□ 趙全軍 季 浩

內(nèi)容提要 近年來，國內(nèi)人才競爭日趨激烈，“人才爭奪戰(zhàn)”以制定實施“人才新政”為主要載體，本質(zhì)上是一場人才政策的創(chuàng)新擴散過程。 在這一過程中，一些地方“人才新政”的制定發(fā)生了一系列偏差，出現(xiàn)了政策設(shè)計“碎片化”、政策內(nèi)容“同質(zhì)化”、政策創(chuàng)新“淺表化”等“制定失靈”現(xiàn)象。 從制度分析的視角來看，組織協(xié)作中的結(jié)構(gòu)摩擦力、地方競爭中的需求和路徑同構(gòu)、縱向代理中的逐級發(fā)包困境等三個制度性因素是誘致這些“制定失靈”現(xiàn)象發(fā)生的主要原因。基于中國公共政策過程的獨特屬性，可以通過創(chuàng)新運用“高位推動”機制、非正式治理機制、政策對話機制等策略來推動對人才政策“制定失靈”現(xiàn)象的有效治理。

人才是第一資源，把人才定位為破解區(qū)域發(fā)展瓶頸、提升城市競爭力的核心要素，已成為國內(nèi)眾多城市的普遍共識。 近年來，特別是2017年武漢市啟動實施“雙百萬工程”拉開“人才爭奪戰(zhàn)”序幕后①，國內(nèi)的人才競爭日趨激烈，出現(xiàn)了一個全國性的“搶才”甚至是“搶人”的浪潮，地方政府競爭呈現(xiàn)出由“為增長而競爭”向“為人才而競爭”轉(zhuǎn)變的新態(tài)勢。從實踐來看，這輪“人才爭奪戰(zhàn)”以制定實施“人才新政”為主要載體，本質(zhì)上是一場人才政策的創(chuàng)新擴散過程。 截至2020年底，全國有240 多個地級及以上城市先后發(fā)布了 “人才新政”，其中4 個一線城市、15 個新一線城市和30個二線城市全員參加。②各地“人才新政”主要以開放戶籍、給予創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新資助、提供購房或安家補貼等為核心內(nèi)容，政策優(yōu)惠力度普遍較大，而且不斷升級加碼，競爭非常激烈。人才政策的不斷創(chuàng)新升級，有效帶動了人才資源區(qū)域分布格局的重塑，一些先發(fā)城市的人才數(shù)量快速增長，在一定程度上，既實現(xiàn)了以人才優(yōu)先發(fā)展引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的目標，也實現(xiàn)了依托人才爭奪促進人口集聚并以此確立城市整體活力的目標。 比如，2019年杭州升級“引才新政”后，當年新增落戶人才55.4 萬人，較上年增長21 萬，成為當年全國人才凈流入最多的城市。③

但與此同時，在“人才爭奪戰(zhàn)”場景下，一些地方“人才新政” 的制定實施過程也出現(xiàn)了一些偏差，即“政策失靈”現(xiàn)象。 在理論上，一個較為共識的觀點是，“政策失靈”主要是政策執(zhí)行失靈，政策方案確定的功能只占10%，其余的90%取決于政策有效執(zhí)行，④因為政策制定與執(zhí)行結(jié)果之間有相當長的距離，文本形態(tài)的公共政策在層層傳遞過程中容易出現(xiàn)目標置換、信息扭曲或其他差錯，不利于政策落實到位。⑤但這樣的結(jié)論是建立在一個假設(shè)的基礎(chǔ)上的，即政策方案是理性完美的。事實上，要實現(xiàn)這樣的假設(shè)是非常困難的，因為一個政策方案必須滿足“設(shè)計完備、標準唯一、選擇充分”三個條件才能做到理性完美，而在實踐中這三個條件的每一條實際上都很難達到。因此，在公共政策過程中，“制定失靈”也經(jīng)常發(fā)生，其不僅是整個“政策失靈”現(xiàn)象的重要一環(huán)，而且是誘致“執(zhí)行失靈”現(xiàn)象的重要誘因，對這一問題進行深入研究具有突出的理論和實踐價值。

從資源屬性來看，人才與地方發(fā)展績效高度相關(guān)，而且擁有“用腳投票”的自由。基于這樣的資源屬性，相較于一般的公共政策，人才政策更具雙向互利的共贏性特點，更加重視對政策受眾需求的回應(yīng)，尤其是在人才競爭非常激烈的情況下，地方政府理應(yīng)具備精心設(shè)計政策方案的充足動力，出現(xiàn)制定偏差的可能性應(yīng)該更低。 那么，在本輪“人才爭奪戰(zhàn)”的政策創(chuàng)新過程中，緣何會發(fā)生人才政策“制定失靈”現(xiàn)象？其表現(xiàn)形式又有哪些？本文嘗試以制度分析為研究視角，以“人才爭奪戰(zhàn)”為分析場景，通過對一些較有代表性的新一線和二線、三線城市“人才新政”制定實施過程的調(diào)查分析，對人才政策創(chuàng)新過程中的“制定失靈”現(xiàn)象作一探究。

