郭千里，周焱鈺

（1.浙江省湖州市水利局，313000，湖州；2.浙江省長興縣水利局，313100，長興）

浙江省湖州市位于太湖流域西南，是典型的江南水鄉(xiāng)，轄吳興、南潯、南太湖三區(qū)和德清、長興、安吉三縣，面積5 818 km2。湖州因湖得名、因水而興，境內(nèi)河網(wǎng)密布，擁有苕溪水系、長興水系、東部平原水系三大水系，全市共有河道7 373 條、合計長9 380 km，水庫157 座，1 萬m3以上容量山塘882 座，多年平均水資源總量39.46 億m3，其中地表水資源量38.39 億m3，人均水資源總量1 361 m3。湖州每年與太湖保持著20 多億m3的水量交換，是整個太湖流域最重要的水源調(diào)節(jié)地和生態(tài)涵養(yǎng)地之一。

近年，湖州市認(rèn)真踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，高度重視水資源管理工作，按照“十六字”治水思路，堅持節(jié)水優(yōu)先戰(zhàn)略，嚴(yán)守水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”，探索管理機(jī)制，創(chuàng)新管理模式，全面提升了水資源管理現(xiàn)代化水平。

一、實行最嚴(yán)格水資源管理制度的主要實踐

1.樹立意識，凝聚共識

（1）樹立“生態(tài)文明建設(shè)”的前列意識

湖州堅持“生態(tài)立市”，生態(tài)文明建設(shè)一直走在全國的前列，是“兩山”理論的誕生地、“中國美麗鄉(xiāng)村”的發(fā)源地、“生態(tài)＋”的先行地，是全國地級市中首個生態(tài)文明先行示范區(qū)，是全國首批水生態(tài)文明建設(shè)試點城市。生態(tài)是湖州的一張金名片，生態(tài)文明要繼續(xù)走在前列，水資源管理工作必須也走在前列。

（2）樹立“水資源很緊缺”的危機(jī)意識

湖州是江南魚米之鄉(xiāng)，水資源量比較豐富，但由于人口密集，人均水資源量低于全省和全國的平均水平。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人口不斷增長，水資源將成為制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要瓶頸。

（3）樹立“減排、增效、民生”的大局意識

用水和排水是統(tǒng)一的,通過加強(qiáng)水資源管理，不但可以促進(jìn)節(jié)約用水，使企業(yè)生產(chǎn)和群眾生活用水量大大降低，促進(jìn)減排，減少污水排放；還可以倒逼高耗水企業(yè)加速轉(zhuǎn)型、提高工藝，降低水耗。減排是推動技術(shù)創(chuàng)新、倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要舉措，對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和環(huán)境改善具有重要意義。

2.齊抓共管，匯聚力量

（1）政府主導(dǎo)抓落實

市、區(qū)（縣）均成立政府一把手任組長的實行最嚴(yán)格水資源管理制度工作領(lǐng)導(dǎo)小組，相繼出臺《湖州市實行最嚴(yán)格水資源管理制度全面推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)的意見》《關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度考核暫行辦法》《湖州市實行最嚴(yán)格的水資源管理制度考核工作實施方案》等制度文件，把“五水共治”、全國水生態(tài)文明城市建設(shè)試點、節(jié)水型社會建設(shè)等作為實行最嚴(yán)格水資源管理制度的載體，確保最嚴(yán)格水資源管理制度的實施。

（2）部門協(xié)作抓落實

成立湖州市水資源與水土保持工作委員會，明確部門職責(zé)，形成了齊抓共管、協(xié)同管理的工作合力。其中，水利部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)水資源管理和農(nóng)業(yè)節(jié)水；發(fā)改部門負(fù)責(zé)將水資源管理納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，開展水資源費征收范圍和征收標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整；經(jīng)信部門負(fù)責(zé)推進(jìn)工業(yè)領(lǐng)域節(jié)約用水，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級改造；建設(shè)部門負(fù)責(zé)城市節(jié)水，開展有關(guān)中水回用、分質(zhì)供水等節(jié)水項目建設(shè)；財政部門負(fù)責(zé)提供經(jīng)費保障，制訂有關(guān)鼓勵節(jié)水的財政政策；生態(tài)環(huán)境部門加大水污染治理力度，加強(qiáng)入河排污口的設(shè)置審批管理等。

（3）依托河長抓落實

湖州是全國最早推進(jìn)河湖長制的地區(qū)之一，全國首個河長制展示館2018 年在湖州市長興縣建成。全市切實承擔(dān)起河長制的使命擔(dān)當(dāng)，不斷創(chuàng)新完善河湖長制體系，在全國率先建立市、縣、鄉(xiāng)、村四級河湖長體系，并將水資源日常監(jiān)管納入河長日常巡查，建立起一整套涵蓋水資源督查考核的管理體系，全面開展水資源保護(hù)。全市江河湖庫水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率已多年保持在95%以上，入太湖水質(zhì)已連續(xù)12 年保持在Ⅲ類水以上，是環(huán)太湖地區(qū)入湖水質(zhì)最好的城市之一。

