名實(shí)分離：城市社區(qū)“三社聯(lián)動(dòng)”的執(zhí)行偏差

顏克高 唐婷

[摘 要] “三社聯(lián)動(dòng)”作為提升城市社區(qū)治理效能的重要舉措得到普遍推廣，但其實(shí)施效果不甚理想。基于政策執(zhí)行偏差的整合性分析框架，結(jié)合東、中、西部地區(qū)10個(gè)典型社區(qū)的實(shí)地調(diào)研資料，本研究發(fā)現(xiàn)：“三社聯(lián)動(dòng)”的政策執(zhí)行普遍存在曲解聯(lián)動(dòng)、替換聯(lián)動(dòng)、形式聯(lián)動(dòng)及抗拒聯(lián)動(dòng)等偏差行為，形成了“三社聯(lián)動(dòng)”的名實(shí)分離現(xiàn)象，而聯(lián)動(dòng)主體的能力限制與利益沖突、專項(xiàng)政策缺失與政策碎片化、經(jīng)費(fèi)短缺與人力瓶頸，以及復(fù)雜多元的政策執(zhí)行環(huán)境等則是執(zhí)行偏差的背后成因。

[關(guān)鍵詞] 社區(qū)治理;基層治理;“三社聯(lián)動(dòng)”;政策執(zhí)行偏差

[中圖分類號(hào)]D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1008—1763（2021）02—0069—09

Separation of the Nominal and Real：Implementation

Deviation of the Three Cooperatives' Linkage Mode

in Urban Communities

——Based on the Analysis of Ten Typical Communities

YAN Kegao，TANG Ting

（School of Public Administration， Hunan University， Changsha 410082，China）

Abstract：As an important measure to improve the efficiency of urban community governance， the cooperationmode of the community ，social organizations and social workershas been widely promoted， but its implementation effect is not ideal. Based on the integrated analysis framework of policy implementation deviation， combined with the field survey data ofthe three cooperatives' linkage modein 10 typical communities in the East， central and western regions， it is found that in the process of policy implementation， the modegenerally hasthe phenomenon of name reality separation， such as resistance linkage， replacementlinkage， mechanical linkage， surface linkage and misinterpretation linkage， while the capacity limit and interest conflict of the linkage subject ， lack of special policies and fragmentation of policies， shortage of funds and bottleneck of human resources， as well as complex and diversified policy implementation environment ，leads to the formation of implementation deviation.

Key words： community governance; grassroots governance; the three cooperatives' linkage mode; policy implementation deviation

一 問題提出

社區(qū)是社會(huì)治理的“最后一公里”，也是服務(wù)群眾的最前沿，在國家治理體系中占據(jù)基礎(chǔ)地位。近年來，地方政府大膽創(chuàng)新，不斷探尋科學(xué)高效的社區(qū)治理新舉措與新模式，“三社聯(lián)動(dòng)”便是創(chuàng)新成果之一。2004年，上海市民政部門提出“社區(qū)、社工、社團(tuán)”三社互動(dòng)概念;2013年，民政部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)的意見》，以社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作專業(yè)人才聯(lián)動(dòng)服務(wù)的運(yùn)作思路得到進(jìn)一步明確;2017年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》更是將其作為破解社區(qū)治理內(nèi)卷化困境的一般工作機(jī)制，強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作‘三社聯(lián)動(dòng)，完善社區(qū)組織發(fā)現(xiàn)居民需求、統(tǒng)籌設(shè)計(jì)服務(wù)項(xiàng)目、支持社會(huì)組織承接、引導(dǎo)專業(yè)社會(huì)工作團(tuán)隊(duì)參與的工作體系”。在政策的推動(dòng)下，全國各地結(jié)合自身工作實(shí)際開展了多種形式的探索，形成了內(nèi)生型、嵌入型、聯(lián)動(dòng)型等各具特色的“三社聯(lián)動(dòng)”模式。

“三社聯(lián)動(dòng)”的實(shí)踐發(fā)展吸引了理論界的廣泛關(guān)注，部分學(xué)者試圖從內(nèi)涵切入，著重闡釋了“三社”的行動(dòng)主體及其角色定位，并從認(rèn)識(shí)層面思考“三社聯(lián)動(dòng)”的理論支撐[1] 及其參與城市基層社會(huì)治理的實(shí)踐績效[2] ;有的學(xué)者著重探索其內(nèi)在機(jī)制，主要分析“三社”的“聯(lián)”“動(dòng)”過程，理解其背后的治理結(jié)構(gòu)[3] 、運(yùn)行機(jī)制[4] 和動(dòng)力來源[5] ;還有學(xué)者對全國各地的“三社聯(lián)動(dòng)”實(shí)踐模式進(jìn)行歸納總結(jié)，指出其呈現(xiàn)了從“嵌入式”到“內(nèi)生式”再到“融入式”的發(fā)展趨勢[6] 。也有研究表明，在獲得全面推廣的向好態(tài)勢下，“三社聯(lián)動(dòng)”仍隱藏著諸如聯(lián)動(dòng)不暢[7] 、過分注重技術(shù)創(chuàng)新而偏失價(jià)值目標(biāo)[ 3 ]、聯(lián)動(dòng)主體沖突[8] 等問題亟待解決。總體而言，得益于現(xiàn)有實(shí)踐探索和理論研究，“三社聯(lián)動(dòng)”模式逐漸走向清晰和成型，這為本文研究提供了良好的思路啟發(fā)。不過，現(xiàn)有研究側(cè)重理論構(gòu)建，對“三社聯(lián)動(dòng)”的問題分析呈現(xiàn)出碎片化特征，以典型個(gè)案研究居多，研究樣本集中在社區(qū)發(fā)展較早、社會(huì)組織發(fā)展較完善、社會(huì)工作發(fā)展較成熟的東部地區(qū)，甚少關(guān)注中西部地區(qū)情況。基于此，本文結(jié)合東、中、西部地區(qū)10個(gè)典型社區(qū)“三社聯(lián)動(dòng)”的實(shí)地調(diào)研資料，將其納入公共政策執(zhí)行領(lǐng)域，試圖系統(tǒng)描繪“三社聯(lián)動(dòng)”實(shí)施過程，并重點(diǎn)考察“三社聯(lián)動(dòng)”在落地過程中存在的偏差行為及影響機(jī)制，以期為深入推進(jìn)“三社聯(lián)動(dòng)”、提高新時(shí)代的社區(qū)治理效能提供參考。

