劉澤照

近年來，環(huán)境監(jiān)測作為一項創(chuàng)新性環(huán)保支撐政策在國內(nèi)推進(jìn)。然而，一些地方實(shí)踐亂象顯示，當(dāng)環(huán)境監(jiān)測執(zhí)行遭遇利益沖突或缺乏關(guān)鍵約束條件時，該項制度實(shí)施的有效性可能大打折扣，甚至發(fā)生信息造假等欺騙性操縱行為以迎合特定需要。據(jù)官方公開報道，有些基層政府為規(guī)避考核壓力、應(yīng)對上級環(huán)境質(zhì)量評估等，蓄意指使轄區(qū)監(jiān)測站編造、篡改、干預(yù)監(jiān)測數(shù)據(jù)的情況頻頻發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害了當(dāng)?shù)卣铜h(huán)保部門的公信力[1]。例如，西安市環(huán)保局長安分局環(huán)境監(jiān)測站工作人員在部門領(lǐng)導(dǎo)授意下，采用棉紗堵塞采樣器方法，干擾站內(nèi)環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測系統(tǒng)數(shù)據(jù)采集功能，造成上報監(jiān)測數(shù)據(jù)多次出現(xiàn)異常；生態(tài)環(huán)境部約談山西臨汾市人民政府和監(jiān)測設(shè)施運(yùn)維部門主要負(fù)責(zé)人，因監(jiān)測造假涉案16名人員被判處刑罰?，F(xiàn)實(shí)中，人為驅(qū)動的虛假操縱行為反映出一些基層部門對于環(huán)境監(jiān)測政策的消極回應(yīng)，但是對這一現(xiàn)象的完整認(rèn)知不宜簡單立足經(jīng)濟(jì)發(fā)展單一層面，更需依托制度運(yùn)行場景進(jìn)行深入挖掘。

一、理論背景與現(xiàn)實(shí)問題

（一）制度分析視角下的操縱行為

在管理學(xué)領(lǐng)域，制度理論 （Institutional Theory）將組織成員行動納入制度約束中考察，凸顯個體對于制度壓力的感知與行為選擇，為本文界定分析環(huán)境監(jiān)測操縱行為提供了重要啟示。按照該理論，組織環(huán)境、機(jī)構(gòu)需求、利益期望等構(gòu)成壓力源，可能引致個體抵抗甚至破壞行為，其中包括有意識的欺騙行為，這對于揭示制度設(shè)計 “意料之外的效果”具有解釋價值。Oliver依托制度理論與資源依賴 （Resource Dependence）原理深化了組織回應(yīng)的策略研究，提出并區(qū)別了五種常見的回應(yīng)策略，即服從、妥協(xié)、規(guī)避、藐視和操縱，認(rèn)為現(xiàn)實(shí)中的組織和組成個體未必服從既有制度，其自身具有自然適應(yīng)和變通性，會根據(jù)環(huán)境特征選擇差異化的適應(yīng)方式[2]。周雪光[3]、艾云[4]以中國基層政府聯(lián)合應(yīng)對上級檢查為視角進(jìn)行論證，認(rèn)為失當(dāng)行為發(fā)生與考核和監(jiān)督的有效性密切相關(guān)。基層官僚為迎合上級和回應(yīng)考核壓力，往往會鋌而走險，出現(xiàn)操縱績效行為，說明一系列主觀手段如何導(dǎo)致目標(biāo)偏離政策初衷。此外，考核隱含的競爭關(guān)系可能刺激操縱行為發(fā)生，以致信息扭曲和決策失真的情況較為普遍。Lynn指出，當(dāng)外部激勵強(qiáng)度達(dá)到一定水平后，不具備績效考核目標(biāo)能力的組織和個體將選擇欺騙上級，或者通過各種手段對考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行操縱[5]（P121）。Kr?kel認(rèn)為，在競技的社會情境或條件下，組織及構(gòu)成個體傾向于非理性地施加主動操縱以獲取特殊利益目標(biāo)或名義績效[6]。這一觀點(diǎn)得到國外多個學(xué)者的實(shí)驗(yàn)驗(yàn)證和認(rèn)同?！翱己藟毫C(jī)制”被視為組織內(nèi)部操縱行為發(fā)生的關(guān)鍵解釋變量，這也是本文研究所依托的重要情境因素。

已有研究認(rèn)為，考核環(huán)境下公共部門操縱行為有其獨(dú)特的表現(xiàn)形式，集中體現(xiàn)為以主觀的意愿對外展現(xiàn)良好績效，或?yàn)榱艘欢ɡ嫠瑁幸庾R地控制、調(diào)整、歪曲政策產(chǎn)出。綜合來看，上述操縱行為具體表現(xiàn)在以下三個方面：（1）“抄近道”或 “打擦邊球”。由于考核目標(biāo)指向一般具有數(shù)量和質(zhì)量的差異，考核對象基于差異做出策略性應(yīng)對，將原本用于提高工作績效質(zhì)量的各種資源轉(zhuǎn)移應(yīng)用到增加數(shù)量的表現(xiàn)形式上。Kelly等研究發(fā)現(xiàn)，公共部門及公務(wù)人員個體一般不會按績效考核指標(biāo)的所有維度要求開展工作，而是將既有資源和精力集中于更容易獲得績效產(chǎn)出的工作領(lǐng)域或能夠引起上級贊賞肯定的工作方向，進(jìn)而出現(xiàn)選擇性執(zhí)行特征[7]。（2）基于信息和數(shù)據(jù)的主觀操縱。當(dāng)外部監(jiān)督力量薄弱時，政策系統(tǒng)存在 “信息不對稱”，這增加了考核對象以虛假操縱攫取特定利益的空間。行政官僚常常會利用體制漏洞對工作績效表現(xiàn)和業(yè)務(wù)產(chǎn)出進(jìn)行策略回應(yīng)，有意識地控制、調(diào)整、修正業(yè)務(wù)活動產(chǎn)出，出現(xiàn) “報喜不報憂”、向上級部門有意粉飾業(yè)績等行為。（3）控制并制造樣本偏誤 （Sampling Bias）。這表現(xiàn)為考核對象 “積極對外提供能反映其良好績效的大量證據(jù)，而將績效低劣和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)困難的績效信息掩蓋或有意弱化、刻意回避”。這一操縱行為在地方部門針對特定工作考核目標(biāo)、接受上級專項檢查時多有出現(xiàn)。

