省際矛盾、治運(yùn)分歧與制度演進(jìn)

夏林

摘 要：蘇魯兩省歷來(lái)存在水利糾紛。民國(guó)初年，為了應(yīng)付山東方面不斷增強(qiáng)的治水壓力和借款合治計(jì)劃，蘇北沿運(yùn)之地方士紳運(yùn)作特派江蘇運(yùn)河督辦。由于張謇的影響力，地方士紳推舉其為督辦。但雙方在治運(yùn)策略上存在分歧，張謇主張導(dǎo)淮，而地方士紳主張治運(yùn)以為治標(biāo)之策。與此同時(shí)，北京政府出于平衡蘇皖關(guān)系的考慮，不愿將導(dǎo)淮交由張謇督辦。新治運(yùn)機(jī)構(gòu)的組建一度陷入停滯。有鑒于此，地方士紳提出“先規(guī)沂運(yùn)”的設(shè)想并獲得張謇認(rèn)可，北京政府因財(cái)政緊張最終裁決先從治運(yùn)入手。在地方士紳的推動(dòng)下，督辦江蘇運(yùn)河工程總局于1920年4月1日正式成立。

關(guān)鍵詞：督辦江蘇運(yùn)河工程總局；大運(yùn)河；水利；士紳；張謇

督辦江蘇運(yùn)河工程總局（以下簡(jiǎn)稱督辦局）是民國(guó)時(shí)期江蘇治運(yùn)的重要機(jī)構(gòu)，于1920年4月成立，1927年6月被江蘇省建設(shè)廳接管，存在了7年。在1925年2月之前，張謇一直擔(dān)任該局督辦。學(xué)界關(guān)于督辦局設(shè)立原因和過(guò)程尚缺乏專題研究，僅在討論張謇生平和導(dǎo)淮治運(yùn)時(shí)偶有論及，大致包括三種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為因江北運(yùn)河區(qū)域年年鬧災(zāi)，“蘇北士紳有向北京政府訴苦而直接謁見徐世昌陳說(shuō)者”，時(shí)任大總統(tǒng)徐世昌才委派張謇擔(dān)任督辦。[1]二是認(rèn)為張謇出于聯(lián)絡(luò)軍閥勢(shì)力的需要才出任江蘇運(yùn)河督辦一職。[2]三是認(rèn)為“張謇的治淮決心不改，民國(guó)政府因此于1921年任命他為蘇北運(yùn)河督辦”。[3]以上三說(shuō)有的敘述不夠確切，有的基本背離史實(shí)。本文擬對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行深入考察，并從一個(gè)側(cè)面反映北京政府時(shí)期省際矛盾與政治制度演進(jìn)的互動(dòng)關(guān)系。

一、蘇魯水利糾紛與江蘇治運(yùn)機(jī)構(gòu)的升級(jí)

督辦局之設(shè)是江北運(yùn)河治理轉(zhuǎn)型的結(jié)果。江北運(yùn)河是指京杭運(yùn)河的蘇北段，南起瓜洲口，北迄黃林莊，全長(zhǎng)760余里。明清時(shí)期，由于漕運(yùn)的重要性，中央政府建立了龐大的治運(yùn)體系，每年投入大量經(jīng)費(fèi)。晚清以來(lái)，隨著黃河北徙、漕運(yùn)廢棄以及國(guó)家戰(zhàn)略重心的轉(zhuǎn)移，中央政府逐步退出治運(yùn)，江北運(yùn)河逐漸淤?gòu)U失修，“即求向如之補(bǔ)苴掇拾并不能”[4]。由此言之，設(shè)立機(jī)構(gòu)、重啟治運(yùn)實(shí)屬必要。事實(shí)上，在督辦局成立前，江蘇已有隸屬省政府的籌浚江北運(yùn)河工程局，督辦局就是在此基礎(chǔ)上組建的。那么，升級(jí)治運(yùn)機(jī)構(gòu)、成立直屬于中央政府的督辦局的原因是什么呢？

原來(lái)，蘇魯二省相連，魯南、蘇北大部屬于沂沭泗流域，發(fā)源于沂蒙山脈的沂、沭等河流皆以蘇北為尾閭，江北運(yùn)河“幾為魯南全部泄水之路”[5]。對(duì)山東來(lái)說(shuō)，所謂治水就是使水歸下游，而這意味著蘇北地區(qū)尤其是江北運(yùn)河將要承受巨大的來(lái)水壓力。一方要求向下游泄水，另一方則試圖盡可能阻止上游泄水，蘇魯水利糾紛由此產(chǎn)生。早在清代，二省在治水問(wèn)題上就爭(zhēng)論不休。[6]民國(guó)成立后，面對(duì)運(yùn)河淤塞失修而治運(yùn)機(jī)構(gòu)裁撤殆盡的窘境，二省幾乎同時(shí)重啟治運(yùn)。1914年，山東成立籌辦山東南運(yùn)湖河疏浚局，由潘復(fù)主持。同年，江蘇成立籌浚江北運(yùn)河工程局，由馬士杰主持。隨著治運(yùn)的展開，二省的矛盾不斷滋長(zhǎng)。[7]如果這種水利糾紛僅僅停留在省際，不會(huì)引起江蘇治運(yùn)機(jī)構(gòu)升級(jí)。問(wèn)題在于，潘復(fù)等人隨著政治地位的提升，兩次利用運(yùn)河借款提出合治要求，意圖掌握治運(yùn)全權(quán)。這引起蘇北地方士紳的警惕，亟思應(yīng)對(duì)之策。

