□ 符 湧 胡 凱 黃春雨

在長(zhǎng)期的二元結(jié)構(gòu)下，我國(guó)城鄉(xiāng)差距不斷被拉大，三農(nóng)問(wèn)題日益嚴(yán)峻。黨的十六大以來(lái)，我國(guó)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面做出了巨大努力，也取得了不錯(cuò)的成效。但總體而言，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征并未得到根本性扭轉(zhuǎn)，城鄉(xiāng)要素雙向自由流動(dòng)、平等交換的體制機(jī)制沒(méi)有得到有效建立，城市仍然對(duì)農(nóng)村吸取大量要素，農(nóng)業(yè)農(nóng)村“失血”依然嚴(yán)重。因此，國(guó)家決定實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，即“堅(jiān)持以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”。我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段。

回顧歷史，小城鎮(zhèn)伴隨國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，在我國(guó)工農(nóng)與城鄉(xiāng)關(guān)系的處理過(guò)程中一直具有非常特殊的地位與作用[1]。改革開(kāi)放初期，在繁榮的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的帶動(dòng)下，小城鎮(zhèn)扮演了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口轉(zhuǎn)移的“蓄水池”，卻也伴隨著20世紀(jì)90年代中后期大規(guī)模城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的推進(jìn)迅速?zèng)]落。近年來(lái)，為應(yīng)對(duì)不斷暴發(fā)的“城市病”，新型城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)，“特色小鎮(zhèn)”的建設(shè)在全國(guó)范圍內(nèi)掀起熱潮，小城鎮(zhèn)又逐漸回歸人們的視野。不過(guò)在實(shí)踐層面，現(xiàn)階段小城鎮(zhèn)自身發(fā)展面臨著諸多困境，其整體發(fā)展和作用發(fā)揮仍不盡如人意，在城市發(fā)展中被拉開(kāi)差距，其自身也呈現(xiàn)出高度區(qū)域分化的趨勢(shì)[2]，小城鎮(zhèn)的發(fā)展呼喚理論的探索。

1 城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下發(fā)展小城鎮(zhèn)的邏輯

學(xué)者在研究城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過(guò)程中基本都有提到小城鎮(zhèn)，但總體篇幅不大，也很少論述其機(jī)理，這樣導(dǎo)致的結(jié)果是小城鎮(zhèn)的作用往往容易被忽視。實(shí)際上，小城鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中扮演著不容忽視和不可替代的角色。城鄉(xiāng)融合發(fā)展意味著“城鄉(xiāng)空間的有機(jī)融合，城鄉(xiāng)的共同發(fā)展，生產(chǎn)要素雙向流動(dòng)性和配置效率的提升，一二三產(chǎn)業(yè)交叉滲透、融合發(fā)展，基本公共服務(wù)均等化程度的提高”[3]等多個(gè)方面，小城鎮(zhèn)的作用也在不同角度得到凸顯。

1.1 小城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)空間布局的重要節(jié)點(diǎn)

小城鎮(zhèn)是“城市之尾”，是具備城市功能的最基本的空間單元，很多大城市，例如深圳，就是在小鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。小城鎮(zhèn)是“鄉(xiāng)村之首”，鎮(zhèn)的形成又離不開(kāi)周?chē)l(xiāng)村的發(fā)展，并逐漸了一定區(qū)域生產(chǎn)生活服務(wù)的中心。有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)，有利于疏解城市功能、控制大城市的規(guī)模，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。也有助于通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、基本公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，將城市與鄉(xiāng)村連接起來(lái)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間的有機(jī)融合，逐步縮小城鄉(xiāng)差別，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