近年來，以中國為背景的績效考核操縱行為研究獲得學(xué)者關(guān)注，其中形成的一個基本觀點(diǎn)是，績效考核制度設(shè)計的內(nèi)部漏洞可能導(dǎo)致操縱行為的發(fā)生。Cai認(rèn)為，上級政府對于下級績效的考察更多落腳于指標(biāo)數(shù)字和文件材料層面，考核對象極易通過文案、拼湊數(shù)字回應(yīng)考核[8]。Gao以中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為目標(biāo)進(jìn)行實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)基層政府承擔(dān)的考核指標(biāo)眾多，內(nèi)容重復(fù)交叉且較難量化，一些考核多采取松散的周期性檢查、書面材料匯報等方式，給虛假操縱行為的發(fā)生創(chuàng)造了空間[9]。以上研究成果對于認(rèn)知績效考核情境下的操縱行為奠定了基礎(chǔ)，也為考察地方環(huán)境監(jiān)測操縱行為提供了參考依據(jù)。制度分析和績效考核機(jī)制是研究公共部門虛假操縱行為的重要理論依托，構(gòu)成該問題的關(guān)鍵解釋變量。

（二）我國地方環(huán)境監(jiān)測操縱行為

新世紀(jì)以來，我國生態(tài)文明建設(shè)被提高到新的戰(zhàn)略高度，地方環(huán)境監(jiān)測政策持續(xù)推進(jìn)，而與之相關(guān)的扭曲行為也時有暴露，其中比較突出的是監(jiān)測數(shù)據(jù)造假、工作異化等蒙蔽操縱問題。2017年9月，中辦、國辦聯(lián)合出臺了 《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》，凸顯國家對于環(huán)境監(jiān)測科學(xué)性和準(zhǔn)確性的明確態(tài)度。2018年3月，新組建的生態(tài)環(huán)境部通報了7個城市環(huán)境監(jiān)測點(diǎn)人為干擾和信息虛假問題，引起社會各界關(guān)注?！安倏v”作為管理學(xué)中的一個專業(yè)名詞，特指基于一定利益歪曲、異化管理過程，創(chuàng)造虛假績效的蒙蔽行為。整體上來看，國內(nèi)學(xué)界對于地方環(huán)境監(jiān)測操縱行為的研究聚焦于致因要素、風(fēng)險暴露、工具識別及治理。趙新鋒等從成本—收益、行政處罰權(quán)角度提出地方環(huán)境監(jiān)測造假的潛在動因[10]。Liu等揭示了地方環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)操縱和信息欺詐的不同類型及主要根源，從行政、司法、技術(shù)角度提出抑制扭曲失真行為的綜合路徑[11]。閆福增引入政績考核視角，指出 “數(shù)據(jù)式”考核泛濫和評估體制漏洞誘發(fā)了環(huán)境監(jiān)測操縱行為[12]。葉瑞克等在GONE理論檢驗(yàn)基礎(chǔ)上，構(gòu)建了環(huán)境監(jiān)測造假的行為邏輯模型，并歸結(jié)為動機(jī)因素和條件因素，以多案例分析解釋論證地方環(huán)境監(jiān)測造假行為的內(nèi)在機(jī)理[13]。冉冉依據(jù)田野調(diào)查和文獻(xiàn)分析，提出干部考核指標(biāo)體系是中央政府激勵地方官員進(jìn)行環(huán)境治理的一種政治激勵模式，但實(shí)踐中環(huán)境治理績效與官員仕途升遷沒有實(shí)質(zhì)性聯(lián)系。這種考核在指標(biāo)設(shè)置、測量、監(jiān)督等方面存在制度性缺陷，導(dǎo)致地方官員將操縱統(tǒng)計數(shù)據(jù)作為地方環(huán)境治理的一種 “捷徑”，這也是地方環(huán)境治理失敗的根源[14]。

綜上，地方環(huán)境監(jiān)測操縱行為往往以信息失真和績效欺騙方式，干擾監(jiān)測制度運(yùn)行規(guī)則，嚴(yán)重影響環(huán)保職能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時也是特定考核制度條件下的異化產(chǎn)物。結(jié)合我國環(huán)境監(jiān)測工作考核場景并借鑒已有研究成果，本文把地方環(huán)境監(jiān)測操縱界定為，基層考核對象及人員在一定制度壓力下施加的有意識性虛假蒙蔽行為，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是為了特定目的干預(yù)環(huán)境監(jiān)測實(shí)施過程及結(jié)果的行為，二是制造及輸出虛假工作績效的投機(jī)行為，進(jìn)一步可以提煉為 “監(jiān)測數(shù)據(jù)信息”和“工作績效”操縱兩個維度。面對實(shí)踐中的突出問題，本研究期望識別影響基層環(huán)境監(jiān)測操縱行為的關(guān)鍵變量，揭示環(huán)境監(jiān)測政策目標(biāo)偏離的作用關(guān)系及治理方向。同時，鑒于操縱行為在公共政策運(yùn)行中存在的現(xiàn)實(shí)意義，本研究分析框架具有一定拓展價值，可以延伸應(yīng)用于其他類似政策領(lǐng)域。

