系統(tǒng)，該系統(tǒng)結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)，實現(xiàn)車輛智慧化管理。

4.4 公共服務(wù)供給

在公共服務(wù)供給方面，財貿(mào)新村小區(qū)改造聚焦于便民商業(yè)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和文化體育設(shè)施4個方面。

1）便民商業(yè)設(shè)施 在小區(qū)內(nèi)設(shè)立自產(chǎn)自銷小菜場，小攤主有了固定的售賣場所，城管最擔(dān)心的市容市貌問題也可責(zé)任到人；居民下樓就可買到新鮮蔬菜，十分便利。

2）醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施 小區(qū)內(nèi)設(shè)有社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和藥店，每天都有醫(yī)生常駐衛(wèi)生服務(wù)中心。

3）養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施 財貿(mào)新村內(nèi)設(shè)星光老年之家，老年之家的設(shè)立能幫助老年人發(fā)現(xiàn)自我，培養(yǎng)愛好。此外，社區(qū)作為城市基本單元，這種醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的方式也是我國現(xiàn)階段大力倡導(dǎo)的應(yīng)對人口老齡化的措施。

4）文化體育設(shè)施 社區(qū)服務(wù)中心內(nèi)設(shè)有文化中心、社區(qū)圖書館、老年大學(xué)等文化設(shè)施，基本滿足小區(qū)內(nèi)各年齡段居民的文化需求；小區(qū)內(nèi)建有環(huán)形塑膠步道，并設(shè)置健身器材，以滿足居民的運動需求。

4.5 社區(qū)治理

引進物業(yè)管理并設(shè)立專業(yè)的社區(qū)服務(wù)中心，通過對財貿(mào)新村物業(yè)管理人員訪談得知，目前小區(qū)內(nèi)大部分業(yè)主按時繳納物業(yè)費。由此可見，居民當(dāng)前對物業(yè)管理較為滿意。而社區(qū)服務(wù)中心主要負責(zé)協(xié)調(diào)物業(yè)與居民關(guān)系，承辦一些休閑活動，所有居民自愿參加。社區(qū)服務(wù)中心主任、工作人員由居民直接選舉產(chǎn)生。

5 經(jīng)驗與思考

財貿(mào)新村是溧水區(qū)整治的第一個老舊小區(qū)，其規(guī)劃設(shè)計與改造實施對其余老舊小區(qū)的改造有借鑒價值。但仍存在一些缺點，例如在后期運營維護上，財貿(mào)新村整治項目并未建立改造后住宅區(qū)的維護管理長效運營機制，若改造成果無法得到很好的維護，會導(dǎo)致多年的改造成本付之東流，只有健全長效運營維護機制才能讓改造真正成為惠及民生的工程。長效運營機制的建立需考慮如下2個維度的主體。

1）以街道辦事處、社區(qū)中心、居民、志愿者為代表的社會力量。這一維度的主體呈現(xiàn)公益性特征，無論是熱心居民還是社區(qū)志愿者，均是在為人民、社會做奉獻的驅(qū)動下的自愿行動。針對這種愛心，可由社區(qū)牽頭，建立區(qū)域內(nèi)的青年志愿者聯(lián)盟，聯(lián)合所有愿意為社會作出貢獻的力量。此外，這種青年志愿者聯(lián)盟還可不斷吸收新生的社會服務(wù)力量，代代相傳，生生不息。因此，老舊小區(qū)改造后期維護可聯(lián)合社區(qū)、社會力量，兩社聯(lián)動，共護人民。

2）社區(qū)可引入社會資本進行市場化運作。通過實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在財貿(mào)新村整治項目中，改造資金主要來源于財政撥款，這種資金來源方式同樣是全國大多數(shù)地區(qū)老舊小區(qū)改造的主要來源。政府財政取之于民，用之于民，這固然合理、合法，但過度依賴會增加政府財政負擔(dān)。因此，不妨促進改造資金來源多元化，引入社會資本。在此次改造中，財貿(mào)新村引入物業(yè)管理公司，之前的無人管理、公共區(qū)域臟亂差的情況有所緩解。但傳統(tǒng)物業(yè)公司最大的缺點在于其缺乏主動改造的驅(qū)動力。原因在于傳統(tǒng)物業(yè)公司只負責(zé)一些清潔、設(shè)施維修等硬件上的維護，是更商業(yè)化的運營模式，往往缺乏積極性。近年來，隨著社會治理精細化及為民服務(wù)意識的提升，我國涌現(xiàn)出大批社會工作機構(gòu)。與傳統(tǒng)的物業(yè)公司不同，這些機構(gòu)多含有公益性的意味，其從居民需求出發(fā)且更具服務(wù)意識，以居民幸福感為出發(fā)點，主動采取多種方式及行動滿足居民需求，這也是我國服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的更高形態(tài)。

6 結(jié)語

在存量規(guī)劃背景下，老舊小區(qū)改造是城市更新的重中之重，如何解決這一城市痛點尤為重要。此次研究以南京市溧水區(qū)財貿(mào)新村整治項目為例，通過實地調(diào)研和深度訪談，分析其在老舊小區(qū)改造理念的前沿之處和改造設(shè)計的獨到之處，以期對以后老舊小區(qū)改造提供參考。實地調(diào)研時也發(fā)現(xiàn)，財貿(mào)新村小區(qū)存在改造后并未建立長效、多方協(xié)同的運營維護機制等問題。基于此，應(yīng)當(dāng)引入社會資本，兩社聯(lián)動，共同為提升居民滿意度而努力。