潘德寶 徐芬 李磊 李雁柯

[摘要]本文基于SWOT分析法，分析了人民銀行基層行內(nèi)部審計工作存在的內(nèi)部優(yōu)勢與劣勢、外部機會與威脅，審視內(nèi)部審計工作現(xiàn)狀，并通過SWOT矩陣分析探索出一套實現(xiàn)內(nèi)部審計價值增值的路徑。

[關(guān)鍵詞]基層央行? ? SWOT分析? ? 內(nèi)部審計? ? 價值增值

一、SWOT分析運用于內(nèi)部審計價值增值的理論基礎(chǔ)

（一）SWOT分析的內(nèi)涵

SWOT分析即態(tài)勢分析法，是20世紀(jì)80年代初最早由美國舊金山大學(xué)管理學(xué)教授韋里克提出的。該法是企業(yè)戰(zhàn)略分析中最常用的方法，“S-W-O-T”分別代表Strength（優(yōu)勢）、Weakness（劣勢）、Opportunity（機會）、Threat（威脅）。SWOT分析根據(jù)組織發(fā)展所處的內(nèi)外部環(huán)境和條件，全面調(diào)查、研究、分析各種優(yōu)勢、劣勢、機會和威脅，并通過矩陣形式排列起來進行系統(tǒng)分析，從中總結(jié)提煉出對組織管理決策有利的結(jié)論。

（二）SWOT分析的基本思路

SWOT分析思路主要包括三個環(huán)節(jié)：一是環(huán)境因素分析，是對組織所處內(nèi)外部環(huán)境、條件等進行分析，明確優(yōu)勢、劣勢、機會、威脅。二是SWOT矩陣構(gòu)造，是在“田字格”矩形列陣圖中對優(yōu)勢、劣勢、機會、威脅等內(nèi)外部因素進行詳盡具體的羅列描述。三是行動計劃制訂，遵循發(fā)揮優(yōu)勢、克服弱點、利用機會、化解威脅的原則，明確一些能供管理層決策參考的結(jié)論措施。

（三）SWOT分析實現(xiàn)內(nèi)部審計價值增值的可行性

內(nèi)部審計總是處于一定的社會環(huán)境之中，不可避免地受到所處社會各因素的影響。環(huán)境的變化也決定著審計的發(fā)展和前進方向。SWOT分析可以有效厘清內(nèi)部審計面臨的優(yōu)勢、劣勢和外部機會與威脅等。同時，通過對有利、不利因素的權(quán)衡，選擇與內(nèi)部審計環(huán)境要求最為適應(yīng)的審計策略和方法，推動內(nèi)審價值最大化。

二、人民銀行基層行內(nèi)部審計價值增值的SWOT分析

（一）內(nèi)部優(yōu)勢分析（S）

1.制度優(yōu)勢。人民銀行基層行（以下簡稱基層央行）早在1998年就成立了內(nèi)審部門，起步較早，從總行到省級行再到地市中心支行、縣支行，均設(shè)立了內(nèi)審部門，從組織機構(gòu)上保障了內(nèi)審事業(yè)的長遠發(fā)展。經(jīng)過20多年的發(fā)展，至今已制定了一系列符合基層央行實際同時又與國際國內(nèi)內(nèi)部審計規(guī)定或慣例相匹配的內(nèi)部審計制度，如內(nèi)部審計工作制度、內(nèi)部審計操作規(guī)程、領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計制度等。

2.自身優(yōu)勢。內(nèi)部審計人員作為本單位員工，對單位運轉(zhuǎn)方式、財務(wù)情況、業(yè)務(wù)管理的各個環(huán)節(jié)有著切身了解，能及時掌握第一手信息資料，開展審計工作更有針對性。內(nèi)審部門依附于特定單位，具有獨特的生存空間和發(fā)展軌跡，對單位變化的感知能力更強，能更好地把握風(fēng)險狀況，較之外部監(jiān)督更具信息優(yōu)勢。

3.環(huán)境優(yōu)勢?；鶎友胄袃?nèi)審部門自成立以來，對推動各級行規(guī)范操作、防范風(fēng)險、高效履職發(fā)揮了積極作用。20多年來，內(nèi)部審計通過開展一系列審計項目、專項檢查、重要事項監(jiān)督等，借助審計進點會、審計現(xiàn)場溝通、座談交流等方式，加大對內(nèi)部審計工作理念的宣傳，工作被各級行所認可，審計環(huán)境大大改善。