第一次借款合治計(jì)劃發(fā)生在1916年。1916年1月14日，在導(dǎo)淮借款協(xié)議屆滿之際，美國(guó)駐華公使芮恩施致函農(nóng)商總長(zhǎng)，提議先行整理由揚(yáng)子江至天津之運(yùn)河，請(qǐng)中國(guó)政府給予美國(guó)紅十字會(huì)所指委的美國(guó)廣益公司4個(gè)月時(shí)間，調(diào)查整理運(yùn)河的可行性及所需經(jīng)費(fèi)。[8]有論者指出，美國(guó)此舉不僅是人道主義精神的體現(xiàn)，也是看中了運(yùn)河工程的商業(yè)價(jià)值。[9]出于對(duì)美邦交的考慮，全國(guó)水利局同意了芮恩施的提議，并建議優(yōu)先商訂南運(yùn)河施工借款辦法。這一計(jì)劃得到潘復(fù)的積極響應(yīng)。經(jīng)過(guò)勘察，1916年4月1日全國(guó)水利局、內(nèi)務(wù)部、農(nóng)商部和潘復(fù)會(huì)商決定在導(dǎo)淮施工以前先行治運(yùn)，山東南運(yùn)河應(yīng)立即籌款進(jìn)行。4月19日，潘復(fù)代表山東省政府與美國(guó)廣益公司簽訂《山東南運(yùn)河七厘金幣借款合同》。在與山東簽訂借款合同之后，美方還推進(jìn)江蘇運(yùn)河借款。5月13日，北京政府與美國(guó)廣益公司簽訂《導(dǎo)淮改良運(yùn)河七厘金幣借款合同》。[10]

在這個(gè)過(guò)程中，潘復(fù)獲得擢升。1916年5月6日，被任命為全國(guó)水利局副總裁。[11]代表中國(guó)政府簽訂江蘇運(yùn)河借款合同的就是潘復(fù)。[12]借此機(jī)會(huì)，潘復(fù)積極推動(dòng)蘇魯運(yùn)河合治，他發(fā)表《蘇魯運(yùn)河分治合治討論說(shuō)明書》一文，明確表示“希望合治”。[13]從純粹的水利角度講，合治實(shí)屬必要。但潘復(fù)在就任全國(guó)水利局副總裁之際提出這項(xiàng)建議，顯然有掌握治理運(yùn)河全權(quán)以免江蘇掣肘之意，這引起蘇北地方士紳的反彈。江北旅京士紳們登報(bào)聲明：“運(yùn)河大部分在蘇省，若以潘復(fù)統(tǒng)籌治運(yùn)全權(quán)，勢(shì)將利魯害蘇，蘇人絕對(duì)不能承認(rèn)”，強(qiáng)調(diào)“必須熟習(xí)江蘇河流地勢(shì)及民情水患之人主理其事，方不至生后日意外之患”。[14]

不僅如此，蘇北地方士紳還認(rèn)為借款合同條款過(guò)于苛刻。《導(dǎo)淮改良運(yùn)河七厘金幣借款合同》規(guī)定年息七厘，20年還清，其擔(dān)保品為：江蘇省運(yùn)河現(xiàn)在或?qū)?lái)征收稅款，但厘金除外；其數(shù)政府擔(dān)保為六十萬(wàn)元（墨洋）。如該項(xiàng)稅款不足此數(shù)，政府應(yīng)由他項(xiàng)來(lái)源補(bǔ)足。設(shè)導(dǎo)淮改良運(yùn)河工程總局于清江浦，工程總局由政府委派中國(guó)督辦一人，輔以美國(guó)總工程司及總會(huì)計(jì)員各一人。工程所需用款由總工程司擬定，呈請(qǐng)督辦核準(zhǔn)。[15]黃以霖等地方士紳認(rèn)為，這些條款將使用人購(gòu)物之權(quán)盡歸外人且利率太高。[16]