一、人才政策創(chuàng)新過程中“制定失靈”現(xiàn)象的表現(xiàn)形式

所謂政策“制定失靈”，主要是指受制于各種主客觀因素的影響，屬地黨委政府通過一系列政策議程后制定形成的公共政策方案的科學(xué)性、有效性不足，無法支撐預(yù)期目標有效實現(xiàn)的政策偏差現(xiàn)象。綜合起來看，本輪“人才爭奪戰(zhàn)”中出現(xiàn)的人才政策“制定失靈”現(xiàn)象主要表現(xiàn)在以下三個方面：

（一）政策設(shè)計的“碎片化”

所謂政策設(shè)計“碎片化”，主要是指人才政策方案設(shè)計的零散狀態(tài)，也就是說，本應(yīng)統(tǒng)一、完整、協(xié)調(diào)的政策目標、內(nèi)容或過程被孤立、分割或分散化，以至于出現(xiàn)政策方案相互獨立、矛盾或沖突的一種系統(tǒng)狀態(tài)。 具體包括以下三個方面：

一是不同人才開發(fā)環(huán)節(jié)政策設(shè)計的“碎片化”。基于人才開發(fā)過程的視角，人才政策內(nèi)容涵蓋引才、育才、用才、留才等多個環(huán)節(jié)，要實現(xiàn)“設(shè)計完備”的政策制定目標，就必須圍繞不同開發(fā)環(huán)節(jié)制定形成上下銜接、左右貫通的“政策鏈條”。但從現(xiàn)實情況來看，目前各地“人才新政”內(nèi)容主要集中在引才政策上，涉及育才、用才、留才等環(huán)節(jié)的政策不多，即使一些地方的“人才新政”有一些非引才環(huán)節(jié)的政策安排，這些不同環(huán)節(jié)的政策條款之間也缺乏足夠的邏輯性、聯(lián)動性，很難形成“閉環(huán)管理”的系統(tǒng)效應(yīng)。比如，相關(guān)調(diào)查顯示，各地基本上都針對引才設(shè)計出臺了給予資金補貼、放寬落戶條件等方面的優(yōu)惠政策，而且政策力度普遍較大并不斷加碼，但對人才引進以后的工作“小環(huán)境”營造、科研設(shè)施配套、專業(yè)服務(wù)提供等方面普遍缺少專門的政策安排，以至于一些城市出現(xiàn)了人才“引得進、用不好、留不住”的現(xiàn)象。

二是不同黨政部門政策設(shè)計的“碎片化”?！叭瞬判抡?是一個綜合性、集成度非常高的政策體系，一般先由屬地人才部門牽頭制定“總規(guī)性”的政策文件，然后再由人社、科技、教育、經(jīng)信、金融等部門根據(jù)“政策總規(guī)”分別制定本領(lǐng)域的相關(guān)操作細則（即“子政策”），形成“1+N”的政策體系。 但由于目標訴求和專業(yè)知識的差異性，這些職能部門往往習(xí)慣于根據(jù)自身的理解和利益來制定設(shè)計政策，不同部門之間形成的“創(chuàng)新政策條款”很難形成有機的內(nèi)在邏輯和系統(tǒng)合力，有時甚至還會產(chǎn)生內(nèi)在的沖突，出現(xiàn)“政策相?！钡默F(xiàn)象。 比如，在人才創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新扶持政策設(shè)計上，人才、發(fā)改、科技、經(jīng)信等部門都會基于自身職能出臺一些項目扶持政策，由于部門之間的政策安排缺乏有機聯(lián)系和協(xié)調(diào)，這些分布在各個不同部門的項目功能屬性大多較為相似，由此造成一些人才項目多頭申報、多方重復(fù)資助，產(chǎn)生資源配置浪費和不公的負面效應(yīng)。因此，有些地方的“人才新政”雖然是一個涵蓋多個領(lǐng)域創(chuàng)新政策的“政策集”，但其往往只是“政策集中”而不是“政策集成”，很難形成一個具有乘數(shù)效應(yīng)的有機整體。

三是不同行政層級政策設(shè)計的“碎片化”。 這輪“人才新政”密集出臺，以中央頒發(fā)《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》為起點，縱向上貫穿省、市、縣（區(qū)、市）三個行政層級，甚至是一些發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）也有自己的“人才新政”。 從現(xiàn)實來看，這些不同層級的“人才新政”之間也存在著一定的縱向“碎片化”問題，在一定的政區(qū)范圍內(nèi)，有些地方的上級政策對下級政策的指導(dǎo)性、約束性不強，上下級的人才政策之間要么區(qū)別不大、要么關(guān)聯(lián)度不強，形成不了分層負責(zé)、各司其職、上下協(xié)同的系統(tǒng)合力。比如，多地的“人才新政”都有一些重大人才工程設(shè)計，但在一些省域范圍內(nèi)，省、市、縣（區(qū)、市）的人才工程之間往往處于“孤島狀態(tài)”，縱向上缺少分層設(shè)計和遞進式的任務(wù)分解，以及對同一轄區(qū)內(nèi)不同市、縣（區(qū)）的差異化定位和分工，由此造成一定轄區(qū)范圍內(nèi)不同層級、不同城市之間的人才工程孤立分散甚至還存在著同質(zhì)化競爭的沖突。

（二）政策內(nèi)容的“同質(zhì)化”

