王雅琴

（中共中央黨校（國家行政學院）政治和法律教研部，北京 100091）

“依憲治國”的概念，最早被黨的文件、黨的領導人明確提出是在2004年。2004年胡錦濤同志在紀念全國人民代表大會成立50周年大會上發(fā)表講話首次提到，“依法治國首先要依憲治國，依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政”。2012年習近平總書記進一步提到了“依憲治國”，指出“依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，關鍵是依憲執(zhí)政”。［1］2018年在中共中央政治局進行第四次集體學習時，習近平總書記發(fā)表了講話，指出“中國特色社會主義進入了新時代，對推進全面依法治國尤其是依憲治國、依憲執(zhí)政提出了更高的要求”［2］216，標志著總書記開始從全面依法治國的總體高度關注憲法及其實施問題。2020年11月16日，在中央全面依法治國工作會議上，習近平總書記提出了“十一個堅持”，其中包括了“堅持依憲治國、堅持依憲執(zhí)政”。“堅持依憲治國”成為習近平法治思想的核心內(nèi)容。

一、“堅持依憲治國”發(fā)展了馬克思主義憲法理論

“馬克思主義始終是我們黨和國家的指導思想，是我們認識世界、把握規(guī)律、追求真理、改造世界的強大思想武器?！保?］“堅持依憲治國”以馬克思主義為指導，創(chuàng)造性地發(fā)展了馬克思主義憲法理論。

（一）“堅持依憲治國”強調(diào)堅持人民主體地位，保障人民的基本權利

堅持依憲治國、依法治國，是中國共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨的根本屬性決定的?！叭嬉婪ㄖ螄顝V泛、最深厚的基礎是人民，必須堅持為了人民、依靠人民?！保?］“要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到全面依法治國各領域全過程使法律及其實施充分體現(xiàn)人民意志。”［4］115堅持依憲治國，首先就是要堅持以人民為中心、堅持人民的主體地位，最大限度保障人民福祉。

（二）“堅持依憲治國”基于探索中國法治道路的問題導向而創(chuàng)立的

憲法是一個民族歷史的凝結(jié)，我國現(xiàn)行憲法也是一部宏偉壯麗的改革史詩。我國政治經(jīng)濟社會發(fā)展的里程碑、民族前途命運的轉(zhuǎn)折點、國家治理的成功經(jīng)驗，全都深深地烙印在中國憲法文本里。伴隨著中華民族復興事業(yè)的推進，各項憲法制度正煥發(fā)著生機活力，中國憲法遵循著自身的發(fā)展路徑，為國家治理提供著堅實的法律基礎和制度基礎。

二、“堅持依憲治國”概括總結(jié)了中國的憲法實施模式

在我們黨帶領人民建設中國特色社會主義事業(yè)的歷史征程中，“堅持依憲治國”的確立具有重大的理論貢獻和時代意義。

（一）“堅持依憲治國”總結(jié)和肯定了中國憲法實施道路

對于現(xiàn)行憲法，習近平同志在《首都各界紀念憲法頒布三十周年紀念大會上的講話》中給予高度評價，即肯定地指出我國憲法對我國政治、經(jīng)濟、文化、社會生活各方面產(chǎn)生了深刻的積極影響。然而，關于中國憲法的實施狀況，國內(nèi)外曾存在不同看法。那么，究竟應當怎樣客觀評價中國的憲法實踐？幾十年的行憲歷程有哪些經(jīng)驗可以汲取，又存在哪些問題亟須改進？怎樣直面問題、總結(jié)經(jīng)驗、正視現(xiàn)實、統(tǒng)一思想和引領實踐呢？這是當代中國憲法理論創(chuàng)新必須回應的重大問題。

客觀地來看，中國各項現(xiàn)代化建設事業(yè)的發(fā)展與憲法的關系非常緊密，現(xiàn)行憲法經(jīng)歷了特殊的發(fā)展路徑。改革開放的歷史過程，從執(zhí)政黨層面來說就是關于如何進行社會主義建設的探索過程，其間取得的重大認識成果都已經(jīng)過了實踐的檢驗，并載入了中國憲法。幾十年來，在修改憲法、完善憲法、實施憲法的過程中，憲法的權威問題越來越引起關注。根據(jù)實踐發(fā)展，黨中央不斷針對憲法的實施進行新部署，為推進憲法實施提供了有力的政治保障。中國的行憲歷程凝聚起以下共識：第一，憲法必須在實施和發(fā)展中處理好穩(wěn)定性和適應性、權威性的關系。第二，憲法的科學性和人民性是中國憲法持續(xù)生命力的保障。第三，加快建設法治國家必須不斷加強憲法實施。第四，黨的執(zhí)政方式、依法執(zhí)政能力深刻影響著憲法實施的程度?！皥猿忠缿椫螄钡母拍詈屠碚?，就是在憲法實踐與憲法理論的互動過程中逐步形成、確立的。