二、研究取向與假設(shè)提出

按照制度分析思路，地方環(huán)境監(jiān)測操縱行為可以視為公共部門個體在考核體制下的一種扭曲反應(yīng)，隱藏于政策執(zhí)行工作鏈條之中，是基層部門及成員有意識的異化回應(yīng)。借鑒國內(nèi)外研究成果以及基于操作可行性，本研究立足政策執(zhí)行的制度環(huán)境和組織決策，以基層公職人員對環(huán)境監(jiān)測工作的隱性心理感知來間接測量操縱行為的主體選擇，這一處理最大限度地貼近基層政府實(shí)際并強(qiáng)化研究的政策意義。本文將 “操縱行為”作為被解釋變量，構(gòu)建分析框架并據(jù)此提出研究假設(shè)；結(jié)合中國基層部門行政情境，提煉并探討目標(biāo)模糊、主體參與、公開性、支持偏向四個因素對于地方環(huán)境監(jiān)測操縱行為的作用路徑。

（一）目標(biāo)模糊

目標(biāo)模糊 （Goal Ambiguity）是制度分析中一個重要概念，反映個體對制度或政策目標(biāo)的不清晰認(rèn)知，被認(rèn)為是誘發(fā)公共部門發(fā)生策略性扭曲行為的源頭之一[15]。結(jié)合我國基層環(huán)境監(jiān)測運(yùn)作狀況，本文將目標(biāo)模糊界定為：考核對象對環(huán)境監(jiān)測的主觀認(rèn)知偏差，以及現(xiàn)行制度規(guī)則和環(huán)境監(jiān)測考核機(jī)制中不明確、不清晰的客觀狀態(tài)。

一線調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地方環(huán)境監(jiān)測規(guī)范多照搬中央環(huán)保部門的宏觀要求，實(shí)施規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)具有一定模糊色彩，同時按照地方目標(biāo)責(zé)任管理體制，上級對下級實(shí)際推行的是一種目標(biāo)高約束性和手段低約束性并行的模糊性思路。虛假操縱行為與考核對象對于目標(biāo)責(zé)任追究的心理認(rèn)知有關(guān)。在既有體系下，環(huán)境監(jiān)測對個人考核升遷的關(guān)聯(lián)性實(shí)際弱于經(jīng)濟(jì)發(fā)展等目標(biāo)績效。實(shí)踐中環(huán)境監(jiān)測扮演較低階次的績效支撐目標(biāo)，基層部門無論怎樣做，只要實(shí)現(xiàn)常規(guī)監(jiān)測工作并且不影響地方其他高階次行政目標(biāo)，就可能被上級默許乃至認(rèn)可[16]，這為基層部門及官員主觀性干預(yù)操縱環(huán)境監(jiān)測創(chuàng)造了可能。根據(jù)課題組成員實(shí)地調(diào)查，在地方政府有關(guān)環(huán)境監(jiān)測考核文本表述中，工作履行不力的懲戒方式與一些常規(guī)考核并無明顯區(qū)別，如使用 “嚴(yán)厲追究相關(guān)人員責(zé)任”、“視情況嚴(yán)重性給予處理”、“取消評優(yōu)資格”等模糊語言，具體追責(zé)形式、內(nèi)容界定往往語焉不詳，實(shí)際運(yùn)行效果更是大打折扣，一定程度上對個體行為選擇形成影響，并間接誘發(fā)環(huán)境監(jiān)測工作活動及結(jié)果輸出中的虛假操縱。根據(jù)制度理論，當(dāng)制度壓力內(nèi)容模糊且不易形成共識理解時，受到壓力影響的組織及個體可能使用操縱性策略手段回應(yīng)制度目標(biāo)[17]。據(jù)此，本文提出如下假設(shè)：

H1：目標(biāo)模糊對于地方環(huán)境監(jiān)測操縱行為具有正向影響，個體模糊認(rèn)知的程度越高，操縱行為越有可能發(fā)生。

（二）主體參與

環(huán)境監(jiān)測具有較強(qiáng)的專業(yè)性，現(xiàn)實(shí)中往往由環(huán)保行政部門或單位承擔(dān)職能。這既維持了監(jiān)測內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的信息優(yōu)勢，也客觀上存在專業(yè)部門與其他社會群體之間的信息不對稱，而信息不對稱通常視為虛假操縱行為的重要誘發(fā)因素。在缺乏有效外部參與的情況下，地方環(huán)境監(jiān)測內(nèi)容和運(yùn)行過程有可能受到內(nèi)部控制，并刺激基層部門操縱環(huán)境監(jiān)測作業(yè)過程及績效報告以實(shí)現(xiàn)特定利益。對于地方環(huán)境監(jiān)測而言，廣泛的社會參與有助于推動環(huán)境政策執(zhí)行與監(jiān)測信息的充分暴露，促使環(huán)境監(jiān)測內(nèi)容與規(guī)則符合社會需求，降低公眾認(rèn)知模糊性。