1.2 小城鎮(zhèn)是帶動(dòng)農(nóng)村現(xiàn)代化、城市化的主要載體

過(guò)去的“異地城市化”道路，使得城鄉(xiāng)差距不斷拉大，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村的蕭條和沒(méi)落。城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要求堅(jiān)持以工帶農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，與大中城市相比較而言，小城市和小城鎮(zhèn)最貼近農(nóng)村，是發(fā)揮對(duì)農(nóng)村輻射、帶動(dòng)作用的主要載體或平臺(tái)。依托小城鎮(zhèn)發(fā)展，有利于生產(chǎn)力的合理布局，有利于就地吸收農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，有利于支持農(nóng)業(yè)和促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展。同時(shí)使鄉(xiāng)村居民的生產(chǎn)生活方式以及基本公共服務(wù)向城市趨同，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展現(xiàn)代化、城市化，這就是我們所說(shuō)的無(wú)形城市化或就地城市化[4]。

1.3 小城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)資源要素雙向流動(dòng)的重要依托

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵在于消除城鄉(xiāng)之間體制機(jī)制的差別，促進(jìn)要素的雙向自由流動(dòng)。小城鎮(zhèn)是要素流動(dòng)的前沿陣地，其與城鄉(xiāng)的邊界也相對(duì)模糊，這為制度改革提供了很好的承載和緩沖空間，通過(guò)小城鎮(zhèn)的建設(shè)能夠?yàn)檗r(nóng)村土地、集體資產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)組織等領(lǐng)域的改革保駕護(hù)航。

2 欠發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展特點(diǎn)分析

在過(guò)去的研究當(dāng)中，學(xué)者們大多用“數(shù)量多、規(guī)模小、布局散、檔次低”等詞匯來(lái)概括我國(guó)小城鎮(zhèn)總體特征。但實(shí)際上，由于地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和文化背景的差異，東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)與中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展已經(jīng)拉開(kāi)了差距。探析小城鎮(zhèn)發(fā)展的思路，除了要順應(yīng)時(shí)代背景，還應(yīng)以其自身發(fā)展的階段性和差異性作為前提條件。在與發(fā)達(dá)地區(qū)的比較之下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)主要的差異在于以下幾點(diǎn)。

2.1 在總體特征上，更加小、散、弱

由于丘陵、山區(qū)較多，整體發(fā)展程度也低，欠發(fā)達(dá)地區(qū)有大量的小城鎮(zhèn)分布在遠(yuǎn)離中心城區(qū)的鄉(xiāng)村腹地，本身地域面積受限，不利于人口聚集，分布密度也小。據(jù)《人民日?qǐng)?bào)》刊登的《2019年中國(guó)中小城市高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)研究成果》[5]顯示，在選取地區(qū)生產(chǎn)總值、城鄉(xiāng)居民收入、鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收收入三個(gè)指標(biāo)進(jìn)行綜合比較下，2019年全國(guó)綜合實(shí)力千強(qiáng)鎮(zhèn)前100名榜單基本被廣東、福建、江蘇、浙江等東部發(fā)達(dá)省份占據(jù)，而江西等多數(shù)中西部欠發(fā)達(dá)省份難求一席之地。位于榜單前列的江蘇昆山市玉山鎮(zhèn)等東部沿海地區(qū)小城鎮(zhèn)已經(jīng)發(fā)展成了“富可敵市”的特大型小城鎮(zhèn)。在小散弱局面下，小城鎮(zhèn)難以形成城鎮(zhèn)集聚效應(yīng)，對(duì)各種經(jīng)濟(jì)要素的吸引力小，不利于產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)也不利于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)功能的發(fā)揮，對(duì)周邊農(nóng)村的輻射帶動(dòng)作用有限。

