李發(fā)戈

一、引言

改革開放以來，我國鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了由政社合一到村民自治、再到多元共治的制度變遷，新的治理理念植入、制度供給和組織變革為鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出一幅嶄新的治理圖景。但由于村民參與渠道不暢、參與動力和能力不足，鄉(xiāng)村治理仍然普遍存在治理主體缺位、治理結構單一、治理手段簡單等問題。這些問題的存在，不僅使多年來國家針對鄉(xiāng)村治理的改革被低水平鎖定，而且降低了村民的獲得感，影響到了鄉(xiāng)村中的黨群、干群關系，增加了鄉(xiāng)村治理的難度和風險。

破解鄉(xiāng)村治理系列困境，既需要在治理理念、治理制度、治理組織等價值和體制層面上有所突破，也需要在治理工具、治理手段等技術層面及時跟進。事實上，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化推進，鄉(xiāng)村治理理念、制度和組織形式已經(jīng)表現(xiàn)出較強的現(xiàn)代性，但這些理念、制度和組織形式由于缺乏有效的技術支撐，實際效果與預期目標之間還存在著較大的差距。如何實現(xiàn)價值理性和工具理性的有機統(tǒng)一，既直接關系到鄉(xiāng)村治理效能的提升，也在很大程度上決定著鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉型的速度和質(zhì)量。本文將互聯(lián)網(wǎng)技術置于鄉(xiāng)村治理結構之中，主要從政治權利和村民參與方面探討網(wǎng)絡賦權的運行機制及其內(nèi)在邏輯，并試圖回答以下幾個問題：(1)網(wǎng)絡究竟賦予了村民什么樣的權利和能力？(2)網(wǎng)絡賦權是如何促進鄉(xiāng)村治理民主化和現(xiàn)代化轉型的？(3)依靠網(wǎng)絡賦權等技術治理究竟能在多大程度上破解鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化困境？

二、鄉(xiāng)村治理面臨“內(nèi)卷化”困境

改革開放以來，我國圍繞搞活農(nóng)村經(jīng)濟、減輕農(nóng)民負擔和推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進行了一系列改革，鄉(xiāng)村治理在農(nóng)村生產(chǎn)生活條件改善、農(nóng)民收入提高等物質(zhì)和經(jīng)濟層面取得重大突破，但由于改革的“強建設弱治理”色彩〔1〕，鄉(xiāng)村治理在政治和社會領域的進展相對遲緩。近年來，圍繞治理有效的目標，國家持續(xù)加大對鄉(xiāng)村治理資源投入力度，并試圖在鄉(xiāng)村完善以黨建為引領，多元主體共同參與的自治、德治和法治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，鄉(xiāng)村治理內(nèi)容、形式不斷豐富，治理能力得到明顯提升。但受諸多因素影響，鄉(xiāng)村的權力與權利結構體系和資源配置方式并沒有發(fā)生實質(zhì)性的變化，鄉(xiāng)村治理行政主導、村干部包辦的行為邏輯也沒有從根本上得到改變，鄉(xiāng)村治理生態(tài)總體上仍然呈現(xiàn)出“官強民弱”的格局。個別地方由于缺乏村民的有效參與，在自治、共治和基層協(xié)商民主等方面甚至陷入了制度“空轉”的窘境。

1.傳統(tǒng)治理參與成本高，村民成為“搭便車”的機會主義者

目前，農(nóng)村居民參與鄉(xiāng)村治理的正式渠道主要有黨員大會、黨員代表大會、村民會議、村民代表會議和村民議事會。一些基層政府也嘗試采取民主懇談會、座談會、論證會、聽證會等形式來吸引村民參與。這些會議大多采取黨員或村民現(xiàn)場參與的方式召開，參加這些會議的村民(包括黨員，下同)均需要付出一定的時間、精力、金錢等成本。

近年來，各地農(nóng)村陸續(xù)推進撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)和村級建制調(diào)整工作，一些自然村被并入行政村，行政村之間則進一步合并。新的行政村面積大，人口分散，交通不方便，村民參加黨員大會、黨員代表大會、村民會議、村民代表會議往往需要到村委會所在地，參加一些懇談會、座談會、論證會甚至需要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地，期間除了要直接耗費時間和精力外，還會額外產(chǎn)生交通費和誤工費等，而這些費用均需要由參與者本人承擔。以參加一次會議需要半天時間(包括路途往返時間)來計算，折合的誤工費大概在40-60元之間。如果村民每月參加4次會議，理論上其收入則會減少160-240元。實際運作中，村兩委對參會村民都有一定的誤工補貼，但這些補貼往往因為數(shù)額小并不能彌補參會村民的損失。

在非強制條件下，作為理性經(jīng)濟人的村民出于成本-收益考慮，一般都會根據(jù)收益的多少來選擇是否參會。黨員大會、黨員代表大會、村民會議、村民代表會議討論的主要是農(nóng)村黨務黨建工作、農(nóng)村集體公共事務和社會事務，這些事務雖然與村民個人利益直接相關，但村民個人從中獲得的實際收益不僅帶有不確定性，而且與其預期收益也存在較大的差距。在“低成本-高收益”的行動邏輯下，由于參加黨員大會、黨員代表大會、村民會議、村民代表會議的成本往往要高于獲得的收益，盡管大多數(shù)村民都有參與的愿望和要求，但最終還是選擇了放棄參與。而大量外出務工、經(jīng)商或已遷往城鎮(zhèn)居住的村民，雖然戶籍還在村莊，但平時與村莊的聯(lián)系卻很少，出于成本-收益的考慮，這些“村外的村里人”也不愿意回到家鄉(xiāng)參與村莊公共事務和社會事務的決策、管理和監(jiān)督〔2〕。