“堅持依憲治國”的確立，回應了對中國憲法的各種質(zhì)疑。社會上否定憲法作用的觀點之所以存在，首先是因為，在中國憲法實施的過程中確實存在著一些問題。主要表現(xiàn)為：第一，保障憲法實施的具體制度和監(jiān)督機制有待健全；第二，國家機關、公職人員維護憲法尊嚴、保障憲法實施的職責意識有待進一步提升；第三，違憲違法未究、公權力侵犯公民基本權利的現(xiàn)象時有存在；第四，還沒有全面形成尊重憲法的社會氛圍。但這些問題，何以導致對中國憲法的全面否定呢？事實上，各國憲法實踐都面臨著需要解決的問題。“堅持依憲治國”蘊含著對中國憲法實施道路的肯定與提煉。

（二）“堅持依憲治國”創(chuàng)造性地完善了中國語境下的憲法理論體系

“堅持依憲治國”是對中國憲法實施模式的概括，其實踐形態(tài)是以依憲治國為核心的法治體系，理論形態(tài)是包含了憲法的內(nèi)涵、性質(zhì)、地位、權威和實施等內(nèi)容的系統(tǒng)完備的、開放發(fā)展的體系。

憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，這個論斷揭示了我國憲法的特色和優(yōu)勢。中華人民共和國憲法自身的特色和優(yōu)勢，決定了中國不能照搬別國的憲法模式，必須走自己的路。

堅持憲法確定的中國共產(chǎn)黨領導地位不動搖，堅持憲法確定的國體政體不動搖?！皯椃ㄗ鳛楦痉?，體現(xiàn)了黨帶領人民進行革命、建設、改革取得的成就，確定了在歷史的選擇和人民的選擇中形成的黨的領導地位?！保?］49“以任何借口否定中國共產(chǎn)黨領導，否定中國社會主義制度，都是有害的、錯誤的，也都是違憲的，是我們無法接受的?！保?］堅持憲法規(guī)定的國體政體就是堅持中國特色社會主義。全面實施憲法，維護憲法權威，就是要遵照憲法里規(guī)定的國體政體不動搖，堅持正確的政治方向。“在中國共產(chǎn)黨領導的國家，在社會主義的中國，一切權力屬于中國人民，不能依據(jù)關系和地位來分配國家權力?！保?］這也是維護憲法權威的必然要求。

堅持以依憲執(zhí)政作為黨執(zhí)政的基本方式，不斷提高依法執(zhí)政能力。中國共產(chǎn)黨十六大在闡述改革和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式問題時，提出了依法執(zhí)政的重要命題。在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上，習近平總書記指出，“依法執(zhí)政就是要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，支持國家權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關依照憲法和法律獨立負責、協(xié)調(diào)一致地開展工作。”［1］習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上，在“三個善于、一個支持”的基礎上，進一步強調(diào)“善于運用民主集中制原則維護黨和國家權威、維護全黨全國團結(jié)統(tǒng)一”。全黨和全國對依法執(zhí)政內(nèi)涵的認識持續(xù)深化。《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對于堅持黨依法執(zhí)政進行了完整闡釋，進一步提出依法執(zhí)政，要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，要求黨依法依規(guī)治黨，堅持依憲執(zhí)政。