二 政策執(zhí)行偏差：一個(gè)整合性分析框架

政策執(zhí)行是連通政策目標(biāo)與政策結(jié)果的橋梁，從根本上決定著政策內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)。然而，事實(shí)和研究表明，政策執(zhí)行不會(huì)如預(yù)期那樣理想，地方政府執(zhí)行偏差在扶貧、搬遷、教育等過程中屢見不鮮，理論界將其定義為“政策變通”“執(zhí)行偏差”“執(zhí)行扭曲”等概念，并開展了豐富的研究。有研究認(rèn)為，偏差只是形式的變化，而不是政策精神本質(zhì)的更換[9] 。但也有學(xué)者對此政策偏差行為持否定態(tài)度，認(rèn)為“是對原政策的一種偏離或反動(dòng)”[10] 。

為揭示政策執(zhí)行偏差行為的黑箱，傳統(tǒng)研究構(gòu)建了諸多模型，總結(jié)出多種影響變量，以期找全所有影響執(zhí)行行為的因素。這為研究政策執(zhí)行偏差提供了極為寬闊的視角。后期，學(xué)者們認(rèn)識(shí)到，在多元政策類型和政策情境下，執(zhí)行者的執(zhí)行策略選擇也會(huì)隨之變化，需要關(guān)注關(guān)鍵因素對執(zhí)行的影響作用，不少學(xué)者聚焦于某一影響因素分析成因。政策文本作為執(zhí)行活動(dòng)的依據(jù)，最先引起學(xué)者關(guān)注。一些學(xué)者指出，政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象的產(chǎn)生跟社會(huì)政策的欠科學(xué)性[ 8 ]、沖突性和模糊性[11] 等特質(zhì)密切有關(guān)。隨著治理能力和治理體系的完善，政策不完備論的解釋力日益式微，一些學(xué)者將成因焦點(diǎn)從政策本身轉(zhuǎn)移到執(zhí)行政策的行為主體身上?！敖诸^官僚自由裁量權(quán)的濫用”[12] 、“執(zhí)行人員理性選擇的結(jié)果”[13] 是學(xué)者分析執(zhí)行主體變通政策的常用觀點(diǎn)。也有學(xué)者指出，執(zhí)行主體所處的基層場域及其背后的價(jià)值系統(tǒng)[14] 等隱性因素的制約和影響也不可忽視。另一部分學(xué)者則跳出微觀視角，將政策運(yùn)作過程放到更寬廣的體制和結(jié)構(gòu)視閾中來探討。在宏觀層面，“政治錦標(biāo)賽”的強(qiáng)激勵(lì)和問責(zé)懲罰的雙重壓力直接觸發(fā)了下級(jí)政府產(chǎn)生任務(wù)導(dǎo)向下的目標(biāo)替代[15] ，鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村間“合作共謀”[16] 等非規(guī)范化的執(zhí)行行為。在中觀層面，條塊分割的行政體系[17] 、執(zhí)行部門之間的“結(jié)構(gòu)摩擦力”[18] 都易造成公共政策傳遞過程中產(chǎn)生“跨界感”。

綜上，以往政策執(zhí)行偏差研究主要關(guān)注政府內(nèi)部主體和情境對執(zhí)行的影響。然而，目前政策執(zhí)行主體已經(jīng)不再局限于行政系統(tǒng)內(nèi)部的政府部門。隨著社會(huì)治理重心不斷向基層社區(qū)下沉，社區(qū)層面的政策執(zhí)行面臨著更加復(fù)雜的情境。其不僅需要在完成上級(jí)任務(wù)與滿足居民需求之間保持巧妙的平衡，還需要在政府力量與社會(huì)力量協(xié)同共治的趨勢下保持穩(wěn)定，社區(qū)情境下多元執(zhí)行主體對政策執(zhí)行的影響成為不可忽視的因素。

鑒于此，本文試圖在前人研究的基礎(chǔ)上，關(guān)注多元執(zhí)行主體這一關(guān)鍵因素，構(gòu)建適用于社區(qū)層面的政策執(zhí)行偏差框架，旨在回答“何種因素影響了社區(qū)主體執(zhí)行行為”。已有研究表明，公共政策執(zhí)行者的態(tài)度、行為傾向等會(huì)對政策有效執(zhí)行產(chǎn)生影響，甚至決定政策執(zhí)行的成敗[19] 。不同態(tài)度成分的組合會(huì)產(chǎn)生不同的執(zhí)行行為，學(xué)者們依據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)對執(zhí)行偏差模式進(jìn)行劃分，總結(jié)出了規(guī)避式執(zhí)行、投機(jī)式執(zhí)行、走調(diào)式執(zhí)行、復(fù)制性執(zhí)行、敷衍性執(zhí)行等多種樣式。

本文借鑒麥克斯“態(tài)度ABC理論”的核心概念：感情、傾向和認(rèn)知，提煉出主體執(zhí)行態(tài)度的三個(gè)維度，即意愿情感、目標(biāo)認(rèn)知、執(zhí)行傾向。執(zhí)行主體對政策執(zhí)行意愿不強(qiáng)、對政策目標(biāo)認(rèn)知失范、執(zhí)行傾向表面化等都有可能導(dǎo)致政策執(zhí)行過程中的偏差，且執(zhí)行意愿情感與執(zhí)行傾向之間具有高度相關(guān)性，消極態(tài)度上很難產(chǎn)生積極的行為傾向。在“三社聯(lián)動(dòng)”政策的執(zhí)行中，政策認(rèn)知和執(zhí)行態(tài)度依然很大程度上影響著執(zhí)行行為，執(zhí)行者對政策目標(biāo)的識(shí)別常常無法達(dá)到高度一致的標(biāo)準(zhǔn)，多是基于自身想象和需要，模糊解讀、包裝、改變甚至抵抗政策。在執(zhí)行態(tài)度上，考慮利益關(guān)系和資源存量，主體也會(huì)選擇積極或消極不同情感執(zhí)行策略。為便于分析，筆者在對10個(gè)社區(qū)調(diào)查所獲經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將執(zhí)行情感和行為傾向合并為一組變量，即執(zhí)行意愿，以認(rèn)知與意愿兩大要素為基礎(chǔ)，依據(jù)政策目標(biāo)認(rèn)知程度與執(zhí)行意愿積極程度，將聯(lián)動(dòng)執(zhí)行偏差劃分為曲解聯(lián)動(dòng)、替換聯(lián)動(dòng)、形式聯(lián)動(dòng)、抗拒聯(lián)動(dòng)（見表 1）。