另外，與其他群體相比，農(nóng)村居民的保守性和務實性，也容易使其更關注眼前個人的經(jīng)濟利益而忽視政治參與帶來的長遠利益，因而更傾向于“搭便車”。由此造成的鄉(xiāng)村公共精神缺失，給鄉(xiāng)村治理集體行動和組織化制造了障礙。由于缺乏足夠的村民參與，很多農(nóng)村地區(qū)甚至出現(xiàn)了無法召開黨員大會、黨員代表大會、村民會議、村民代表會議的情況。

2.村莊共同體解體，村民成為治理的“旁觀者”

改革開放前相當長的一段時期，農(nóng)村土地所有權和經(jīng)營權高度統(tǒng)一，農(nóng)村居民被納入到公社、大隊(村)、生產(chǎn)小隊(自然村)等政社合一組織，并通過集體勞動形成了新的共同體。新共同體雖然在原有的血緣、親緣、地緣關系上植入了一些政治元素，但農(nóng)村的公共空間和公共領域不僅沒有因為這些政治元素而縮小，反而因為這些因素的介入在很多方面得到了強化。

在集體行動下，不僅田間地頭、大樹下、老墻根、村中央、水井旁等村落公共空間沒有消失，而且社員大會、集體食堂、壩壩電影、文藝演出、集體勞動等新的公共空間和公共領域也產(chǎn)生了。改革開放后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行，原有建立在集體經(jīng)濟基礎上的鄉(xiāng)村共同體開始走向衰落，鄉(xiāng)村集體活動大幅減少，村民開始擺脫原來集體經(jīng)濟組織的干預，不斷退出鄉(xiāng)村公共空間和公共領域，回到家戶內(nèi)部，成為“無政治農(nóng)民”〔3〕。他們(村民)即使有信息交流和情感交流，也主要是在親戚和朋友構成的小圈子中進行。在家戶主義主導下，農(nóng)村家庭不僅是一個生活單位，還是一個完整的生產(chǎn)單位，也是市場經(jīng)濟的微觀主體〔4〕。村民以家戶利益最大化為行動邏輯，既不參與公共事務，也很少關心公共事務。特別是2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，隨著國家資源和項目下鄉(xiāng)力度持續(xù)加大，村莊提供公共服務的職能逐漸被取代，村民對村莊的依賴性進一步降低。

盡管在行政村、自然村和村民小組層面都還存在村莊共同體，但這種共同體已經(jīng)不具有文化凝聚和社會自治的功能，更多的只是一個地理單元而已。這些地理單元通過社區(qū)化或類社區(qū)化改造，其“熟人社會”或“半熟人社會”特征開始消失，越來越變成一個更具“理性因素”的社會〔5〕。同時，國家資源和項目主要依靠基層政府和村干部落地，基層政府和村干部出于效率的考慮，一般都不愿花過多的時間和精力去動員村民參與，一些地方甚至出現(xiàn)了以“民生”來替代“民主”的情況〔6〕。

實際上，在沒有直接利益驅(qū)動的情況下，無論是國家還是村干部也很難去動員村民參與。在很多村民看來，村莊的公共事務要么是政府的事情，要么是村干部的事情。除非是給予一定物質(zhì)報酬，或者自己的利益受到了直接損害，村民很少有參與村莊公共事務管理的動力。

3.行政權對村級自治權的影響，抑制了村民參與積極性

目前，鄉(xiāng)村治理的正式組織結構除了基層黨組織外，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要履行行政管理的職能和功能，而村民委員會則主要承擔自治的職能和功能，即“鄉(xiāng)政村治”。國家在鄉(xiāng)村地區(qū)實行村民自治，初衷是要糾正計劃經(jīng)濟時代“政社合一”治理模式對鄉(xiāng)村社會的過度干預，并培育村民自我管理能力。但在現(xiàn)行“壓力型體制”下，“鄉(xiāng)政村治”模式并沒有改變“政社合一”模式下政府對鄉(xiāng)村社會的直接干預。

實踐中，村民自治不僅由政府主導和推動，而且政府往往會借助行政力量、行政資源和行政手段直接或間接影響村民自治。按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有“指導、支持和幫助”村民委員會的責任，而村民委員會則有“協(xié)助”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的義務，但這些都是原則性的規(guī)定，并無明確的范圍和具體內(nèi)容，這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接或間接影響村民自治留下了空間。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府往往通過指導書記、主任選舉，下派干部，以及通過公共產(chǎn)品供給、經(jīng)費撥付和人員培訓等方式影響村民自治。行政影響不僅容易使村民委員會異化為完成基層政府行政任務的半行政化組織，難以發(fā)揮自治的職能和功能，而且造成了村民委員會自治主體地位得不到保障、治理能力缺失等問題。

按照村民自治的制度設計，村莊公共事務相對簡單，且與村民利益密切相關，更適合村民通過自治進行自我管理、自我教育和自我服務?！吨腥A人民共和國憲法》《中華人民共和國村民委員會組織法》也都賦予了村民自治主體的地位。實踐中，村民則主要通過民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督來行使自己的自治權。但也存在個別地方基層政府“為民做主”，對村莊公共事務大包大攬的現(xiàn)象，不僅難以保障村民的自治主體地位和自治權，而且也不能有效調(diào)動村民參與自治的積極性。長此以往，甚至可能會導致村民自治陷入“上動下不動”“政府一頭熱、群眾一頭冷”的尷尬局面。

