文 交通運輸部公路科學(xué)研究院公路交通發(fā)展研究中心主任、研究員 虞明遠(yuǎn)

1 修訂的必要性

近年來，收費公路收入與成本倒掛問題突出，收支缺口呈逐年擴大趨勢，累積債務(wù)余額也逐年擴大。2019年，全國收費公路債務(wù)余額61535.3億元，增長8.1%，收支缺口4849.8億元，增長19.2%。按照現(xiàn)行《條例》，高速公路如果到期停止收費，將直接導(dǎo)致債務(wù)懸空，因此需要通過修訂《條例》進(jìn)一步優(yōu)化、調(diào)整相關(guān)制度安排，以有效防范和化解可能發(fā)生的區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

一方面，按照《預(yù)算法》及地方政府性債務(wù)管理要求，政府收費公路采取發(fā)行專項債券形式，并以車輛通行費收入償還。改變了“貸款修路、收費還貸”的融資模式。另一方面，規(guī)劃項目籌融資能力明顯減弱。不少項目按現(xiàn)行收費標(biāo)準(zhǔn)和收費期限難以獲得投資回報，導(dǎo)致社會資本投資意愿不強，部分已納入PPP項目庫的建設(shè)項目難以落地。

目前，收費公路養(yǎng)護(hù)管理資金從通行費收入中解決，平均路況良好率為99.6%；非收費公路養(yǎng)護(hù)管理資金通過燃油稅資金解決，由于資金存在明顯缺口，約有40%的普通公路路況處于中差水平。在燃油稅難以滿足普通公路養(yǎng)護(hù)資金需求的情況下，根本無力保障高速公路的養(yǎng)護(hù)管理需求。因此，在公共財政難以保障的情況下，迫切需要建立保障高速公路可持續(xù)發(fā)展的長效機制。

收費公路以路段和項目為單元的建設(shè)和管理模式，已不適應(yīng)高速公路網(wǎng)絡(luò)化運營的需要，不利于路網(wǎng)整體效益的發(fā)揮。同時，現(xiàn)行收費政策設(shè)計對統(tǒng)一監(jiān)管、協(xié)同服務(wù)、信息披露等要求較弱，難以滿足社會公眾在服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)水平和知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等方面的訴求。

2 修訂的原則

完善公路發(fā)展投融資保障機制，非收費公路通過政府財政保障發(fā)展資金，提供公平性的普遍服務(wù)；收費公路由用路者付費，通過收取車輛通行費的方式，提供高品質(zhì)、高效率服務(wù)。

按照深化財稅體制改革和防范化解重大風(fēng)險的要求，堅持守住不發(fā)生區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險的底線，以“統(tǒng)借統(tǒng)還”制度為基礎(chǔ)，配套嚴(yán)控規(guī)模等制度，降低收費公路融資和運營管理成本，提高償債能力，降低債務(wù)風(fēng)險。

建立償債期（經(jīng)營期）收費和養(yǎng)護(hù)期收費（可選擇的）“兩期收費”制度，合理確定收費標(biāo)準(zhǔn)、償債期限和經(jīng)營期限，明確養(yǎng)護(hù)資金來源，保護(hù)投資者合法權(quán)益，吸引多元化資本投資，鼓勵追求低風(fēng)險、長期限投資回報的資本進(jìn)入收費公路領(lǐng)域，促進(jìn)收費公路長期、穩(wěn)定、健康可持續(xù)發(fā)展。

通過加強信息公開、強化政府監(jiān)管，保障公眾知情權(quán)與參與權(quán)、資金的合理使用以及通行效率和服務(wù)品質(zhì)，多措并舉降低過路過橋費用，努力建設(shè)人民滿意交通，增強人民群眾獲得感。

3 修訂的要點

建立收費公路發(fā)展剛性控制機制。一是明確新建的收費公路只能是高速公路；二是嚴(yán)格控制收費公路規(guī)模，向社會公開相關(guān)信息，并向國務(wù)院交通運輸主管部門備案；三是明確車輛通行費收入無法滿足債務(wù)利息和養(yǎng)護(hù)管理支出需求的省份不得新建收費公路，防止盲目投資建設(shè)，實現(xiàn)收費公路良性發(fā)展。