此外，主體參與還包括公共部門考核對象。國外一些研究佐證了目標(biāo)考核體系下考核主體參與和操縱行為的關(guān)系。Chan對美國聯(lián)邦政府職員進(jìn)行實(shí)驗(yàn)研究，發(fā)現(xiàn)個體對績效考核目標(biāo)的參與對主觀公共服務(wù)承諾和虛假行為產(chǎn)生影響，參與程度越低，個體有悖組織職責(zé)承諾的行為越突出，進(jìn)而阻礙績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)[18]。Pandey針對公共部門的研究發(fā)現(xiàn)，“參與式管理”的缺失使得下級意見和真實(shí)想法難以被上級有效吸收，決策以自上而下的強(qiáng)制指令為主，政策不透明，繁文縟節(jié)嚴(yán)重，最終帶來下級對于組織目標(biāo)的認(rèn)知模糊、角色紊亂加劇等問題[19]。相反，當(dāng)組織部門及個體面對復(fù)雜工作任務(wù)和考核指令時，參與式管理有助于調(diào)動組織成員的工作積極性和上下級聯(lián)系，有利于向上級傳遞對特定目標(biāo)的認(rèn)知信息，降低個體角色模糊認(rèn)知和角色沖突。環(huán)境監(jiān)測作為地方政府目標(biāo)責(zé)任考核的一部分，現(xiàn)實(shí)中與其他職能任務(wù) （如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會治安、項目審批等）一同構(gòu)成組織目標(biāo)體系，其間可能存在多角色和多目標(biāo)情境矛盾。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在基層環(huán)境監(jiān)測政策設(shè)計及考核制定中，公職人員有效參與對于產(chǎn)生清晰恰當(dāng)?shù)男袆又赶蚓哂刑厥庾饔谩．?dāng)獲取不到來自基層人員真實(shí)信息時，可能導(dǎo)致只注重表面形式表達(dá)，出現(xiàn)模糊、不切實(shí)際的紙面政策規(guī)范，進(jìn)而發(fā)生環(huán)境監(jiān)測目標(biāo)設(shè)置虛化和個體角色沖突。換言之，當(dāng)考核對象感知到參與環(huán)境監(jiān)測目標(biāo)考核受到阻礙時，可能認(rèn)為上級制定考核程序不公平，在指標(biāo)分解、責(zé)任轉(zhuǎn)移壓力作用下，基層部門被動接受環(huán)境監(jiān)測考核目標(biāo)，進(jìn)而將虛假操縱作為一種消極回應(yīng)。這一層面的理論支撐也得到國外有關(guān)研究佐證[20]。據(jù)此，本文提出如下假設(shè)：

H2：外部主體參與對于地方環(huán)境監(jiān)測操縱行為的形成具有負(fù)向影響，外部參與越低，操縱行為越有可能發(fā)生。

H3：內(nèi)部主體參與對于地方環(huán)境監(jiān)測執(zhí)行模糊具有負(fù)向影響，表現(xiàn)為隨著考核對象參與的削弱，環(huán)境監(jiān)測執(zhí)行的混亂狀態(tài)可能更突出。

（三）公開性

在已有關(guān)于公開性和操縱行為的研究中，學(xué)者們主要立足公開性狀態(tài)創(chuàng)造的信息交互環(huán)境，探討其對提升組織合法性、抑制操縱行為的影響作用，認(rèn)為這構(gòu)成干預(yù)操縱行為形成的基礎(chǔ)環(huán)境。實(shí)踐中，地方環(huán)境監(jiān)測作業(yè)活動涉及數(shù)據(jù)采集、報告輸出、人員考核等環(huán)節(jié)，其間伴隨組織部門及官員自身利益。一線調(diào)查訪談了解到，當(dāng)基層環(huán)境監(jiān)測活動及報告信息的公開得不到保障時，內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)督力量可能受到損害，執(zhí)行主體的行動預(yù)期或?qū)l(fā)生變化。由于受到地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖動及短期政績需求的強(qiáng)烈刺激，信息公開性不足可能驅(qū)使公職人員通過操縱數(shù)據(jù)制造虛假報告。同時，信息公開不足可能使基層公務(wù)人員對環(huán)境監(jiān)測實(shí)施產(chǎn)生負(fù)面預(yù)期，以虛假操縱方式迎合經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)的動機(jī)或?qū)⑸仙?/p>

基于此，信息公開可能影響基層個體對于環(huán)境監(jiān)測執(zhí)行的主觀認(rèn)知。蒙蔽性操縱行為成為一種消極應(yīng)對的 “自我防御”手段，進(jìn)而作用于實(shí)際監(jiān)測過程及結(jié)果。據(jù)此，本文提出如下假設(shè)：

H4：公開性對地方環(huán)境監(jiān)測操縱行為具有負(fù)向影響，公開性水平越低，操縱行為越有可能發(fā)生。

（四）支持偏向

環(huán)境監(jiān)測與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，其間存在一定的利益沖突和矛盾。日常監(jiān)測活動落地及數(shù)據(jù)處理不僅需要專業(yè)資源支撐，也離不開地方行政系統(tǒng)支持，體現(xiàn)主管領(lǐng)導(dǎo)及部門的重視和配合，包括諸如政策詮釋、考核督查、物質(zhì)保障、機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)等外部具體支持，以及基層部門內(nèi)部對于環(huán)境監(jiān)測制度的認(rèn)同狀況。國外大量研究從實(shí)證分析角度提供了有關(guān)證據(jù)，表明考核對象對于目標(biāo)活動中感知的支持判斷會影響操縱行為的發(fā)生。Paillé等以加拿大公共部門為對象進(jìn)行實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)雇員感知的上級支持與其工作取向和行動有顯著關(guān)系，感知到的支持越強(qiáng)，正向工作投入和行動力則越高，反之則趨向負(fù)面行為[21]。針對地方環(huán)境監(jiān)測執(zhí)行情況，通過對東部省份4個區(qū)縣環(huán)保部門的訪談?wù){(diào)查，發(fā)現(xiàn)類似行為選擇痕跡：即當(dāng)上級部門尤其是主管領(lǐng)導(dǎo)給予強(qiáng)有力支持和政策扶持時，環(huán)境監(jiān)測往往按照預(yù)期目標(biāo)推動，背離職能要求的操縱行為受到約束；反之，基層部門則會對于環(huán)境監(jiān)測表露出更多的消極色彩，更可能發(fā)生欺騙蒙蔽等投機(jī)行動，甚至出現(xiàn)數(shù)據(jù)造假行為。這間接反映支持偏向?qū)τ诨鶎迎h(huán)境監(jiān)測實(shí)施過程及結(jié)果的影響。