4.村干部缺乏有效監(jiān)督，使村民自治異化為“村官自治”

村民委員會成員(其主要負責人為主任，習慣上稱為村長)主要按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，由村民直接選舉產(chǎn)生。村級黨組織成員(其主要負責人為村黨支部書記)則按照《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作條例》的規(guī)定，一般由村級黨員大會或黨員代表大會(需經(jīng)上級黨組織批準)選舉產(chǎn)生，上級黨的組織認為有必要的，也可以調(diào)動或者指派下級黨組織的負責人。村級黨組織在法律上雖然不屬于自治組織，但由于其在村級自治中的“核心地位”和“領導作用”，也是事實上的村級自治主體之一。

由于農(nóng)村人口外流，再加上黨員和村民缺乏參與積極性，村級黨員大會、黨員代表大會和村民會議、村民代表會議大多無法正常召開。因此，村級權力主要都集中到了村兩委，實際上則集中到了村黨支部書記和村民委員會主任身上。目前，各地出于加強黨的領導和精簡人員的考量，提倡村干部交叉任職，鼓勵書記、主任“一肩挑”，村干部的權力更是趨于高度集中。

如果缺乏有效的制約和監(jiān)督，權力高度集中不僅容易被濫用，而且極易產(chǎn)生腐敗?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會是農(nóng)村基層群眾自治組織，由村民會議選舉產(chǎn)生，并向村民會議、村民代表會議負責并報告工作。也就是說，村民委員會的權力來自村民會議的授權。但村民會議授予村民委員會的主要是執(zhí)行權，決策權仍然由村民會議或村民代表會議行使。因而，從“機構”性質(zhì)看，村民委員會只是一個執(zhí)行機構。村民委員會不僅要接受村民會議、村民代表會議的監(jiān)督，而且要接受村務監(jiān)督委員會和村民的監(jiān)督，同時還要接受村級黨組織的領導和監(jiān)督。

實際操作中，村民委員會由執(zhí)行機構演變成了集決策權與執(zhí)行權于一體的復合(議行合一)機構。村級黨組織本來應該領導、監(jiān)督村民委員會行使自治權，但在“黨村(黨務和村務)合一”模式下，村級黨組織已經(jīng)深度嵌入自治組織。一些村干部在村級事務管理中，習慣于包攬一切，包辦一切，對黨務、村務、財務等重大事項，不征求意見、不醞釀、不討論，擅自決策。

從程序上講，村民對村民委員會的監(jiān)督需要通過村民會議、村民代表會議或村務監(jiān)督委員會進行，但由于各種原因，村民會議、村民代表會議和村務監(jiān)督委員會很難按時、按需召開，即使召開會議，也往往由村兩委主導。如《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，對村民委員會成員的罷免，需要“五分之一以上的聯(lián)名”和“過半數(shù)通過”。而現(xiàn)實中，村民居住地點分散，外出務工者多，很難湊夠罷免所要求的法定人數(shù)。一些農(nóng)村地區(qū)因為與村民直接相關的村級事務減少，村民與村干部聯(lián)系接觸的機會也相應減少，加上信息不公開、不透明，對村干部的違法、違紀、違規(guī)行為往往也不清楚。從上級來講，村民委員會是自治組織，村干部主要由村民選舉產(chǎn)生，雖然要承擔政府下達的行政任務，但不是公務員；雖然是自治組織的“干部”，但不是體制意義上(行政編制)的“黨政干部”。因此，紀委監(jiān)察機關和檢察機關也很難按照正規(guī)程序?qū)Υ甯刹窟M行監(jiān)督。村兩委干部權力缺乏監(jiān)督，很容易讓村民自治變成“村官自治”。

三、網(wǎng)絡賦權及其運行邏輯

從制度層面看，鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)和面臨的困境，與其說是鄉(xiāng)村治理制度本身的問題，不如說是“制度背離”的問題，即制度在運行過程中發(fā)生了與制度設定目標、基本功能、核心價值不一致的現(xiàn)象〔7〕。破解鄉(xiāng)村治理困境，既需要對制度進行調(diào)適，也需要在制度之外尋求新的解決途徑。近年，隨著移動互聯(lián)網(wǎng)在鄉(xiāng)村的普及和應用，在一些地方政府的強力推動下，鄉(xiāng)村出現(xiàn)了一批以“為村”“村贊”(1)“為村”是騰訊公司針對農(nóng)村地區(qū)推出的一個公益性開放式移動互聯(lián)網(wǎng)平臺，兼具社交、信息、電子商務等功能；“村贊”是深圳市布博卡科技有限公司針對鄉(xiāng)村治理推出的一個綜合性移動互聯(lián)網(wǎng)平臺，平臺應用系統(tǒng)涉及鄉(xiāng)村黨建、治理、服務、發(fā)展等多個方面內(nèi)容。為代表的高效整合線上線下資源，集黨務、政務、村務和產(chǎn)業(yè)發(fā)展于一體的移動互聯(lián)網(wǎng)綜合平臺。這些平臺不僅是政府動員和組織村民的工具，而且逐漸發(fā)展成為村民獲取信息、聯(lián)絡感情、表達訴求、討論和協(xié)商公共事務的重要載體?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺和載體不僅將原來分散的原子化的村民“鏈接”了起來，而且喚醒了村民的權利意識，增強了村民集體行動的能力。借助互聯(lián)網(wǎng)，村民開始從鄉(xiāng)村治理的幕后逐漸走向前臺，成為獨立、自主的治理主體。