曲解聯(lián)動(dòng)指由于客觀條件限制出現(xiàn)了認(rèn)識(shí)上的曲解，執(zhí)行主體即使擁有積極的執(zhí)行意愿，也只能模糊識(shí)別政策目標(biāo)，導(dǎo)致執(zhí)行行為與政策要求不相符合。替換聯(lián)動(dòng)是執(zhí)行主體基于利益關(guān)系和自身需求改變原有政策目標(biāo)，有意以“為自己所用”的新方式代為執(zhí)行，從形式上看原有政策運(yùn)行良好，但實(shí)際上本質(zhì)目標(biāo)已經(jīng)出現(xiàn)嚴(yán)重異化。形式聯(lián)動(dòng)以“應(yīng)付對待”“意思一下”為主要特質(zhì)，在執(zhí)行過程中人員缺乏主動(dòng)創(chuàng)新意識(shí)，行為強(qiáng)度隨上級(jí)決心變化而變化，遠(yuǎn)低于政策要求，多為敷衍執(zhí)行。抗拒聯(lián)動(dòng)在認(rèn)知上表現(xiàn)為對政策目標(biāo)不認(rèn)同不接受，對政策精神不理解，在行為上表現(xiàn)為抗拒執(zhí)行或者回避執(zhí)行，導(dǎo)致聯(lián)動(dòng)政策停滯在執(zhí)行的某一階段或者環(huán)節(jié)。

以上執(zhí)行偏差類型為理想狀態(tài)的界定，四種形式互不重疊。但是在現(xiàn)實(shí)情境中，一個(gè)社區(qū)中可能有多種執(zhí)行偏差行為并存的現(xiàn)象，四種偏差形式呈現(xiàn)出錯(cuò)綜復(fù)雜的交融關(guān)系，在表現(xiàn)形式上會(huì)因客觀環(huán)境作用，導(dǎo)致執(zhí)行態(tài)度發(fā)生變化而進(jìn)行轉(zhuǎn)換。

三 研究方法與研究案例

為深入揭示我國各地“三社聯(lián)動(dòng)”的多樣形態(tài)，本文采取多案例研究方法，以東中西部多個(gè)社區(qū)為案例樣本，研究“三社聯(lián)動(dòng)”的多樣執(zhí)行過程，通過提取多個(gè)社區(qū)共同存在的條件以驗(yàn)證結(jié)果的準(zhǔn)確性、研究結(jié)論的可靠性。案例基本信息如表2所示。

本文所使用的資料主要來自研究團(tuán)隊(duì)2019年7月至8月期間所做的“田野調(diào)查”，出于匿名考慮，文中所有人名和地名均已作技術(shù)處理;為保證案例資料的信效度，選擇了一手資料采集、二手資料采集2種信息收集方法[20] 。采集一手資料主要包括：1）收集從案例社區(qū)、社會(huì)組織獲取到的文件資料，尤其是“三社聯(lián)動(dòng)”相關(guān)的政策文件、總結(jié)報(bào)告、宣傳資料等;2）相關(guān)主體的訪談資料和問卷調(diào)查資料。收集二手資料主要包括：1）相關(guān)社區(qū)“三社聯(lián)動(dòng)”的新聞報(bào)道和多媒體資料等;2）正式發(fā)表的有關(guān)書籍、期刊論文、政府文件等。

四 多案例分析

（一）“三社聯(lián)動(dòng)”的執(zhí)行偏差：名實(shí)分離

“三社聯(lián)動(dòng)”是近年來黨和政府為提升社區(qū)治理效率自上而下推行的新型政策，在多元主體執(zhí)行的社區(qū)情境下，其具體執(zhí)行產(chǎn)生了多種偏差行為。政策執(zhí)行偏差的整合性分析框架為研究“三社聯(lián)動(dòng)”執(zhí)行問題提供了一個(gè)有效的理論視角。本文將通過對執(zhí)行意愿、目標(biāo)、手段、力度、角度等不同層面的分析，多維度刻畫“三社聯(lián)動(dòng)”政策的執(zhí)行偏差現(xiàn)象;而對執(zhí)行主體、政策品質(zhì)、執(zhí)行資源及執(zhí)行環(huán)境的系統(tǒng)考察，將有助于揭示“三社聯(lián)動(dòng)”政策的執(zhí)行偏差何以會(huì)形成。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在國家政策和地方政策的號(hào)召作用下，“三社聯(lián)動(dòng)”在多數(shù)社區(qū)基本得到執(zhí)行，一定程度調(diào)動(dòng)了社會(huì)力量參與基層自治的積極性。但是，深入研究后發(fā)現(xiàn)，這一新型社區(qū)治理模式尚處于推廣和發(fā)展的階段，表面繁榮的背后隱藏了不少問題。從執(zhí)行過程來看，形式主義、目標(biāo)置換、供需錯(cuò)位等問題嚴(yán)重，在執(zhí)行中出現(xiàn)了“名實(shí)分離”現(xiàn)象，離實(shí)現(xiàn)“三社”協(xié)同治理的政策目標(biāo)還有較大差距。下文將遵循執(zhí)行偏差模式分類，描述和刻畫案例社區(qū)在具體運(yùn)作中展現(xiàn)的多種執(zhí)行偏差現(xiàn)象。

1.曲解聯(lián)動(dòng)

曲解聯(lián)動(dòng)是指在“三社聯(lián)動(dòng)”開展過程中，聯(lián)動(dòng)主體沒有理解和領(lǐng)會(huì)政策的實(shí)質(zhì)和精神，對“三社聯(lián)動(dòng)”內(nèi)涵認(rèn)識(shí)不清、對聯(lián)動(dòng)主體定位不明，導(dǎo)致執(zhí)行偏差度不斷擴(kuò)大，活動(dòng)運(yùn)行變形、變質(zhì)。通常所說的“斷章取義、主觀臆斷”等就屬于曲解聯(lián)動(dòng)現(xiàn)象。

其主要表現(xiàn)在兩個(gè)曲解維度：一是居民對社工的概念認(rèn)知錯(cuò)誤。我們在訪談社區(qū)居民時(shí)發(fā)現(xiàn)，大部分居民對社會(huì)工作的服務(wù)領(lǐng)域、內(nèi)容和成效等概念不甚了解（20190802DF社區(qū)），一部分社區(qū)和居民甚至將志愿者等同于專業(yè)社工，認(rèn)為“只要有志愿者參加的服務(wù)活動(dòng)都能與‘三社聯(lián)動(dòng)活動(dòng)掛鉤”（20190725XGZ社區(qū)）。除了“完全不知道社工是做什么”之外，還存在少部分居民認(rèn)為“社工是無所不能的、什么都做、什么忙都幫”（20190812HJW社區(qū)）。這不僅不利于該服務(wù)力量的專業(yè)成長，而且會(huì)給后續(xù)社會(huì)工作的開展帶來重重阻礙。二是居委會(huì)對聯(lián)動(dòng)主體間的角色定位錯(cuò)誤?！叭纭逼降群献魇秦S富社區(qū)活動(dòng)、推動(dòng)社區(qū)更好發(fā)展的前提和關(guān)鍵。然而，社區(qū)工作人員常常將自己定位在管理層參與“三社聯(lián)動(dòng)”，將社會(huì)組織看作協(xié)助自己工作的附屬機(jī)構(gòu)，將派駐的社工看作下屬安排任務(wù)，導(dǎo)致社會(huì)組織和社工的活力無法得到釋放，偏離了合作共治的初衷。成都市XH社會(huì)工作服務(wù)中心工作人員談道：“社區(qū)叫我們替代他們?nèi)^(qū)里面開會(huì)都是常事。然后平時(shí)搞活動(dòng)、報(bào)信息、物資采購、活動(dòng)評估、媒體宣傳等任務(wù)全都是社會(huì)組織里面的人員在弄。雖說一兩件事幫幫忙也沒關(guān)系，但有一就有二，我們的工作任務(wù)本來就比較重了。但考慮到今后還要和社區(qū)工作人員一同辦事，我們也不好拒絕，更不可能直接去找社區(qū)說以后不要再找我們幫忙了。”（20190805YLDL社區(qū)）社會(huì)工作服務(wù)中心人員的苦衷在“三社聯(lián)動(dòng)”中具有普遍性，這種協(xié)調(diào)矛盾是合作模式中最容易出現(xiàn)的一個(gè)問題，常令帶著項(xiàng)目進(jìn)社區(qū)的社會(huì)組織人員深感無奈。