2.2 在資源稟賦上，旅游資源、文化特色明顯，但產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱

特色小鎮(zhèn)走在了小城鎮(zhèn)發(fā)展的前列，并且其核心在于產(chǎn)業(yè)支撐。因此在產(chǎn)業(yè)方面我們以全國(guó)特色小鎮(zhèn)的分布數(shù)據(jù)作為代表。制造業(yè)依托型、信息技術(shù)主導(dǎo)型特色小鎮(zhèn)在東部分布最多，而中部和西部分布較少，生態(tài)資源主導(dǎo)型、綜合旅游主導(dǎo)型特色小鎮(zhèn)分布情況相反[6]。再具體以江西省為例，江西省在首批44個(gè)、第二批22個(gè)省級(jí)特色小鎮(zhèn)中，旅游發(fā)展型和歷史文化型占據(jù)了半壁江山，與全國(guó)水平大致相當(dāng)，而工業(yè)發(fā)展型特色小鎮(zhèn)占比則遠(yuǎn)低于全國(guó)水平。就具體情況而言，很多欠發(fā)達(dá)地區(qū)特別是邊遠(yuǎn)地區(qū)的小城鎮(zhèn)只是相對(duì)集中的居民點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低下，產(chǎn)業(yè)層次低，不僅工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，第三產(chǎn)業(yè)也是原始、落后，產(chǎn)業(yè)集聚能力不足。而當(dāng)前有不少地方急于求成，不顧現(xiàn)實(shí)情況，亂象頻生。照搬照抄有之，大規(guī)模擴(kuò)張有之，一味追求高大上有之，造成“千城一面”、土地資金浪費(fèi)和生態(tài)破壞等諸多問(wèn)題。

2.3 在城鎮(zhèn)化方面，承擔(dān)著更為重要的任務(wù)，但基礎(chǔ)設(shè)施的短板效應(yīng)也更加明顯

從城鎮(zhèn)化率來(lái)看，江西省城鎮(zhèn)化水平與發(fā)達(dá)省份有較大差距。最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2019年，江西省常住人口城鎮(zhèn)化率為57.4%，在全國(guó)各?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）中排名第20，與排名第1的上海市相差近30個(gè)百分點(diǎn)，且低于全國(guó)60.6%的平均水平。而城鎮(zhèn)化率與城鎮(zhèn)的綜合承載能力是分不開(kāi)的，主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系方面。相比之下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)在水、電、氣、交通、通訊、環(huán)境衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施都還存在較大短板，以污水處理為例，截至2019年底，江西省建制鎮(zhèn)中，生活污水處理設(shè)施建成并運(yùn)行的覆蓋率僅50.5%[7]。此外，不少建成的設(shè)施也面臨著缺乏設(shè)施配套和管護(hù)等問(wèn)題而形同虛設(shè)。

2.4 在制度和資金方面，更加依賴(lài)政府、政策的支持

東部沿海發(fā)達(dá)，集中了絕大多數(shù)發(fā)達(dá)的小城鎮(zhèn)，這些地方是市場(chǎng)和資金的目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展活躍，人口數(shù)量多，對(duì)于簡(jiǎn)政放權(quán)改革更為迫切。而對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，這里聚集了大量處于鄉(xiāng)村腹地、缺乏發(fā)展條件的小城鎮(zhèn)，這是各種市場(chǎng)資本都沒(méi)有興趣的地方，但其往往扮演著鄉(xiāng)村地域服務(wù)中心的角色，是整個(gè)城鄉(xiāng)聚落體系中不可或缺的一環(huán)，尤其需要政府的關(guān)注和公共財(cái)力的支持。如果缺少?lài)?guó)家政策的支持和引導(dǎo)，這些小城鎮(zhèn)將失去發(fā)展機(jī)會(huì)、停滯甚至萎縮，如果這些小城鎮(zhèn)因?yàn)樗《鴨适閺V大鄉(xiāng)村地區(qū)提供基本公共服務(wù)和非農(nóng)就業(yè)的能力，鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和居住功能也會(huì)逐步喪失。此外，欠發(fā)達(dá)地區(qū)還面臨著嚴(yán)重的貧困問(wèn)題，即使到2020年全面脫貧任務(wù)完成，仍然面臨返貧、致貧的重大壓力。同時(shí)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)“吃飯財(cái)政”現(xiàn)象普遍，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷上升，政策無(wú)法落地、不能持續(xù)也是現(xiàn)實(shí)難題。

3 城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下加快欠發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展的思路

