余 湞/YU Zhen

（上海市金山區(qū)建筑管理所，上海 201500）

本文所指的建筑機械安全監(jiān)督工作，是指安監(jiān)機構對建設工程參與各方和人員在施工現(xiàn)場執(zhí)行建筑機械有關安全生產(chǎn)法律法規(guī)和工程建設強制性標準情況實施監(jiān)督的行政執(zhí)法活動。建筑機械種類繁多，牽涉面廣，部分建筑機械還涉及住建部37 號令《危險性較大的分部分項工程安全管理規(guī)定》的管理范疇，一向是建設行政主管部門安全監(jiān)督工作的重點。本文對建筑機械安全監(jiān)管若干重要問題提出了探討性意見和建議，以期提高安全監(jiān)督工作質量，保障施工安全。

1 提高安全監(jiān)督員職業(yè)技能

根據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第六十七條的規(guī)定，安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查人員在執(zhí)行監(jiān)督檢查任務時，必須出示有效的監(jiān)督執(zhí)法證件。該證件由省級行政主管部門頒發(fā)，需參加并通過資格考試方能獲取，考試科目分為考試科目分為《行政職業(yè)能力測驗》和《申論（行政執(zhí)法類）》。因此，持有監(jiān)督執(zhí)法證件的安全監(jiān)督員，一般情況下對于本專業(yè)的法律法規(guī)等較為了解，對執(zhí)法流程較為熟悉，但對于監(jiān)督所需的專業(yè)知識，還需要不斷學習提高。

鑒于安全監(jiān)督員的知識結構，當前建筑機械的現(xiàn)場監(jiān)督方式主要還是著眼于施工各方安全行為的檢查，也就是“查資料”。對于設備實體的檢查，則一般情況下流于表面，不夠深入。例如對于建設工地常見的塔機，其“五大限位”（起重力矩限制器、起重量限制器、起升高度限位器、幅度限位器、回轉限位器）都設在頂部，而安全監(jiān)督員通常未持有特種作業(yè)操作證書或特種設備檢驗資格證書，專業(yè)知識儲備不充分，難以核查設備的關鍵安全裝置。

建筑機械涉及起重機械、土石方機械、樁工機械、混凝土機械、焊接機械、鋼筋加工機械等多種類型，每種類型又可細分為若干機型，要做到盡知盡會是比較難的，而為較好地履行安全監(jiān)督職能，對其中應用場合較多、使用周期較長的設備，安全監(jiān)督人員應著重對其產(chǎn)品特征和使用特點有一定程度的了解。同時，在條件允許的情況下，建議安全監(jiān)督人員主動考取各類專業(yè)資格證書，以具備較充實的專業(yè)知識和實際操作技能。

2 合理利用社會專業(yè)資源

監(jiān)督機構在對建設工地建筑機械實施監(jiān)督時，往往存在著一名監(jiān)督人員需要同時監(jiān)管幾十個項目、數(shù)百臺設備的情況，這是各地監(jiān)督機構普遍面臨的實際問題。為應對監(jiān)督人員數(shù)量不足、專業(yè)技能有待提升的情況，利用社會專業(yè)資源配合監(jiān)督機構做好監(jiān)督管理實施工作，成為一種可行的策略。對此，國務院安委會辦公室發(fā)布的安委辦[2016]11 號《關于實施遏制重特大事故工作指南構建雙重預防機制的意見》指出，“政府、部門和企業(yè)在安全風險識別、管控措施制定、隱患排查治理、信息技術應用等方面可通過購買服務的方式，委托相關專家和第三方服務機構幫助實施”。當前，委托社會第三方服務機構協(xié)助開展大型建筑機械安全管控的工作模式，已逐步在全國建設主管部門中得到了推廣應用。

