農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股份制或股份合作制改革之審視

柴瑞娟

(山東大學 法學院，山東 青島 266237)

提要： 在各省對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行改革的進程中，很多地區(qū)將股份制和股份合作制作為改革目標，但農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與股份制的本質(zhì)并不相容，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股份公司化會帶來一系列沖突，如資產(chǎn)管理者與財產(chǎn)所有權人的沖突，與《公司法》各項制度的系列沖突等，且農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的“股”≠公司中的“股”，故股份制改革只適合商主體。股份合作制與集體所有制相悖，我國的經(jīng)濟改革歷史亦證明合作制與股份合作制在我國生存空間均并不樂觀，股份合作制也并不適合于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改革。故無需一刀切強行改革全國所有的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是否分設應因地制宜，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應回歸集體資產(chǎn)管理者本位且自身不可公司化，其具體改革路徑應多元化。在以農(nóng)業(yè)為主且并無多少集體資產(chǎn)可以經(jīng)營的農(nóng)村地區(qū)，可以采用村經(jīng)合一；在工商業(yè)發(fā)達、有集體資產(chǎn)可用于商業(yè)經(jīng)營的農(nóng)村地區(qū)，可以采用村經(jīng)分立。在經(jīng)營資產(chǎn)并不龐大的地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自身以特別法人的身份直接參與市場經(jīng)營，無需下設公司；在經(jīng)營資產(chǎn)龐大的地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過下設子公司開展具體經(jīng)營，其自身僅作為下設公司的股東和管理者，也即采用“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織+公司”的結構和經(jīng)營體制。

我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施有賴于農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大，而農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展又必須發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主導作用。然而在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村集體組織常年虛化，農(nóng)村集體資產(chǎn)底數(shù)不清、權屬不明且監(jiān)管不嚴，集體資產(chǎn)“跑冒滴漏”普遍。為探索集體經(jīng)濟新的實現(xiàn)形式和運行機制，為鄉(xiāng)村振興提供制度資源支撐，中央出臺了一系列文件，如《關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》等，希望通過深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，探索農(nóng)村集體所有制的有效實現(xiàn)形式，以構建有效的集體經(jīng)濟治理體系。隨著中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部批準各批改革試點區(qū)域，全國各地由此開始了農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度改革，各省各地乃至各鎮(zhèn)政府亦陸續(xù)出臺了眾多名稱諸如《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股份制改革實施方案》《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股份合作制改革實施方案》之類的文件以推進改革，如《四川省農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革試點方案》[1]《高灘鄉(xiāng)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革實施方案》[2]《華龍區(qū)關于開展農(nóng)村集體經(jīng)濟股份合作制改革工作實施方案》[3]《城陽街道深化推行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股份制改革實施方案》[4]《郯城縣農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股份制改革試點實施方案》[5]《烏審旗農(nóng)村牧區(qū)集體經(jīng)濟組織股份制改革工作指導意見》[6]《珠海市斗門區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股份制改革指導意見》[7]《杭州市人民政府辦公廳轉發(fā)市農(nóng)經(jīng)委關于撤村建居后原村集體經(jīng)濟組織股份合作制改革實施意見的通知》[8]等等。從各省出臺文件和改革情況來看，很多省份將股份制和股份合作制作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的改革目標，將農(nóng)村集體資產(chǎn)變成改革后的公司的財產(chǎn)，將農(nóng)民變身為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的股東。目前很多省已經(jīng)推進完畢，如2015年底浙江省即全面完成農(nóng)村集體資產(chǎn)確權及農(nóng)村集體經(jīng)濟股份制改革，全省29400個村社的3500多萬農(nóng)民當上了股東[9]。

對于這場關乎億萬農(nóng)民切身利益和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織走向的改革，各界大多是對改革進展的簡單跟進報道，只有少數(shù)學者發(fā)出了理性反思聲音①。我國農(nóng)村地區(qū)各項改革一直以來都是自上而下推進，由于知識水平有限、傳統(tǒng)“臣屬型文化”等因素[10]，作為改革當事方的農(nóng)村基層也歷來只是全面服從上級思路和安排，甚少主動提出自身的改革思路和想法，缺乏改革思路的主動性和反思性。與此同時，在法律依據(jù)方面，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織一直以來都處于依靠政策性指導而無法可依的狀態(tài)，我國多部法律雖對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織均有提及，但也均是蜻蜓點水一筆帶過，并未有任何具體規(guī)定。2021年開始施行的《民法典》也僅規(guī)定其為特別法人，除此原則性規(guī)定外再無任何具體詳細的規(guī)定。雖當下農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中央農(nóng)辦正牽頭研究制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》，但何時正式出臺仍不明朗，故對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織定位、功能、形式等問題的法律明晰仍有待時日。梳理各省改革現(xiàn)狀和我國當下法律規(guī)定，從法學角度分析，此次關系億萬農(nóng)民和農(nóng)村根基的改革中，當下對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以股份制和股份合作制為導向的做法，會引致很多與現(xiàn)行法律規(guī)定的沖突，亦存有傷及農(nóng)村集體所有制及其背后的社會主義公有制的隱憂，下文僅作為一家之言，借以拋磚引玉。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股份制改革之審視