1.信息權賦權

信息權在鄉(xiāng)村治理中主要指村民的信息獲取權和傳播權，這些權利更多地與村民的知情權聯(lián)系在一起。信息作為一種治理資源是實現(xiàn)治理權的重要基礎和條件。因此，治理權也經(jīng)常表現(xiàn)為一種信息權利，即知情權。從某種意義上講，治理主體正是因為控制了信息的生產(chǎn)、存儲與傳播才擁有了治理的權力〔8〕。

鄉(xiāng)村封閉和落后與信息流動有著密切的關系。一般說來，信息流動密度和頻度較高的地區(qū)其現(xiàn)代化水平也相對較高，這也是衡量發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)的一個重要指標。從某種程度上講，現(xiàn)代化和現(xiàn)代性就是信息從高地流向洼地的過程。大眾媒介給人們帶來有關現(xiàn)代生活諸多方面的信息，給人們打開了注入新觀念的大門，向人們顯示新的行事方式，所有這一切在能夠接受外來影響的人那里，將會導致更多的現(xiàn)代性〔9〕。但在我國特定的歷史條件和鄉(xiāng)村封閉的地理環(huán)境下，傳統(tǒng)大眾傳媒并沒有能夠給鄉(xiāng)村帶來足夠的信息，鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化和現(xiàn)代性長期以來呈現(xiàn)出發(fā)育遲緩的狀態(tài)。

在鄉(xiāng)村互聯(lián)網(wǎng)及相關應用平臺出現(xiàn)之前，村民總體上表現(xiàn)出信息被動接受者的特征。政府不僅壟斷了與鄉(xiāng)村有關的各種信息，而且通過其主辦的報紙、電視、廣播等大眾傳媒主導了信息的傳播，村民以人際傳播為主獲取的信息不僅數(shù)量少、質(zhì)量低，而且很難形成再傳播的擴散效應。

互聯(lián)網(wǎng)的便捷性、即時性、多樣性，不僅降低了村民獲取信息的門檻，而且極大拓寬了村民獲取信息的范圍，村民不僅能夠及時獲得政治、經(jīng)濟、文化、社會等各個方面的信息，而且對與自己有關的問題或自己關心的問題，還可以尋求專家及相關人士點對點的信息支持。

從治理的角度看，互聯(lián)網(wǎng)傳播融人際傳播、組織傳播、大眾傳播于一體，在政治傳播的時效度上優(yōu)于傳統(tǒng)大眾媒介〔10〕。盡管政府仍然是鄉(xiāng)村治理信息的主要供給者，官方媒體也依然是權威的發(fā)聲渠道，但治理信息不再被政府壟斷和主導，村民在治理信息獲取和傳播上獲得了更大的選擇權和自主性。他們也不再是單方面的信息接受者，開始逐漸成為信息傳播者乃至于信息發(fā)布者。更重要的是，通過新的信息生產(chǎn)、信息互動和信息反饋，政府也能夠獲取到村莊真實信息和村民真實意見，并據(jù)此及時作出相應反應和回應。

2.參與權賦權

參與權是公眾或當事人參與與其相關的某一事務決策和管理的權利。在鄉(xiāng)村治理中，村民的參與權既包括村莊范圍內(nèi)公共事務的決策和管理，也涵蓋了基層政府針對鄉(xiāng)村提供的一些公共服務(產(chǎn)品、項目)的決策和管理。

參與權是對建立在委托-代理關系基礎上的代議制的糾偏。在代議制下，公眾通過選舉把自己的決策權和管理權等權利讓渡給了被委托人(當選人、代理人)，被委托人(當選人、代理人)則受委托人委托行使決策權和管理權。代議制如果缺乏足夠的約束和制約，很容易出現(xiàn)“被代表”、甚至代理人“專權”的情況。村民委員會是由村民選舉產(chǎn)生的村級自治組織，代表村民行使自治權，《中華人民共和國村民委員會組織法》在賦予村民選舉權的同時，還賦予村民通過直接行使決策權、管理權和監(jiān)督權參與鄉(xiāng)村自治。也就是說，村民在選出代理人的時候，并沒有放棄或者完全放棄決策權、管理權。但實踐中，或因為政治上的冷漠，或出于“搭便車”的心理，村民事實上很少行使自己的這“四權”，一些地方的村民自治也因此而陷入了“死胡同”。

目前，村民自治已過渡升級為多元共治。在多元共治中，村民仍然是共治的重要主體?；ヂ?lián)網(wǎng)通過搭建虛擬參與平臺和營造數(shù)字“公共場域”，讓分散、流動的村民在網(wǎng)絡空間里再次聚集，通過發(fā)表意見、點贊、評論、投票、參加網(wǎng)上活動等形式進行交流和溝通，重新激活了村民的參與熱情，重建了鄉(xiāng)村“公共場域”和鄉(xiāng)村共同體，在化解鄉(xiāng)村社會治理危機的同時，也極大地提高了村民進行社會治理的意愿。如地處山區(qū)、村民居住分散的四川省邛崍市水口鎮(zhèn)紙房溝村、陶壩村，在開通“為村”后，村民參與村級事務管理的積極性就有了明顯提升。紙房溝村黨支部書記孫良彬說，以前村里有什么事情，不僅公示沒多少人看，就是上門征求意見，也很少有人發(fā)言?，F(xiàn)在，大家在平臺上(為村)提出自己的意見或建議，稍微回復慢了一點，電話就直接打過來了。陶壩村黨支部書記孔祥華說，“為村”就是一個搬到網(wǎng)上的“壩壩會”。因為時間、地點等原因，真正的“壩壩會”現(xiàn)在很難開起來了。但是網(wǎng)上“壩壩會”不受時間、地點的限制，大家參與的積極性都很高。截至2020年11月，邛崍市“為村”共有認證村民185807人(其中，黨員26512人)，關注人數(shù)380642人，總點擊率達4258萬余人次(2)資料來源：系本文作者現(xiàn)場走訪調(diào)研收集。。