基于上述考慮，江蘇省議會(huì)議決否認(rèn)借款[17]，否決借款就是否決合治。這樣，第一次借款合治計(jì)劃宣告失敗。

第二次借款合治計(jì)劃發(fā)生在1919年。1917年，河北境內(nèi)發(fā)生水災(zāi)，北京政府特派熊希齡督辦京畿一帶水災(zāi)河工善后事宜。[18]熊氏認(rèn)為，此次水災(zāi)緣于運(yùn)河治理廢弛以及缺乏統(tǒng)一管理。[19]以此為契機(jī)，借款治運(yùn)計(jì)劃再次啟動(dòng)。1917年11月20日，熊氏代表中國(guó)政府與美國(guó)廣益公司重新簽署《整理運(yùn)河七厘金幣借款合同》，準(zhǔn)備治理直魯運(yùn)河。[20]1918年7月27日，熊氏獲委督辦運(yùn)河工程事宜。[21]熊希齡重啟借款治運(yùn)的背后，應(yīng)當(dāng)有潘復(fù)的作用。潘復(fù)于1917年卸下全國(guó)水利局副總裁一職，但他依然試圖在治運(yùn)領(lǐng)域發(fā)揮作用。熊希齡獲委督辦后不久，潘復(fù)就運(yùn)作成為會(huì)辦，并于1918年10月2日獲得正式任命。[22]

從名義上講，熊希齡、潘復(fù)主管的運(yùn)河工程局囊括運(yùn)河全域，江北運(yùn)河也在其轄治范圍之內(nèi)。因此他們?cè)俣忍岢隽私杩詈现螁?wèn)題。1919年3月5日，熊希齡與江蘇官紳在南京召開蘇魯運(yùn)河會(huì)議，指出：“目前所宜協(xié)商者在統(tǒng)籌三省大局，決定合治分治兩端?！睆?qiáng)調(diào)如果運(yùn)河合治，江蘇就要加入直魯借款；如果不想借款，自行籌辦分治，也要盡快辦理，直魯運(yùn)河工程不可能停止?；谕瑯拥目剂?，借款合治計(jì)劃再次遭到拒絕。在會(huì)上，時(shí)任江蘇水利協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)黃以霖代表江蘇官紳發(fā)言，指出：借款“飲鴆止渴、其害太大，故十分慎重。但分治則自行籌款尚在研究之中，此時(shí)不能決定分治合治?！秉S以霖的話說(shuō)得比較委婉，實(shí)則傾向分治。在接下來(lái)的討論中，一些士紳直接表示主張分治。據(jù)報(bào)道：“王寶槐、季通、張從仁均主張統(tǒng)籌分治。武同舉謂，一河原不應(yīng)分治，但借款利少害多，不敢造次?！盵23]

熊希齡以運(yùn)河督辦之職推進(jìn)借款合治，是促使蘇北地方士紳運(yùn)作成立督辦局的直接原因。對(duì)于熊希齡來(lái)說(shuō)，合治既已無(wú)望，惟求免受掣肘，因此提出“希望江蘇設(shè)有統(tǒng)一機(jī)關(guān)，便于隨時(shí)接洽辦理?！边@一提議立即得到蘇紳的贊同。[24]對(duì)于蘇北地方士紳來(lái)說(shuō)，潘復(fù)、熊希齡等人屢次染指江北運(yùn)河治理，就是因?yàn)槎苏紦?jù)政治優(yōu)勢(shì)。而改變這種被動(dòng)局面的唯一辦法就是成立與熊希齡職位相當(dāng)?shù)亩睫k局。關(guān)于其中的考量，熟悉內(nèi)情的郝儒琳指出：“嗣因外交上發(fā)生種種障礙，其中并經(jīng)過(guò)潘復(fù)、熊希齡等二人對(duì)于運(yùn)河發(fā)生重大問(wèn)題，江北地方士紳迭次向省方呼吁，于是改為督辦，以免各方之壓迫?！盵25]可見，成立督辦局正是應(yīng)對(duì)“各方之壓迫”而來(lái)的，目的在于維持江北運(yùn)河的分治局面。

二、督辦人選與張謇導(dǎo)淮之議

蘇魯運(yùn)河會(huì)議后，蘇北地方士紳開始籌劃組建督辦局。成立督辦局首先必須確定督辦人選。地方士紳最初推舉的督辦人選并非張謇而是韓國(guó)鈞。1920年3月23日《新聞報(bào)》有以下記載：“蘇人士在水利協(xié)會(huì)議推督辦。江北士紳欲舉韓紫石，協(xié)會(huì)全體皆贊成。馬士杰謂張季直與韓不洽，若獨(dú)舉韓，將來(lái)籌款，張必橫生阻力，不如張督韓會(huì)為宜。眾勉強(qiáng)承認(rèn)?！盵26]韓國(guó)鈞字紫石，張謇字季直。這則報(bào)道還提及馬士杰把持用人一節(jié)，遭到馬氏的反駁。但馬氏在批駁時(shí)對(duì)上引內(nèi)容未置一詞，說(shuō)明上引內(nèi)容大體是真實(shí)的。[27]至于推舉督辦的時(shí)間，應(yīng)是在1919年3月底。其時(shí)，《時(shí)報(bào)》《申報(bào)》等媒體都傳出消息：江蘇正在籌備治運(yùn)機(jī)關(guān)，擬以韓國(guó)鈞為督辦。[28]可見此時(shí)地方士紳正在醞釀督辦人選。