（二）內(nèi)部劣勢分析（W）

1.內(nèi)部審計獨立性不足。按照內(nèi)部工作流程，內(nèi)部審計報告要經(jīng)本行領(lǐng)導(dǎo)審定后才能報送上級行，這種先橫后直的報告制度不能保證內(nèi)部審計報告真實、全面地反映問題。當(dāng)前，有些市（州）中心支行內(nèi)部審計與紀(jì)委合署辦公，內(nèi)部審計部門的職責(zé)被沖淡，機構(gòu)的獨立性受到很大影響。此外，內(nèi)部審計人員與被監(jiān)督人員是同事關(guān)系，開展審計時容易得罪人，使其在評優(yōu)評先、職務(wù)晉升、民主測評等方面受到影響，容易產(chǎn)生畏難情緒。

2.內(nèi)部審計人員素質(zhì)有待提升。當(dāng)前，內(nèi)部審計隊伍素質(zhì)仍不能完全適應(yīng)內(nèi)審價值增值的要求。一是專業(yè)人才匱乏。多數(shù)基層央行科班審計人員不足，不同程度地存在人員少、年齡大、業(yè)務(wù)單一、審計理論不強等情況，缺乏必要的審計能力和技巧。二是隊伍結(jié)構(gòu)不夠合理。財務(wù)背景的人員較多，貨幣信貸、科技、支付等業(yè)務(wù)領(lǐng)域人才匱乏，影響深層次發(fā)現(xiàn)問題的能力。三是培訓(xùn)學(xué)習(xí)效果欠佳。內(nèi)部審計業(yè)務(wù)培訓(xùn)深度不足、針對性不強，運用信息技術(shù)手段開展審計的方法還不夠成熟。內(nèi)部審計人員出于慣性思維大多將自己定位為監(jiān)督角色而非創(chuàng)造價值角色。

3.審計手段較為落后。人民銀行一直努力推動內(nèi)部審計信息化發(fā)展，但與業(yè)務(wù)管理的信息化仍然相差甚遠。如審計人員現(xiàn)場審計仍以手工操作為主，計算機輔助審計手段的使用還不夠廣泛;大多數(shù)業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)未預(yù)留審計接口或?qū)徲嬆K，數(shù)據(jù)采集難以實現(xiàn)信息化;內(nèi)部審計人員中有計算機專長的比較缺乏。此外，較之外部審計，內(nèi)部審計可利用的資源、手段有限，在審計陷入瓶頸時很難突破。

4.審計關(guān)系仍需改進。目前，仍有少數(shù)管理者和業(yè)務(wù)部門對內(nèi)部審計的認識比較片面，對其防風(fēng)險作用認識不足。有的審計對象在接受審計時仍存在排斥心理，支持度不高。此外，內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)問題的整改機制尚不完善，對問題整改不力的缺乏有約束力的處理，導(dǎo)致內(nèi)審權(quán)威性不足。

（三）外部機遇分析（O）

1.國家高度重視審計工作。當(dāng)前，內(nèi)部審計工作正處于歷史最好發(fā)展機遇期。2018年3月黨中央成立了中央審計委員會，習(xí)近平總書記親自擔(dān)任主任，這是加強黨對審計工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重大舉措。為強化內(nèi)部審計工作，2018年審計署修訂出臺了《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》（審計署令第11號），在機構(gòu)改革中新成立了內(nèi)部審計指導(dǎo)監(jiān)督司。上述舉措為新時代開展內(nèi)部審計工作奠定了堅實的基礎(chǔ)，內(nèi)部審計大有可為。

2.人民銀行內(nèi)部審計工作體制進一步理順。根據(jù)人民銀行總行新“三定”方案，自2020年7月起內(nèi)部審計工作實行授權(quán)分省管理模式。省級中心支行的內(nèi)部審計監(jiān)督權(quán)、業(yè)務(wù)管理權(quán)、人事管理權(quán)三方面在層級上實現(xiàn)了相互對等，內(nèi)部審計部門在制訂審計計劃時可以結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c更有針對性地進行規(guī)劃，在督促審計整改方面可與人事部門形成更大的工作合力，使內(nèi)部審計工作開展更為順暢。