（4）全民參與抓落實

開展多層次、多形式的水資源知識宣傳教育，增強(qiáng)全民水憂患意識和水資源節(jié)約保護(hù)意識，先后開展了水資源執(zhí)法案例匯編、生態(tài)文明日、湖州水生態(tài)文明公益廣告征集大賽、水生態(tài)文明現(xiàn)場教學(xué)等一系列形式多樣、各具特色的宣傳教育活動，為水資源保護(hù)工作營造了良好氛圍。

3.嚴(yán)管嚴(yán)控，解決難點

（1）堅持節(jié)水優(yōu)先

堅持節(jié)水優(yōu)先戰(zhàn)略，深入實施水資源消耗總量和強(qiáng)度“雙控”行動，全域推進(jìn)節(jié)水型社會創(chuàng)建?！笆濉币詠恚杏盟偭肯陆盗?2.7%，萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量下降50.1%，萬元工業(yè)增加值用水量下降55.4%，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)達(dá)到0.629。全市用水總量控制和用水效率雙控均超額完成省對市“十三五”水資源管控目標(biāo)。

（2）堅持嚴(yán)管嚴(yán)控

建立了覆蓋全市各區(qū)縣的“紅線”指標(biāo)體系，每年開展考核，對用水接近紅線的地區(qū)，嚴(yán)格采取責(zé)令整改、許可限批等措施，切實強(qiáng)化“紅線”的剛性約束。實施了自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計兩個國家級試點，將河湖水域基本水面率、萬元GDP 水耗等指標(biāo)，作為黨政領(lǐng)導(dǎo)班子自然資源離任審計的重要內(nèi)容和任期實績的重要依據(jù)，促使各級領(lǐng)導(dǎo)更加重視水資源的管理、節(jié)約和保護(hù)。

（3）堅持高壓執(zhí)法

近年，湖州市在浙江省率先開展了水資源管理專項執(zhí)法活動，依法查處無證取水、偷排污水以及無故拖欠和拒繳水資源費等違法行為，推進(jìn)依法管水用水。通過專項行動，全市共排查出261 家涉嫌違規(guī)企業(yè)，已全部完成整改。通過專項行動，全市150家年取水量5 萬m3以下取水戶全部完成計量監(jiān)控建設(shè)，實現(xiàn)了取用水管理監(jiān)控全覆蓋。

（4）堅持彰顯特色

湖州市積極探索，開展了涉水審批改革，建立了水源長效保護(hù)與補(bǔ)償相結(jié)合的水庫水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，創(chuàng)新合同能源管理為全國首創(chuàng)等好做法，形成了一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。頒布了《湖州市生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)條例》，通過立法方式把落實最嚴(yán)格水資源管理制度寫進(jìn)法律條文，助力最嚴(yán)格水資源管理的推進(jìn)。

二、現(xiàn)狀主要問題分析

1.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)缺少強(qiáng)有力抓手

強(qiáng)化政府在實施最嚴(yán)格水資源管理制度中的主體責(zé)任，完善水資源管理工作推進(jìn)機(jī)制是實施最嚴(yán)格水資源管理工作的有效抓手。近年，水利、發(fā)改、經(jīng)信、財政、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住建等九部門相互配合，最嚴(yán)格水資源管理工作形成了“年初有安排，年底有考核”的工作格局。但在具體工作中，部門之間的積極性及合力尚未最大程度發(fā)揮，工作協(xié)調(diào)缺乏強(qiáng)有力抓手，工作壓力傳導(dǎo)不到位。

2.精細(xì)化管理水平有待提升

總量控制與定額管理相結(jié)合是水法確定的用水管理基本制度，但在實際管理中，從宏觀到微觀層面，包括總量指標(biāo)分解、水量分配、水量調(diào)度方案、年度用水指標(biāo)確定、取水許可審批等主要環(huán)節(jié)還不能有效銜接，沒有形成一個完整、統(tǒng)一、高效的管理系統(tǒng)。比如區(qū)域水資源總量控制指標(biāo)雖已經(jīng)層層分解到縣級，但并沒有真正將指標(biāo)落實到行政區(qū)域內(nèi)的每條河上；規(guī)劃水資源論證制度還未有效實施，不能有效支撐水資源承載能力動態(tài)評價、預(yù)警、管控。