支持偏向的另一層面體現(xiàn)在組織機(jī)構(gòu)制定的支撐政策是否得到有效應(yīng)用，以及組織成員對于上級部門支持的心理認(rèn)知，包括賞罰獎懲、領(lǐng)導(dǎo)成員關(guān)系等[22]。在地方環(huán)境監(jiān)測運(yùn)作實(shí)踐中，目標(biāo)考核扮演著關(guān)鍵角色，其中圍繞責(zé)任追究的情境認(rèn)知構(gòu)成公務(wù)人員行動選擇的重要組織支持基礎(chǔ)，即目標(biāo)考核機(jī)制是否為基層環(huán)境監(jiān)測提供實(shí)質(zhì)性支撐。當(dāng)基層個體發(fā)現(xiàn)考核或?qū)嶋H責(zé)任承擔(dān)有限時，感知到上級支持不足，會間接影響工作積極性和行為選擇，為了短期政績可能發(fā)生環(huán)境監(jiān)測操縱行為。換言之，地方考核機(jī)制若不能提供強(qiáng)有力支撐，目標(biāo)責(zé)任尤其是懲罰環(huán)節(jié)不能得到實(shí)現(xiàn)，則基層人員以操縱方式應(yīng)對環(huán)境監(jiān)測的可能性增加。結(jié)合有關(guān)研究成果，本研究將支持偏向分為“上級支持”和 “懲戒問責(zé)”兩個維度，并據(jù)此提出如下假設(shè)：

H5：上級支持對地方環(huán)境監(jiān)測操縱行為具有負(fù)向影響，考核對象認(rèn)知上級支持低，操縱行為更可能發(fā)生。

H6：懲戒問責(zé)對地方環(huán)境監(jiān)測操縱行為具有負(fù)向影響，懲戒問責(zé)支持程度低，操縱行為更可能發(fā)生。

圖1展現(xiàn)了本研究的理論分析及假設(shè)框架。

圖1 地方環(huán)境監(jiān)測操縱行為形成的分析框架

三、研究方法與樣本選取

（一）量表編制及變量

根據(jù)前文的分析界定以及數(shù)據(jù)可得性，本研究選取地方基層環(huán)境監(jiān)測站一線公職人員為考察對象，利用結(jié)構(gòu)化問卷獲取樣本個體的感知數(shù)據(jù)，間接測量地方環(huán)境監(jiān)測操縱行為的主觀選擇策略，并結(jié)合參與式觀察獲得結(jié)論。采用問卷方法探測操縱行為因果機(jī)制，是更多吸收了心理學(xué)領(lǐng)域成果采用的一種工具路徑，其中高質(zhì)量的測試量表是關(guān)鍵。目前，國內(nèi)鮮有涉及公共部門蒙蔽操縱行為的成熟研究量表。鑒于此，綜合考慮地方環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)特征和人員調(diào)查接受性，結(jié)合國內(nèi)外關(guān)于操縱行為研究的核心概念，本文編制替代性測試量表并采用Likert 5點(diǎn)語義差異進(jìn)行測量。編制過程中吸收借鑒了心理學(xué)、行為政治學(xué)、公共行政學(xué)等有關(guān)量表編制的研究成果[23][24]，初期面向東部X市兩個轄區(qū)的環(huán)境監(jiān)測站人員進(jìn)行試測，對初始指標(biāo)進(jìn)行探索性因子分析，以確定所能度量的結(jié)構(gòu)變量，測試題項修正調(diào)整后形成最終研究量表。在量表采集數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步使用結(jié)構(gòu)方程模型 （SEM）對前文構(gòu)建的研究假設(shè)進(jìn)行檢驗(yàn)，選擇AMOS 24.0處理并以極大似然法作為參數(shù)估計方法。

測試量表包括個體虛假操縱行為選擇的12條語句，以及誘致因素4個層面題項。具體的，“目標(biāo)模糊”變量界定為基層考核對象對于環(huán)境監(jiān)測制度及工作績效考核操作層面不明確、不清晰的認(rèn)知程度。參照Pandey等[19]和Chun等[25]的研究成果，共選取了9道題項，分別從角色模糊、工作激勵、工作考核三個方面進(jìn)行測量。角色模糊包括對考核指標(biāo)、個體責(zé)任的主觀認(rèn)知；工作激勵包括考核對象對相應(yīng)人力財力資源配置、電子政務(wù)管理的認(rèn)知水平；績效考核包括考核權(quán)重設(shè)置、管理者受監(jiān)督程度?！爸黧w參與”變量確立考核對象和外部主體兩類，前者代表基層人員針對環(huán)境監(jiān)測及考核規(guī)則的參與狀況，后者代表地方民眾對環(huán)境監(jiān)測實(shí)施的介入程度。本文吸收Bakan等設(shè)計開發(fā)的五維參與量表[26]以及朱正威等[27]針對中國地方 “穩(wěn)評”制度的研究成果，設(shè)立了10條語句。關(guān)于 “支持偏向”變量，根據(jù)基層環(huán)境監(jiān)測運(yùn)行實(shí)際情況和Andrews等[28]的研究成果，設(shè)計了12條語句，從 “上級支持”和 “懲戒問責(zé)”兩個方面進(jìn)行測量。前者包括自主權(quán)和資源配置，后者包括責(zé)任歸屬 （執(zhí)行部門與關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)）、協(xié)調(diào)清晰 （執(zhí)行部門與關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)工作協(xié)調(diào)明確性）、問責(zé)規(guī)范。 “公開性”變量主要立足信息透明來探討組織行為選擇。本文吸收Piotrowski等[29]針對地方官員制作的透明性量表，并根據(jù)基層環(huán)境監(jiān)測的研究主題對量表措辭進(jìn)行調(diào)整，確立了8道題項，具體包括工作流程信息、輸出監(jiān)測報告、考核問責(zé)三個方面。