2.替換聯(lián)動(dòng)

替換聯(lián)動(dòng)是指聯(lián)動(dòng)主體在執(zhí)行“三社聯(lián)動(dòng)”時(shí)采取“偷梁換柱”的做法，活動(dòng)目的從“服務(wù)社區(qū)居民”變成“完成政府任務(wù)”，活動(dòng)選擇標(biāo)準(zhǔn)從“以居民需求為本”變成“滿足上級(jí)偏好”，最終成為“借服務(wù)居民之名，行績效獲取之實(shí)”的行為。最突出的表現(xiàn)是“聯(lián)動(dòng)”行政化、官方化，活動(dòng)“圍繞政府轉(zhuǎn)”而不是“圍繞居民轉(zhuǎn)”。

社區(qū)工作人員提到，“三社聯(lián)動(dòng)”經(jīng)驗(yàn)主要來自街道辦，社區(qū)本身對此主動(dòng)性和創(chuàng)造力不足，淪為街道辦指令的被動(dòng)執(zhí)行者?！吧鐓^(qū)大部分工作還是依賴政府財(cái)政支出，所以‘三社聯(lián)動(dòng)的工作主要都是圍繞政府部門的中心任務(wù)來開展，很少是由社區(qū)自主決定的。例如社區(qū)服務(wù)中的‘餃子宴，這就是市（縣）政府提出的全市（縣）社區(qū)均要開展的活動(dòng)。還有‘快樂星期天也為TX街道辦的特色活動(dòng)，義診活動(dòng)也是上級(jí)政府強(qiáng)制要求舉辦的……”（20190725XGZ社區(qū)）即使是在“三社聯(lián)動(dòng)”發(fā)展得熱火朝天的東中部社區(qū)，被訪談?wù)弑硎?，他們活躍的同時(shí)，政府“行政之手”也操縱得過多。“政府現(xiàn)在管理的社會(huì)職能太多，他們的權(quán)力不下放，等于說我們無大事可做，小事雜事倒是一大堆。我們很希望他們把一些工作的自主權(quán)能夠轉(zhuǎn)移到社會(huì)中來?！保?0190812HJW社區(qū)、20190730CTY社區(qū)）矛盾的是，為獲得上級(jí)的補(bǔ)貼和支持，居委會(huì)又不得不花費(fèi)大量時(shí)間，協(xié)助政府工作。因此，社區(qū)很大程度上仍然是“政府的腳”，而不屬于“居民的手”。

3.形式聯(lián)動(dòng)

形式聯(lián)動(dòng)是指聯(lián)動(dòng)主體在執(zhí)行“三社聯(lián)動(dòng)”時(shí)，即使政策目標(biāo)認(rèn)知無誤，但執(zhí)行意愿消極，不愿多花心思運(yùn)作“三社聯(lián)動(dòng)”項(xiàng)目。它又可以細(xì)分為機(jī)械聯(lián)動(dòng)和表面聯(lián)動(dòng)。

一是機(jī)械聯(lián)動(dòng)，即執(zhí)行手段僵化，具體表現(xiàn)為：沒有把準(zhǔn)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)居民的需求脈絡(luò)，盲目照抄照搬其他社區(qū)的聯(lián)動(dòng)活動(dòng)與經(jīng)驗(yàn)，呆板、生硬地提供不合社區(qū)時(shí)宜的聯(lián)動(dòng)服務(wù)和活動(dòng)。“三社聯(lián)動(dòng)”客觀目標(biāo)是要求提升服務(wù)的個(gè)性化、精準(zhǔn)化與高質(zhì)量化，對不同目標(biāo)人群的需求“下藥”。在實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，供需偏差與特色缺乏是“三社聯(lián)動(dòng)”中需攻克的兩塊“硬骨頭”。GXZT社會(huì)工作服務(wù)研究中心的社工表示，原社區(qū)統(tǒng)一購買的“三留守”項(xiàng)目，初衷是為解決社區(qū)留守兒童、留守婦女和留守老人面臨的問題，經(jīng)過社工的走訪調(diào)查，發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)實(shí)際屬于“三留守”的人員很少。最終，該項(xiàng)目的服務(wù)重心向“困難家庭”方向轉(zhuǎn)變才解決了這個(gè)尷尬問題（20190710XX社區(qū)）。除此之外，我們走訪了眾多社區(qū)后發(fā)現(xiàn)，“三社聯(lián)動(dòng)”活動(dòng)形式大同小異：要么是老年人的歌舞藝術(shù)團(tuán)、節(jié)日慰問活動(dòng)，要么是青少年的放學(xué)課堂、普法宣傳活動(dòng)等，圍繞社區(qū)特色打造新穎品牌的項(xiàng)目少見，活動(dòng)類型顯示出較強(qiáng)的局限性和封閉性（20190714JYLW社區(qū)、20190802DF社區(qū)）。這種“一刀切”式的機(jī)械聯(lián)動(dòng)，不但導(dǎo)致服務(wù)供給和居民需求“文不對題”，還浪費(fèi)了有限的公共資源。

二是表面聯(lián)動(dòng)，即執(zhí)行力度不足。在實(shí)施“三社聯(lián)動(dòng)”過程中，執(zhí)行主體將聯(lián)動(dòng)政策束之高閣，做一些“表面文章”敷衍了事或裝點(diǎn)門市，活動(dòng)走向形式化，大多不關(guān)心其實(shí)際效果和后續(xù)影響。尤其是當(dāng)社區(qū)日常管理工作與“三社聯(lián)動(dòng)”產(chǎn)生沖突時(shí)，表面聯(lián)動(dòng)出現(xiàn)得更多。