3.信息化技術(shù)大力提升。在信息化技術(shù)飛速發(fā)展的現(xiàn)代社會，大數(shù)據(jù)分析技術(shù)的作用越發(fā)明顯。信息化技術(shù)可拓寬審計業(yè)務(wù)范圍，大大提高審計效率。同時，非現(xiàn)場審計、持續(xù)審計、云審計技術(shù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)的出現(xiàn)，可大大延展內(nèi)部審計的時間和空間。

（四）外部挑戰(zhàn)分析（T）

1.危機管理常態(tài)化的壓力。黨的十八大以來，中央從嚴(yán)管黨治黨的態(tài)勢步步深入。新形勢下，基層央行接受外部監(jiān)督和外部問責(zé)的力度不斷加大，來自從嚴(yán)治行的要求也越來越高。內(nèi)部審計部門作為基層央行內(nèi)控體系的重要防線，開展好內(nèi)部審計監(jiān)督、防范紅線底線問題出現(xiàn)，為基層央行安全履職保駕護航的責(zé)任更加重大。基于此，各級行黨委對內(nèi)部審計部門的期望越來越高，對內(nèi)部審計的要求也越來越高。

2.社會職責(zé)明晰化的壓力。審計署令第11號將內(nèi)部審計的監(jiān)督范圍拓展至內(nèi)部控制、風(fēng)險管理領(lǐng)域，與原職責(zé)相比，增加了對本單位貫徹落實國家重大政策措施情況審計等。這就要求內(nèi)部審計部門要對人民銀行貫徹落實貨幣政策、金融監(jiān)督、金融服務(wù)等方面的情況進行評價，而這些方面的專業(yè)性、政策性、延伸性極強，對內(nèi)部審計來說是一個全新的挑戰(zhàn)。

（五）構(gòu)建SWOT分析表

根據(jù)上述分析，基層央行內(nèi)部審計工作SWOT分析表如表1所示。

通過SWOT分析基層央行內(nèi)部審計工作的內(nèi)外部環(huán)境、資源、條件，可以看出，在不同戰(zhàn)略組合下，內(nèi)部審計工作的側(cè)重點有所不同，所需采取的應(yīng)對策略也因勢而定，具體分析如圖1所示。

從整體來看，內(nèi)部審計工作優(yōu)勢比劣勢多，機遇比風(fēng)險更為明顯，且機遇與完善組織治理體系具有一定的契合度。從內(nèi)部審計發(fā)展趨勢來看，基層央行內(nèi)部審計工作在整個央行治理體系中發(fā)揮著不可或缺的作用，發(fā)展空間大，比較適合積極開拓的戰(zhàn)略。所以，最關(guān)鍵的是把握機遇、發(fā)揮優(yōu)勢、補足短板、規(guī)避威脅，不斷深化人民銀行內(nèi)部審計工作。

三、基于SWOT分析的基層央行內(nèi)部審計價值增值路徑選擇

（一）明確內(nèi)部審計的職責(zé)定位

一是增強服務(wù)理念。摒棄以往僅以查錯糾弊為主要目的的審計理念，提高審計建議的建設(shè)性和可行性。二是助推風(fēng)險管理。內(nèi)部審計人員在工作中要注重從客觀、全局的角度對風(fēng)險事項進行識別和預(yù)測，協(xié)助業(yè)務(wù)部門建立抵御風(fēng)險的有效機制。三是注重信息分享。通過信息反饋、信息溝通、審計報告等途徑發(fā)揮傳遞信息、協(xié)調(diào)央行組織管理的職能。

（二）科學(xué)設(shè)計內(nèi)部審計質(zhì)量控制體系

一是實行審計任務(wù)目標(biāo)管理，對每一項審計任務(wù)都要分解到人，落實到人，明確完成時間。二是對審計項目實行全流程質(zhì)量管理，要對審前調(diào)查、審計方案、審計證據(jù)、工作底稿、事實確認書、問題定性、審計建議、審計檔案等環(huán)節(jié)明確具體的質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)，以便審計人員逐一對照，嚴(yán)控質(zhì)量關(guān)。三是審計任務(wù)完成后，要組織人員對審計項目進行質(zhì)量評估，分析存在的不足，明確改進意見。