所謂政策內(nèi)容“同質(zhì)化”，是指人才政策的目標、主體、客體、工具等相互模仿，以至逐漸趨同的政策現(xiàn)象。 具體包括以下兩個方面：

一是政策目標的“同質(zhì)化”。 這輪“人才爭奪戰(zhàn)”中，各地“人才新政”的目標指向主要有兩個層面：一個是直接目標，目的就是要引進集聚更多優(yōu)秀人才；另一個是最終目標，目的就是要推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。 從實踐來看，各地“人才新政”這兩個層面的目標指向非常相似，呈現(xiàn)出趨同化的特點。 首先，引才指向趨同化。 一方面，各個城市“人才新政”聚焦的人才群體大致相同，基本上都集中在高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才和青年人才等兩類人才群體上，無論是烏魯木齊、銀川、成都等西部城市，還是武漢、長沙等中部城市，或者是上海、杭州等東部城市，都非常強調(diào)對上述兩類人才的爭奪，并都為此設(shè)計了一系列的優(yōu)惠政策和創(chuàng)新舉措；另一方面，針對目標人才群體的評價標準也基本一致，比如，在如何界定“高層次創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人才”方面，基本上都是參照國家級“引才計劃”標準來衡量評價的，都有一些學(xué)歷、職稱、年齡、國外學(xué)習(xí)或從業(yè)經(jīng)歷等方面的要求。 其次，產(chǎn)業(yè)指向趨同化。 各地“人才新政”基本上都針對人才引進提出了明確的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，但多數(shù)城市的產(chǎn)業(yè)要求都非常相似，一般都是電子信息、生命健康、節(jié)能環(huán)保、高端裝備、新材料等新興產(chǎn)業(yè)和金融服務(wù)、文化創(chuàng)意等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，重合性非常高、區(qū)分度比較低。 比如，對Z 省11 個地級及以上城市首輪“人才新政”內(nèi)容的分析顯示，11 個城市人才引育聚焦的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域重合度接近80%。

二是政策工具的“同質(zhì)化”。 各地“人才新政”的政策工具選擇大體相同，主要都是圍繞物質(zhì)激勵和服務(wù)優(yōu)化兩個層面進行“對標競爭”，不同城市的差異主要體現(xiàn)數(shù)量化的“政策力度”上。 從實踐情況來看，各地“人才新政”最常見的工具主要有三種類型：一是支持人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的“發(fā)展型”政策，比如，提供創(chuàng)業(yè)資金補貼、科研經(jīng)費支持、給予創(chuàng)業(yè)場地和稅費優(yōu)惠等； 二是支持人才安居生活的“保障型”政策，比如，放寬落戶條件、提供購房補貼、發(fā)放生活補助等；三是提升人才歸屬感的“榮譽型”政策，比如，給予人才一些榮譽性的表彰或擔任“兩代表一委員”的政治待遇等。 在這些政策工具中，各地圍繞“資金補貼”、“放寬落戶條件”展開的競爭最為激烈。 在創(chuàng)業(yè)補貼方面，各地“人才新政”都有專門的政策條款，對于符合條件的人才創(chuàng)業(yè)項目給予資金支持，補貼額度普遍較大，有些城市最高可在千萬元以上，比如，Z 省H 市的“人才新政”規(guī)定，對領(lǐng)軍型創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團隊最高給予3000 萬元的資金支持。 在生活補貼方面，一些政策力度較大的城市往往采取多元化的政策工具組合，既有一次性的購房或安家補貼，還有按月度發(fā)放的租房或生活補助等，而且隨著人才競爭的加劇各類補貼力度不斷加碼，比如，Z 省N 市的“人才新政”就規(guī)定，對類似于院士層次的頂尖人才，可給予最高800 萬元的購房補貼。在放寬落戶條件方面，各地“人才新政”基本上也都有相關(guān)的政策設(shè)計，不僅放寬人才本人落戶的學(xué)歷、就業(yè)、住所、社保等方面的要求，而且放寬人才配偶、子女及其父母隨遷落戶的條件限制，比如，杭州、武漢等城市把人才落戶的學(xué)歷要求降至?？?，西安規(guī)定全國的在校大學(xué)生僅憑學(xué)生證和身份證就可在線落戶西安。

（三）政策創(chuàng)新“淺表化”

所謂政策創(chuàng)新“淺表化”，是指人才政策創(chuàng)新主要是一種淺層次的技術(shù)性的政策調(diào)整，而不是一種理念上、根本性的制度變遷，所形成的政策方案難以對相應(yīng)領(lǐng)域的體制機制障礙產(chǎn)生實質(zhì)性的突破效應(yīng)。 具體包括以下兩個方面：

