鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村閑置土地的盤活與利用

摘 要：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中農(nóng)村土地閑置問題是一道繞不開的坎，而盤活和開發(fā)閑置土地對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施意義重大，如何利用和開發(fā)農(nóng)村閑置土地是擺在鄉(xiāng)村振興面前的一個重要課題。農(nóng)村的閑置土地不是最近幾年才出現(xiàn)的問題，而是歷史堆積出來的，土地的閑置不僅僅是浪費土地資源，而且也不利于國家糧食的安全、農(nóng)民的增收和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。分析閑置土地出現(xiàn)的原因，針對如何開發(fā)和利用閑置土地提出對策建議，以期為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施保駕護航。

關鍵詞：農(nóng)村閑置土地;鄉(xiāng)村振興;盤活;利用

中圖分類號：F321.21? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）34-0039-03

隨著脫貧攻堅任務的告一段落，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略逐步開展。為了提高農(nóng)民主動建設美麗鄉(xiāng)村的積極性，增強農(nóng)民獲得感，維護農(nóng)村和諧穩(wěn)定，解決土地的閑置問題被提上日程。我國的人均耕地面積相較于其他國家有著很大的差距，農(nóng)村大量閑置土地會影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進。如果任由這種情況發(fā)展，無疑會加劇人地矛盾，加大鄉(xiāng)村振興的難度。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目的是提升農(nóng)民的獲得感及幸福感，因此解決農(nóng)村閑置土地是鄉(xiāng)村振興的關鍵。

一、農(nóng)村閑置土地的定義

閑置土地，顧名思義，是指“長時間空閑擱置而未得到充分利用”的土地。從社會的角度來講就是沒有人和政府讓這塊土地產(chǎn)生價值，沒有發(fā)揮出這塊土地的功能。其主要標志有兩點，一是已經(jīng)超出農(nóng)作物生長周期而拋荒的土地，二是土地的資源功能并沒有發(fā)揮出來，對社會沒有產(chǎn)生應有的作用。而閑置土地又可以分為兩大塊，一種是城市閑置土地，另一種是農(nóng)村閑置土地，本文主要研究農(nóng)村的閑置土地。在一般情況下，那些有土地種植功能，或者能夠產(chǎn)生經(jīng)濟效益而被長時間的拋荒或處于沒有利用的狀態(tài)的土地，都可以被看作是閑置土地。農(nóng)村閑置土地的種類較多，所以我們將從閑置土地的成因進行分析，只有這樣才能對閑置土地的問題進行有意義的研究和探索，并提出解決方案。因此，我們將農(nóng)村閑置土地成因分為經(jīng)濟因素、政策因素、思想因素，依據(jù)以上閑置土地的因素，本文逐一進行分析。

二、農(nóng)村閑置土地形成的原因

一是在城鎮(zhèn)化的大力推進下，城市對農(nóng)村勞動力產(chǎn)生巨大的虹吸作用。絕大多數(shù)有知識有力氣的勞動力選擇外出務工，在家留守的多是婦女、老人、小孩。他們獨自很難對土地進行有效的管理與種植。二是投入與產(chǎn)出不對等。隨著城鎮(zhèn)化的推進，生產(chǎn)成本大幅增加。一家人辛辛苦苦圍著一塊土地還不如一個人在外務工3個月的經(jīng)濟收入，索性就直接拋荒或者部分從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。三是農(nóng)村閑置土地流轉不合理。閑置土地流轉的主體不清晰，土地流轉的相關法律法規(guī)不健全，土地流轉流程農(nóng)民不是很清晰。四是傳統(tǒng)文化因素影響。受傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟影響和儒家文化的熏陶，農(nóng)民進城務工之后不愿流轉自己的土地，或者由家中留守老人管理。把土地看成是以后養(yǎng)老與安家的情感寄托，但又沒有時間與能力進行開發(fā)種植，只能長時間的拋荒閑置。致使一些農(nóng)村公共基礎設施被遺棄或者無人打理，但又因為這些土地的特殊性，在轉讓和有效利用等方面沒有可參考的政策和案例，導致了這些土地的閑置，或被村民當成廢棄建筑私自侵占，或無人管理導致垃圾遍地，沒有發(fā)揮出應有的作用。除了以上的農(nóng)業(yè)用地和非農(nóng)用地農(nóng)村還存在一種沒有任何利用價值的土地，這些土地大多數(shù)是因為歷史上工業(yè)、采礦的破壞和污染而造成的閑置土地。還有超負荷使用使其功能弱化，導致土地不能使用或者使用效率低而導致的閑置。導致上述閑置土地的原因，主要歸納為以下三點。