城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，破解小城鎮(zhèn)發(fā)展困境，研究小城鎮(zhèn)的發(fā)展方向，不能單獨(dú)就小城鎮(zhèn)論小城鎮(zhèn)，而要圍繞小城鎮(zhèn)連城帶鄉(xiāng)的核心功能定位，將自己“擺進(jìn)去”，抓住機(jī)遇，在實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的同時(shí)促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。此外，值得一提的是，進(jìn)行欠發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)的差異化比較，是為了避免生搬硬套和泛泛而談，最終目的是要“量身定做”，而絕不是要“另起爐灶”。發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)已經(jīng)在實(shí)踐過(guò)程中提供了寶貴的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)借鑒，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)也不乏好的做法，揚(yáng)長(zhǎng)避短方能推進(jìn)有特色、高水平發(fā)展。

3.1 加快整合資源要素，走規(guī)模發(fā)展之路

規(guī)模發(fā)展有利于提升集聚效應(yīng)，提高有限資源的配置效率。一是要適當(dāng)擴(kuò)大小城鎮(zhèn)規(guī)模，形成集聚發(fā)展。加快推進(jìn)撤鎮(zhèn)設(shè)街、撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并等行政區(qū)劃調(diào)整，合并以實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)，將同一經(jīng)濟(jì)區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組合起來(lái)，引導(dǎo)鎮(zhèn)域非農(nóng)產(chǎn)業(yè)合理集聚，使經(jīng)濟(jì)資源配置效率達(dá)到最大化，明確主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。同時(shí)也應(yīng)根據(jù)城鎮(zhèn)化的實(shí)際情況，推動(dòng)自然村集中合并，不斷增加村莊規(guī)模，使城—鎮(zhèn)—村體系更加合理，功能更加完善，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。二是要加強(qiáng)分工協(xié)作，形成集群發(fā)展。主動(dòng)對(duì)接大城市、農(nóng)村的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展配套的專(zhuān)業(yè)化服務(wù)，同時(shí)各小城鎮(zhèn)之間的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)也要尋求配合和互補(bǔ)，打造產(chǎn)業(yè)鏈及產(chǎn)業(yè)集群，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)要素的集聚，凝聚發(fā)展合力，提升發(fā)展質(zhì)量[8]。三是堅(jiān)持重點(diǎn)和示范建設(shè)，實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展。在有限的財(cái)力之下，可以選擇在區(qū)位、資源、基礎(chǔ)設(shè)施等條件較好的中心鎮(zhèn)進(jìn)行重點(diǎn)培育，在引導(dǎo)人口集聚、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)范土地運(yùn)作、拓寬融資渠道、加大資金扶持等方面率先突破，形成引領(lǐng)。近年來(lái)，江西省積極探索開(kāi)展不同類(lèi)型的重點(diǎn)（特色）鎮(zhèn)建設(shè)工作，取得了顯著成效。

3.2 因地制宜合理布局，走特色發(fā)展之路

欠發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)必須堅(jiān)持因地制宜，注重特色的塑造，提升核心競(jìng)爭(zhēng)力。一是必須根據(jù)自身資源稟賦和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)形成特色產(chǎn)業(yè)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)可利用豐富的自然、文化等資源，大力發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和休閑旅游業(yè)，但要注意深入提煉、挖掘地方特色，并在傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上融入現(xiàn)代生活，方能形成吸引遠(yuǎn)方游客的獨(dú)特魅力。對(duì)于缺乏特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)的一般小城鎮(zhèn)，公共設(shè)施配套、公共空間的營(yíng)造、城鎮(zhèn)管理的創(chuàng)新也可以成為其特色塑造的方向。二是要處理好產(chǎn)業(yè)發(fā)展與成果共享的關(guān)系。著力搭建城鄉(xiāng)融合發(fā)展平臺(tái)，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素跨界配置和產(chǎn)業(yè)有機(jī)融合，推進(jìn)三產(chǎn)融合發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展[9]。統(tǒng)籌安排，注重產(chǎn)業(yè)功能培育與居（村）民就業(yè)的融合，實(shí)現(xiàn)以產(chǎn)業(yè)集聚帶動(dòng)人口集聚，增加居民收入與福利, 努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、就業(yè)增加、社會(huì)發(fā)展與小城鎮(zhèn)建設(shè)的良性互動(dòng)。三是要注重生態(tài)、文化保護(hù)，使特色得以持續(xù)。要堅(jiān)持集約發(fā)展，節(jié)約能源和土地，守好耕地、生態(tài)紅線。要切實(shí)通過(guò)完善設(shè)施、加強(qiáng)宣傳、嚴(yán)格監(jiān)管，提高環(huán)境和文物保護(hù)成效。