地方士紳對(duì)張謇擔(dān)任督辦感到“勉強(qiáng)”，既是地域觀念使然，又與雙方在治運(yùn)策略上存在的分歧有關(guān)。江北運(yùn)河行經(jīng)舊淮揚(yáng)徐海四屬，與該地區(qū)有直接利害關(guān)系。因此四屬士紳對(duì)治運(yùn)問(wèn)題十分關(guān)切，與山東交涉治運(yùn)、運(yùn)作成立督辦局的主要是這些士紳。在地方士紳看來(lái)，韓國(guó)鈞是泰縣人，屬于淮揚(yáng)徐海范圍，加之時(shí)任江蘇水利協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)，由其出任督辦順理成章，符合地方利益。與之相比，張謇則屬于他者。1925年張謇辭去督辦一職后，江都士紳周樹年致函韓國(guó)鈞指出：“運(yùn)河本與南通無(wú)利害關(guān)系，嗇老告退無(wú)甚出入，但督辦問(wèn)題應(yīng)由相關(guān)之地方士紳有所表示。”[29]在這里，“相關(guān)之地方士紳”與“無(wú)利害關(guān)系”之張謇的區(qū)隔十分明顯。

更重要的是，地方士紳與張謇在治運(yùn)問(wèn)題上存在分歧。張謇支持借款，他曾指出：“彼借款治運(yùn)者，豈不知鎊價(jià)之輕重、負(fù)累之重？但以借款損失與水災(zāi)損失兩相比較，尚為彼善于此，故不得已而謀之。”[30]可見，張謇對(duì)地方士紳拒絕借款頗有微詞。張謇素來(lái)主張導(dǎo)淮。蘇魯運(yùn)河會(huì)議召開前夕，張謇還草擬了江淮水利施工計(jì)劃書，倡議對(duì)淮沂沭運(yùn)進(jìn)行統(tǒng)籌兼治。[31]地方士紳則不然。他們認(rèn)為導(dǎo)淮不易實(shí)現(xiàn)，面對(duì)山東治水的嚴(yán)重威脅，應(yīng)先行治運(yùn)以為治標(biāo)之策。黃以霖等人指出：“查江蘇全境河流自以導(dǎo)淮入海而泗沂沭諸水亦次第施治為完全無(wú)上之策。惟是工費(fèi)既巨、籌劃斯艱，非旦夕所能遽定。而山東則大舉治水，積極進(jìn)行，高屋建瓴，人民洶懼，變通辦理不得不為急則治標(biāo)之謀，則治運(yùn)尤為亟?！盵32]

盡管存在上述分歧，由于張謇的強(qiáng)勢(shì)存在，地方士紳還是推舉其為督辦。而恰恰是因?yàn)檫@種分歧，更確切地說(shuō)是因?yàn)閺堝缊?jiān)持導(dǎo)淮，使督辦局的組建一度陷入停滯。督辦人選確定后，地方士紳一面由黃以霖領(lǐng)銜吁請(qǐng)江蘇省長(zhǎng)轉(zhuǎn)呈北京政府特派督辦，一面委派徐州士紳、安福系重要成員段書云入京接洽。[33]經(jīng)過(guò)一番運(yùn)作，1919年4月11日段氏領(lǐng)銜致電北京政府，請(qǐng)求特派張謇、韓國(guó)鈞為督、會(huì)辦以治理江蘇運(yùn)河。[34]4月15日，北京政府召開國(guó)務(wù)會(huì)議，通過(guò)段書云等人的請(qǐng)求。[35]5月3日，北京政府通令特派張謇督辦江蘇運(yùn)河工程事宜。[36]

然而張謇不愿輕易放棄導(dǎo)淮，他在接到督辦任命狀后就試圖利用此機(jī)構(gòu)實(shí)行導(dǎo)淮。1919年7月12日，張謇呈復(fù)總統(tǒng)徐世昌提出治運(yùn)三策，認(rèn)為治淮、運(yùn)、沂、沭為上策，治沂、運(yùn)、沭為中策，只治運(yùn)為下策，強(qiáng)調(diào)：“以經(jīng)濟(jì)之支絀，自以下策為易舉。謀全部之利益，乃以上策為要圖。權(quán)中策而兼籌上策，可也。只用下策茍且一時(shí)，萬(wàn)不可也?！盵37]7月13日，張謇致電江蘇水利協(xié)會(huì)，強(qiáng)調(diào)：“不欲貿(mào)然從事，浪耗民力。且專言治運(yùn)，亦慮功效不大耳”，表示已向中央政府提出治運(yùn)三策，待其答復(fù)后再定行止。[38]張謇意圖以江蘇運(yùn)河督辦身份兼籌導(dǎo)淮、治運(yùn)，這就使原本單純的治運(yùn)問(wèn)題被牽入到導(dǎo)淮的漩渦之中。

