從“共建共治共享”探城市生活垃圾分類治理新格局

宋淑葦，杜豐洋

（1.同濟大學馬克思主義學院，上海 200092；2.浙江省長三角循環(huán)經(jīng)濟技術研究院，浙江 嘉興 314001）

近年來，社會治理逐漸取代社會管理，成為我國社會建設的關鍵詞與方法論。黨的十九大報告圍繞社會治理問題，明確提出“打造共建共治共享的社會治理格局”。由此，開啟了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新征程，充分彰顯出新時代社會治理的核心理念。

伴隨著改革開放40年的發(fā)展步伐，中國城市化進程持續(xù)推進，中國城市大規(guī)模擴張，城市發(fā)展成就有目共睹。與此同時，粗放式的城市發(fā)展道路也逐漸顯現(xiàn)出了“不經(jīng)濟”“不協(xié)調(diào)”“不平衡”“不適應”“不綠色”等城市弊病，新發(fā)展階段對城市治理提出了新要求、新挑戰(zhàn)。2020年3月，習近平總書記在浙江考察期間，強調(diào)“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。2020年6月，上海市十一屆九次全會提出了新時代熱門城市建設的總要求，即“以共建為根本動力，以共治為重要方式，以共享為最終目的，努力打造人人都有出彩機會的城市、人人都能有序參與治理的城市、人人都能享有品質(zhì)生活的城市”[1]。由此，在第二百年新征程的關鍵節(jié)點，城市治理已然在新時代國家社會治理框架中提上了重要議程，抓住了城市治理，就把握住了國家社會治理的關鍵“航標”。

城市治理是為了謀求城市經(jīng)濟、社會、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展而對城市中的資本、勞動力、技術等生產(chǎn)要素進行合理配置的過程。其中，城市生活垃圾治理作為國家治理能力現(xiàn)代化的中觀投射，更是檢驗城市治理能力和治理水平的“必考題”。2019年7月1日，《上海市生活垃圾管理條例》的正式施行，不僅拉開了上海市城市生活垃圾治理的大幕，而且開啟了全國強制性施行垃圾分類的先河?；诖耍瑯嫿ā肮步ü仓喂蚕怼钡某鞘猩罾诸惛窬?，已是上海精細化和現(xiàn)代化轉型發(fā)展的必然要求和必由之路。

1 文獻回顧：垃圾治理對“共建共治共享”格局的理論需求

1.1 “共建共治共享”格局的內(nèi)涵闡釋

加強和創(chuàng)新社會治理，打造共建共治共享的社會治理格局，是一項理論與實踐兼?zhèn)涞南到y(tǒng)工程。從內(nèi)在機理上來看，以“共建”為基礎、“共治”為手段、“共享”為目的的多元參與治理格局，是一個動態(tài)性、持續(xù)性的發(fā)展過程[2]。從價值依歸上來看，“以人民為中心”的人民立場始終是構建共建共治共享社會治理格局的“出發(fā)點”和“落腳點”[3]。從內(nèi)涵結構上來看，“共建共治共享”的社會治理格局，就要組織社會力量共同參與社會建設、社會治理，共同分享社會治理成效[4]。從邏輯層面上來看，“共建”是基礎準備，“共治”是中心環(huán)節(jié)，“共享”是最終歸屬，三者統(tǒng)一于“共”[5]。從時代意蘊上來看，共建共治共享包含著“多元主體協(xié)同”“治理機制協(xié)商”“治理成果共享”的時代價值[3]。