3.3 集中力量補(bǔ)齊短板，走質(zhì)量發(fā)展之路

基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系的完善程度是衡量城鎮(zhèn)營(yíng)商環(huán)境及生活環(huán)境優(yōu)劣的重要標(biāo)準(zhǔn)，要加快補(bǔ)齊短板、科學(xué)規(guī)劃，提升小城鎮(zhèn)的綜合承載力和公共服務(wù)的輻射能力。一是要著力加強(qiáng)交通、廠房、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)與外部的聯(lián)系，改善招商引資條件，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理布局，也為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺提供有力依托。二是要加快改善人居環(huán)境，加強(qiáng)水、電、氣、管網(wǎng)、公共交通、污水處理、環(huán)境衛(wèi)生、文化體育、防災(zāi)減災(zāi)等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，并向鄉(xiāng)村延伸。三是完善設(shè)施配套和管護(hù)制度，注意建管并重，強(qiáng)化各級(jí)政府、各部門(mén)、各主體的建設(shè)管護(hù)責(zé)任，并形成長(zhǎng)效機(jī)制。四是優(yōu)先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口基本公共服務(wù)均等化，推進(jìn)社會(huì)救濟(jì)、養(yǎng)老、公共衛(wèi)生、教育、文化、住房保障等公共服務(wù)體系均衡發(fā)展，以留住人才和吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口安家落戶(hù)。

3.4 加快體制機(jī)制改革，走創(chuàng)新發(fā)展之路

欠發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還相對(duì)較低、吸引力還比較薄弱，應(yīng)通過(guò)體制機(jī)制改革，加快提升競(jìng)爭(zhēng)力和吸引力，促進(jìn)改革與發(fā)展的良性互動(dòng)。一是要深化土地改革和戶(hù)籍改革。在土地方面賦予其更靈活的土地利用和建設(shè)方式，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，建立健全城鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)機(jī)制和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)體系，試點(diǎn)土地出讓、租賃、作價(jià)入股等多種方式相結(jié)合的土地有償使用制度改革，維護(hù)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在農(nóng)村的承包地、宅基地、集體資產(chǎn)等權(quán)益，不得強(qiáng)行要求其轉(zhuǎn)讓退出上述權(quán)益或?qū)⒋俗鳛槁鋺?hù)前置條件[10]。二是要發(fā)揮好政府的引導(dǎo)作用。推動(dòng)公共項(xiàng)目和公共資金向欠發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)適當(dāng)傾斜[11]，出臺(tái)更加優(yōu)惠的招商引資政策，吸引好項(xiàng)目、好企業(yè)入駐，以發(fā)展基金、信貸產(chǎn)品、證券融資等方式，逐步推動(dòng)民營(yíng)資本和政府資本結(jié)合，鼓勵(lì)多元主體參與，最終形成政府引導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作的長(zhǎng)效機(jī)制。值得一提的是，對(duì)于轉(zhuǎn)型發(fā)展乏力的小城鎮(zhèn)還要做好政策保障，維護(hù)其生態(tài)保護(hù)、安全穩(wěn)定、居住等基礎(chǔ)性功能。三是要深化行政體制改革和財(cái)稅制度改革。加快扁平化行政層級(jí)管理探索，建立事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的小城鎮(zhèn)分稅制財(cái)政管理體制，提升小城鎮(zhèn)發(fā)展權(quán)，支持將部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財(cái)政收入規(guī)模小、財(cái)力支出缺口較大的小城鎮(zhèn)納入“鄉(xiāng)財(cái)縣管”范圍。