北京政府不愿將導(dǎo)淮事業(yè)交由張謇一人督辦。以徐世昌為總統(tǒng)的北京政府乃是一個(gè)弱勢(shì)政權(quán)，平衡各方面的關(guān)系是該政權(quán)生存的主要手段。[39]北京政府之所以迅速通過(guò)蘇北地方士紳特派江蘇運(yùn)河督辦的請(qǐng)求，即基于平衡蘇魯皖三省關(guān)系的考慮。如上所述，在蘇魯運(yùn)河會(huì)議前夕，張謇已再度倡議導(dǎo)淮。而全國(guó)水利局和時(shí)任財(cái)政總長(zhǎng)龔心湛也有此意。導(dǎo)淮事涉蘇皖二省，二省利害不盡相同。作為安徽人，龔心湛不愿看到張謇一人獨(dú)掌導(dǎo)淮事業(yè)。[40]因此對(duì)北京政府來(lái)說(shuō)，特派江蘇運(yùn)河督辦實(shí)屬一舉兩得，既可滿足蘇北地方士紳的治運(yùn)需求，又可將張謇限制在治運(yùn)范圍，不致因?qū)Щ匆鹛K皖矛盾。

基于同樣的原因，當(dāng)張謇提出治運(yùn)三策時(shí)，北京政府有關(guān)部門直接挑明導(dǎo)淮管理體制問(wèn)題。據(jù)1919年8月28日天津《益世報(bào)》報(bào)道，內(nèi)務(wù)部、農(nóng)商部與全國(guó)水利局曾一再開會(huì)討論善后辦法。會(huì)議對(duì)張謇的治運(yùn)策略表示肯定，認(rèn)為淮水為災(zāi)，非統(tǒng)籌辦法不可，贊成淮運(yùn)沂沭四處同時(shí)修筑的辦法；同時(shí)議定此項(xiàng)工程仍歸全國(guó)水利局專辦。[41]1919年10月，內(nèi)務(wù)部、財(cái)政部、農(nóng)商部向大總統(tǒng)的聯(lián)合呈文闡明了其中的考量。呈文指出：“至用人一節(jié)，關(guān)系至巨，尤以先定施治之主體為要。如另派督辦，固可專責(zé)任而一事權(quán)。惟成功期以十年，政策不宜中變；地面包括兩省，利害不能盡同。倘斧柯專假于一人，設(shè)其人因事故而不能終局，繼任者縱屬賢達(dá)而用人行政意見詎必盡同，竊恐稍有更張，即易滋生障害。又如有雙方爭(zhēng)執(zhí)之事，主持者難求兩全，更恐啟疑義而生枝節(jié)。”如果由全國(guó)水利局直接辦理的話，“主體屬于機(jī)關(guān)，內(nèi)外聯(lián)為指臂，自可按原定計(jì)畫貫徹始終，人有變更，政無(wú)舉廢。而兩省人民知中央之一視同仁，此利彼害之猜疑，自可消弭?！盵42]由此可見相關(guān)部門的關(guān)注所在。

北京政府既然決定由全國(guó)水利局負(fù)責(zé)包括淮運(yùn)沂沭在內(nèi)的導(dǎo)淮工程，張謇當(dāng)然不便接任江蘇運(yùn)河督辦一職。這樣，江蘇組建督辦局一事就停滯下來(lái)。

三、“先規(guī)沂運(yùn)”與督辦局的成立

如果導(dǎo)淮能夠有所進(jìn)展的話，那么江蘇勢(shì)必沒有另設(shè)督辦局的可能性。但不出蘇北地方士紳之所料，北京政府無(wú)力推進(jìn)這項(xiàng)工程。1919年8月，北京政府下發(fā)《江淮水利計(jì)劃提綱》，咨行蘇皖兩省征集沿淮人民意見。這一施工計(jì)劃披露后，江蘇水利協(xié)會(huì)、江皖水利聯(lián)合會(huì)、安徽水利測(cè)量所主任等機(jī)構(gòu)和個(gè)人紛紛提出質(zhì)疑。[43]顯然，各方在導(dǎo)淮問(wèn)題上還未形成共識(shí)。不僅如此，北京政府原本希望借款導(dǎo)淮，但此事亦未成功。[44]在地方阻力和經(jīng)費(fèi)壓力下，北京政府雖曾計(jì)劃以全國(guó)水利局總裁為導(dǎo)淮督辦，以江蘇、安徽兩省省長(zhǎng)為會(huì)辦，但最終亦未組織機(jī)構(gòu)。[45]