明確政府收費高速公路項目償債期限應(yīng)當(dāng)按照覆蓋債務(wù)還本付息需求的原則合理設(shè)置，防范政府收費高速公路債務(wù)風(fēng)險。明確經(jīng)營性公路項目經(jīng)營期限按照收回投資并有合理回報的原則確定，一般不得超過30年，對于投資規(guī)模大、回報周期長的收費公路，可以超過30年。

一是將統(tǒng)借統(tǒng)還的主體由省級交通部門修改為“省級政府”；二是將現(xiàn)行《條例》規(guī)定的“統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款”修改為“統(tǒng)一管理”，具體包括統(tǒng)一舉借債務(wù)、統(tǒng)一收費機制、統(tǒng)籌償債來源、統(tǒng)一支出安排；三是將“統(tǒng)借統(tǒng)還”的范圍限定為“償債期屆滿的政府收費高速公路、經(jīng)營期屆滿由政府收回的高速公路以及處于償債期的政府收費高速公路”。

明確省、自治區(qū)、直轄市人民政府行政區(qū)域內(nèi)所有債務(wù)償清的政府收費高速公路，按照滿足基本養(yǎng)護(hù)、管理支出需求和保障通行效率的原則，重新核定收費標(biāo)準(zhǔn)，實行養(yǎng)護(hù)管理收費。

一是明確債務(wù)規(guī)模、利率水平、投資規(guī)模、合理回報、養(yǎng)護(hù)運營管理成本、物價水平、償債期限、經(jīng)營期限、交通流量等作為政府收費公路和經(jīng)營性公路收費標(biāo)準(zhǔn)的確定因素；二是明確高速公路養(yǎng)護(hù)管理收費標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)實際養(yǎng)護(hù)管理成本、當(dāng)?shù)匚飪r水平以及交通流量等因素重新核定確定；三是明確可以實行差異化收費，各省份應(yīng)建立收費標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)評估調(diào)整機制。

明確規(guī)定收費公路除出入口外，不得在主線上設(shè)置收費站。同時，考慮到匝道收費站的設(shè)置按照基本建設(shè)程序在初步設(shè)計階段已通過審批進(jìn)行控制，設(shè)計變更程序也較為嚴(yán)格，在這種情況下再規(guī)定由省級人民政府對匝道收費站予以審批的必要性已不大，所以一并取消了現(xiàn)行《條例》中所規(guī)定的收費站審批事項。

一是明確經(jīng)營期屆滿后由政府收回納入統(tǒng)一管理的經(jīng)營性公路、收費時間超過批準(zhǔn)償債期三分之二以及對債務(wù)償還未做出妥善安排的政府收費公路，收費權(quán)不得轉(zhuǎn)讓；二是明確轉(zhuǎn)讓經(jīng)營性公路收費權(quán)，應(yīng)當(dāng)征得簽訂經(jīng)營協(xié)議的省級人民政府或者其授權(quán)的交通運輸主管部門同意，并重新簽訂經(jīng)營協(xié)議；三是明確政府轉(zhuǎn)讓收費權(quán)不得提高收費標(biāo)準(zhǔn)，政府收費公路轉(zhuǎn)讓前的償債期和受讓后的經(jīng)營期累計不得超過30年，經(jīng)營性收費公路轉(zhuǎn)讓不得延長經(jīng)營期限。

一是明確經(jīng)營者在收費公路養(yǎng)護(hù)管理、保證服務(wù)質(zhì)量方面的責(zé)任和義務(wù)，保證收費公路處于良好技術(shù)狀態(tài)；二是通過實行聯(lián)網(wǎng)收費，實現(xiàn)對通行車輛身份的唯一性識別和行駛路徑記錄，推行不停車收費，逐步減少人工收費方式，提高通行效率和服務(wù)水平；三是明確收費公路養(yǎng)護(hù)、保通、應(yīng)急等義務(wù)及措施，進(jìn)一步強化服務(wù)職能。

一是加強政府對收費公路技術(shù)狀態(tài)和通行服務(wù)水平的監(jiān)管，明確省級人民政府交通運輸主管部門應(yīng)當(dāng)組織開展對收費公路技術(shù)狀況、安全狀況和服務(wù)水平進(jìn)行檢測和評定，并根據(jù)評定結(jié)果提出管理要求；二是明確將政府收費公路債務(wù)、收支納入預(yù)算管理；三是建立收費公路信息公開制度，明確和落實收費公路相關(guān)信息向社會公示的主體、內(nèi)容、形式及相關(guān)責(zé)任。