應當說，監(jiān)督管理引入社會專業(yè)資源在相當程度上彌補了監(jiān)督人員數(shù)量和專業(yè)知識方面的缺陷，確實對安全工作起到了很大的作用。但筆者在對各地第三方專業(yè)服務進行考察研究時發(fā)現(xiàn)，有些監(jiān)督機構在購買服務后，存在著過分依賴于第三方服務、資源利用不合理的情況，主要體現(xiàn)在監(jiān)督人員責任意識有所放松，及對第三方機構缺乏監(jiān)管考核。

安全監(jiān)督人員應當牢固樹立“法無授權不可為、法定職責必須為”的觀念，采購第三方專業(yè)服務決不等于安全職責的轉包，保障施工安全仍然是監(jiān)督機構和人員不可推卸的責任。安全監(jiān)督人員應當主動參與到第三方專業(yè)服務的過程中，及時對第三方服務過程中發(fā)現(xiàn)的各類安全隱患進行梳理及處置，并注意形成閉環(huán)，以切實保證服務目標的實現(xiàn)。

對于第三方機構的服務工作，也宜有考核措施，以約束專業(yè)機構的行為，保障服務質量。筆者認為，可以采用以下四種方法對第三方機構進行考核。①隨行跟訪，實地考察服務機構的工作行為是否規(guī)范；②開展調查，從各施工相關單位處搜集意見，以了解服務機構的工作作風；③另行聘請機構或專家對服務機構檢查過的項目及設備進行復查，從而確認服務機構的工作質量；④定期進行階段性考評，綜合各方面因素對服務機構進行定量考核，并提出下一階段的工作重點和需要加以改進提高的注意事項。

本地區(qū)的監(jiān)督實踐證明，合理利用社會專業(yè)資源，大范圍多頻次地對建筑機械實施現(xiàn)場檢查，并對第三方機構的工作質量密切加以管控，對于防范建筑機械安全事故是切實有效的。

3 加強關鍵節(jié)點的監(jiān)督工作

建筑機械在施工現(xiàn)場有著進場、安裝、使用、加節(jié)（附著）、維保、拆卸、退場等的一系列流程，其中部分工程在建辦質〔2018〕31 號《住房城鄉(xiāng)建設部辦公廳關于實施《危險性較大的分部分項工程安全管理規(guī)定》有關問題的通知》中規(guī)定為（超過一定規(guī)模的）危險性較大的分部分項工程的。根據(jù)建辦質〔2018〕31 號文件的要求，涉及建筑機械的危大工程或超危大工程一般為起重吊裝及起重機械安裝拆卸工程，亦即吊裝、安裝、拆卸等關鍵節(jié)點。而這些關鍵節(jié)點施工的專業(yè)性很強，安全監(jiān)督人員若非掌握較豐富的專業(yè)知識，及具備相當?shù)膶嶋H經(jīng)驗，是難以應對的。同時，一些施工單位也有回避監(jiān)管的心理，安全監(jiān)督人員在場的情況下有停工避檢的現(xiàn)象。這使得對此類關鍵節(jié)點的監(jiān)管往往只能夠通過事后的資料核查進行追溯，實際造成了事故多發(fā)的危大工程卻無事中監(jiān)管的情況。

對此，安全監(jiān)督機構及人員應積極應對監(jiān)管難點，按照住建部37 號令的要求，在監(jiān)督計劃的制定中為此類關鍵節(jié)點預留一定的比例，主動聯(lián)系施工相關單位，確定監(jiān)管的時間節(jié)點，合理安排監(jiān)管工作。具體的監(jiān)督實施，事前階段可核查方案、論證報告、單位資質及人員資格、審批流程、記錄等；事中階段可進行旁站監(jiān)督，檢查人員、設備、設施、安全防護措施、現(xiàn)場作業(yè)過程等；事后階段可檢查驗收記錄及現(xiàn)場標識等。如安全監(jiān)督機構缺乏專業(yè)人員開展此項工作，可按37 號令第二十六條的要求，通過政府購買技術服務方式，聘請具有專業(yè)技術能力的單位和人員對危大工程進行檢查。在實施購買服務過程中，建議安全監(jiān)督人員對典型項目做到全程參與，不僅是履職的需要，也是很好的學習過程。