其可以分為兩種類型：其一，文件空架子，即社區(qū)空喊“三社聯(lián)動(dòng)”的口號(hào)，雷聲大雨點(diǎn)小，招募一批臨時(shí)志愿者，拍幾張照片、發(fā)幾篇網(wǎng)文走過場，并未實(shí)際深入開展行動(dòng)。其二，一些面子工程，為了應(yīng)付調(diào)查組的檢查，過于注重宣傳和形象包裝，將活動(dòng)是為了惠及民生的真正目的拋之腦后。這顯著影響了居民的參與度和滿意度。

通過整理社區(qū)居民問卷數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，30.9% 的社區(qū)居民對“三社聯(lián)動(dòng)”比較不滿意，積極參與活動(dòng)后反而產(chǎn)生了較大失落感。有群眾還直接反映：“活動(dòng)初心雖好，奈何只是‘走馬觀花‘拍照，走形式的表面功夫罷了?！保?0190714JYLW社區(qū)）在“三社聯(lián)動(dòng)”示范社區(qū)也存在類似情況。兩位社區(qū)居民指出：“社區(qū)早在2016年就引進(jìn)了一個(gè)垃圾分類的社會(huì)組織，并斥資購買了智能垃圾分類機(jī)器。這一舉動(dòng)在當(dāng)時(shí)可不得了咯，得到了上級(jí)部門的大力表揚(yáng)和報(bào)道，但多年來機(jī)器只是一個(gè)擺設(shè)，實(shí)際上沒有投入使用?！保?0190809XJXC社區(qū)）對此，一些社區(qū)和社會(huì)組織解釋道：“我們也不想這么搞，但上級(jí)政府給的時(shí)間短、任務(wù)重，不得已才用‘把文章寫得漂亮一點(diǎn)的手段湊數(shù)?！保?0190710XX社區(qū)）

4.抗拒聯(lián)動(dòng)

抗拒聯(lián)動(dòng)指在開展“三社聯(lián)動(dòng)”過程中，聯(lián)動(dòng)主體對政策產(chǎn)生不認(rèn)同、不接受的抵制情緒，在主觀上有意不執(zhí)行或在行動(dòng)上變相不執(zhí)行聯(lián)動(dòng)，導(dǎo)致三者間的配合程度和互動(dòng)程度不高，沒有形成合力，最終無法達(dá)到預(yù)期的聯(lián)動(dòng)效果。

其主要有兩種表現(xiàn)形態(tài)：一是在政策初期，社區(qū)活動(dòng)仍依照傳統(tǒng)模式展開，由居委會(huì)一方運(yùn)作，拒絕引進(jìn)社會(huì)組織和社工，延緩開展“三社聯(lián)動(dòng)”。一些社區(qū)對此表示，社區(qū)活動(dòng)基本常規(guī)化，規(guī)模亦十分有限，并非時(shí)時(shí)刻刻都需要社會(huì)組織或社工的支持（20190825GL社區(qū)）。在調(diào)研中，有社區(qū)干部就表示：“每個(gè)社區(qū)情況不一樣，有些社區(qū)需要引進(jìn)，有些社區(qū)沒必要引進(jìn)。有些社會(huì)組織把自己的活動(dòng)講得多么天花亂墜，但和我們社區(qū)沒有契合度，我們就不需要，你說是不是？更微觀一點(diǎn)來講，現(xiàn)在一些社會(huì)組織它根本就不懂你社區(qū)的需求是什么，很多活動(dòng)都是我們社區(qū)自己搞，我們社區(qū)本來活動(dòng)就做得多，質(zhì)量也還可以嘛?！保?0190809XJXC社區(qū)）

二是在中期執(zhí)行階段，面對社會(huì)組織和社工已經(jīng)進(jìn)場的情況，社區(qū)選擇“消極作為”甚至是“無為而治”，變相不執(zhí)行聯(lián)動(dòng)政策。某入駐社區(qū)已久的社工無奈地說：“剛來社區(qū)的時(shí)候，工作人員都不覺得我們是來合作幫忙的，而是來分散他們的任務(wù)和資源，將我們置于競爭對手的位置來看待。在這種情況下，社區(qū)怎么可能與我們積極聯(lián)系，更不用說主動(dòng)協(xié)助我們完成工作了。而且，多主體協(xié)作本來就不是一件容易事，從沖突到磨合，再從信任走向合作，這肯定是長時(shí)間的過程，理想狀態(tài)的‘三社聯(lián)動(dòng)急不

得?！保?0190805YLDL社區(qū)）而且現(xiàn)階段活動(dòng)中，社工只被分配倒水和維持秩序等簡單的工作，無法深入活動(dòng)的中心，“三社聯(lián)動(dòng)”更多時(shí)候是“三社自動(dòng)”（20190714JYLW社區(qū)）。

（二）名實(shí)分離的類型分布及轉(zhuǎn)化

從區(qū)域來看，東中西部10個(gè)社區(qū)在“三社聯(lián)動(dòng)”執(zhí)行過程中，出現(xiàn)了多形式、高態(tài)勢的執(zhí)行偏差行為。從類型來看，以抗拒聯(lián)動(dòng)最為多發(fā)，曲解聯(lián)動(dòng)和形式聯(lián)動(dòng)次之、替換聯(lián)動(dòng)最少?？咕苈?lián)動(dòng)與形式聯(lián)動(dòng)、替換聯(lián)動(dòng)與形式聯(lián)動(dòng)常以組合形態(tài)出現(xiàn)，內(nèi)部之間相互轉(zhuǎn)換。社區(qū)雖然在心理層面不認(rèn)同該政策，抗拒開展聯(lián)動(dòng)，但因?yàn)樯矸菹拗?，這種行為不會(huì)過于明顯，多為變相不執(zhí)行。同時(shí)，執(zhí)行者的態(tài)度不是一成不變的，其執(zhí)行程度也會(huì)隨著上級(jí)政府態(tài)度和行為傾向的變化而變化。當(dāng)上級(jí)在一段時(shí)間內(nèi)強(qiáng)力推動(dòng)政策時(shí)，社區(qū)也會(huì)一改“消極應(yīng)對”為極力宣傳和包裝的“形式應(yīng)對”，或者加以利用，變成討上級(jí)歡心的“替換聯(lián)動(dòng)”，但其本質(zhì)上仍為不認(rèn)同之心態(tài)。在這種心理狀態(tài)影響下，社區(qū)工作人員對于政策文件研究的積極性和認(rèn)真度均不高，這便使得他們無法順利開展聯(lián)動(dòng)活動(dòng)，同時(shí)在長期半行政角色的浸調(diào)下，曲解聯(lián)動(dòng)也難以避免。