一是政策創(chuàng)新的深度有限。雖然這輪“人才爭奪戰(zhàn)”中，各地出臺“人才新政”的最高法理依據(jù)是中央出臺的《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》，但事實上相當多地方政策創(chuàng)新的重心并未聚焦“體制機制”，而是集中在制定實施“優(yōu)惠政策”上，主要通過設(shè)計實施一些人才計劃（工程、項目）或特惠政策條款，為人才提供一些創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、住房保障、子女教育、醫(yī)療保健等方面“優(yōu)惠待遇”，在人才體制機制方面實質(zhì)性的突破或進展有限。 與此前相比，多地“人才新政”的政策理念、結(jié)構(gòu)、工具等沒有發(fā)生根本性變化，只是在數(shù)量化的“政策力度”上有所提升。 比如，在人才評價上，雖然一些地方的“人才新政”規(guī)定，符合條件的高層次人才可以享受“職稱評審直通車”的待遇，但這只是操作性的程序優(yōu)化，而其中存在的過于偏重學(xué)歷、資歷、論文、獎項，以及評價內(nèi)容與工作聯(lián)系不緊等問題仍未得到徹底解決，“干什么評什么”、“突出成果質(zhì)量和業(yè)績貢獻導(dǎo)向”、“賦予用人單位評價主體地位”等原則仍未能完全落實。在這樣的背景下，有些地方的“人才新政”雖然宣傳的聲勢很大，但真正屬于大膽試驗、體制改革的內(nèi)容不多，政策創(chuàng)新無法誘致制度變遷。

二是政策創(chuàng)新的廣度有限。 人才治理體系是一個復(fù)雜的有機系統(tǒng)，涵蓋人才、用人單位、監(jiān)管部門等多元要素，要創(chuàng)新人才政策體系、激發(fā)人才活力，必須充分發(fā)揮政府、市場和社會等多元主體作用。但從實踐來看，這輪人才政策創(chuàng)新主要由地方黨委政府為主推動，對行政動員和行政資源的依賴十分嚴重，改革的著力點主要集中在政府層面，涉及到市場、社會層面的創(chuàng)新相對較少：一方面，要不要進行政策創(chuàng)新、對哪些政策進行創(chuàng)新、進行什么樣和多大程度的創(chuàng)新，以及為這些政策創(chuàng)新提供什么樣的資源保障等，主要取決于行政力量而不是制度力量。在一定程度上，地方官員尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)對人才工作的重視程度、認識深度，決定了城市“人才新政”的創(chuàng)新水平和效果。 另一方面，在政策工具選擇上，各地“人才新政”也主要選擇的是以“直接提供” 為主要內(nèi)容的強制性工具。 比如，直接給予創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新啟動資金、直接提供辦公場所、直接舉辦人才服務(wù)機構(gòu)等。 因此，從橫向視角來看，人才政策創(chuàng)新的廣度不夠，市場、社會力量參與不足。 主要依靠行政手段推動人才政策創(chuàng)新，雖然具有資源保障有力、推進效率較高等優(yōu)勢，但也存在著內(nèi)在激勵不力、可持續(xù)性不強等難題，比如，一些地方“人才新政”規(guī)定，政府部門要建設(shè)“科創(chuàng)中心”、“孵化中心”等服務(wù)平臺，直接為人才提供“一站式”的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新服務(wù)，雖然可以實現(xiàn)廣覆蓋、高效率，但往往也面臨著專業(yè)性、有效性不足的問題，人才創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新除了有資金、場地等需求外，還需要人才招聘、市場營銷、科技創(chuàng)新指引、內(nèi)部管理咨詢等專業(yè)化、個性化服務(wù)，這些并非政府所長，通過行政方式很難實現(xiàn)可持續(xù)的有效供給。

二、人才政策創(chuàng)新過程中出現(xiàn)“制定失靈”現(xiàn)象的制度邏輯

通過對較有代表性城市“人才新政”制定過程的深度解構(gòu)，可以清晰地發(fā)現(xiàn)，有三個明顯的制度邏輯誘致了人才政策創(chuàng)新過程中“制定失靈”現(xiàn)象的發(fā)生。

（一）組織協(xié)作中的結(jié)構(gòu)摩擦力：“碎片化”偏差發(fā)生的制度邏輯

從組織行為的視角來看，人才政策是多目標多屬性政策而非單一政策，它的制定環(huán)境是序列型的多部門協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，⑥其中存在的組織結(jié)構(gòu)摩擦力是造成人才政策創(chuàng)新設(shè)計“碎片化”的主要誘因。

首先，在橫向?qū)用嫔?，組織結(jié)構(gòu)摩擦力主要來源于平行分化的科層結(jié)構(gòu)。一方面，在序列型的多部門協(xié)作中，因為職能、利益和認知存在差異，平行的不同部門可能會形成差異化的政策目標訴求，再加之所受的體制激勵和約束可能會有所不同，看似整齊劃一的組織體系實際上是高度分化的科層結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)會引起組織間的摩擦，從而導(dǎo)致政策制定行為的分散甚至是沖突。 尤其是在人才競爭“白熱化”的情況下，為了吸引集聚并激發(fā)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，“人才新政” 特別需要針對一些“老大難”的體制性問題制定一些突破性的創(chuàng)新政策，比如，兼職取酬、離崗創(chuàng)業(yè)、科技成果轉(zhuǎn)化、科研經(jīng)費自主使用等，這些都屬于較為“敏感”的政策事項，不同屬性的職能部門制定政策的出發(fā)點和落腳點往往有著較為明顯的差異，像人才、科技等“發(fā)展型” 部門在制定政策時一般傾向于“激發(fā)活力”、主張“以放為主”，但像審計、紀委等“按鈕型”部門在制定政策時一般傾向于“嚴守紀律”、主張“規(guī)范管理”。在具體的實踐中，要在這兩種組織摩擦的張力中找到政策的平衡點往往面臨著較大的技術(shù)難度，由此可能造成的結(jié)果是兩類部門政策無法有機銜接： 要么是政策制定沒有協(xié)同進行，無法相互支撐；要么是在各自表述中形成不太一致甚至是相互沖突的政策條款。另一方面，在壓力型體制下，雖然不同部門職能有所差異，但追求上級最為重視的“顯性政績”是各個部門的普遍選擇，因為這既能體現(xiàn)政治層面的忠誠度，也能體現(xiàn)業(yè)務(wù)層面的能力水平。就人才開發(fā)而言，雖然涵蓋了引進、培養(yǎng)、使用、激勵等多個環(huán)節(jié)，但其中最能體現(xiàn)“顯性政績”的無疑是“引進”工作，因此，從內(nèi)在激勵來講，在政策制定過程中，各個部門自然而然會把政策的著力點聚焦在“引進”上，會主動結(jié)合自身職能去設(shè)計出一些“引才”政策，以彰顯自身的努力和業(yè)績。也正因為如此，才導(dǎo)致了上文所述的不同人才開發(fā)環(huán)節(jié)、不同部門政策設(shè)計的“碎片化”問題。