1.2 “共建共治共享”的多維場景構建

將“共建共治共享”作為新時代社會治理的頂層設計，學界已在理論研究與實踐探索中將其運用于多維場景和領域，其中鄉(xiāng)村基層治理與城市社區(qū)治理為研究重點。一方面，在鄉(xiāng)村基層治理的探索中，“共建共治共享”的運用凝結了多元主體參與、交互溝通、協(xié)商對話與全體共享等關鍵要素，勾畫出了中國特色基層社會治理的核心宗旨[6]。共建共治共享格局下生成的鄉(xiāng)村治理模式，通過充分調(diào)動村民自治組織、社會組織、企業(yè)主體的積極性，達成了政府治理、村民自治與社會調(diào)節(jié)之間的良性互動效應[7]。另一方面，全民共建共治共享的城市治理格局作為應對我國特大型城市發(fā)展“碎片化”困境的一把“金鑰匙”，旨在通過重新梳理、整合治理體系各要素，捋順社會治理過程，來優(yōu)化社會治理整體結構[8]。社區(qū)作為城市治理的陣地，應該在共建共治共享格局中實現(xiàn)社區(qū)治理精細化向精準化的轉型，創(chuàng)新多元合作共治的精準化格局[9]。

1.3 城市生活垃圾分類治理

我國城市生活垃圾的發(fā)展過程經(jīng)歷了粗放到精細、后端到前端、單一到綜合的過程，治理的模式也由政府全權管理逐步轉化為各利益相關方共同參與的局面。從歷史階段的角度來看，主要經(jīng)歷了垃圾分類初探（1978—1995年）、垃圾分類深化（1995—2006年）、垃圾分類推廣（2007—2014年）和生活垃圾分類實施（2014—）4 個階段。在我國垃圾分類治理的鏈條中，存在著物質(zhì)流向斷裂、價值流向缺失、信息流向阻塞等問題，呈現(xiàn)出垃圾分類意愿和行動不一致、頂層設計與實踐落地不銜接等現(xiàn)狀。所以，政府相關部門需改進公共服務的供給方式，以自下而上的理念補足管理體系中的弱點，形成政府、企業(yè)、民眾和NGO 等利益相關主體聯(lián)動的協(xié)同機制[10]。

綜上所述，現(xiàn)有文獻主要聚焦于“共建共治共享”理念的理論闡釋及其在鄉(xiāng)村基層治理與城市社區(qū)治理當中的現(xiàn)實應用。然而如何將“共建共治共享”格局與城市生活垃圾治理相融合，以城市生活垃圾治理為切入口，構建新時代城市治理現(xiàn)代化新格局，仍是學界研究存在的缺口，亟待建立起基于“共建共治共享”的城市生活垃圾現(xiàn)代化治理制度體系，在城市生活垃圾治理中充分體現(xiàn)“人民城市人民建，人民城市為人民”。

2 垃圾圍城：垃圾治理對“共建共治共享”格局的現(xiàn)實需求

當前，上海生活垃圾量與處置能力不足的矛盾日益突出，“垃圾圍城”的困境對上海市垃圾管理形成了巨大挑戰(zhàn)，全面實施生活垃圾全程分類對于上海這樣的超大型城市刻不容緩。然而，現(xiàn)階段該體系仍不完善，各環(huán)節(jié)仍不暢通，各主體互動仍不協(xié)調(diào)，導致前端分類實效不佳、中端分揀環(huán)節(jié)未做到精細化、末端處置市場發(fā)育不健全等現(xiàn)實問題。基于此，必須重新審視垃圾治理中的3 個關鍵性事實，即“人人都是垃圾的產(chǎn)生者”、“人人都是垃圾的受害者”、“人人都是垃圾的處理者”，明確在城市生活垃圾治理中“人人有責、人人盡責、人人享有”的基本原則。

2.1 人人都是垃圾的產(chǎn)生者

一般來講，城市垃圾的產(chǎn)量主要取決于人口、消費、生產(chǎn)和政策等因素。其中，消費、生產(chǎn)和政策不僅取決于人，而且還反作用于人口數(shù)量、結構。由此，針對垃圾產(chǎn)生的“罪魁禍首”，都強烈地指向了“人”。城市生活垃圾產(chǎn)生量與城市人口數(shù)量呈線性正比關系，若人口增長，那么垃圾產(chǎn)生量也隨之增長。同時，居民生活水平與生活垃圾產(chǎn)生量之間也存在著正向關聯(lián)。研究數(shù)據(jù)顯示，發(fā)達國家和地區(qū)的人均生活垃圾產(chǎn)生量基本分布在400～800 kg/a，而發(fā)展中國家的人均產(chǎn)生量一般不超過200 kg/a。除此之外，隨著居民消費結構的改變，城市生活垃圾的產(chǎn)量和成分也會隨之發(fā)生變化。比如：商品經(jīng)濟的發(fā)展衍生了一次性產(chǎn)品的濫用；互聯(lián)網(wǎng)新業(yè)態(tài)的發(fā)展催生了外賣、快遞等包裝廢棄物規(guī)模激增的問題。種種事實都證明了垃圾無限產(chǎn)生的根源，“人人”難辭其咎。

