推進山西農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財稅政策研究

“十四五”時期，是山西轉(zhuǎn)型出雛型、蹚新路的關(guān)鍵時期，是山西按照“一主三副六市域中心”城鎮(zhèn)空間布局，大力推進城市現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵時期，也是山西在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上，開啟全面鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵時期。近年來山西城鎮(zhèn)化進程明顯加快，農(nóng)業(yè)人口向城市遷徙逐年遞加，轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)成為伴隨城鎮(zhèn)化發(fā)展出現(xiàn)的“新問題”。多年來，山西省現(xiàn)行財稅政策對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程發(fā)揮了重要推動作用，然而面臨新形勢新問題，當(dāng)前部分制度與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展?fàn)顩r已不相適應(yīng)。分析山西省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)財稅政策缺陷，調(diào)整與完善現(xiàn)行財稅制度，提出符合山西省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化實際的具體財稅措施，對促進山西省新型城鎮(zhèn)化穩(wěn)步推進具有重要的現(xiàn)實意義，同時為政府決策提供政策參考和理論依據(jù)。

一、山西省農(nóng)民市民化財稅政策現(xiàn)狀

（一）城鎮(zhèn)建設(shè)維護財稅政策

1.城市基礎(chǔ)設(shè)施。我國一般講城市基礎(chǔ)設(shè)施，多指工程性基礎(chǔ)設(shè)施。城市基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移城市必須滿足的條件。目前，我省城市基礎(chǔ)設(shè)施大部分由政府投資興建，在巨大的經(jīng)濟和轉(zhuǎn)型壓力下基礎(chǔ)設(shè)施資金來源難以通過政府單方面投資予以保障。為此，《山西省人民政府關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實施意見》中指出，要全面放開城市基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和運營市場，建立規(guī)范的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制。

2.城市公交、出租車、郵政等公共服務(wù)。除城市基礎(chǔ)設(shè)施外，公共服務(wù)還有城市公交、出租車及郵政和電網(wǎng)等公共服務(wù)項目。上述公共服務(wù)的主體在企業(yè)，如出租車行業(yè)已完全市場化運作，郵政及電網(wǎng)均為央企投資，地方政府需要對城市公交予以補助。關(guān)于公交領(lǐng)域，《山西省城市公共客運條例》中指出，城市公共客運是社會公益性事業(yè)，應(yīng)當(dāng)堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、優(yōu)先發(fā)展、公平競爭、安全便捷、服務(wù)乘客的原則。作為公益性項目，城市公交客運不以營利為主要目的。2009年，長治市長治縣在全省率先實現(xiàn)了免費乘坐，由政府全額承擔(dān)。2015年，運城市政府出臺《運城市區(qū)公交財政補貼暫行辦法》，明確了補貼項目。

（二）公共服務(wù)財稅政策

在農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移過程中，政府需要相應(yīng)增加在文化、體育和計劃生育、公共安全等方面的支出。根據(jù)2018年底印發(fā)的《山西省基本公共服務(wù)領(lǐng)域省級與市縣共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，基本公共服務(wù)領(lǐng)域義務(wù)教育公用經(jīng)費保障、家庭經(jīng)濟困難學(xué)生生活補助、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、貧困殘疾人救助等實行省級與市縣5：5比例分擔(dān)；貧困地區(qū)學(xué)生營養(yǎng)膳食補助、基本公共就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療救助、困難群眾救助、貧困殘疾人服務(wù)、城鄉(xiāng)保障性安居工程根據(jù)市縣財力狀況綜合測算確定；其余事項均按照不同比例，由省級與市縣共同負擔(dān)。

（三）保障性住房成本財稅政策

關(guān)于保障性住房的建設(shè)資金來源，《山西省保障性住房建設(shè)管理辦法》中詳細規(guī)定：廉租住房建設(shè)資金主要通過以下渠道籌集：中央政府補助資金，省級政府補助資金，市、縣（市）財政安排的專項建設(shè)資金，不低于20%的土地出讓凈收益，住房公積金增值收益在提取貸款風(fēng)險準備金和管理費用后的余額，中央代地方發(fā)行的債券，出售、出租廉租住房所得的收益，一定比例的行政事業(yè)性收費，企業(yè)未按照規(guī)定配建廉租住房繳納的建設(shè)資金，銀行貸款，企業(yè)債券，社會捐贈等。政府投資的公共租賃住房建設(shè)資金主要通過以下渠道籌集：中央政府補助資金，省級政府補助資金，市、縣（市）財政安排的專項建設(shè)資金，住房公積金增值收益在提取貸款風(fēng)險準備金和管理費用后的余額，住房公積金貸款（試點城市），中央代地方發(fā)行的債券，租金收入，銀行貸款，企業(yè)債券，社會捐贈等。城市棚戶區(qū)改造資金按照政府主導(dǎo)、市場運作的方式進行籌集。國有重點煤礦、國有工礦、國有林區(qū)和墾區(qū)棚戶區(qū)改造資金通過中央政府補助，地方政府配套，企業(yè)自籌和被改造住戶合理負擔(dān)等渠道籌集。