3.話語權賦權

話語權是指個人、群體或組織就與自己相關的事情發(fā)表意見且意見能夠?qū)κ虑榻Y果產(chǎn)生一定影響的能力。發(fā)言權、表達權與話語權并不完全是一回事，擁有發(fā)言權、表達權并不等于就有了話語權。發(fā)言權、表達權只是反映或表達了參與人的某種意見，但這些意見不一定能被重視和采納，因而對事情結果難以產(chǎn)生影響。而話語權則強調(diào)參與的結果和對事情實質(zhì)性影響。因此，話語權本質(zhì)上是一種影響力。話語權在很大程度上決定了參與的效果和質(zhì)量。

在鄉(xiāng)村治理中，話語權主要指村民通過發(fā)表自己的意見影響鄉(xiāng)村公共事務決策和管理的權利。村民的話語權盡管具有權利乃至于權力的意味，但更多地還是一種能力，即影響他人的能力。治理的去中心化和多元主體共同參與使村民擁有了參與權，網(wǎng)絡也激活了村民的參與熱情，但話語權不會因為村民參與而自動實現(xiàn)，民主協(xié)商、平等對話也只是參與的重要原則。

話語權的取得包括多種因素，如因身份地位而形成的個人權威、知識技術等方面的專業(yè)優(yōu)勢、個人人格魅力等。而村民在上述各個方面均處于弱勢地位，村民雖然能夠通過一些渠道和途徑表達自己的意見，但這些意見很多時候?qū)Q策和管理還缺乏足夠的影響。傳統(tǒng)上，鄉(xiāng)村治理中的話語權主要為政府行政權力、村干部和村莊精英所掌握。

網(wǎng)絡打破了行政權力、村干部和村莊精英在鄉(xiāng)村治理上對話語權的壟斷，讓村民從“虛假在場”變成了“真實在場”，從形式參與步入到實質(zhì)參與。在網(wǎng)絡空間，無論是政府、村干部還是村莊精英，都不再擁有絕對的話語權優(yōu)勢。政府雖然可以引導甚至管控網(wǎng)絡輿論，但其本身作為網(wǎng)絡參與者之一，不再是結構化的組織，而是虛擬的個人，能否在網(wǎng)絡上讓村民接受自己的觀點或主張不是靠權力，而是要靠“說理”。同樣，村干部和村莊精英在網(wǎng)絡上的話語權也不再取決于其所擁有的權力或權威，而是要讓村民覺得“有道理”。

與線下話語權更多地表現(xiàn)出一種“主客關系”不同，網(wǎng)絡上的政府、村干部、村莊精英和村民的話語權主要表現(xiàn)為一種平等的“主體間性關系”。在這種關系下，治理行動的所有參與者和相關方都能成為平等的行動者，那么他們之間的關系一定也只能是一種合作關系〔11〕。在現(xiàn)實社會，作為分散的、原子化存在的村民，因為“無法形成便捷的群體互動”〔12〕，話語權始終是有限的。網(wǎng)絡能有效地將孤立的、松散的村民凝聚成一個整體，將村民的“個體表達”變成“群體表達”〔13〕?！叭后w表達”不僅增強了村民的話語權，而且使主體間真正的互動和合作成為可能。單就個體網(wǎng)民而言，他的每一次點擊、回帖、跟帖、轉帖，其效果都小得可以忽略不計；他在這樣做時，也未必清楚同類和同伴在哪里。但就是這樣看似無力和孤立的行動，一旦快速聚集起來，孤掌就可能變成了共鳴，小眾就擴張為大眾，陌生人就組成了聲音嘹亮的行動集團〔14〕。

4.監(jiān)督權賦權

監(jiān)督權是指相關組織或個人根據(jù)授權對行使公權力的組織、機構和個人進行批評、控告、檢舉和提出建議的權力和權利。鄉(xiāng)村治理中村民的監(jiān)督權既指村民對村兩委的決策權、執(zhí)行權(管理權)和村干部的工作進行監(jiān)督，也包括村民對基層政府及其工作人員的監(jiān)督。

村級層面，權力體系被劃分為領導權、決策權、執(zhí)行權(管理權)、監(jiān)督權四個部分。其中，村級黨組織主要行使領導權，村民會議、村民代表會議行使決策權，村民委員會行使執(zhí)行權(管理權)，村務監(jiān)督委員會則行使監(jiān)督權。表面上看，村級權力形成了一個“決策—執(zhí)行—監(jiān)督”的閉合回路，實現(xiàn)了決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既互相制約又互相協(xié)調(diào)的權力運行目標〔15〕。但實際操作中，村兩委利用既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表又是全體村民代理人的雙重角色，往往集決策權、執(zhí)行權(管理權)于一身。由于這種集權得到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的認可，再加上村務監(jiān)督委員會缺乏監(jiān)督能力，事實上，村務監(jiān)督委員會是很難有效行使自己的監(jiān)督權的。而村民則因為信息不對稱、監(jiān)督成本高等原因，往往放棄自己對村兩委的監(jiān)督權。