其次，在縱向?qū)用嫔?，組織結(jié)構(gòu)摩擦力主要來源于條塊管理的張力。一方面，存在著可能的條塊事權(quán)摩擦。一些地方職能部門以“垂直管理”為主，其事權(quán)受限，要按照屬地“人才新政”總規(guī)的要求，制定本部門的政策細則，需要有上級部門許可或上位政策支撐，一旦屬地政府有“超綱”要求就很難落實。比如，一些市或縣（區(qū)）的“人才新政”針對外籍人才出入境、停居留、簽證辦理等出臺了一些創(chuàng)新政策，但相關(guān)事權(quán)基本都在國家和省級層面，如果國家或省級公安部門沒有出臺相應(yīng)的上位政策，市或縣（區(qū)）的公安機關(guān)很難制定出相關(guān)的落實政策。 另一方面，存在著可能的條塊目標摩擦。在“人才新政”制定過程中，即使是以“屬地管理”為主的職能部門，也是既要服從“塊塊”的整體領(lǐng)導(dǎo)，又要接受“條條”的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，一旦“條塊”關(guān)注的政策重點或政策目標不一致，上下級的人才政策之間就可能會出現(xiàn)孤立、割裂甚至是矛盾的現(xiàn)象。 比如，當屬地政府認為，上級業(yè)務(wù)部門的人才政策創(chuàng)新要求與本地實際不太吻合時，就會要求本地職能部門“另起爐灶”進行政策創(chuàng)新，最后形成的政策文本可能會在形式上符合上級要求，但實質(zhì)性內(nèi)容與上級政策的關(guān)聯(lián)度往往不強。 也正因為如此，才導(dǎo)致了上文所述的不同行政層級政策設(shè)計的“碎片化”問題。

（二）地方競爭中的需求和路徑同構(gòu)：“同質(zhì)化”偏差發(fā)生的制度邏輯

從制度變遷的視角來看，政策創(chuàng)新始于需求驅(qū)動，本輪“人才新政”的制定熱潮，緣起于壓力型體制下地方政府對高質(zhì)量發(fā)展政績的競爭，基于這一制度環(huán)境而產(chǎn)生的需求和路徑同構(gòu)是導(dǎo)致政策創(chuàng)新“同質(zhì)化”的主要誘因。

首先是“需求同構(gòu)”，即各地經(jīng)濟發(fā)展需求高度相似。當前，我國經(jīng)濟發(fā)展正處于轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵階段，各地普遍面臨著繁重的高質(zhì)量發(fā)展任務(wù)，既需要推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級，也需要推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。 城市之間尤其是相鄰城市之間若無特別明顯的資源稟賦差異，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化是一種很正常的現(xiàn)象，特別是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的趨同化發(fā)展甚至具有一定的必然性，因為在中央政府對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)類型做出清晰界定的情況下，各個城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點、路徑很難有實質(zhì)性的區(qū)分。 比如，相關(guān)研究表明，長三角城市群的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化現(xiàn)象就非常明顯，除浙江舟山以外，其他城市之間第二產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)都在0.9 以上，⑦各個城市基本上都把數(shù)字經(jīng)濟、生命健康、高端裝備等作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點。 產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的相近決定了城市人才需求的相似性。 區(qū)域擴散模型認為政府間的博弈和競爭是理解制度創(chuàng)新的核心，一些地方政府經(jīng)常會主動采取措施與潛在競爭對手展開競爭，以充分收割先行者的優(yōu)勢，或者通過某種創(chuàng)新維持現(xiàn)有地位。⑧因此，在人才需求都較為相似的制度環(huán)境下，不同城市所采取的人才政策也必然會較為相近，而且彼此的政策競爭也會非常激烈，有時候甚至還可能會出現(xiàn)“惡性競爭”現(xiàn)象，比如，相互之間進行毫無技術(shù)含量的挖墻腳式的“競價爭奪”等。