（三）名實(shí)分離何以會(huì)形成

不可否認(rèn)，從制度設(shè)計(jì)來看，面對日益精細(xì)化、多樣化的公共服務(wù)需求，多主體參與、專業(yè)人員協(xié)助、多樣化服務(wù)的“三社聯(lián)動(dòng)”的確是保障公共服務(wù)提供與提升社區(qū)治理效能的一個(gè)有效方式。然而，作為新型社區(qū)治理模式，“三社聯(lián)動(dòng)”的實(shí)際操作過程呈復(fù)雜化態(tài)勢，無論是執(zhí)行意愿、執(zhí)行目標(biāo)、執(zhí)行手段，還是執(zhí)行力度、執(zhí)行角度，都存在比較大的執(zhí)行偏差，出現(xiàn)了執(zhí)行實(shí)效與政策設(shè)計(jì)背離的名實(shí)分離。

這一名實(shí)分離現(xiàn)象的形成，與執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)諸多要素密切相關(guān)。在“三社聯(lián)動(dòng)”過程中，既存在多元的行為主體，也不可忽視政府、居民等其他主體的影響作用。執(zhí)行主體間的利益博弈、執(zhí)行環(huán)境的差異、資源配置的阻隔等多重因素的相互作用與影響，使“三社聯(lián)動(dòng)”運(yùn)行結(jié)果變得復(fù)雜。因此，從單一視角已經(jīng)無法解釋這復(fù)雜的現(xiàn)象，而必須基于其本身的復(fù)雜關(guān)系與執(zhí)行環(huán)境的特殊性去分析其形成機(jī)理。基于此，本文結(jié)合調(diào)查結(jié)果，從執(zhí)行主體、政策品質(zhì)、執(zhí)行資源和執(zhí)行環(huán)境四個(gè)關(guān)鍵層面，探究“三社聯(lián)動(dòng)”的名實(shí)分離現(xiàn)象何以會(huì)形成。

1.執(zhí)行主體：能力限制與利益沖突

政策本身不會(huì)出現(xiàn)變通，導(dǎo)致政策變通的首要因素在于執(zhí)行主體。有學(xué)者指出：“政策執(zhí)行之所以無法符合政策制定者的期望，在很大程度上取決于執(zhí)行人員對所執(zhí)行的政策存在著誤解?！盵21] 執(zhí)行主體良好的綜合素質(zhì)是政策有效落實(shí)的重要保證。調(diào)查表明，當(dāng)前“三社聯(lián)動(dòng)”主體在專業(yè)素質(zhì)方面，存在著二個(gè)缺陷。

一是專業(yè)能力限制。一方面，社區(qū)居委會(huì)人員的專業(yè)水平普遍較低。社區(qū)主任指出：“大多數(shù)成員對活動(dòng)的運(yùn)行流程都熟悉得很，但就是講不清‘三社聯(lián)動(dòng)是什么，更不要說從更高層次的理論角度對活動(dòng)進(jìn)行總結(jié)與反思了?！保?0190725XGZ社區(qū)）另一方面，社會(huì)組織和社工承接服務(wù)能力薄弱。囿于資金、人力、社會(huì)功能、政府支持等資源的缺乏，我國社會(huì)組織和社工的發(fā)展都較為滯后。社區(qū)受訪者反映：“這個(gè)社會(huì)組織它就發(fā)展得不健全，一個(gè)組織里面只有三四個(gè)工作人員，還都是不專業(yè)的，那要怎么搞嘞？要有那些能提供專業(yè)、優(yōu)質(zhì)服務(wù)的社會(huì)組織存在，我們怎么可能不去引進(jìn)咯。”（20190809XJXC社區(qū)）與社會(huì)組織相比，專業(yè)社工的數(shù)量更是稀缺。一名年輕社區(qū)負(fù)責(zé)人感嘆道：“社工的工資待遇低、就業(yè)平臺(tái)少、社會(huì)認(rèn)可差是大家周知的嘛，我們專業(yè)很多同學(xué)不愿意做社工，這也是可以理解的……所以，我們社區(qū)都是發(fā)動(dòng)退休老人去參加社工資格證考試?，F(xiàn)有社工的年紀(jì)比較大，一些電腦啊、網(wǎng)絡(luò)上的事情都不能做。這也沒辦法，不只我們，每個(gè)地方專業(yè)社工數(shù)量都是稀缺的，有總比沒有好了。”（20190812HJW社區(qū)）

二是“三社聯(lián)動(dòng)”主體間存在利益沖突。在引進(jìn)社會(huì)力量和資源服務(wù)社區(qū)的同時(shí)，隨之而來的必然是有限資源在主體間的重新轉(zhuǎn)移和分配。當(dāng)多個(gè)行動(dòng)者參與政策執(zhí)行，處于沖突和競爭的情況下，每一個(gè)參加者將遵循最大收益-最小損失原則來執(zhí)行政策。社區(qū)作為聯(lián)動(dòng)的載體和平臺(tái)，一方面要提供場地、經(jīng)費(fèi)等資源，另一方面要讓渡部分社區(qū)管理權(quán)力。此外，在缺乏補(bǔ)償機(jī)制和聯(lián)動(dòng)機(jī)制的情況下，身為“理性經(jīng)濟(jì)人”的社區(qū)人員，可能基于利益得失的考慮，將入駐的社會(huì)組織和社工視為競爭對手而進(jìn)行利益博弈。

2.政策品質(zhì)：專項(xiàng)政策缺失與政策碎片化

政策執(zhí)行以政策文本為依據(jù)?！霸谡邎?zhí)行過程中，政策目標(biāo)會(huì)遭遇到某種程度的改變，是因?yàn)檎邇?nèi)涵出現(xiàn)意義不清的情境，需要重新界定。”[22] “三社聯(lián)動(dòng)”實(shí)施的最后一公里受阻，既有政策指導(dǎo)缺失，也存在政策碎片化的問題。表面上看，在國家層面中，三項(xiàng)國家級(jí)的政策相當(dāng)有份量，直接掀起了一股“三社聯(lián)動(dòng)”的討論熱潮，為建立健全聯(lián)動(dòng)機(jī)制指明了方向。各地區(qū)紛紛召開經(jīng)驗(yàn)分享會(huì)，發(fā)布實(shí)施意見，大力鼓勵(lì)在社區(qū)層面開展“三社聯(lián)動(dòng)”。但深入分析發(fā)現(xiàn)，國家制定的相關(guān)政策偏重于指導(dǎo)性和宏觀性的規(guī)定，就具體執(zhí)行、責(zé)任主體、保障機(jī)制等具體問題沒有明確界定，更缺乏關(guān)于推進(jìn)“三社聯(lián)動(dòng)”的專項(xiàng)政策。