信息公開是權力得到監(jiān)督的重要前提。網(wǎng)絡突破了鄉(xiāng)村傳統(tǒng)監(jiān)督信息不透明、監(jiān)督成本高、監(jiān)督效能低的局限性，一定程度上解決了村民不愿監(jiān)督、不能監(jiān)督、不會監(jiān)督的治理難題，能有效遏制和減少鄉(xiāng)村的各種治理亂象。傳統(tǒng)上，村莊黨務、村務、財務公開主要采取公告欄、廣播等形式進行，這種公開不僅信息內(nèi)容少、公示時間短，而且重結果輕過程，極不方便村民深入了解情況。而通過網(wǎng)絡平臺公開信息，則不僅信息全面詳細，而且信息可以復制并長期保存。村民如果有不清楚的地方，還可以要求村兩委進一步公布相關信息；涉及到專業(yè)問題，村民之間既可以彼此交流探討，也可以通過上網(wǎng)查詢或?qū)で髮I(yè)人士幫助。另外，在監(jiān)督成本上，村民傳統(tǒng)的舉報、信訪等監(jiān)督不僅舉證難，而且程序繁瑣，需要耗費大量的時間、精力和財力，且存在遭遇被監(jiān)督者打擊報復的風險。而網(wǎng)絡監(jiān)督則不受時間、空間的限制，幾乎沒有什么成本。因為匿名或者曝光后有大量網(wǎng)民的關注，也大大降低了安全風險。

從監(jiān)督效能看，在傳統(tǒng)的監(jiān)督中，自上而下的監(jiān)督和自下而上的監(jiān)督往往都是單獨展開的。在自下而上的監(jiān)督中，村民基本上以個人名義來行使監(jiān)督權，影響力小、回應遲緩。而網(wǎng)絡監(jiān)督通過“個人曝光—網(wǎng)民圍觀—組織回應”的危機處理模式，能有效促進相關問題得到及時解決。一方面，村民反映的問題和提出的意見在平臺完全公開，并可查詢、可評價，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和村兩委往往會在第一時間回復意見和處理問題；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和村兩委也可以在平臺上采取問卷調(diào)查、專題討論、方案征集、滿意度測評等方式，主動征求村民的意見和建議，與村民進行雙向互動。

四、鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化轉型

治理是多元主體共同參與的合作行動。與統(tǒng)治和管理不一樣的是，治理不僅追求效率、效能，而且強調(diào)參與、平等、協(xié)商、透明等現(xiàn)代價值理念。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，不僅是鄉(xiāng)村治理制度體系的現(xiàn)代化，而且是多元主體共同參與的現(xiàn)代化，是協(xié)商治理、民主治理的現(xiàn)代化。

農(nóng)村居民作為直接利益相關者理應是鄉(xiāng)村治理的主體和重要力量。鄉(xiāng)村治理要走出困境，實現(xiàn)民主治理和有效治理，需要在盤活原有存量治理資源的基礎上，注入新的增量治理資源。作為一種治理工具和手段，互聯(lián)網(wǎng)及其平臺以其直接性、便捷性和交互性，有望解決村民參與動力不足、參與渠道不暢、參與成本過高、參與能力不強等問題，激活村民參與鄉(xiāng)村治理的積極性和主動性，推動鄉(xiāng)村治理由行政主體向村民主體、由權威治理向共同治理、由管控治理向民主化治理轉型。

1.治理結構轉型：從行政主體轉向村民主體

(2)土壤養(yǎng)分元素地球化學特征顯示，本區(qū)土壤全氮和全鉀養(yǎng)分多半處于中等至較豐富狀態(tài)，但全磷養(yǎng)分多數(shù)處于較缺乏狀態(tài)。

鄉(xiāng)村治理的主體由基層黨委和政府、村級黨組織、村級自治組織、鄉(xiāng)村社會組織、村干部和鄉(xiāng)村居民等共同構成。作為我國基本政治制度之一，村民自治制度賦予村民自我管理、自我教育、自我服務的權利，但由于村民參與不足，其自治主體地位不斷被弱化，村民自治也因為基層政府的影響出現(xiàn)了行政化趨勢。近年來，隨著國家向鄉(xiāng)村輸入大量資源，村莊承擔的公共事務逐漸被政府提供的公共服務所取代，村民自治也因為被納入多元共治治理體系而出現(xiàn)了一些新變化。在多元共治治理體系中，如果村民繼續(xù)缺位，鄉(xiāng)村治理就有可能形成政府一頭獨大的獨占式格局，并因此進一步擠占村民自治的空間。

事實上，在鄉(xiāng)村治理中，很多村民既有參與的需求也有參與的愿望。但由于素質(zhì)和能力不足，村民很難真正參與到鄉(xiāng)村治理中來。在影響村民素質(zhì)和能力的眾多因素中，信息是一個重要的變量。鄉(xiāng)村環(huán)境封閉，信息傳播和獲取渠道少，除了依靠廣播電視獲取信息外，村民仍然習慣于依靠傳統(tǒng)口耳相傳的社交方式來獲取信息。與城市居民相比，鄉(xiāng)村居民獲得的信息無論是在數(shù)量上還是質(zhì)量上都還存在著很大差距。

鄉(xiāng)村出現(xiàn)的以“為村”“村贊”等為代表的移動互聯(lián)網(wǎng)平臺，以其費用低廉、功能強大、使用方便、開放度高、安全穩(wěn)定等優(yōu)勢，暢通了村民參與移動互聯(lián)網(wǎng)生活的渠道，受到了村民的普遍歡迎。網(wǎng)絡平臺不僅把分散的村民重新聚集了起來，而且賦予村民更多的權利和能力。村民借助網(wǎng)絡平臺獲取新信息、學習新知識、接受新觀念，在實現(xiàn)信息連接、情感連接和財富連接的同時，還提升了參與治理所需要的專業(yè)素質(zhì)和專業(yè)能力，并培養(yǎng)起了參與治理的理性公民精神。