2.2 人人都是垃圾的受害者

生活垃圾產(chǎn)生、運輸、處置利用的全過程，都與居民的健康福祉有著廣泛而緊密的聯(lián)系。一方面，由于垃圾中含有各種有害物質(zhì)，過度排放或處置不當會直接污染土壤、水體和空氣。比如：當前最為熱議的海洋塑料污染問題，研究數(shù)據(jù)顯示，全球海洋中至少有5.25 萬億個塑料碎片。這些碎片極難降解，通過外界的生物或物理作用會漸漸成為微塑料，而微塑料又通過水產(chǎn)品等逐漸向人類食物鏈傳播，最終威脅人類健康。另一方面，垃圾中含有大量微生物，長時間堆放、不規(guī)范運輸、不合理處置都會進一步滋生病菌、毒害，釋放有害氣體，最終危害人體生命健康。因此，鑒于對“人人都是垃圾的受害者”的審視，無論是公眾還是政府都開始越來越重視和敏感垃圾污染問題，特別是公眾對環(huán)境污染的容忍度也越來越低，近年來頻發(fā)的垃圾焚燒廠鄰避群體事件就是最好的例證。但是，群體性抵制其實并不能有效解決垃圾的根本問題，人們只有在反思垃圾污染問題的基礎上做到“人人盡責”，風險共擔，利益共享，才能在一定程度上消解垃圾問題的“公地悲劇”。

2.3 人人都是垃圾的處理者

面對“垃圾圍城”的困境，人人都應該是垃圾的處理者，也都必須是垃圾的處理者。廣義的生活垃圾治理包括源頭減量、投放收集、回收運輸、資源化利用和末端處置及監(jiān)督管理和支持保障等活動。垃圾治理的過程涉及到多方主體及其行為職責，包括黨建部門的頂層設計引領、政府部門的決策規(guī)劃、基層的管理和監(jiān)督、居民廣泛而主動的參與、企業(yè)的市場化運作、社會組織的宣傳引導、新聞媒體的輿論監(jiān)管等。多方主體的積極參與以及良好的監(jiān)督管理系統(tǒng)，是垃圾治理體系運行的重要支撐保障。由此可見，社會主體的積極投入是構建開放的垃圾治理系統(tǒng)和多方交互的復合型垃圾治理模式的必然趨勢。

3 未來展望：基于“共建共治共享”的上海城市生活垃圾治理新格局

打造“共建共治共享”社會治理格局，是時代之選，是現(xiàn)實所趨?；谄惹械默F(xiàn)實需求，亟需在“共建共治共享”的治理格局下構建“人人有責、人人盡責、人人享有”的垃圾治理共同體。并且在長期的具體實踐中，以“共建”為治理基礎，“共治”為治理過程，“共享”為治理目標，“三共”聯(lián)動，構建上海城市生活垃圾治理現(xiàn)代化制度體系，繼續(xù)釋放上海作為發(fā)展前沿陣地的示范效應。