其次是“路徑同構(gòu)”，即人才政策創(chuàng)新途徑高度相似。 從實踐來看，在這輪“人才爭奪戰(zhàn)”中，多數(shù)城市是通過“政策學(xué)習(xí)”的方式來推進人才政策創(chuàng)新的：一方面，進行“縱向政策學(xué)習(xí)”，面對著壓力型體制下的政績考核要求，地方政府具有與上級保持一致的強烈動機，會主動模仿甚至是照搬上級的政策或做法，比如，中央政府推出了國家級引才計劃后，多地在省級、市級甚至是縣（區(qū)）級層面都推出了類似的引才工程；另一方面，進行“橫向政策學(xué)習(xí)”，地方政府會將其他城市的政策知識、理念、方案等移植到本轄區(qū)中加以運用，一些發(fā)達區(qū)域的創(chuàng)新實踐因此會成為其他城市競相學(xué)習(xí)的標桿。比如，新加坡、香港的人才低稅率政策，北京中關(guān)村引進海外人才的“海聚工程”、江蘇無錫吸引創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的“530 計劃”等，都被各地廣泛學(xué)習(xí)模仿，多地“人才新政”中都有相似條款。⑨從成本收益的角度來看，對地方政府而言，學(xué)習(xí)式的政策創(chuàng)新路徑是一種相對高性價比的理性選擇，因為其既適度引進了新理念、新方法，在一定程度上體現(xiàn)轄區(qū)政府的改革進取意識； 又能將創(chuàng)新控制在有限范圍內(nèi)，體現(xiàn)決策者防控決策風(fēng)險的考慮。但如果在政策學(xué)習(xí)的過程中，地方政府不結(jié)合本地實際對政策進行差異化改造，簡單地模仿甚至是照搬上級或其他城市的政策，很容易出現(xiàn)政策方案“上下一般粗、左右一般齊”的現(xiàn)象，造成政策創(chuàng)新“同質(zhì)化”問題。這輪“人才爭奪戰(zhàn)”中，城市之間“人才新政”的同質(zhì)化問題很大程度上緣起于此。

（三）縱向代理中的逐級發(fā)包困境：“淺表化”偏差發(fā)生的制度邏輯

從運行機制的視角來看，在中央集權(quán)型國家中，地方權(quán)力始終只是單一國家主權(quán)的有機組成部分，地方各級政府在某種意義上只是中央政府不同層級的代理人，公共政策的制定實施過程實際上是一個“縱向代理”過程。 “縱向代理”本質(zhì)上是一個“逐級發(fā)包”的治理機制，基于這一機制而產(chǎn)生的“創(chuàng)新基層化”和“選擇性創(chuàng)新”問題是導(dǎo)致政策創(chuàng)新“淺表化”的主要誘因。

首先是“創(chuàng)新基層化”問題，即經(jīng)過“逐級發(fā)包” 后基層政府會成為實質(zhì)性的人才政策創(chuàng)新主體，但因其權(quán)力有限往往會導(dǎo)致政策創(chuàng)新深度不足。 從實踐來看，在“縱向代理”過程中所形成的“逐級發(fā)包”機制的作用下，我國人才政策的制定要經(jīng)歷四個治理場景：中央政府是“發(fā)包方”，著重于頂層設(shè)計和提出“理念、戰(zhàn)略、要求”等原則性規(guī)定；省和市級政府是“傳遞者”，主要是宣傳解釋中央政策精神，并向下級政府下達任務(wù)要求，其間省、市雖然會對中央政策做出一定細化，但這種“細化”主要是解釋性的，目的在于讓下級政府理解政策并接受任務(wù)，相較于能落地的“操作細則”仍然顯得“較為原則”；縣（區(qū)）政府是“承包方”，負責(zé)政策的兌現(xiàn)實施，要達到這一目標，其必須先要制定出可操作的政策細則，因此，基層的縣（區(qū)）政府是事實上的人才政策的“再制定者”，對最后落地的人才政策方案有著實質(zhì)性的制定權(quán)。 由基層政府推進政策創(chuàng)新，雖具有熟悉情況、針對性強等優(yōu)勢，但也面臨著創(chuàng)新權(quán)限和能力不足等問題，多數(shù)情況下其只能就一些表層問題進行局部的技術(shù)性創(chuàng)新，難以達到推動深層次體制機制改革的目的。 因為目前人才工作仍是國家干預(yù)較多的領(lǐng)域之一，一些體制機制改革權(quán)主要集中在中央或省級層面，不僅縣（區(qū)）政府權(quán)限不足，甚至是地級或副省級城市的自主權(quán)也比較有限。 比如，一些地級、副省級城市希望學(xué)習(xí)借鑒新加坡、香港等地的先進經(jīng)驗，通過降低個人所得稅來吸引高層次人才，但這一權(quán)限屬中央事權(quán)，地方政府無相關(guān)權(quán)力，因此，往往無法公開實施與國際接軌的低稅率制度，只能采取返還、補貼、獎勵等“擦邊球”的方式進行操作。