以上測量題項在經(jīng)過預(yù)試問卷統(tǒng)計和探索性因子分析后，發(fā)現(xiàn)如下項目沒有通過統(tǒng)計層面檢驗(yàn)：包括 “目標(biāo)模糊”層面的 “電子政務(wù)管理水平”，“支持偏向”層面的 “自主權(quán)”、“協(xié)調(diào)清晰”，“主體參與”層面的 “學(xué)習(xí)文化”。保留后的測量項及部分說明如表1所示。

表1 變量結(jié)構(gòu)及測量概況說明

（二）研究樣本

本研究對地方環(huán)境監(jiān)測主題及虛假操縱事件進(jìn)行了較長時間追蹤觀察，發(fā)現(xiàn)在具體行為、邏輯動因和部門考核方面存在較多共性，受地域特征影響的行為差異并不明顯。綜合考慮調(diào)研便利性，本研究依托的調(diào)查對象包括東部沿海江蘇省7個縣 （區(qū)）環(huán)境監(jiān)測站工作人員和來自地方環(huán)保系統(tǒng)的在職MPA學(xué)員，以及2019年8—9月間課題組成員赴皖、豫兩省3個縣 （區(qū)）實(shí)地訪談的環(huán)保機(jī)構(gòu)公職人員。調(diào)查群體均來自基層政府環(huán)境監(jiān)測部門的一線人員，主要是考慮該群體是地方環(huán)境監(jiān)測政策的直接執(zhí)行主體和目標(biāo)考核承擔(dān)對象，可以最大程度地保障本項研究的針對性和有效性。調(diào)查采取設(shè)定時間現(xiàn)場發(fā)放、即時回收方式，共計發(fā)放問卷420份，正?；厥?72份，剔除填答信息不完全、雷同及無法識別問卷，獲取有效問卷313份，有效率74.5%。表2列出了本項研究樣本的基本構(gòu)成狀況。

表2 目標(biāo)區(qū)縣調(diào)查樣本信息

在以上工作基礎(chǔ)上，進(jìn)一步檢查問卷效度。具體做法是將每個有效樣本包含題項得分進(jìn)行加總，求出單個樣本總分，然后按照總分排序，將分?jǐn)?shù)最高的27%樣本作為高分組，分?jǐn)?shù)最低的27%樣本作為低分組，而后針對每個問題求出其在高分組和低分組的平均分，并對該平均分進(jìn)行T檢驗(yàn) （T-test）。如果兩者間存在顯著差異，則說明該問項是有效的，如果檢驗(yàn)結(jié)果顯示兩個平均數(shù)間沒有顯著差異，則說明問題是無效的。據(jù)此檢驗(yàn)得知，回收問卷題項具有良好區(qū)分度。

四、研究結(jié)果

（一）基本統(tǒng)計信息

表3顯示了測量指標(biāo)的描述性統(tǒng)計結(jié)果，整體上反映出地方環(huán)境監(jiān)測操縱行為發(fā)生的影響因素狀況。

表3 測量變量描述性統(tǒng)計結(jié)果

“目標(biāo)模糊”測量項層面，受測者對于所在部門環(huán)境監(jiān)測制度存在模糊性的主觀認(rèn)知，一方面反映了基層部門在環(huán)境監(jiān)測實(shí)施中存在不清晰、不明確的制度規(guī)則，另一方面表明對于該項制度實(shí)施的相關(guān)激勵和配套支持措施未達(dá)到執(zhí)行人員預(yù)期。其中，角色模糊變量均值呈現(xiàn)較高值（4.182），也是所有測試子變量最高值，說明基層考核對象對環(huán)境監(jiān)測落地責(zé)任不明確?！爸黧w參與”測量項均值整體低于3.0，表明無論行政系統(tǒng)內(nèi)部考核目標(biāo)、規(guī)則設(shè)定，還是外部監(jiān)測流程監(jiān)督都存在不同程度的缺失，從而影響基層人員環(huán)境監(jiān)測執(zhí)行行為。外部監(jiān)督得分較低 （1.873），表明現(xiàn)實(shí)環(huán)境監(jiān)測執(zhí)行過程中的監(jiān)督功能有待強(qiáng)化?！爸С制颉睖y量項中，受試者對所在系統(tǒng)環(huán)境監(jiān)測支撐認(rèn)同度呈較低水平。已有研究表明，當(dāng)感知到的組織支持不足時，考核對象更可能采用虛假操縱等異化手段應(yīng)對壓力。相較而言，“責(zé)任歸屬”子變量均值最低 （1.584），表明環(huán)境監(jiān)測實(shí)施中存在責(zé)任認(rèn)定不明確、問責(zé)措施不到位狀況?！肮_性”測量項的觀測值出現(xiàn)分化，事前指標(biāo)（工作流程信息）明顯優(yōu)于事后指標(biāo) （監(jiān)測報告和考核問責(zé)），這里不排除基層人員對本部門的認(rèn)知偏差，即認(rèn)為環(huán)境監(jiān)測工作是 “高高舉起、輕輕放下”的狀態(tài)。