在導(dǎo)淮進(jìn)展緩慢的同時(shí)，山東治運(yùn)卻在積極推進(jìn)。1919年9月22日有報(bào)道稱，三位修治運(yùn)河的美國(guó)工程師已乘船抵滬，熊希齡等人將與之接洽。[46]10月，江蘇水利協(xié)會(huì)接熊希齡函告表示：“直魯兩省運(yùn)河工程測(cè)量告竣，行將實(shí)地施工?！盵47]這些都不能不引起蘇北地方士紳的恐慌。有鑒于此，他們提出了“先規(guī)沂運(yùn)”（所謂“沂運(yùn)”只是簡(jiǎn)稱，實(shí)則包含沭河在內(nèi)）的設(shè)想。1919年9月25日，江蘇水利協(xié)會(huì)召開研究會(huì)，由黃以霖主持。會(huì)議議決：咨請(qǐng)運(yùn)河督、會(huì)辦先規(guī)沂運(yùn)分年集款施工。[48]“先規(guī)沂運(yùn)” 即取張謇的中策治運(yùn)。采取這種辦法既可在一定程度上減輕山東治水的壓力，解燃眉之急，又可讓張謇和北京政府都能接受?！跋纫?guī)沂運(yùn)”不涉及導(dǎo)淮，北京政府不至于反對(duì)；以中策治運(yùn)，張謇亦不便反對(duì)。正如江蘇水利協(xié)會(huì)所說(shuō)，“先規(guī)沂運(yùn)”“既無(wú)礙于導(dǎo)淮大計(jì)且可以救目前之急而慰鄉(xiāng)人士之望”。[49]

問(wèn)題的癥結(jié)還在張謇和北京政府身上，取決于二者是否同意淮沂沭運(yùn)分治。為此，地方士紳做了大量游說(shuō)工作。他們首先敦勸張謇接任督辦一職。在“地方督促”[50]下，張謇雖“遲回久之”，[51]最終還是答應(yīng)了士紳們的請(qǐng)求。隨后派遣代表徐鐘令進(jìn)京協(xié)調(diào)。徐鐘令到京后，即與段書云等人接洽，由段書云向總統(tǒng)府、國(guó)務(wù)院和各部會(huì)磋商。[52]為了打消北京政府的疑慮，徐鐘令向內(nèi)務(wù)、財(cái)政、農(nóng)商三部并全國(guó)水利局的呈文明確指出江蘇治運(yùn)“與蘇皖共同之導(dǎo)淮了不相干”，只是為了應(yīng)付山東治水帶來(lái)的壓力，強(qiáng)調(diào)：“江北治運(yùn)機(jī)關(guān)一日不立，對(duì)于山東治水辦法并無(wú)主管處所，尤覺無(wú)所責(zé)成?！盵53]

對(duì)于江蘇士紳的請(qǐng)求，北京政府態(tài)度是可以成立督辦機(jī)構(gòu)，但“以巨款難籌，先從下策入手”[54]。巨款難籌之說(shuō)，當(dāng)屬實(shí)情。按照士紳的計(jì)劃，沂運(yùn)工程分十年擇要施工，每年籌款100萬(wàn)，共計(jì)1000萬(wàn)元。其中半數(shù)由地方籌集，另外半數(shù)“請(qǐng)中央撥助或仿浙皖成案發(fā)行獎(jiǎng)券”。[55]在借款失敗的情況下，北京政府無(wú)此財(cái)力，所以選擇從下策入手。對(duì)此，地方士紳原本就主張先行治運(yùn)，自然不會(huì)反對(duì)；張謇雖感無(wú)奈，但既已同意接任，亦沒有提出異議。在三方就治運(yùn)方針基本達(dá)成一致的情況下，組建督辦局一事開始順利推進(jìn)。1920年2月12日至13日，張謇與徐鐘令議商籌建督辦局事宜，并囑其與沈秉璜擬訂“局員名單送閱”。[56]1920年4月1日，督辦江蘇運(yùn)河工程總局在揚(yáng)州正式成立。[57]由此，江蘇治運(yùn)掀開了新的一頁(yè)。

四、結(jié)論

綜上所述，可得出以下結(jié)論：第一，江蘇組建督辦局是江北運(yùn)河治理轉(zhuǎn)型的結(jié)果，而其直接原因則是蘇魯水利糾紛。作為山東南部諸水系之尾閭，蘇北地區(qū)承受著巨大壓力。民國(guó)成立后，占據(jù)政治高位的潘復(fù)、熊希齡等人積極推動(dòng)山東治運(yùn)并試圖與江蘇借款合治，這就促使江蘇升級(jí)治運(yùn)機(jī)構(gòu)以為對(duì)抗。第二，策劃和運(yùn)作成立督辦局的主要推手是淮揚(yáng)徐海地方士紳，而非張謇。張謇出任督辦是地方士紳勸說(shuō)的結(jié)果，并沒有什么特殊的政治含義。第三，督辦局的職權(quán)范圍僅限于治運(yùn)，與導(dǎo)淮無(wú)關(guān)。張謇確實(shí)主張導(dǎo)淮，但中央政府出于平衡蘇皖關(guān)系的考慮，不愿將導(dǎo)淮交由張謇督辦。在地方士紳的督促下，張謇被迫接受僅治運(yùn)的裁決。那種認(rèn)為由于張謇堅(jiān)持導(dǎo)淮才被任命為督辦的觀點(diǎn)，也不符合歷史事實(shí)。