3.激勵政策需要進(jìn)一步完善

水資源費由水行政主管部門收取、納入財政專戶，在收取上基本實現(xiàn)了依法依規(guī)足額收取，但近年水資源費在水資源保護(hù)、管理和節(jié)約方面利用效率還不高，使用渠道較窄，比如對涉及水效領(lǐng)跑者、節(jié)水標(biāo)桿、節(jié)水型企業(yè)的獎勵力度需要增強(qiáng)，進(jìn)一步提升各級水資源費的投入水平。

4.基層監(jiān)管能力還比較薄弱

水資源管理工作面廣量大，對基層管理人員及管理能力要求高。在日常監(jiān)管方面，全市普遍存在監(jiān)管人員偏少、技術(shù)力量薄弱問題，在取水許可審批管理、計劃用水、水資源費征收等常規(guī)性工作上疲于奔命，難以滿足最嚴(yán)格水資源全方位精細(xì)化管理要求。

三、對策及建議

1.強(qiáng)化工作推進(jìn)和協(xié)調(diào)機(jī)制

以落實國家節(jié)水行動為契機(jī)，完善工作推進(jìn)機(jī)制，進(jìn)一步明確和強(qiáng)化政府在實施最嚴(yán)格水資源管理制度中的主體責(zé)任，加快出臺《湖州市節(jié)約用水與水資源管理辦法》及其配套文件，建立嚴(yán)格長效的節(jié)水管理制度，把“政府抓總、部門分工、層層落實”的水資源管理模式固化成制度，形成常態(tài)。進(jìn)一步明確區(qū)縣，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級承擔(dān)的管理職責(zé)，進(jìn)一步加強(qiáng)水資源管理力量。

2.進(jìn)一步優(yōu)化水資源管理流程

進(jìn)一步強(qiáng)化最嚴(yán)格水資源目標(biāo)管理，充分利用水資源動態(tài)監(jiān)管平臺，推動水資源承載力動態(tài)監(jiān)測預(yù)警機(jī)制的建立，將管控目標(biāo)自上而下進(jìn)一步細(xì)分到區(qū)域、到行業(yè)、到取用水戶，全流程動態(tài)互動，實現(xiàn)水資源的動態(tài)管控，解決管理脫節(jié)問題。

3.強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任制考評作用

強(qiáng)化對黨委政府的節(jié)水工作考核，指導(dǎo)督促各區(qū)縣將“萬元GDP 用水量”納入市對區(qū)縣黨委政府領(lǐng)導(dǎo)班子績效考核以及綠色發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展評價指標(biāo)體系，推動節(jié)約用水審計工作，促進(jìn)節(jié)水目標(biāo)責(zé)任制落實。

4.完善節(jié)水獎懲制度

建立健全對全市機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織等用水主體的獎懲機(jī)制，完善節(jié)水獎勵政策，規(guī)范獎勵程序和標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)化對節(jié)水工作中取得突出成績的單位和個人的獎勵力度，提高對水平衡測試、用水審計、各類節(jié)水型載體創(chuàng)建的獎勵和補(bǔ)助資金支持力度。對單位水耗未達(dá)到節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)的重點用水戶進(jìn)行通報并要求整改，對浪費和濫用水資源的行為進(jìn)行告誡和處罰。鼓勵和引導(dǎo)各區(qū)縣根據(jù)實際情況出臺相應(yīng)層面的節(jié)水政策。

5.提升基層水資源管理能力

一方面，加強(qiáng)基層人才引進(jìn)，增加專職人員力量配備，努力培養(yǎng)一批水資源管理技術(shù)骨干。另一方面，積極培育好節(jié)水服務(wù)企業(yè)，提供社會化、專業(yè)化、規(guī)范化節(jié)水技術(shù)服務(wù)，探索通過政府購買服務(wù)的方式，借助第三方機(jī)構(gòu)的力量，彌補(bǔ)節(jié)水管理人員和技術(shù)支撐的不足。

四、結(jié)語

湖州是“綠水青山就是金山銀山”重要思想的發(fā)源地和“樣板地”“模范生”，是國家生態(tài)文明先行示范區(qū)和首批國家水生態(tài)文明城市建設(shè)試點城市，也是長江經(jīng)濟(jì)帶污染治理試點城市和太湖流域生態(tài)涵養(yǎng)地。湖州通過深入落實最嚴(yán)格水資源管理制度，加快形成節(jié)水型生產(chǎn)、生活方式，全面提升水資源利用效率，為建設(shè)新時代中國特色社會主義生態(tài)文明典范、打造湖城共融和諧幸福的現(xiàn)代化生態(tài)型濱湖大城市、走“生態(tài)美、產(chǎn)業(yè)綠、百姓富”的可持續(xù)發(fā)展道路奠定了堅實基礎(chǔ)。