表3顯示了測量變量的正態(tài)性檢驗(yàn)結(jié)果，可以看出所有變量的偏差系數(shù)均小于3.0，峰度系數(shù)均小于8.0，表明采集的樣本在變量分布上符合正態(tài)性假設(shè)。進(jìn)一步采用SEM驗(yàn)證性因子分析對模型的信度、效度進(jìn)行檢驗(yàn)，結(jié)果顯示所有測試指標(biāo)的因子載荷量均大于0.5且小于0.9，可以判斷模型具有較好效度。同時，各個潛變量組合信度均超出0.6，表明測量模型信度良好。

（二）模型適配度

原始模型 （M1）的適配度檢驗(yàn)結(jié)果如表4所示。從模型與觀測數(shù)據(jù)擬合程度來看，χ2/df值為3.267（＞3.0），表明假設(shè)模型適配度不夠理想，有必要放松測量變量殘差項之間共變關(guān)系以做進(jìn)一步觀察。增列 “考核設(shè)定”殘差變量和 “流程信息”殘差變量之間的共變關(guān)系，得到修正模型M2；再次增列 “信息回應(yīng)”殘差變量和 “問責(zé)規(guī)范”殘差變量之間的共變關(guān)系，得到修正模型M3。綜合檢驗(yàn)結(jié)果顯示，模型M3卡方值的P值呈現(xiàn)出顯著性，表明理論模型與觀測數(shù)據(jù)矩陣不適配，考慮樣本數(shù)量較大時，χ2值顯著性概率會相對降低，故本文研究采用的大樣本 （＞300）應(yīng)結(jié)合其他指標(biāo)評判模型適配度。表4結(jié)果顯示，修正模型M3各項輸出指標(biāo)值中，除RFI（0.887）略低于0.9外，其他值都在較理想的適配度區(qū)間范圍之內(nèi)。由此判定，本文構(gòu)建的理論模型整體具有較好擬合性，可以用來檢驗(yàn)提出的研究假設(shè)。

表4 初始模型與修正模型適配度

（三）檢驗(yàn)結(jié)果

利用AMOS24.0軟件進(jìn)行假設(shè)檢驗(yàn)，結(jié)果顯示所建立的研究假設(shè)得到數(shù)據(jù)層面的驗(yàn)證支持，且與預(yù)測方向一致。相關(guān)路徑系數(shù)輸出如圖2所示。

圖2 基層環(huán)境監(jiān)測操縱行為假設(shè)檢驗(yàn)結(jié)果

根據(jù)檢驗(yàn)結(jié)果，在環(huán)境監(jiān)測虛假操縱行為生成的影響關(guān)系中，認(rèn)知層面的 “目標(biāo)模糊”、監(jiān)督層面的 “主體參與”與 “公開性”、保障層面的 “支持偏向”因素得到統(tǒng)計驗(yàn)證。值得注意的是，對比公開性和其他影響變量因素 （目標(biāo)模糊、主體參與、支持偏向）的標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)后發(fā)現(xiàn)，公開性因素作用效果更加突出 （－0.389***）。因此，為防范基層環(huán)境監(jiān)測中的蒙蔽操縱行為，相關(guān)的信息公開是重中之重，這其中包括日常監(jiān)測工作流程、監(jiān)測報告輸出、工作考核和明晰的責(zé)任等。主管部門應(yīng)當(dāng)樹立長遠(yuǎn)觀點(diǎn)，促進(jìn)基層環(huán)境監(jiān)測制度實(shí)施的公開透明，同時積極推動系統(tǒng)外部社會力量發(fā)揮監(jiān)督作用。

五、結(jié)論及政策含義

環(huán)境監(jiān)測運(yùn)行中的操縱蒙蔽行為對我國環(huán)境監(jiān)測制度的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)以及地方政府形象造成嚴(yán)重?fù)p害，其發(fā)生受到多種內(nèi)外關(guān)聯(lián)因素的影響。本文以制度分析為立題視角，構(gòu)建地方績效考核背景下的認(rèn)知分析框架。研究表明：（1）基層環(huán)境監(jiān)測制度實(shí)施中的 “主體參與”包括外部社會參與和內(nèi)部考核對象自身參與兩個層面，共同影響政策執(zhí)行行為。因此，不僅要重視外部主體的監(jiān)督作用，也要關(guān)注內(nèi)部考核對象的角色認(rèn)知?！肮_性”對于基層環(huán)境監(jiān)測操縱行為的形成具有顯著負(fù)向影響，表現(xiàn)在工作流程信息、監(jiān)測報告輸出和考核層面。充分?jǐn)U大信息有效公開、消除內(nèi)部 “隧道效應(yīng)”是降低基層部門虛假操縱行為的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。（2）“目標(biāo)模糊”測量項對于環(huán)境監(jiān)測操縱行為具有顯著影響，基層部門考核對象對于環(huán)境監(jiān)測制度設(shè)定及權(quán)責(zé)規(guī)則模糊認(rèn)知程度越高，操縱行為發(fā)生的可能性就越大。同時，目標(biāo)模糊帶來的沖突意味著基層部門往往會針對多項考核項目進(jìn)行權(quán)衡。在目標(biāo)考核體系下，個體主觀的模糊認(rèn)知也為上級部門創(chuàng)造向下級轉(zhuǎn)移責(zé)任的條件，對無力承擔(dān)壓力的考核對象而言，操縱行為成為一項回應(yīng)選擇。（3）違反環(huán)境監(jiān)測目標(biāo)的懲戒問責(zé)越被動，操縱行為越有可能發(fā)生。同時，上級組織對該項制度的有力支持是保障監(jiān)測執(zhí)行的重要條件。當(dāng)考核對象認(rèn)知到上級組織對環(huán)境監(jiān)測工作未提供真實(shí)有效的支持時，更有可能發(fā)生虛假操縱行為。