在地方治理的領(lǐng)域，目前已出臺(tái)的市級(jí)實(shí)施意見內(nèi)容比較單薄，存在實(shí)行程序、途徑規(guī)定得不夠清晰、透明度不高的普遍性問題，不論是份量還是質(zhì)量都不足以支撐起復(fù)雜的聯(lián)動(dòng)和協(xié)調(diào)過程。這不但給“三社聯(lián)動(dòng)”實(shí)踐帶來了難度，也給一些“膽量過人”的社區(qū)留下了鉆政策空子、打“擦邊球”、敷衍應(yīng)對“三社聯(lián)動(dòng)”政策的空間。同時(shí)，由于缺乏部委層面、省級(jí)層面細(xì)化政策的支持，僅通過碎片化的地方化措施及社區(qū)自身經(jīng)驗(yàn)去實(shí)質(zhì)推進(jìn)難度較大，更不利于相關(guān)制度的成熟、定型與可持續(xù)發(fā)展。

3.執(zhí)行資源：經(jīng)費(fèi)短缺與人才瓶頸

“資源的多寡是組織間政策執(zhí)行成功與否的關(guān)鍵因素?！盵23] 任何一項(xiàng)政策都需要投入一定的資源以保證執(zhí)行活動(dòng)的正常開展，社區(qū)層面的“三社聯(lián)動(dòng)”的運(yùn)行亦是如此。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層的資金和人員匱乏一直是難以解決的現(xiàn)實(shí)問題。社區(qū)一般難有多余資金存留，更不用說加大資金投入，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展了。在這種狀況下，一些經(jīng)濟(jì)狀況不太好的社區(qū)就不得不放棄開展“三社聯(lián)動(dòng)”，基本工作也處于“過了今天不想明天”的尷尬局面。即使是迫于某種壓力執(zhí)行，也必然會(huì)降低標(biāo)準(zhǔn)或者偏離原有目標(biāo)。因此，“三社聯(lián)動(dòng)”都難以得到錘煉和提升。這一問題也在社區(qū)負(fù)責(zé)人處得到了驗(yàn)證：“最大的問題就是關(guān)于這個(gè)錢吶。社區(qū)屬于自治組織，所有的財(cái)政資金都是依賴街道和其他部門的撥款。社區(qū)如果要更好地開展各類活動(dòng)，還是要有經(jīng)費(fèi)上的保障。不可能說我一年花這么多錢去搞這個(gè)，那我其他的工作還要不要開展了？”（20190809XJXC社區(qū)）

此外，“三社聯(lián)動(dòng)”的人才矛盾問題依然較為普遍。多數(shù)案例社區(qū)僅有三到五名工作人員主管社區(qū)業(yè)務(wù)。一名社區(qū)受訪干部談道：“社區(qū)的常住人口數(shù)有一萬一千多名，但我們社工最多的時(shí)候都只有十名。雖然活動(dòng)時(shí)有社區(qū)兩委、社區(qū)居民和志愿者的協(xié)助，但仍得面對社工人數(shù)少、工作壓力大的事實(shí)。我們也是心有余而力不足，無法全面顧及‘三社聯(lián)動(dòng)的全部目標(biāo)和任務(wù)?！保?0190805YLDL社區(qū)）

專業(yè)人員流失嚴(yán)重也是長期存在的問題。以GL社區(qū)“幸福社區(qū)”項(xiàng)目為例，負(fù)責(zé)團(tuán)隊(duì)由四名成員組成，在項(xiàng)目取得良好成績的情況下，其中三人卻放棄繼續(xù)發(fā)展或是晉升的機(jī)會(huì)選擇離職，最后導(dǎo)致項(xiàng)目不了了之（20190825GL社區(qū)）。

4.執(zhí)行環(huán)境：復(fù)雜多元的外部環(huán)境

政策的執(zhí)行和落實(shí)都是在一定場域進(jìn)行的。因此，環(huán)境成熟與否直接影響著政策執(zhí)行的順利與否。社區(qū)“三社聯(lián)動(dòng)”在運(yùn)行中也受到了來自經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等多方政策環(huán)境的影響。

第一，就經(jīng)濟(jì)環(huán)境來看，在經(jīng)濟(jì)較為薄弱的西部地區(qū)，因缺乏必要的物質(zhì)基礎(chǔ)，“三社聯(lián)動(dòng)”大多處于起步和摸索階段，往往只有社區(qū)和社工二元主體在聯(lián)動(dòng)。而在經(jīng)濟(jì)水平較高的區(qū)域，社區(qū)執(zhí)行人員的素質(zhì)相對較高、社會(huì)組織和社工發(fā)展較成熟、執(zhí)行的體系較完善。一些實(shí)力較強(qiáng)的大社區(qū)（甚至整個(gè)街道），已不再滿足于“三社聯(lián)動(dòng)”，紛紛實(shí)行“四社聯(lián)動(dòng)”“五社聯(lián)動(dòng)”了。某社區(qū)負(fù)責(zé)人驕傲地說：“我們這種模式已經(jīng)創(chuàng)新到‘五社聯(lián)動(dòng)了，‘社會(huì)服務(wù)平臺(tái)+社會(huì)工作者+社會(huì)組織+社會(huì)資源+社區(qū)自治組織是全國最新的聯(lián)動(dòng)模式?！保?0190829CHH社區(qū)，20190730CTY社區(qū)）

第二，就政治環(huán)境而言，政府一直充當(dāng)主導(dǎo)角色，直接介入社區(qū)和社會(huì)機(jī)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)服務(wù)過程，對其服務(wù)內(nèi)容及實(shí)施方式進(jìn)行干預(yù)，導(dǎo)致自治組織失去一定程度的靈活性和自治性。“就拿前面舉辦過的‘CS藍(lán)系列活動(dòng)來說，那個(gè)就是全市有統(tǒng)一要求的，不是我們想和哪個(gè)合作就和哪個(gè)，都是團(tuán)市委統(tǒng)一配的，配到哪個(gè)就是哪個(gè)。所以要推進(jìn)這個(gè)‘三社聯(lián)動(dòng)，社會(huì)組織還必須根據(jù)社區(qū)的需求做一些改變，要和社區(qū)的需要對接上，才能談進(jìn)一步發(fā)展。”（20190809XJXC社區(qū)）