（一）經(jīng)濟因素

農(nóng)村土地閑置的原因絕不單單只是經(jīng)濟發(fā)展的好壞。農(nóng)村的經(jīng)濟問題與城市的經(jīng)濟問題絕不相同。一是隨著城市化的發(fā)展，城市對農(nóng)村勞動力產(chǎn)生巨大的虹吸作用，絕大多數(shù)有知識有力氣的勞動力選擇外出務工，在家留守的多是婦女、老人、小孩，她們很難對土地進行有效的管理與種植。二是隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)品與工業(yè)產(chǎn)品形成的“剪刀差”，導致農(nóng)產(chǎn)品價格與工業(yè)品的逆差越來越大，農(nóng)產(chǎn)品原材料和種植成本大幅上升，使農(nóng)民不愿意以種植為生活和收入。三是近年來隨著經(jīng)濟的疲軟，我國糧、棉、油、畜禽、水產(chǎn)品等主要農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)了有市無價的尷尬局面，且農(nóng)產(chǎn)品價格不斷下降，生活成本不斷提高，導致農(nóng)民入不敷出。農(nóng)業(yè)產(chǎn)出不了多少效益，農(nóng)民面對“種農(nóng)產(chǎn)品越來越不劃算”的現(xiàn)實問題，拋荒土地是為數(shù)不多的選擇之一。

（二）政策因素

農(nóng)村大量閑置土地的政策因素主要是以下幾個方面：一是各級政府只管審批不管事后問題，各級政府和部門官員只關心政績考核而對大量土地的閑置不管不問，村集體也對這種閑置土地的情況見怪不怪，使大量閑置土地有了可乘之機;二是對于土地閑置的處罰力度不夠得過且過，并且在經(jīng)濟上的處罰也是“意思意思”，而且處罰的罰金也是行政繳費不屬于行政罰款，即便開出罰單也沒有相關人員進行追繳，任其拖欠，更加降低了閑置土地的成本，對于打擊大量囤地、圈地沒有形成威懾;三是地區(qū)政府部門的主要收入就是買賣土地，而大規(guī)模不合科學的批地賣地，使大量優(yōu)質土地被拍賣，加大了土地被拋荒閑置的可能性。還有一些一方政府為了招商引資，免費或低價轉讓土地給開發(fā)商和企業(yè)，讓大量土地處于拋荒或者閑置的狀態(tài)。

（三）思想因素

農(nóng)村土地的閑置除了上述幾個因素以外，還受到思想因素的影響：一是農(nóng)民的小農(nóng)思想導致農(nóng)民即使不愿種地也不愿意流轉自己的土地，導致有地而無人耕種;二是因為土地是農(nóng)民的“命根子”，保護土地的落后思想很難適應如今的現(xiàn)代農(nóng)業(yè);三是土地產(chǎn)權的不清晰導致無人接手類似的土地;四是在農(nóng)民眼里土地是可以一代一代傳遞下去的，即使自己老了無力耕種而兒孫也無意在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的時候，也不會想著把土地流轉出去。

三、農(nóng)村閑置土地的危害

（一）對糧食安全的危害

農(nóng)村土地的閑置，導致耕地面積下降和農(nóng)作物種植功能衰退，如果土地長期閑置，土壤的物理性質變差，肥力就會下降甚至消失。而農(nóng)村又是糧食供給的主力軍，因此農(nóng)村大量的閑置土地對糧食安全的危害性可想而知，我國面臨的是以有限的土地資源養(yǎng)活14億的人口?？此莆覈Z食產(chǎn)量一年比一年高，但那都是建立在大量使用化肥和壓榨土地肥力情況下實現(xiàn)的，這些因素導致我國土地后續(xù)發(fā)展的潛力降低，對我國糧食安全造成不可預估的危害。而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施是保障中國人民飲食安全的重要途徑，所以土地的閑置是不能被允許的。