公民精神是治理主體自覺、自主意識的體現(xiàn)，既是治理主體參與治理的一個重要前提，也是衡量治理現(xiàn)代化的一個重要指標。公民精神的核心是獨立、責任和理性。獨立及其內(nèi)含的自由和平等，要求公民變消極的、被動的參與為積極的、主動的參與。要求公民個人把參與治理活動，維護公共利益既作為自己的權利，同時也作為自己應當承擔的義務。而理性則是公民在參與中通過平等協(xié)商達成共識的基礎。羅爾斯和哈貝馬斯把公民在公共交往中應當遵從的理性稱為“公共理性”〔16〕，“公共理性”的目標是要達成“公共善”〔17〕，即實現(xiàn)公共利益。公民精神能夠讓村民從“消極公民”成長為“積極公民”，更好地履行自己作為治理主體的責任。

公民精神的成長既有賴于政治文化的發(fā)展和政治制度的完善，同時也要靠公民自覺的政治實踐和政治行動。如在盧梭看來，公眾參與不僅是民主政治的主要內(nèi)容，而且通過參與，還可以推動公眾負責任的社會行動和政治行動〔18〕。網(wǎng)絡平臺為村民參與治理提供了更公開、更透明的信息，更直接、更便捷的渠道，滿足了村民的知情權和參與權。

村民在通過網(wǎng)絡參與治理的過程中，還可不斷學習治理知識和技術，積累治理和民主經(jīng)驗，對權利、義務和責任有了更直接的體驗、認識和理解，其民主意識、規(guī)則意識、法制意識也因此得以強化。網(wǎng)絡參與還有望把熱心私益的個人轉變?yōu)闊嵝墓娴墓瘛?9〕，增強村民的主體性，塑造村民的政治人格，同時還可促進鄉(xiāng)村“公共領域”的形成和“公共善”的達成，并最終讓鄉(xiāng)村治理結構從以行政主體為主回歸到以村民主體為主。

2.治理模式轉型：從權威治理轉向共同治理

傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理主要依靠政府行政推動和村干部執(zhí)行配合。作為政府代表的村干部，往往是村莊的精英，他們要么擁有一定的政治資本，要么擁有一定的經(jīng)濟資本或社會資本，甚至兼而有之。因而，與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳相比，村干部往往不是從村莊的公共利益來考慮問題，而是從政府的立場來管理村莊。

隨著農(nóng)村基本公共服務越來越依靠政府提供，村干部逐步職業(yè)化，其政府代表的角色得到進一步強化。村干部主要依靠政府的資源治理村莊，工資和補貼也由政府發(fā)放。村干部雖然由村民選舉產(chǎn)生，但在實際工作中主要是對政府負責而不是對村民負責。農(nóng)村基層因此形成了政府和村干部主導下的“權威型治理”〔20〕。

“權威型治理”不僅強化了政府的權力，而且賦予村干部更大的事實上的權力。相對于基層政府，村干部是下級，但在村莊層面，村干部作為政府代表幾乎壟斷了從決策權到執(zhí)行權的所有權力。一些富人村干部甚至通過和工商資本結盟的方式來治理村莊，在農(nóng)村基層形成了新的利益共同體。

在“權威型治理”模式下，由于存在行政權干預和村干部對村級事務管理事實上的壟斷，村民盡管有參與治理的需要和愿望，但卻經(jīng)常受到排斥和擠壓。村民要么自動放棄參與權，要么出于各種需要，只是在形式上行使一些參與權。

SHERRY(1969)曾把公民參與程度視為一個階梯，并把階梯由低到高分為三個階段(不參與、象征性政治參與、實質(zhì)性政治參與)、八個層次(操縱、教化、告知、咨詢、安撫、伙伴關系、代表權力、公民控制)，以此來測量公民的參與水平〔21〕。按照階梯理論來考察村民的參與水平，不難發(fā)現(xiàn)，當前大多數(shù)地區(qū)村民的參與基本上都還停留在“不參與”或“象征性政治參與”階梯底部或中下部，呈現(xiàn)出明顯的“弱參與”特征。村民更多是在政府或村干部的動員下進行參與，自覺、自主參與相對較少。

互聯(lián)網(wǎng)出現(xiàn)不僅為村民政治參與提供了技術上的支持，而且改變了村民在鄉(xiāng)村治理生態(tài)中所處的不利地位。網(wǎng)絡平臺雖然是一種虛擬空間，但在鄉(xiāng)村特定的環(huán)境下，尤其是在村莊層面，通過實名認證、討論共同話題等方式，這種虛擬空間與現(xiàn)實社會建立起了密切聯(lián)系，甚至就是現(xiàn)實社會的翻版。在這個由網(wǎng)絡重建新的公共空間和公共領域，村民個人的能力因為掌握了話語權而被放大，集體行動甚至可以由自我組織的個人來完成。參與不再是一種形式，而是一種自覺和自主的行動。村民的參與范圍也從村莊公共事務擴展到了“政治”事務，從單純的表達訴求和需求上升到了選舉、決策、管理和監(jiān)督，甚至超出村莊層面直接影響到基層政府的決策。