憲法的生命在于實施，要堅定不移地推動憲法全面實施。憲法實施問題被提升到憲法的生命和權威的高度。憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施。一定要堅持不懈深入推進憲法全面實施，力爭把全面貫徹憲法、實施憲法提升到新水平。［7］全面實施憲法首先要弘揚憲法精神。習近平總書記強調(diào)，憲法的根基在于人民發(fā)自內(nèi)心的擁護，要在全社會牢固樹立憲法法律權威，弘揚憲法精神。他還指出，一定要在全社會加強憲法宣傳，不斷提高全體人民的法治觀念和憲法意識，尤其是各級領導干部和國家機關工作人員的法治觀念和憲法意識，努力弘揚法治精神，加強對社會主義法治文化的培養(yǎng)，力爭在全社會形成學法、用法的良好氛圍。［8］272維護憲法權威，我們要以設立國家憲法日為契機，不斷開展憲法教育，促進全體人民切實增強憲法意識，推動憲法得以全面實施，發(fā)揮好憲法在全面深化改革以及全面依法治國中的重要功能和作用。［1］“開展憲法宣傳教育是全面依法治國的重要任務?！保?］51全面實施憲法就要樹立憲法權威。在中國共產(chǎn)黨第十八屆四中全會上做《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》時，習近平總書記指出“法治權威能不能樹立起來，首先要看憲法有沒有權威”。［9］

堅強的憲法監(jiān)督是全面實施憲法的必然要求和重要內(nèi)容。伴隨著憲法實踐的發(fā)展深化，憲法監(jiān)督的重要性日益顯現(xiàn)。健全憲法實施和監(jiān)督制度，糾正違憲行為，以確保憲法實施，維護憲法秩序等問題，在黨的文件和習近平總書記的講話中被反復提及，認識不斷深化，思路逐步明晰，最終凝結(jié)為推進“合憲性審查”這一原創(chuàng)性表達?！拔覀儽仨毟闱宄?，我國人民民主與西方所謂的‘憲政’本質(zhì)上是不同的。中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質(zhì)特征?！保?］218早在2014年，習近平總書記就在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班上發(fā)表講話時明確強調(diào)。2015年，習近平總書記進一步強調(diào)，堅持依憲治國，就一定要堅持中國共產(chǎn)黨領導地位不動搖，堅持人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體不動搖。任何否定中國共產(chǎn)黨領導和我國社會主義制度的言論和行為，都是錯誤的，都是違憲的。［10］21十九大報告中，習近平總書記強調(diào)要“加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威”［2］36。這是以習近平同志為核心的黨中央為保障憲法實施作出的重大戰(zhàn)略部署。2018年，習近平在中央全面依法治國委員會第一次會議上強調(diào)：“全面推進依法治國必須走對路。要從中國國情和實際出發(fā)，走適合自己的法治道路，決不能照搬別國模式和做法，決不能走西方‘憲政’‘三權鼎立’‘司法獨立’的路子。”［11］我們要不斷完善憲法監(jiān)督制度，積極而又穩(wěn)妥地推進合憲性審查，不斷完善備案審查制度，提升備案審查能力。［12］“合憲性審查”的概念是習近平法治思想對中國憲法理論的重大發(fā)展。合憲性審查制度是立足我國國情和實際的、具有中國特色的一項憲法監(jiān)督制度。“合憲性審查”概念的確立標志著我國對憲法監(jiān)督的模式形成了基本共識。

（三）“堅持依憲治國”為進一步提升憲法實施水平提供了理論指引

堅持依憲治國，堅持依憲執(zhí)政，必須全面實施憲法?！皥猿忠缿椫螄睘檫M一步提升憲法實施水平提供了有力的思想指引，在中國全面推進法治國家建設的實踐中，習近平法治思想、“堅持依憲治國”的理論將引領著憲法實踐持續(xù)深入地推進。貫徹“堅持依憲治國”的要求，是全社會、各級國家機關的法定義務；貫徹“堅持依憲治國”具有重大實踐意義。

“堅持依憲治國”要求不斷推動憲法的完善。與時俱進地發(fā)展憲法是全面實施憲法和推進依法治國的必然要求和必然結(jié)果。憲法必須隨著黨領導的中國特色社會主義事業(yè)的發(fā)展而發(fā)展。［13］我們要善于通過多種方式，適應實踐需要，反映改革成果，不斷發(fā)展憲法。習近平總書記指出，“我國憲法在保持穩(wěn)定性和權威性的基礎上緊跟時代前進步伐”，［1］不斷與時俱進，“不斷適應新形勢、吸納新經(jīng)驗、確認新成果，才能具有持久生命力。［1］健全憲法解釋程序機制和適時修改憲法是我國憲法發(fā)展和完善的重要方式。我們要運用好這些方式。

三、“堅持依憲治國”豐富了黨的治國理政思想

黨的十九大以后，中共中央著眼于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，系統(tǒng)地思考和回答了在完善國家制度和推進國家治理方面，要“堅持和鞏固什么、完善和發(fā)展什么”的重大問題。黨的治國理政理論不斷深化的過程，伴隨著探索中國特色的治國理政模式的過程。