從更大的層面看，督辦局的成立過(guò)程對(duì)其后續(xù)運(yùn)作產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。首先，督辦局的成立預(yù)示著士紳將在治運(yùn)領(lǐng)域扮演更為重要的角色。督辦局既然由地方士紳推動(dòng)成立并由張謇擔(dān)任督辦，那么士紳勢(shì)必成為江北運(yùn)河治理的主導(dǎo)者。這意味著晚清以來(lái)開啟的江北運(yùn)河治理“地方化”轉(zhuǎn)型進(jìn)程宣告完成。其次，督辦局內(nèi)部存在著淮揚(yáng)徐海地方士紳和張謇兩股力量，而這兩股力量利害關(guān)系不同，在治運(yùn)策略上也存在諸多分歧，其合作勢(shì)必充滿曲折。最后，督辦局的職權(quán)范圍只限于治運(yùn)，而僅治運(yùn)是不能解決江北水患問(wèn)題的。在督辦局內(nèi)部原本就存在諸多矛盾關(guān)系的情況下，一旦水患來(lái)臨，張謇及其領(lǐng)導(dǎo)的督辦局的命運(yùn)可想而知。

*本文系江蘇省社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“民國(guó)時(shí)期江北運(yùn)河治理轉(zhuǎn)型研究”（19LSCOO6）和東南大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目“北京政府時(shí)期江北運(yùn)河治理的‘地方化及其實(shí)踐”（2242020S20001）的階段性研究成果。

注釋與參考文獻(xiàn)

[1]劉厚生：《張謇傳記》，上海書店1985年版，第276頁(yè)。

[2]章開沅：《張謇》，團(tuán)結(jié)出版社2011年版，第190頁(yè)。

[3][美]戴維·艾倫·佩茲著，姜智芹譯：《工程國(guó)家——民國(guó)時(shí)期（1927-1937）的淮河治理及國(guó)家建設(shè)》，江蘇人民出版社2011年版，第36頁(yè)。

[4]馬士杰：《籌浚江北運(yùn)河工程局籌備時(shí)期概略》，《江蘇水利協(xié)會(huì)雜志》1919年第5-6期。

[5]吳釗：《蘇魯水利糾紛之檢討》，《蘇聲月刊》1933年第3-4期。

[6]胡其偉：《水利糾紛的省際博弈——以清代蘇魯運(yùn)河流域?yàn)槔?，《歷史地理》2018年第1期。

[7]朱紹文：《蘇魯運(yùn)河會(huì)議之略史》，《江蘇水利協(xié)會(huì)雜志》1919年第5-6期。

[8][10]《蘇省長(zhǎng)咨詢運(yùn)河借款案》，《新聞報(bào)》1916年10月5日。

[9]何菲、陳業(yè)新：《從慈善到商業(yè)——試論美國(guó)紅十字會(huì)與導(dǎo)淮借款（1911-1914）》，《安徽史學(xué)》2019年第4期。

[11]《全國(guó)水利局副總裁潘復(fù)就職通告》，《政府公報(bào)》1916年第166期。

[12][14]《警告淮揚(yáng)徐海父老兄弟書》，《時(shí)報(bào)》1916年9月12日。

[13]《蘇魯運(yùn)河分治合治討論說(shuō)明書》，《時(shí)報(bào)》1916年5月15日。

[15]《導(dǎo)淮改良運(yùn)河七厘金幣借款合同》，王鐵崖編：《中外舊約章匯編》2，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1959年版，第1188-1191頁(yè)。

[16]黃以霖：《丙辰蘇魯會(huì)勘運(yùn)河通告書》，《江蘇水利協(xié)會(huì)雜志》1918年第1期。

[17]《來(lái)函》，《新聞報(bào)》1919年10月30日。

[18]周秋光：《熊希齡傳》，百花文藝出版社2006年版，第409-410頁(yè)。

[19]《河道定為國(guó)有之動(dòng)議》，《申報(bào)》1917年11月19日。

[20]《整理運(yùn)河七厘金幣借款合同》，王鐵崖編：《中外舊約章匯編》2，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1959年版，第1321頁(yè)。

[21]《七月二十七日大總統(tǒng)令》，《申報(bào)》1918年7月29日。

[22]《時(shí)報(bào)》1918年9月30日第2版；《大總統(tǒng)令》（1918年10月2日），《江蘇省公報(bào)》1918年第1724期。