顯然，地方環(huán)境監(jiān)測虛假操縱行為破壞了預(yù)期制度目標(biāo)，亟待有效治理。操縱行為歸根結(jié)底是主觀策略行為表現(xiàn)，受到一系列制度因素共同作用的影響。對此，需要多措并舉、多向發(fā)力。

第一，設(shè)立明晰精準(zhǔn)的權(quán)責(zé)規(guī)范?，F(xiàn)實(shí)中地方環(huán)境監(jiān)測執(zhí)行存在不清晰、形式主義甚至 “責(zé)任虛空”的狀況，容易引發(fā)基層考核對象對于制度本身的模糊性認(rèn)知，為欺騙操縱行為發(fā)生制造投機(jī)空間。應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)及環(huán)保政策宣傳，改變政府部門片面追逐經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的單向思維，使公職人員對環(huán)境監(jiān)測建立更為準(zhǔn)確清晰的認(rèn)知和心理預(yù)判。同時，針對不同類別的環(huán)境監(jiān)測內(nèi)容和數(shù)據(jù)采集事項，分類細(xì)化工作規(guī)范，建立 “清單式”實(shí)施細(xì)則，精確懲戒問責(zé)等關(guān)鍵細(xì)節(jié)，避免 “一個文件統(tǒng)到底”。確定專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)常規(guī)督查，適度提高環(huán)境監(jiān)測工作在整體考核體系的分值，保證環(huán)境監(jiān)測考核工作的準(zhǔn)確目標(biāo)和可操作性。

第二，暢通組織內(nèi)外參與渠道。組織機(jī)構(gòu)內(nèi)外主體參與對于基層環(huán)境監(jiān)測操縱行為的形成有顯著關(guān)聯(lián)。這種影響既有社會層面的公眾參與監(jiān)督，也包括基層行政系統(tǒng)考核目標(biāo)設(shè)置中的內(nèi)部參與。應(yīng)創(chuàng)造開放的社會參與環(huán)境監(jiān)測的政策空間，吸納社會環(huán)保評估機(jī)構(gòu)、高?？蒲性核⒒鶎由鐓^(qū)、志愿公益組織等參與地方環(huán)境監(jiān)測工作，積極引入信息遙感、云數(shù)據(jù)等高科技監(jiān)測手段，對環(huán)境監(jiān)測的過程及關(guān)鍵信息輸出進(jìn)行評判，接受社會監(jiān)督與公眾質(zhì)疑。此外，上級政府在確立環(huán)境監(jiān)測實(shí)施規(guī)則及工作目標(biāo)考核設(shè)計中，應(yīng)著眼基層部門實(shí)際狀況，強(qiáng)化縱向工作溝通，重視基層考核對象關(guān)于環(huán)境監(jiān)測實(shí)施以及相應(yīng)考核目標(biāo)設(shè)置的合理化建議，避免粗暴式硬性施壓和 “甩手掌柜”現(xiàn)象，保障基層部門參與渠道暢通，形成科學(xué)的工作考核機(jī)制。

第三，強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)測信息公開透明。操縱行為與封閉的工作環(huán)境密切關(guān)聯(lián)。應(yīng)根據(jù)社會公眾對于環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求，促進(jìn)基層環(huán)境監(jiān)測活動流程和信息報告公開，包括日常監(jiān)測工作信息和特定條件下的環(huán)保專業(yè)信息，建立信息公開規(guī)范及工作考核規(guī)則。尤其應(yīng)充分依托網(wǎng)絡(luò)、新媒體渠道，加強(qiáng)日常監(jiān)測活動的信息公開，延伸社會監(jiān)督鏈條。同時以地方各級環(huán)保行政機(jī)構(gòu)為主體，制定地方環(huán)境監(jiān)測信息公開要求和獎懲機(jī)制，明確信息公開內(nèi)容、程序、第三方評估等內(nèi)容，特別是針對區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測信息的定時發(fā)布和反饋；加強(qiáng)地方公職人員專項培訓(xùn)，轉(zhuǎn)變工作觀念，構(gòu)建開放透明的行政文化。

第四，建立明確嚴(yán)格的懲戒保障機(jī)制。行政系統(tǒng)的有力支持和懲戒問責(zé)體系對于基層環(huán)境監(jiān)測操縱行為具有顯著影響，前者體現(xiàn)在環(huán)境監(jiān)測所依托的人員、資金、行政授權(quán)等資源保障，后者表現(xiàn)為考核責(zé)任的實(shí)現(xiàn)以及異化行為懲戒。應(yīng)科學(xué)設(shè)立工作考核機(jī)制，在系統(tǒng)內(nèi)部明確責(zé)任界定和靶向懲戒，著重 “日?！焙?“事發(fā)”兩種考核結(jié)果導(dǎo)向。將環(huán)境監(jiān)測工作列入地方環(huán)?？己嘶蛏鷳B(tài)文明建設(shè)目標(biāo)體系，對考核具體指向和懲戒問責(zé)分條目、分類別設(shè)定，對失職瀆職、形式主義、欺騙造假行為予以嚴(yán)厲追責(zé)和通報，對典型違規(guī)事件追溯處置，并追究主要領(lǐng)導(dǎo)人員主體責(zé)任和督查責(zé)任。通過公職人員硬約束和組織系統(tǒng)配套支持，完善基層環(huán)境監(jiān)測制度的運(yùn)行條件。

此外，未來也要完善地方環(huán)境監(jiān)測的相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步明確環(huán)境監(jiān)測職能定位及權(quán)責(zé)關(guān)系，保障社會參與渠道及常態(tài)化監(jiān)察，消除地方實(shí)踐中隨意性、封閉式、人為主觀操縱等行為。