（四）教育成本財稅政策

教育成本主要體現(xiàn)在農(nóng)民工0-14歲隨遷子女幼兒園、小學(xué)、初中在內(nèi)的教育投資，主要包括新建學(xué)校的基本建設(shè)投資、教職工的配置、裝置裝備。學(xué)校班級設(shè)置、建設(shè)標(biāo)準均按現(xiàn)行標(biāo)準測算。《山西省人民政府關(guān)于進一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的實施意見》中指出，要將農(nóng)民工隨遷子女全部納入輸入地教育發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)輸入的數(shù)量、分布和變化趨勢，合理規(guī)劃中小學(xué)布局，均衡配置教學(xué)資源將農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費全部納入輸入地財政保障范圍，實現(xiàn)農(nóng)民工隨遷子女基本在輸入地全日制公辦中小學(xué)平等接受義務(wù)教育。

（五）社會保障財稅政策

農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移，社會保障特別是各類保險和醫(yī)療衛(wèi)生顯得尤為重要，在轉(zhuǎn)移成本中占有較大份額。城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民比較，差別較大的是社會保險繳費成本，而社會保險由企業(yè)和個人負擔(dān)。因此農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移增加的社會保障負擔(dān)主要由企業(yè)承擔(dān)，政府負擔(dān)其次?！渡轿魇∪嗣裾P(guān)于進一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的實施意見》中指出，要按照推進基本公共服務(wù)均等化和健全各級政府間公共服務(wù)成本分擔(dān)機制的要求，在規(guī)定的政策框架和資金渠道內(nèi)統(tǒng)籌考慮農(nóng)民工培訓(xùn)就業(yè)、社會保障、公共衛(wèi)生、計劃生育、隨遷子女教育等公共服務(wù)的資金需求，納入財政年度預(yù)算和正常支出項目范圍。鼓勵擴大基本公共服務(wù)政策覆蓋范圍，逐步將農(nóng)民工納入政策扶持體系。省財政在安排就業(yè)服務(wù)、社會保障、公共衛(wèi)生、義務(wù)教育等相關(guān)經(jīng)費時，要對財政困難地區(qū)和農(nóng)民工數(shù)量較多、管理服務(wù)任務(wù)較重地區(qū)給予重點支持。

二、山西省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財稅政策存在的問題

（一）財政對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)比重過低

就農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化而言，政府具有責(zé)無旁貸的責(zé)任，但長期以來，由政府實際分擔(dān)的農(nóng)民工市民化成本比重偏低。以市民化程度較高的介休市為例，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本約11.4萬元/人，其中，由政府承擔(dān)3.7萬元，占32%，企業(yè)承擔(dān)0.9萬元，占8%，個人承擔(dān)6.8萬元，占60%。從全省來看，政府承擔(dān)部分遠不到30%。因此在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本分擔(dān)中，政府部門分擔(dān)的份額過低，財政投入顯然不足，直接導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化經(jīng)費短缺。

（二）財政對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本支出結(jié)構(gòu)不合理

在目前的城鎮(zhèn)化過程中，地方政府普遍對投資的依賴性強，集中資金投資基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等領(lǐng)域，重硬件建設(shè)，輕軟件開發(fā)，也形成重基建、輕服務(wù)的不平衡格局。但是，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本需求是多方面的，在財政支出總額本身就“僧多粥少”的情況下，財政資金過多投入到高回報行業(yè)或面子工程，追求地方政府的GDP和政績，就必然會忽視其他公共服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展。這些領(lǐng)域的特點是，需要財政的純支出，卻不產(chǎn)生直接的“經(jīng)濟利益”。

（三）轉(zhuǎn)移支付不足以支撐地方政府對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的分擔(dān)