(一)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與股份制的本質(zhì)并不相容

現(xiàn)行法律關于農(nóng)村土地所有權歸屬和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的定性，分布在我國《憲法》《農(nóng)村土地承包法》《民法典》中。我國《憲法》規(guī)定，中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟制度的基礎是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。我國《農(nóng)村土地承包法》第2條和第13條規(guī)定，本法所稱農(nóng)村土地，是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會發(fā)包，村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會發(fā)包的，不得改變村內(nèi)各集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的所有權。我國《物權法》第124條亦曾規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)民集體所有和國家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實行土地承包經(jīng)營制度。我國《民法典》第261和330條等也再次明確規(guī)定，農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權：(一)屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會依法代表集體行使所有權。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)民集體所有和國家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實行土地承包經(jīng)營制度。綜合以上法律規(guī)定可知，農(nóng)村土地歸“農(nóng)民集體”所有，“農(nóng)民集體”是一個集合性、表征性概念，由全體集體成員組成，具有不可分割性，不具有可股份化的屬性[11]，其與“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”并非很多人誤認的同一關系[12]，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織只是代表“農(nóng)民集體”行使所有權，其自身并不享有集體土地所有權。換言之，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是代表農(nóng)民集體對土地行使所有權的組織，是農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理主體[13]。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的本質(zhì)特性是農(nóng)村集體所有制的表現(xiàn)形式和載體，其是以公有制為內(nèi)核的[14]，是農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的“共同體”，與股份制組織存在本質(zhì)區(qū)別[15]。

當下很多省份推進的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股份制改革是以現(xiàn)代企業(yè)形態(tài)即公司作為改革目標，按照公司形式對農(nóng)村集體組織進行架構，使其按照公司模式運營，但公司是以營利為目的的，商業(yè)營利性是其內(nèi)核。我國《民法典》第76條就明確了公司的營利內(nèi)核：以取得利潤并分配給股東等出資人為目的成立的法人，為營利法人。營利法人包括有限責任公司、股份有限公司和其他企業(yè)法人等。換言之，股份制的本質(zhì)是商業(yè)化，其資本多數(shù)決定運行體制彰顯的是資本為王，資本強勢者將掌控農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的話語權，而這將直接背離農(nóng)村集體所有制背后的公有制，故農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與股份公司化并不相容。股份制公司所追求的商業(yè)化唯利化，將可能傷及集體所有制背后的公有制。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織≠股份制公司，這一點也為我國《民法典》的規(guī)定所明確。我國《民法典》對公司和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的定性和定位有明確的不同規(guī)定，將法人分為三種：營利法人、非營利法人和特別法人，并明確規(guī)定公司為以取得利潤并分配給股東等出資人為目的成立的法人即營利法人，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為特別法人，與其同屬特別法人的還有機關法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟組織法人、基層群眾性自治組織法人等。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之所以成為“特別法人”，因其不具備“營利法人”和“非營利法人”的一般特征，其成員構成、運行機制、監(jiān)督管理等均不同于兩者。故單從《民法典》的規(guī)定來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與公司本就性質(zhì)不同，且兩者的區(qū)分可謂是涇渭分明：公司以營利為目的，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為集體所有制的代表組織，并不以營利為追求，兩者本質(zhì)各異，并不相容。故不應該跨越邊界，將公司作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的改革目標，這種改革方向本身就違背了我國《民法典》對兩者的界分。

(二)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股份公司化會帶來一系列沖突

1.資產(chǎn)管理者與財產(chǎn)所有權人的沖突

如前所述，根據(jù)我國法律規(guī)定，農(nóng)村土地等的所有者為農(nóng)民集體，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織只是代表農(nóng)民集體行使所有權，為農(nóng)村集體資產(chǎn)管理者，其并非以農(nóng)村土地為核心的農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權人，農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并不同一。當下很多省份將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改革為公司，將集體資產(chǎn)量化折股并分配到村民個人，而公司作為營利法人是具有法人資格的，具有法人資格意味著其對自身財產(chǎn)享有所有權，如此變革則使得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織儼然成了包括土地在內(nèi)的農(nóng)民集體所有財產(chǎn)的所有權人。我國《民法典》和《公司法》中也均規(guī)定公司法人對其財產(chǎn)享有所有權，其為公司財產(chǎn)的所有權人，如《民法典》第58條和第60條就明確規(guī)定，法人是具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織。法人應當有自己的名稱、組織機構、住所、財產(chǎn)或者經(jīng)費，法人以其全部財產(chǎn)獨立承擔民事責任。《公司法》開宗明義就規(guī)定，公司是企業(yè)法人，有獨立的法人財產(chǎn)，享有法人財產(chǎn)權。公司以其全部財產(chǎn)對公司的債務承擔責任。有限責任公司的股東以其認繳的出資額為限對公司承擔責任；股份有限公司的股東以其認購的股份為限對公司承擔責任。故按照此規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改革為公司后，其將名正言順的取代農(nóng)民集體成為農(nóng)村集體土地和其他資產(chǎn)的所有權人，而農(nóng)民集體將不再是農(nóng)村集體土地和其他資產(chǎn)的所有者。故將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行股份制改革，將其改制為公司，會將農(nóng)村資產(chǎn)管理者直接變更為資產(chǎn)所有權人，其無法在法學理論上求得自洽，也直接違背了我國農(nóng)村土地及其他資產(chǎn)采用集體所有制的基本國策。