（三）完善內(nèi)部審計成果轉(zhuǎn)化機制

從整改和信息共享兩個方面推動內(nèi)部審計成果運用，如圖2所示。一方面，利用人民銀行總行內(nèi)部審計業(yè)務(wù)綜合系統(tǒng)，全面建立審計發(fā)現(xiàn)問題清單，形成審計整改問題建號、跟蹤掛號、對賬銷號的閉環(huán)管理機制。同時，加強與人事部門的協(xié)調(diào)，加大對審計發(fā)現(xiàn)問題整改不力人員的問責(zé)力度，如與考核、任免掛鉤。另一方面，將審計信息“再加工”為審計結(jié)果公告、風(fēng)險提示書等不同形式的“產(chǎn)品”，滿足領(lǐng)導(dǎo)層、業(yè)務(wù)部門、組織人事部門等不同使用者的需求。

（四）保障內(nèi)部審計價值增值的措施

1.增強內(nèi)部審計工作的獨立性。通過改變內(nèi)部審計工作考核方式、設(shè)立內(nèi)部審計專項經(jīng)費、開展片區(qū)交叉審計等方式增強內(nèi)部審計的獨立性。如對內(nèi)部審計部門的考核以黨委意見為主，審計費用的報銷從內(nèi)部審計專項經(jīng)費中列支，同級審計采取跨省、跨市（州）等方式。

2.提升內(nèi)部審計隊伍的職業(yè)能力。在內(nèi)部審計部門中逐步充實來自不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)人員，如在新行員招錄中增加審計學(xué)專業(yè)人員。各省通過抽調(diào)基層央行的內(nèi)部審計人員參加上一級行審計、以審代訓(xùn)、以會代訓(xùn)、案例培訓(xùn)等方式，增強培訓(xùn)的實效性。

3.優(yōu)化內(nèi)部審計工作環(huán)境。內(nèi)部審計部門要主動向行領(lǐng)導(dǎo)請示匯報，掌握管理層關(guān)注、關(guān)心的業(yè)務(wù)領(lǐng)域和風(fēng)險環(huán)節(jié)，并及時全面地向管理層反饋審計掌握的重要信息、突出問題和有效建議。同時加強宣傳引導(dǎo)，強化內(nèi)部審計部門和業(yè)務(wù)部門之間的伙伴關(guān)系;主動加強與紀(jì)委、巡察、人事、財務(wù)等部門的溝通協(xié)調(diào)，形成工作合力。

4.進一步完善內(nèi)部審計工作制度體系。結(jié)合新形勢、新變化、新要求，修訂完善人民銀行內(nèi)部審計工作制度體系，與時俱進地保持制度優(yōu)勢，保障內(nèi)部審計增值作用的有效發(fā)揮。如修訂內(nèi)部審計工作操作規(guī)程，在工作程序中突出風(fēng)險管理、績效評價職能;修訂人民銀行內(nèi)部審計工作制度，進一步明確內(nèi)部審計人員的職能權(quán)限。

5.強化內(nèi)部審計的風(fēng)險預(yù)警功能。內(nèi)部審計部門要深刻認識本單位風(fēng)險狀況，關(guān)注外部監(jiān)督重點的變化情況，選好審計項目選題。及時分析、研究內(nèi)外部監(jiān)督關(guān)注重點和內(nèi)部控制風(fēng)險點的變化，全面梳理影響職能履行的關(guān)鍵問題以及可能存在的“紅線”“底線”“高壓線”問題，第一時間向管理層、業(yè)務(wù)部門發(fā)出預(yù)警信息。

6.加快內(nèi)部審計信息化建設(shè)。加強計算機輔助審計方面的培訓(xùn)，使審計人員在審計中更多地運用一些先進的分析、統(tǒng)計方法。與時俱進，積極探索借助云技術(shù)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)，不斷提高審計信息采集、處理和分析能力。

（作者單位：中國人民銀行南昌中心支行，郵政編碼：330008，電子郵箱：zfr8008@qq.com）

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