[23][24]《蘇魯運(yùn)河會(huì)議紀(jì)事》，《新聞報(bào)》1919年3月7日。

[25]《蘇盧之寓兵于工將實(shí)現(xiàn)》，《益世報(bào)》1925年5月23日。

[26]《運(yùn)河督辦署組織之內(nèi)幕》，《新聞報(bào)》1920年3月23日。

[27]《來(lái)函》，《新聞報(bào)》1920年3月26日。

[28]《時(shí)報(bào)》1919年3月22日，“南京快信”；《申報(bào)》1919年3月24日，“南京快信”。

[29]《周樹年致韓國(guó)鈞函》（1925年2月12日），江蘇省檔案局編：《韓國(guó)鈞朋僚函札史料選編》，江蘇人民出版社2012年版，第442頁(yè)。

[30]《督辦就職宣言》，《督辦江蘇運(yùn)河工程局季刊》1920年第1期。

[31]《全國(guó)水利局之導(dǎo)淮施工計(jì)劃》，《江蘇水利協(xié)會(huì)雜志》1919年第5-6期。

[32]《呈省長(zhǎng)文一》，《江蘇水利協(xié)會(huì)雜志》1919年第5-6期。

[33]《呈省長(zhǎng)文一》，《江蘇水利協(xié)會(huì)雜志》1919年第5-6期；《時(shí)報(bào)》1919年3月22日，“南京快信”；《申報(bào)》1919年3月24日，“南京快信”。

[34]《申報(bào)》1919年4月12日，“專電”；《申報(bào)》1919年4月15日，“南京快信”。

[35]《申報(bào)》1919年4月18日，“京華短簡(jiǎn)”。

[36]《五月三日大總統(tǒng)令》，《申報(bào)》1919年5月5日。

[37]《治運(yùn)三策》（1919年7月），《督辦江蘇運(yùn)河工程局季刊》1920年第1期。

[38]張謇：《復(fù)江蘇水利協(xié)會(huì)書》（1919年7月13日），李明勛、尤世瑋主編：《張謇全集》2，上海辭書出版社2012年版，第717頁(yè)。

[39]鄧野：《巴黎和會(huì)與北京政府的內(nèi)外博弈——1919年中國(guó)的外交爭(zhēng)執(zhí)與政派利益》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第163頁(yè)。

[40][52]《蘇人議治運(yùn)沂沭之京訊》，《申報(bào)》1919年12月27日。

[41]《導(dǎo)淮工程之新消息》，《益世報(bào)》1919年8月28日。

[42]《內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)朱深、財(cái)政次長(zhǎng)代理部務(wù)李思浩、農(nóng)商總長(zhǎng)田文烈呈大總統(tǒng)為導(dǎo)淮事關(guān)重要擬即籌備進(jìn)行文》，《政府公報(bào)》1919年第1329期。

[43]《江蘇水利協(xié)會(huì)對(duì)于江淮水利計(jì)劃提綱之意見》，《新聞報(bào)》1919年10月9日；《江皖水利聯(lián)合會(huì)對(duì)于全國(guó)水利局江淮水利計(jì)劃提綱之疑義》，《新聞報(bào)》1919年10月18日；《對(duì)于江淮水利計(jì)劃提綱之疑問(wèn)》，《新聞報(bào)》1919年11月28日。

[44]《導(dǎo)淮問(wèn)題之經(jīng)過(guò)及歷史》，《申報(bào)》1923年4月1日。

[45][51]《江蘇水工志第三編·江北運(yùn)河卷之六七》，《運(yùn)工周刊》1932年第6期。

[46]《修治運(yùn)河工程師來(lái)滬》，《時(shí)報(bào)》1919年9月22日。

[47]《江蘇運(yùn)河問(wèn)題》，《新聞報(bào)》1919年10月11日。

[48]《江蘇水利協(xié)會(huì)開會(huì)記（二）》，《申報(bào)》1919年9月26日。

[49][55]《呈省長(zhǎng)文五：請(qǐng)先規(guī)沂運(yùn)分年集款擇要施工案》，《江蘇水利協(xié)會(huì)雜志》1919年第7期。

[50]《致段祺瑞電》（1925年1月28日），李明勛、尤世瑋主編：《張謇全集》3，上海辭書出版社2012年版，第1328頁(yè)。

[53]《請(qǐng)速治運(yùn)之理由》，《申報(bào)》1920年1月6日。

[54]《辭運(yùn)河督辦呈》，李明勛、尤世瑋主編：《張謇全集》1，上海辭書出版社2012年版，第580頁(yè)。

[56]莊安正編著：《張謇年譜長(zhǎng)編（民國(guó)篇）》，上海交通大學(xué)出版社2018年版，第340頁(yè)。該年譜將徐鐘令寫為徐鐘會(huì)，系筆誤。

[57]《呈報(bào)大總統(tǒng)組織開局請(qǐng)鑄關(guān)防以昭信守文》，《督辦江蘇運(yùn)河工程局季刊》1920年第1期。