網(wǎng)絡平臺帶來的村民實質(zhì)性參與，還推動了鄉(xiāng)村政治社會化，從根本上改變了“權威型治理”模式下政府和村干部對鄉(xiāng)村治理的壟斷。盡管行政權仍然沒有退出自治，但卻受到了一定的約束和監(jiān)督，“獨占”開始向“分享”轉變，“指令性”開始向“指導性”“引導性”轉變，“包辦”開始向“共辦”轉變。鄉(xiāng)村黨務、村務、財務變得更公開、更透明，村干部家長式管理作風和侵犯村民合法權利的“民主社會專制化問題”也在一定的程度上得到了改善〔22〕，而村民則因為參與不再游離于政治邊緣，他們在變得“有教養(yǎng)”“有效能”和“有權力”的同時，也逐漸成長為“精明的公民”〔23〕。

3.治理方式轉型：從管控治理轉向民主化治理

民主治理是鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容和主要目標之一。公眾參與所具有的民主價值理性和工具理性，決定了其在農(nóng)村基層民主建設中的重要地位和作用。沒有有序的、有效的公眾參與，民主制度的品格和實踐效果就會受到影響，現(xiàn)代化的目標就只能駐留于想象之中〔24〕。理論上講，農(nóng)村行政村(社區(qū))的地域和人口規(guī)模都不算大，比較適合直接民主的生長，但農(nóng)村基層民主經(jīng)過多年的發(fā)展，進展并不大。實際上，受時間、空間和技術條件的限制，無論是代議制民主還是直接民主，甚或是協(xié)商民主，都會因為公眾參與不充分、不完全而出現(xiàn)民主質(zhì)量和水平無法保障的問題。

村民參與鄉(xiāng)村治理的廣度、深度和效度，不僅取決于民主制度本身，在一定程度上還要依靠相應的技術手段。治理技術是現(xiàn)代治理所使用的工具、方法和行動方案的統(tǒng)稱，它有特定的價值關懷，也有特定的制度指向〔25〕。網(wǎng)絡的直接性、交互性特點使其天然具有民主的性質(zhì)。把網(wǎng)絡技術與公眾參與結合起來，就形成了所謂的“網(wǎng)絡民主”。網(wǎng)絡民主是參與主體借助網(wǎng)絡技術，以直接參與為主要形式，以高度互動為主要特征，以網(wǎng)絡空間為載體，培育、強化和完善民主的過程〔26〕。嚴格意義上講，網(wǎng)絡民主只是網(wǎng)絡參與者(網(wǎng)民)借助網(wǎng)絡技術達到民主目的的一種手段，而不是一種具有特殊意義獨立類型的民主。但作為一種特殊的政治參與形式，網(wǎng)絡民主因其具有傳統(tǒng)政治參與所不具備的便捷性、平等性、開放性、互動性等優(yōu)勢而更容易為公眾所接受。“互聯(lián)網(wǎng)+公眾參與”作為一種民主實踐模式，不僅打破了民主的時空條件限制，而且解決了民主受制于社會復雜性、規(guī)模性、操作性等技術難題。在互聯(lián)網(wǎng)條件下，即使存在參與者資源、機會、能力等不平等的情況，參與同樣能夠進行下去。從而使參與變得如此輕而易舉，以致再沒有什么規(guī)模的大小，或太渙散的事業(yè)〔27〕。在互聯(lián)網(wǎng)出現(xiàn)之前，農(nóng)村基層民主因為缺乏公眾參與而停滯不前。隨著互聯(lián)網(wǎng)在鄉(xiāng)村地區(qū)的普及，網(wǎng)絡平臺開始逐漸成為一些地方村民民主參與的新載體。與純粹的網(wǎng)絡民主賴以存在的虛擬空間相比，通過政府建構的鄉(xiāng)村網(wǎng)絡平臺形成的網(wǎng)絡空間和網(wǎng)絡民主，是在鄉(xiāng)村熟人、半熟人社會的基礎上發(fā)育起來的，在很大程度上與現(xiàn)實民主保持著同步性和一致性，因而其真實性大大增強。在互聯(lián)網(wǎng)條件下，農(nóng)村基層民主既可以突破時間和空間的限制，在更大的范圍內(nèi)進行，也可以突破程序的限制，進行廣泛而充分的平等對話和理性協(xié)商。更重要的是，網(wǎng)絡把參與從一種民意征集方式轉變成了一種意見表達和利益整合方式，使村民通過民主參與獲得了更多更大的政治權利。鄉(xiāng)村治理借助互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新民主形式，豐富民主內(nèi)容，將得以走出治理的困境。

五、結語

網(wǎng)絡通過賦予村民信息權、參與權、話語權和監(jiān)督權，重塑了鄉(xiāng)村治理場域和治理主體結構，改變了鄉(xiāng)村權力運行模式，推動了鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化轉型。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化既需要理念引領、制度規(guī)范，也有賴于技術的支撐。技術是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理目標的一種工具和手段，但技術的意義不只在于提高治理的效率效能，還在于改變治理的價值取向，這也是治理有效和治理現(xiàn)代化的應有之義。技術本身是中性的，但它又表現(xiàn)出極強的自主性。網(wǎng)絡賦權顯示出了技術在鄉(xiāng)村治理中的強大功能。但技術又不可能單獨發(fā)揮作用，技術可以改變或改造制度，但卻無法取代制度的功能，有時候甚至需要適應一定的制度環(huán)境和制度條件。如果沒有村民自治制度、多元共治制度、基層協(xié)商民主制度，是很難想象網(wǎng)絡能夠在鄉(xiāng)村治理中得到應用和發(fā)展的。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化不僅是技術等手段的現(xiàn)代化，而且是觀念、理念、價值和制度的現(xiàn)代化。只有技術和制度雙輪驅(qū)動、協(xié)同發(fā)展，鄉(xiāng)村治理才能走上民主、繁榮、和諧的現(xiàn)代化之路。