某吊裝作業(yè)采用現(xiàn)場設備及拉索作為臨時固定吊重物的措施，與專項施工方案不符，屬現(xiàn)場作業(yè)人員臨時起意的行為，其危險性顯而易見。安全監(jiān)督人員對此違規(guī)作業(yè)進行了現(xiàn)場制止，勒令作業(yè)單位對所吊重物進行合理放置，并開具了相應行政指令單。對此關鍵節(jié)點的現(xiàn)場監(jiān)督避免了可能的安全風險，從而保障了吊裝工程的安全。

4 完善工程建設強制性標準體系

在對建設工地的違規(guī)行為進行處罰時，根據(jù)“有法可依，有法必依”的法制進行，需要提供對應處罰依據(jù)。對于涉及建筑機械的違規(guī)處理，相應依據(jù)條款應來自工程建設強制性標準較為妥當。

我國以往的標準體系是20 世紀80 年代確立的，經(jīng)30 多年的發(fā)展，各領域的標準體系基本形成。但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，以往標準體系存在著缺失老化滯后、交叉重復矛盾、不合理不協(xié)調的情況，亟須進行改革。對此，國發(fā)〔2015〕13 號《國務院關于印發(fā)深化標準化工作改革方案的通知》（下簡稱《通知》）中，對于標準化工作改革提出了具體指導意見。涉及強制性標準，《通知》要求進行整合精簡，逐步將現(xiàn)行強制性國家標準、行業(yè)標準和地方標準整合為強制性國家標準。隨后，中國國家標準管理委員會根據(jù)《通知》精神，發(fā)布了2017 年6 號及7 號等系列公告，廢止了一批強制性國家標準，并將一批強制性國家標準轉化為推薦性國家標準。

具體到建筑機械相關標準，當前一個實際問題是，在已有較多強制性國家標準轉成了推薦性國家標準后，相關涉及生命財產(chǎn)安全的強制性標準制訂尚需時日。這就形成了一個空檔期，使得建筑機械相關違規(guī)行為無對應強制性標準條款約束。例如，施工升降機標準節(jié)連接螺栓的缺失或松動屬嚴重的安全隱患，造成10 人以上死亡的武漢、長沙、霞浦等地的施工升降機墜落事故，都是由這一安全隱患引發(fā)的。但是，鑒于當前標準現(xiàn)狀，經(jīng)查閱資料及咨詢各方專業(yè)人員，此種嚴重隱患竟然無對應的強制性標準條款規(guī)定。這就造成了安全監(jiān)督檢查中無法可依尷尬的情況。作為臨機處置，雖然可從地方性法規(guī)中找出適用面較廣的所謂“兜底性條款”作為處理依據(jù)，畢竟不夠直截了當，嚴格地說也易引起爭議。

《中華人民共和國標準化法》及國發(fā)〔2015〕13 號文件均要求，對保障人身健康和生命財產(chǎn)安全、國家安全、生態(tài)環(huán)境安全以及滿足經(jīng)濟社會管理基本需要的技術要求，應當制定強制性國家標準。廣泛使用的建筑機械顯然是涉及“人身健康和生命財產(chǎn)安全”的，宜有較為明確的強制性國家標準作為安全保障。在此，筆者呼吁標準制定單位能盡快推出符合實際的強制性國家標準，解決建筑機械安全監(jiān)管面臨的迫切難題。

5 結語

建筑機械涉及環(huán)節(jié)眾多，專業(yè)性較強，做好安全監(jiān)督工作實屬不易。本文對安全監(jiān)督實踐中的若干重要問題進行了研究探討。在今后的監(jiān)督工作過程中，還需要不斷結合發(fā)展現(xiàn)狀和監(jiān)管要求，探索進一步的應對措施，提高工作質量，更好地保障人民生命財產(chǎn)安全。