（一）堅持依憲治國就是堅持黨的領導

確定黨的領導地位是我國憲法的鮮明特色。堅持依憲治國是中國共產(chǎn)黨從國情和實際出發(fā)，在治國理政基本方略方面作出的重大抉擇。黨的領導是中國特色社會主義法治的核心要義，黨的領導和中國特色社會主義法治是一致的。社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。全面依法治國就是要不斷提高黨領導依憲治國和依憲執(zhí)政的能力和水平，通過不斷加強和改善黨的領導，鞏固黨的執(zhí)政地位?！耙粋€國家選擇什么樣的國家制度和國家治理體系，是由這個國家的歷史文化、社會性質(zhì)、經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定的?！保?3］“我國憲法以根本法的形式反映了黨帶領人民進行革命、建設、改革取得的成果，確立了在歷史和人民選擇中形成的中國共產(chǎn)黨的領導地位?！保?］49“新中國成立70年來，我們黨領導人民不斷探索實踐，逐步形成了中國特色社會主義國家制度和法律制度，為當代中國發(fā)展進步提供了根本保障，也為新時代推進國家制度和法律制度建設提供了重要經(jīng)驗?！保?4］“中國特色社會主義國家制度和法律制度在實踐中顯示出巨大優(yōu)勢，以下幾個方面最為重要：一是堅持黨的領導的優(yōu)勢。70年來，正是因為始終在黨的領導下集中力量辦大事，國家統(tǒng)一有效組織各項事業(yè)、開展各項工作，才能成功應對一系列重大風險挑戰(zhàn)、克服無數(shù)艱難險阻，始終沿著正確方向穩(wěn)步前進。二是保證人民當家作主的優(yōu)勢。我們國家的名稱、我們各級國家機關的名稱均冠以‘人民’的稱謂，這是我國社會主義國家政權的基本定位。我國國家制度深深植根于人民之中，能夠有效體現(xiàn)人民意志、保障人民權益、激發(fā)人民創(chuàng)造力。三是堅持全面依法治國的優(yōu)勢。堅持依法治國，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，為解放和增強社會活力、促進社會公平正義、維護社會和諧穩(wěn)定、確保黨和國家長治久安發(fā)揮了重要作用?！保?5］

（二）堅持依憲治國就是堅持中國的社會主義政治發(fā)展道路

中國特色社會主義的本質(zhì)就是堅持中國共產(chǎn)黨的領導。堅持依憲治國，首先要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統(tǒng)一，必須處理好黨和法、黨和憲法的關系。依憲治國，本質(zhì)上就是黨領導人民依照憲法和法律治理國家。

習近平總書記反復強調(diào)，憲法確立的國家的指導思想和根本政治制度，以及憲法確立的國家領導核心、人民民主專政的國體、人民代表大會制度的政體、中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度等基本政治制度，愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線以及民主集中制原則、法治原則、保障人權原則，都是中國特色社會主義政治發(fā)展道路的具體體現(xiàn)，堅持依憲治國就是堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路。堅持依憲治國，黨要注重改進黨的領導方式和執(zhí)政方式，要不斷健全權力運行的制約和監(jiān)督體系，堅持有權必履責，失職要追責，保證人民賦予的權力始終能為人民謀幸福。［10］

（三）堅持依憲治國就能保障國家治理效能不斷提升

治理效能是國家治理現(xiàn)代化最基礎的衡量指標。保障國家治理的效能不斷提升，就要堅持依憲治國?！皥猿忠缿椫螄钡膬?nèi)涵要義，指明了國家治理與憲法實施的關系。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，基礎在于堅持和完善中國特色社會主義制度，通過全面實施憲法以保障國家治理效能不斷提高。國家制度和國家治理體系的基石是憲法，憲法是國家制度和國家治理體系的依據(jù)；全面實施憲法，要在黨的領導下，最大程度發(fā)揮我國憲法在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設中的核心作用。中國共產(chǎn)黨要履行執(zhí)政興國的職責使命，必須依憲治國、依憲執(zhí)政。中國之治即制度之治，其核心是依憲而治。堅持全面實施憲法，就能保障憲法在推進國家治理中充分發(fā)揮規(guī)范、引領和保障作用，把我國憲法制度優(yōu)勢有效地轉(zhuǎn)化為國家治理效能。［4］103