3.1 城市共建：完善城市生活垃圾治理機制

“共建”是構建城市生活垃圾新治理格局的頂層規(guī)劃和首要前提。城市的共建需要通過整合一切可調(diào)動的社會力量來打造科學合理的社會治理體制機制。在城市垃圾分類的具體實踐中，要牢牢抓住“源頭精準分類、中端精細分揀、末端資源化處置”三大關鍵環(huán)節(jié)，以“全過程、全品類、全主體”為基本原則，進行體制機制創(chuàng)新，不斷完善垃圾分類的責任體系、管理體系和保障體系，實現(xiàn)全程的有效治理。在管理體系方面，由專項部門進行統(tǒng)籌管理，由市場進行資源化配置，由專業(yè)的環(huán)境綜合服務商開展實際落地，切實破除多部門“九龍治水”下的制度交易成本高、市場失序的現(xiàn)象。在政策保障方面，可以圍繞空間場地規(guī)劃、特許經(jīng)營制度、減量補貼制度、生產(chǎn)者責任延伸制度、綠色采購制度等，全方位激發(fā)市場主體的活力，逐步提高垃圾分類市場規(guī)模和資源化利用水平，進一步加強城市治理的能力建設。

3.2 多元共治：構建垃圾分類“全主體”社會責任體系

“共治”是基于“共建”所確定的職能分工而進行的具體落實，通過社會成員之間的聯(lián)動融合和協(xié)同推進，保障社會治理體制機制的良性運行。在城市垃圾分類的具體實踐中，加快建立以“政府主導、企業(yè)主體、公眾主力、社會組織主推”為核心的垃圾分類“全主體”社會責任體系。一是推進政府有關部門在頂層設計、政策制定、激勵機制以及公民教育等方面，進一步發(fā)揮主導作用。二是將企業(yè)作為貫徹垃圾分類工作的關鍵力量，充分發(fā)揮市場主體作用，推動垃圾分類全過程的市場化運作，實現(xiàn)垃圾分類行業(yè)“降本增效”的現(xiàn)代化商業(yè)模式。三是公眾是落實垃圾分類工作的主力軍，需要充分挖掘居民的主觀能動性，共同營造出積極良好的垃圾分類氛圍，實現(xiàn)公眾從自發(fā)到自覺、從思想到行動的“知行合一”的過程。四是充分利用社會組織的社會動員平臺，開展宣傳教育、服務承接、專業(yè)問題咨詢等工作，以“軟性”手段做好政府、企業(yè)、公眾間的重要“紐帶”和“潤滑劑”。

3.3 成果共享：實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益的統(tǒng)一

“共享”意指全體社會成員共同享有社會“共建、共治”的成果，共同保有優(yōu)良的社會治理格局所釋放出的經(jīng)濟性、社會性“紅利”及相關副產(chǎn)效益。毫無疑問，通過城市垃圾分類的具體實踐，可以實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益的統(tǒng)一，為全體社會成員創(chuàng)造直接或間接的成果效益。在經(jīng)濟效益上，需求決定市場。隨著垃圾分類的普及和推廣，撬動出巨大的商業(yè)市場，在社會治理格局有效規(guī)制的前提下，加快做大各品類細分垃圾市場規(guī)模和單品類產(chǎn)值數(shù)量，形成統(tǒng)一開放、競爭有序的垃圾分類市場體系。在垃圾分類全鏈條中，還可以充分發(fā)揮價格發(fā)現(xiàn)機制和市場驅動作用，以全鏈條各環(huán)節(jié)價值增值為核心驅動力，推動全品類全鏈條高效流動，實現(xiàn)價值流的增值。在社會效益上，垃圾分類治理工作的開展是一個城市精細化治理水平的“試金石”。通過垃圾分類的具體實踐，可以不斷優(yōu)化城市治理格局，提升城市基層社會治理能力，營造良好的公眾參與氛圍，促使垃圾分類成為社會行為并達到社會自治的局面，最終實現(xiàn)社會現(xiàn)代化的轉型。在生態(tài)效益上，對于人類來說，生態(tài)系統(tǒng)的優(yōu)化和人居環(huán)境的改善將是最為直接、最為重要的治理成果。通過垃圾源頭分類、中端規(guī)范化回收、后端無害化處置或資源化利用，可以有效提高資源利用效率，減少廢棄物的排放。以垃圾焚燒環(huán)節(jié)為例，生活垃圾分類的推進將有效減少24%的溫室氣體排放。因此，落實垃圾分類不僅是關乎每個人日常生活的“一小步”，更是助力“雙碳”戰(zhàn)略目標的一大步。