（二）對農(nóng)村經(jīng)濟的危害

經(jīng)濟大環(huán)境下，農(nóng)民外出務工進一步導致勞動力資源流失，使得農(nóng)村土地的閑置問題更為嚴重，土地的閑置造成農(nóng)村經(jīng)濟衰退，形成惡性循環(huán)，進而阻礙了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實施。從農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展來看，雖然扶貧攻堅已經(jīng)告一段落，解決了絕對貧困，但相對貧困依然存在。所以只有把土地都利用起來才能發(fā)展經(jīng)濟，助力鄉(xiāng)村振興。雖然有大量人口外出務工增加農(nóng)民收入，但如果將大量閑置土地都利用起來，來自農(nóng)業(yè)的收入依然可觀，對實施鄉(xiāng)村振興有著巨大的促進作用。

（三）對生態(tài)環(huán)境的危害

從生態(tài)環(huán)境來看農(nóng)村是個環(huán)境整體，如果農(nóng)村存有大量閑置土地就容易造成土地土壤貧瘠肥力降低，雜草叢生、垃圾滿山，造成土地不可逆的污染。隨著雨水的沖刷流失大量土壤破壞河道，會對生態(tài)環(huán)境造成較大傷害。

四、盤活與利用農(nóng)村閑置土地的對策建議

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的前提是對農(nóng)村閑置土地進行全面的開發(fā)與利用，因為這其中涉及了農(nóng)民的各項權利與利益，所以對于閑置土地的開發(fā)與利用，不是一個部門或一個人能完成的，必須是政府全局主持下，各部門通力合作，整合有關部門的權限與職責，在確定閑置土地的開發(fā)利用，通過加大政府部門檢查監(jiān)督、政策資金投入、思想建設宣傳等等方式來破解閑置土地的問題。閑置土地問題的解決絕不是短期內能解決的，需要針對閑置原因采取相應的解決方法，不可急于一時。隨著國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，農(nóng)村土地閑置的問題不可能久拖不決。要做到關切各方利益，做好政策宣傳與開展如何開發(fā)與利用閑置土地的大討論，在輿論導向上打好第一槍。

（一）經(jīng)濟對策

面對農(nóng)村閑置的大量土地，要以鄉(xiāng)村振興為契機。把農(nóng)村的基礎設施提上去，讓農(nóng)民在農(nóng)村就能看病，小孩能就近接受好的教育，以此來減少農(nóng)民生活的負擔。加大對糧食種植的各項補助，進一步地對農(nóng)業(yè)進行投資。對土地和宅基地的流轉進行松綁，在絕對保證集體組織對土地所有權不變的情況下，鼓勵農(nóng)民將手中的閑置土地進行流轉，提高土地流轉的獲益性，加大回購土地的資金，讓農(nóng)民愿意主動地流轉閑置土地。同時加大對長時間土地拋荒行為的罰款力度，以拋荒時間來收取罰款金額，視情況按月按年收取罰款，將費改稅，以加大開發(fā)商、企業(yè)囤地、圈地的成本，提高罰款金額。在此基礎上進一步、降低土地流轉的成本，刺激閑置土地在流轉市場上進行流轉。對于被違法侵占的校舍、衛(wèi)生室等公共建設用地在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的規(guī)劃中應強制性地收回，對于規(guī)劃之外的建設用地可以進行拍賣外包。國家應該在政策資金以外再給予農(nóng)民一定的資金補助以幫助其開發(fā)閑置土地。例如以高于市場價收購農(nóng)民的糧食、免費發(fā)放糧食種子、給予購買農(nóng)用機械的優(yōu)惠，以此來降低農(nóng)民種地的各項成本，從而帶動農(nóng)民的積極性和主動性。