其次是“選擇性創(chuàng)新”問題，即面對著“逐級發(fā)包”后所形成的工作考核壓力，地方政府往往會基于“政績-晉升”的制度邏輯去選擇一些顯性化、短期化、自利化的政策創(chuàng)新行為。在這樣的制度環(huán)境下，決定地方政府及其官員行為取向的最關(guān)鍵因素有兩個： 一是考核指標，特別是上級高度重視的、可測量的指標，地方政府必將全力調(diào)配資源投入競爭并盡量夸大表現(xiàn)；二是風(fēng)險控制，除了不能有政治風(fēng)險以外，政策創(chuàng)新的技術(shù)難度也不能太大，以免出現(xiàn)操作風(fēng)險。 從考核指標的角度來看，雖然人才政策具有多目標屬性，但當前上級政府最關(guān)注、也最具顯示度的指標主要集中在兩個層面：一是人才隊伍數(shù)量和質(zhì)量狀況；二是人才工作產(chǎn)生的經(jīng)濟績效。在這樣考核指標指引下，地方政府政策創(chuàng)新的著力點必然會聚焦于“優(yōu)惠政策”設(shè)計上，因為“優(yōu)惠政策”設(shè)計相對容易、見效快，能快速吸引集聚人才，達到“數(shù)字增長”的目標。與之相對應(yīng)，一些“老大難”的體制機制問題，不僅改革的難度和風(fēng)險大、對創(chuàng)新能力要求高，而且見效周期長，有些還難以量化、顯示度不高，因此，很難排在地方政府政策創(chuàng)新議程前列。同時，從階段特征來看，目前我國的人才工作還具有鮮明的“行政主導(dǎo)”的特點，各地各級政府相對都比較習(xí)慣運用強制性的政策工具，通過行政化手段進行集中攻堅，在局部突破形成一些“短平快”的政績。 如果要進行一些市場化、社會化改革，不僅技術(shù)難度大、風(fēng)險高，而且與市場化或社會化相關(guān)的志愿性、混合性政策工具需要學(xué)習(xí)探索，有的地方因為經(jīng)濟發(fā)展水平不高可能還缺少相應(yīng)的基礎(chǔ)條件，因此，相當多的地方都盡量回避或較少涉及市場、社會層面的創(chuàng)新。

三、結(jié)語：以機制創(chuàng)新推動人才政策“制定失靈”治理

“人才爭奪戰(zhàn)”場景下的人才政策“制定失靈”現(xiàn)象的發(fā)生，反映了傳統(tǒng)政策制定模式存在的內(nèi)在制度張力?；谥袊舱哌^程的獨特屬性，可以通過三方面的機制創(chuàng)新來消弭這種張力，從而實現(xiàn)對人才政策“制定失靈”現(xiàn)象的有效治理。

（一）創(chuàng)新運用“高位推動”機制

“高位推動” 是我國公共政策過程的重要特征，在“以黨領(lǐng)政”的政治生態(tài)下，我國形成了黨委主導(dǎo)、高位推動的獨特政策結(jié)構(gòu)。⑩在這樣的結(jié)構(gòu)中，各級黨委是政策議程的啟動者、政策目標的創(chuàng)制者、利益表達的聚合者、政策方案的決定者，黨委的態(tài)度是影響層級協(xié)調(diào)和多屬性合作的關(guān)鍵因素，如果各級黨委將其作為一件大事來抓，精心組織，公共政策制定就能取得明顯績效。?因此，為了應(yīng)對同級部門的相互扯皮和下級政府的拖沓應(yīng)付，加強“高位推動”是一種極為重要的手段。具體可以采取兩方面策略： 一是進一步強化各級黨委人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組的作用發(fā)揮?！叭瞬殴ぷ黝I(lǐng)導(dǎo)小組”屬于常設(shè)性議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，其日常工作一般由“人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”（即“人才辦”） 來承擔。 為了避免因高度分化的科層結(jié)構(gòu)引起職能協(xié)同沖突，導(dǎo)致政策制定出現(xiàn)“部門中心主義”和“孤島效應(yīng)”，有必要把原由“人才辦”履行的溝通協(xié)調(diào)、決策監(jiān)督等職能上移至“領(lǐng)導(dǎo)小組”層面實施，以便能更權(quán)威、更有效整合政策制定過程中的相關(guān)分歧。 比如，可以在“人才新政”制定過程中，建立起定期召開的“領(lǐng)導(dǎo)小組”專題會議或聯(lián)席會議制度，該會議應(yīng)由“領(lǐng)導(dǎo)小組”領(lǐng)導(dǎo)而不是“人才辦”領(lǐng)導(dǎo)主持召開，專門研究解決政策制定過程中各種分歧和難題，構(gòu)建起權(quán)威的“高位推動”機制，防止政策制定陷入多部門協(xié)同產(chǎn)生的特定管理情境黑箱。二是建立“工作專班”機制。在“人才新政”制定過程中，可以由分管該項工作的“高位領(lǐng)導(dǎo)”牽頭、從相關(guān)職能部門抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干組建“起草專班”，進行集中式的任務(wù)攻關(guān)。通過這一機制，一方面，可以適度打破部門邊界，促進高度分化的科層組織有機融合，減少多部門協(xié)作形成的組織摩擦；另一方面，有助于促進部門間的正式或非正式意見交換，形成集體決策，而且決策一旦形成，全體都必須遵守，共擔責(zé)任，也就會減少決策過程中的摩擦成本。