目前，地方政府特別是縣一級政府缺乏農(nóng)業(yè)人口市民化需要的獨立財源，事權(quán)不能和財權(quán)相匹配，尤其在經(jīng)濟新常態(tài)和全面建成小康社會的雙重壓力下，地方財政更顯捉襟見肘，多數(shù)政府特別是縣鄉(xiāng)政府往往呈現(xiàn)為財稅入不敷出的運行格局。破解這一財政困境，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，必須在各級、各地政府間建立完備的轉(zhuǎn)移支付體系。但我國長期以來，一般性轉(zhuǎn)移支付比重偏低，項目專項轉(zhuǎn)移支付所占比重較大，主次嚴重失調(diào)，這導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定性較差，縣鄉(xiāng)財政困難問題得不到根本扭轉(zhuǎn)，地方民生項目資金投入缺乏穩(wěn)健性。此外，我國只有縱向的轉(zhuǎn)移支付沒有橫向的轉(zhuǎn)移支付，不僅不利于縮小區(qū)域差距，也加大了上級財政壓力。

（四）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的相關(guān)財政支出缺乏針對性

財政對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的相關(guān)支出針對性不強，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口同社會眾多的財政支出享受主體同等參與，但資源仍是稀缺的。例如，住房保障絕大部分受益群體為城鎮(zhèn)戶籍中低收入人口，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城鎮(zhèn)低收入群體展開住房保障的競爭，雖然生活工作于城鎮(zhèn)，但由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)尚未徹底改變，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受到的住房保障福利有限。

（五）財稅政策杠桿作用未能得到成分發(fā)揮

市場機制并不是萬能的，市場的不完全性和外部性帶來資源配置的低效率和收入分配的非公平，這需要政府這只“看得見的手”進行必要的干預(yù)。企業(yè)特別是中小企業(yè)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市的重要載體，也是農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移的直接受益主體，但長期以來，一些農(nóng)民工所在企業(yè)存在發(fā)展誤區(qū)，認為農(nóng)民工是取之不盡用之不竭的“資源”，將農(nóng)民工看做廉價勞動力，很少承擔(dān)甚至不承擔(dān)農(nóng)民工在醫(yī)療、工傷、住房等方面的保險支出。

三、構(gòu)建合理有效的省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財稅政策體系

（一）調(diào)整和完善省以下財政體制，增強市縣推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財力保障

堅持改革創(chuàng)新，不斷調(diào)整和完善省以下財政體制，增強市縣推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財力保障。積極開展完善“營改增”、資源稅、房產(chǎn)稅、城市維護建設(shè)稅等稅制改革，逐步強化基層政府的主體稅種，為市縣政府提供穩(wěn)定稅收來源。對財政一般預(yù)算收入3億元以下的縣，其上劃省級增值稅、企業(yè)所得稅增量全額返還；對當(dāng)年稅收收入實現(xiàn)增長的縣，省財政按其上劃省級收入增量資金的20%進行獎勵。鼓勵縣、鎮(zhèn)財政培植財源、增加收入、多收多得。選取若干具有發(fā)展?jié)摿Φ闹攸c中心鎮(zhèn)，對其轄區(qū)內(nèi)征收的財政收入，除上繳中央、省、市部分外，原則上全部留給重點鎮(zhèn)；對其轄區(qū)內(nèi)收取的土地出讓收入、城建配套費、環(huán)保排污費、計生撫養(yǎng)費等非稅收入，全部返還重點鎮(zhèn)并由重點鎮(zhèn)按規(guī)定統(tǒng)籌安排使用。省級財政設(shè)立城鎮(zhèn)化專項轉(zhuǎn)移支付資金，通過以獎代補的形式，對吸納農(nóng)民轉(zhuǎn)移人口較多的地區(qū)給予獎補。在轉(zhuǎn)移支付測算中，突出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化建設(shè)目標(biāo)，重點考慮城鎮(zhèn)常住人口和吸納農(nóng)民轉(zhuǎn)移人口等因素，并選取學(xué)齡兒童凈入學(xué)率、就業(yè)率、每萬人醫(yī)院床位數(shù)、參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險人口比例等指標(biāo)，綜合考慮教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務(wù)提升等因素，形成激勵吸納外來人口的轉(zhuǎn)移支付機制。