第三，就社會(huì)環(huán)境而言，社區(qū)自治程度仍顯不足，居民參與意識(shí)淡薄。根據(jù)社區(qū)工作人員的描述，“家務(wù)大比拼”“廚房安全知識(shí)競賽”等項(xiàng)目，最慘淡的賽場只有不到十個(gè)人比賽，而且參與者也未表現(xiàn)出極大熱情，這給舉辦單位帶來不小打擊（20190729CHH社區(qū)）。在“三社聯(lián)動(dòng)”起步較早的東部沿海社區(qū)也是存在同類情況。這些地區(qū)受到深圳、香港等鄰近發(fā)達(dá)城市的影響，社會(huì)工作、社會(huì)工作者及社會(huì)組織的概念傳播較廣，但大部分居民依舊認(rèn)為“天上哪會(huì)掉下這樣好的餡餅”，對活動(dòng)持有懷疑態(tài)度。還有一部分居民采取“你辦我就去，不辦也沒什么”的被動(dòng)式接受，更多時(shí)候只是偶爾或從眾參與（20190825GL社區(qū)）。

五 結(jié)論與討論

“三社聯(lián)動(dòng)”作為國家基層治理創(chuàng)新的重要抓手，在運(yùn)行過程中取得了一定效果，但也面臨著一系列問題。本文以東中西部10個(gè)城市社區(qū)的“三社聯(lián)動(dòng)”為案例樣本，遵循政策執(zhí)行偏差整合性分析框架，深入探析城市社區(qū)中“三社聯(lián)動(dòng)”名實(shí)分離的存在形式及形成機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)，盡管“三社聯(lián)動(dòng)”得以普遍推廣，但也普遍存在曲解聯(lián)動(dòng)、替換聯(lián)動(dòng)、形式聯(lián)動(dòng)及抗拒聯(lián)動(dòng)等偏差行為，形成“名實(shí)分離”現(xiàn)象。從執(zhí)行意愿來看，部分社區(qū)心存抵制，態(tài)度消極;從執(zhí)行目標(biāo)來看，“三社聯(lián)動(dòng)”主要服務(wù)于上級(jí)行政工作，滿足居民需求的實(shí)際目標(biāo)被忽視;從執(zhí)行手段來看，體現(xiàn)為無視社區(qū)實(shí)際情況和特點(diǎn)，生搬硬套其他社區(qū)經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致活動(dòng)供需偏差嚴(yán)重;從執(zhí)行力度來看，活動(dòng)形式遠(yuǎn)大于內(nèi)容，實(shí)施效果差強(qiáng)人意，不利于形成長效化的互動(dòng)格局;從執(zhí)行主體來看，由于聯(lián)動(dòng)主體對政策缺乏足夠的認(rèn)識(shí)而曲解執(zhí)行?！懊麑?shí)分離”問題使“三社聯(lián)動(dòng)”走向“形式化”，難以承擔(dān)社會(huì)治理重心下移之重任。

究其原因，從執(zhí)行主體來看，由于聯(lián)動(dòng)主體認(rèn)知和服務(wù)能力薄弱，造成政策理解偏差和執(zhí)行偏差，限制了其在聯(lián)動(dòng)過程中功能的發(fā)揮。同時(shí)，聯(lián)動(dòng)主體間的利益沖突明顯，個(gè)體基于維護(hù)自身利益的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，而選擇將政策進(jìn)行變通、歪曲甚至消極抵制，從而使得政策無法有效落實(shí)。從政策品質(zhì)來看，聯(lián)動(dòng)政策的不完整、不配套給活動(dòng)開展帶來了難度，也給執(zhí)行主體對“三社聯(lián)動(dòng)”做自由解釋和裁量創(chuàng)造了可能的空間。從執(zhí)行資源來看，受經(jīng)費(fèi)投入和人才隊(duì)伍等執(zhí)行資源的限制，“三社聯(lián)動(dòng)”的活動(dòng)質(zhì)量和運(yùn)作效率大打折扣，難以向高水平、多層次的方向發(fā)展。從執(zhí)行環(huán)境來看，經(jīng)濟(jì)水平的差異造成了各地?fù)碛械馁Y源極度不均衡，直接導(dǎo)致“三社聯(lián)動(dòng)”運(yùn)行水平的差異。政府的垂直式管理方式使“三社聯(lián)動(dòng)”中的行政主導(dǎo)過于集中，一定程度上阻礙了社會(huì)力量的發(fā)揮，也影響了主體對政策目標(biāo)的追求。此外，社會(huì)共同體的理念尚未完全建立，社會(huì)資本存量的缺乏已成為制約“三社聯(lián)動(dòng)”進(jìn)一步發(fā)展的重要因素。

長期以來，政策執(zhí)行的彈性與剛性矛盾一直存在，二者間的矛盾關(guān)系成為“閉合的死循環(huán)”，難以得到根本消解[24] ?！叭缏?lián)動(dòng)”亦逃不出實(shí)踐與政策設(shè)計(jì)“貌合神離”的迷途，這也是基層社會(huì)治理創(chuàng)新中亟待解決的一大難題。學(xué)界試圖從平衡二者關(guān)系角度出發(fā)，就如何保證政策執(zhí)行偏差不影響政策效果規(guī)范性問題進(jìn)行了深入的討論和思考。但由于這對矛盾本身具有復(fù)雜性，目前尚未有系統(tǒng)的解決方案，學(xué)者們從政策本身、執(zhí)行主體、監(jiān)督體制等各個(gè)方面進(jìn)行了相應(yīng)的研究。

為深入推進(jìn)“三社聯(lián)動(dòng)”，促進(jìn)相關(guān)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的名實(shí)融合，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下方面努力：首先，居委會(huì)、社會(huì)組織和社工自身的實(shí)力需增強(qiáng)，讓其由“有路可走”變成“有能力走”，奠定好聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)，建立長效協(xié)商和利益補(bǔ)償機(jī)制，樹立好主體之間正確的利益共識(shí)，促進(jìn)“三社”形成一個(gè)有事協(xié)商、責(zé)任共負(fù)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、成果共享的利益共同體。其次，“三社聯(lián)動(dòng)”相關(guān)法律體系和規(guī)章制度應(yīng)明確管理主體與管理職責(zé)，將聯(lián)動(dòng)的工作流程和聯(lián)動(dòng)事項(xiàng)精細(xì)化，為社區(qū)開展“三社聯(lián)動(dòng)”提供政策依據(jù)和方向指引。再次，政府在推進(jìn)購買專項(xiàng)服務(wù)的同時(shí)，還可聯(lián)合高校、其他社區(qū)、社會(huì)組織和企業(yè)等社會(huì)力量，為“三社聯(lián)動(dòng)”提供建設(shè)指導(dǎo)和物力保障，切實(shí)解決“三社聯(lián)動(dòng)”的資源困境。最后，政府要減少對“三社聯(lián)動(dòng)”微觀層面的介入，盡早完成從“劃槳者”到“掌舵人”的角色轉(zhuǎn)變，促進(jìn)“小政府、大社會(huì)”社區(qū)治理格局早日形成。

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