（二）創(chuàng)新運用非正式治理機制

如果說“高位推動”是運用正式的制度權(quán)威來實現(xiàn)政策有效制定的成功因素，那么，一些非正式的策略或手段則可以解決眾多無法由正式規(guī)則覆蓋的交換問題，并有很強的生存能力。?在中國特有的“熟人社會”環(huán)境中，人際關(guān)系一直是一個非常重要的中介變量，面對著一些分歧或沖突，運用“說情”、“談判”等非正式手段可以起到很好的“潤滑劑”作用，更容易取得政策相關(guān)方的信任、合作，因為相對于剛性制度約束可能帶來的風(fēng)險，非正式的“關(guān)系運作”更具有操作的彈性和空間。 縱向?qū)用嫔?，如果上下級部門的工作人員能在工作場景中形成良好的“私人關(guān)系”，則上下級政府之間就會更容易通過利益捆綁和資源交換結(jié)合形成“共謀聯(lián)盟”，通過命運共同體增加行政仕途的順暢性。?一旦在人才政策創(chuàng)新過程中，下級政府有需要上級許可的政策突破需求或上級有需要下級落實的重要任務(wù)時，程序簡便、非正式的人情手段，往往更有助于行政問題的高效解決。橫向?qū)用嫔?，越往基層，政府官員的流動性相對越小，人際關(guān)系越符合熟人社會的特征，一般來說，在市、縣（區(qū)）層面，平行的不同部門、同一部門內(nèi)部的上下級之間往往有著較為密切的關(guān)系聯(lián)結(jié)，而且彼此之間互助式的資源共享互動也較為頻繁，涉及多部門共同參與的政策制定，一旦遇到了分歧或難題，主導(dǎo)制定工作的牽頭部門領(lǐng)導(dǎo)往往更習(xí)慣或依賴私人關(guān)系去打通政策制定的梗阻，以非正式的方式尋求同級部門的合作。?因此，“熟人社會”情境下的非正式治理機制，是對科層體系運作方式的一種有效補充，有助于化解縱向代理和多部門合作困境，是破解人才政策“制定失靈”問題的策略選擇之一。

（三）創(chuàng)新運用政策對話機制

人才政策制定過程是一個層級治理體系，這一過程實際上是人才政策不斷再規(guī)劃和再細化的過程，每一層級都可能會根據(jù)自身的知識和利益對政策采取強化或鈍化處理，從而形成各具特色的層級性人才政策體系。在這一過程中，加強對話協(xié)商可以在個人利益與公共利益、局部利益與整體利益之間構(gòu)建起一個可以接受的平衡關(guān)系，?有助于促進人才政策“制定失靈”問題的解決。 具體可以從兩個層面入手：一是強化“基層對話”。這一政策對話機制涉及到作為政策受眾的人才群體和作為政策鏈條終端的基層官員。 對于人才群體而言，他們不僅掌握著最真實的需求信息，而且有著高于一般政策對象的政策參與意識和能力； 對于基層官員而言，他們是與政策對象接觸最多的行政層級，掌握和傳遞著第一手信息，是政策方案修正的行政起點。因此，要積極搭建多樣化的對話平臺，給予基層官僚和公眾足夠話語權(quán)，在與基層良性互動中推進人才政策得到不斷修正直至達成共識。 二是強化“區(qū)域?qū)υ挕薄?如前所述，由于轉(zhuǎn)型時期各地發(fā)展需求和政策創(chuàng)新路徑的同構(gòu)，一旦人才競爭非常激烈，區(qū)域之間就會出現(xiàn)因政策同質(zhì)化而導(dǎo)致的惡性競爭問題。要破解這一難題，需要構(gòu)建起以“區(qū)域?qū)υ挕睘榧~帶的合作治理機制，推動區(qū)域之間形成特色化、差異化的“競合”發(fā)展模式。 這種對話機制可以由平行的不同城市主動發(fā)起，也可由“高位推動”實施，由上級政府通過科學(xué)的制度安排激勵地方構(gòu)建起常態(tài)化的對話平臺，比如，建立區(qū)域人才工作聯(lián)席會議制度、設(shè)立區(qū)域人才合作專設(shè)機構(gòu)等。

注釋：

①指2017年武漢市啟動實施的 “百萬大學(xué)生留漢創(chuàng)業(yè)就業(yè)工程”和“百萬校友資智回漢工程”。

②按照第一財經(jīng)·新一線城市研究所2020年5月29日發(fā)布的《2020 城市商業(yè)魅力排行榜》來劃分城市等次。

③⑨趙全軍：《“為人才而競爭”：理解地方政府行為的新視角》，《中國行政管理》2021年第4 期。

④丁煌：《政策執(zhí)行》，《中國行政管理》1991年第11 期。

⑤⑩陳麗君、傅 衍：《我國公共政策執(zhí)行邏輯研究述評》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2016年第5 期。

⑥O'Toole Jr L J,Mont joy R S,“Interorganizational Policy Implementation：A theoretical perspective,” Public Administration Review,vol.44,no.6 (1984),pp.491～503.

⑦周榮榮：《長三角產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級》，《江蘇社會科學(xué)》2012年第6 期。

⑧Drezner,D.W.,“Globalization and policy convergence,”Inter-national StudiesReview,no.3 (2011),pp.53～78．

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