（二）加大財政對城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投入和支持力度

積極支持以廉租房、公租房為主的保障性安居工程建設(shè)。認真落實住房公積金增值收益和土地出讓凈收益計提資金用于保障性安居工程；實施相關(guān)稅費減免優(yōu)惠政策，降低建設(shè)成本；通過投資補助、貸款貼息、資本金注入等方式，吸引銀行貸款、社會資本參與保障性安居工程建設(shè)。加大“百鎮(zhèn)建設(shè)工程”力度。加大各級財政對城鎮(zhèn)公益性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投入力度，城市維護建設(shè)稅、城市公用事業(yè)附加、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費等收入要全部用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。提高煤炭可持續(xù)發(fā)展基金用于市政公用設(shè)施投資的比例。保障城鎮(zhèn)新增勞動力子女教育，將進城務(wù)工農(nóng)民隨遷子女納入義務(wù)教育經(jīng)費保障范圍；加大城鎮(zhèn)教育投入力度，加強城鎮(zhèn)中小學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在中小學(xué)校舍維修改造以及校舍安全等財政專項資金安排上，優(yōu)先考慮依據(jù)城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃布局，支持各種優(yōu)質(zhì)教育資源向城鎮(zhèn)中小學(xué)集聚。加強農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)，重點支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、水電網(wǎng)鋪設(shè)維修等與城鎮(zhèn)化建設(shè)聯(lián)系緊密的專業(yè)技能培訓(xùn)；省財政設(shè)立專項資金，對符合條件的職業(yè)教育實訓(xùn)基地和職業(yè)學(xué)校綜合建設(shè)項目，按其投資額的一定比例給予獎補。加大對邊遠山區(qū)移民搬遷的補助力度，提高補助標(biāo)準，促進移民整體搬遷。

（三）建立健全多層次多元化的財政投融資機制

探索建立以財政為基礎(chǔ)，政府融資平臺為主渠道，土地增值收益為補充，民間投資和綜合金融服務(wù)為支撐，產(chǎn)業(yè)資本投入和企業(yè)履行社會責(zé)任參與城鎮(zhèn)化建設(shè)為創(chuàng)新的投融資服務(wù)體系。在有效防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的基礎(chǔ)上，積極爭取中央對我省政府性債券規(guī)模，建立以市政債券為主的城鎮(zhèn)化發(fā)展投入機制。通過發(fā)展城投公司市政建設(shè)項目債券、項目收益?zhèn)?、保險資產(chǎn)債權(quán)和股權(quán)投資計劃、政策性金融產(chǎn)品等多種方式，為城市政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供長期、穩(wěn)定、低成本的融資工具，緩解城鎮(zhèn)化過程中的資金壓力。把市縣政府城鎮(zhèn)化推進過程中的行為短期化逐步引導(dǎo)到長期化、戰(zhàn)略化上來。加大財政資金投入力度，省、市兩級財政安排專項資金，對符合國家政策范圍的市、縣投融資平臺，通過資本金注入的方式增強其投融資能力。通過建立和完善市縣政府性投融資平臺，使更多的銀行資金能夠投入到城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，加快城鎮(zhèn)的交通、電力、水利等建設(shè)。創(chuàng)新國庫現(xiàn)金管理手段，引導(dǎo)鼓勵各銀行金融機構(gòu)加大對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目的信貸支持和金融服務(wù)力度。為城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供多元化、多渠道的融資途徑。金融機構(gòu)適當(dāng)放寬向城鎮(zhèn)建設(shè)貸款的限制。

（四）更好發(fā)揮財稅政策杠桿作用

充分發(fā)揮財稅政策的杠桿作用，鼓勵城鎮(zhèn)大力發(fā)展具有自身優(yōu)勢和競爭力的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，積極培植和擴大財源，保障城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化所需的巨額資金需求。設(shè)立省級產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金，爭取中央扶持資金，共同發(fā)展在我省有一定基礎(chǔ)的可再生能源技術(shù)、節(jié)能減排技術(shù)、清潔煤技術(shù)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。增加中小企業(yè)發(fā)展專項資金規(guī)模，重點支持中小企業(yè)公共服務(wù)體系建設(shè)、產(chǎn)業(yè)升級、培育中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)主體。省級設(shè)立扶持產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展專項資金，對達到一定標(biāo)準的縣域產(chǎn)業(yè)園區(qū)每個園區(qū)補助1000萬元，專項用于園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、入園企業(yè)貼息、擔(dān)保和補助。參照擴權(quán)強縣財政獎勵政策，對開發(fā)區(qū)稅收收入每年上繳省、市增量部分，由省、市兩級財政按其增量的50%給予返還，主要用于開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。全面清理產(chǎn)業(yè)園區(qū)各類行政事業(yè)性收費，在政策規(guī)定范圍內(nèi)，對園區(qū)產(chǎn)業(yè)項目的各項規(guī)費給予相應(yīng)優(yōu)惠政策。