（二）政策對策

首先在國家大力推進鄉(xiāng)村振興的過程中對農(nóng)村閑置土地進行整理歸納，出臺相關法律法規(guī)限制企業(yè)為賺取利益而進行大量的囤地圈地活動，加大處罰力度。要及時地收回其手中閑置的土地并令其交齊閑置土地的罰金，并建立合理科學的閑置土地回收規(guī)定。利用相關的科技和創(chuàng)新技術對閑置土地的動態(tài)進行監(jiān)控，加大對農(nóng)村每一戶每一塊地的登記，并且逐戶逐地核實，對閑置的土地要及時地處理歸檔。最后，要合理地建立政府考核機制，不能僅僅依靠土地收入，而是要減少政府為提高政績而大量出賣土地的行為。以政策為先導，對農(nóng)村閑置的土地進行開墾，對農(nóng)村閑置的宅基地進行登記利用，有條件的政府可以對復墾的制度先行先試;要科學合理地規(guī)劃閑置土地進行盤活利用。在鄉(xiāng)村振興的背景下要合理利用土地，有效地規(guī)劃農(nóng)民居住點，集中規(guī)劃、集中居住，在布局居住地和農(nóng)村基礎設施的建設時要盡量避開優(yōu)質的農(nóng)業(yè)用地，以此來節(jié)約建設用地。對于敢拋荒、閑置宅基地者要堅持“誰撂荒誰負責”的原則，以加大對閑置土地者的處罰力度，以此阻止新的閑置地出現(xiàn)。在出臺政策中優(yōu)先利用先進的科技對開墾復墾的農(nóng)地現(xiàn)狀進行監(jiān)督和管理，及時發(fā)現(xiàn)問題及時處理。把土地閑置的時間、面積、利用價值等內容合并到一個法律法規(guī)序列中。根據(jù)農(nóng)村閑置土地的不同類型，分類管理閑置土地，明確責任主體，針對地區(qū)不同環(huán)境不同因素不同，采取有針對性的解決方案。還要通過法律法規(guī)的完善，加大農(nóng)村土地流轉的公平性，阻止土地流轉市場的不法行為，同時加大部門的檢查力度，規(guī)范土地流轉市場的流轉機制，加強流轉市場的信息對稱性。如果因為企業(yè)自身的問題無法開發(fā)和利用土地，要依法依規(guī)收回土地的使用權，并處以罰款。若是由于客觀因素造成的，政府要積極幫助企業(yè)解決問題，如若無法解決的要給予一定的經(jīng)濟補償，再收回土地使用權。政府還要加大政策的宣傳力度，讓法律法規(guī)更加深入人心。

（三）思想建設對策

在思想上要極大地宣傳閑置土地的危害，這能從根本上解決農(nóng)民閑置土地的問題。在經(jīng)濟政策的幫助下思想建設也不能松動，各級政府領導干部要大力地推廣土地保護知識，加大宣傳力度，進一步提高利用開發(fā)土地的積極性。同時各級政府要改變照本宣科的宣傳方式，加入鮮活的例子和有趣的案例幫助農(nóng)民了解有關方面的知識。一是推進農(nóng)村書屋的建設，因地制宜地開展宣傳活動，提高農(nóng)民的自覺性，讓農(nóng)民主動學習有關種植技術。二是利用互聯(lián)網(wǎng)平臺進行大規(guī)模的宣傳演講，讓農(nóng)民在思想上改變對土地的傳統(tǒng)看法;建立互聯(lián)網(wǎng)獲取農(nóng)業(yè)種植知識的渠道，保障農(nóng)業(yè)基礎知識地走家串戶。三是對農(nóng)民曉之以理動之以情，把土地閑置的危害宣傳到位，通過政府的大力宣傳，調動農(nóng)民參與土地管理的積極性與主動性。四是在開展農(nóng)村閑置土地利用與開發(fā)工作時，要尊重農(nóng)民的意愿，把其意愿放在第一的位置，改良傳播方式，改良傳播內容，創(chuàng)新宣傳手段;激勵農(nóng)民主動開發(fā)閑置土地。通過宣講讓農(nóng)民了解閑置土地如何制約鄉(xiāng)村振興的發(fā)展和農(nóng)民獲得感的提高，讓農(nóng)民深刻了解閑置土地盤活與開發(fā)工作的迫切性，從而讓農(nóng)民積極地配合政府工作人員的工作，為農(nóng)村閑置土地的盤活與開發(fā)打下堅實的群眾基礎。在此過程中不僅可以提高農(nóng)民的覺悟，也解決了開發(fā)閑置土地的思想工作。

綜上不難看出，土地資源對于經(jīng)濟發(fā)展、鄉(xiāng)村振興以及人民的安居樂業(yè)都有著至關重要的影響。本文分析了農(nóng)村土地閑置的危害、現(xiàn)狀、成因及建議對策。希望可以在一定程度上解決農(nóng)村閑置土地的問題，為鄉(xiāng)村振興保駕護航。

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[責任編輯 毛 羽]

收稿日期：2021-03-16

作者簡介：張一洲（1995-），男（穿青人），貴州畢節(jié)人，碩士研究生，從事農(nóng)村發(fā)展研究。