2.農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股份制改革后與《公司法》的系列沖突

根據(jù)我國《公司法》的規(guī)定，公司股東轉讓股權、公司兼并、公司重組及公司破產(chǎn)已是常態(tài)，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股份制改革后會與《公司法》產(chǎn)生一系列沖突，具體如下：(1)以股權是否可自由轉讓為例，有限責任公司股東間可以自由轉讓股權，股份有限公司的股權可以完全自由轉讓。但將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行股份制改革為公司后，村民雖取得了股東身份，但其手中的股權顯然是無法自由轉讓，因為一旦允許自由轉讓，則農(nóng)民集體經(jīng)濟組織將直接喪失其地域性、社區(qū)性特征，故當下各省改革中也普遍設置了禁止股權自由轉讓的規(guī)定。(2)以兼并和重組為例，公司是可以兼并重組的，但農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為每個自然村所必備的組織，不可能兼并或者被兼并重組，因為不可能幾個自然村共享一個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。(3)以破產(chǎn)為例，根據(jù)我國《公司法》和《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定，企業(yè)法人不能清償?shù)狡趥鶆眨⑶屹Y產(chǎn)不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力的，可以主動申請或由債權人申請破產(chǎn)。經(jīng)濟運行現(xiàn)實中，每年破產(chǎn)的公司不計其數(shù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改制為公司后，其作為市場主體參與市場經(jīng)營，就會面臨破產(chǎn)風險，而一旦農(nóng)村集體經(jīng)濟組織破產(chǎn)，則包括農(nóng)村集體土地在內(nèi)的所有農(nóng)村集體資產(chǎn)都會被作為破產(chǎn)財產(chǎn)，直接面臨被分配給債權人的命運。而土地作為億萬農(nóng)民安身立命的根本，根本無法參與破產(chǎn)，否則將動搖我國社會主義公有制的根本，故農(nóng)村集體經(jīng)濟組織必須隔斷破產(chǎn)風險，才能不危及農(nóng)村集體土地的安全。將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股份制改革為公司，在以上諸多問題上均無法在法學理論和現(xiàn)行法律規(guī)定上求得自洽。

3.農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的“股”≠公司中的“股”

在此次農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改革中，由于提倡實行股份制和股份合作制，故各地改革推進過程中“股份”概念頻繁出現(xiàn)。對于這個問題尤其需要注意，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織語境中的“股”，只是對成員進行利益分配所確立的一個標準，并不是公司中的“股”。根據(jù)《公司法》的規(guī)定，公司股東將財產(chǎn)投資到公司，此過程中將該財產(chǎn)的所有權讓渡給了公司，股東以財產(chǎn)所有權換取了對公司的股權，投資完成后，股東對股權享有所有權，股東可以對該股權自由處置，可以自由轉讓、質(zhì)押、贈予、繼承、再投資等。公司語境下的“股”的這些特性與集體經(jīng)濟組織語境中的“股”有著本質(zhì)區(qū)別，不能將村集體成員誤讀為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的股東，更不能將兩種“股”等同。

國內(nèi)亦有學者已經(jīng)注意到了該問題，如全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會主任陳錫文就曾指出，因為集體的資產(chǎn)是不可分割給個人的，所以集體產(chǎn)權制度改革中出現(xiàn)的所謂“股”，實際上只是指每個村集體成員在集體資產(chǎn)收益中的具體分配份額。對于“股”，農(nóng)村基層作為約定俗成的口頭表達問題不大，但在制定政策和法律時應當對此有清晰、規(guī)范的表述，否則容易混淆農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的性質(zhì)?，F(xiàn)在很多省份改革中將兩者等同，這種錯誤應該引起注意。在這種錯誤的股份認知下，很多省份如黑龍江、河南、福建等的一些地區(qū)在進行股權劃定時“吃光分凈”“一股了之”思想蔓延，很多村民認為既然是要為村民個人確定股權，就要全部分股到人即“吃光分凈”[16]。這種思想與國有企業(yè)改革時很多人主張的“國有企業(yè)不把資產(chǎn)量化到13億人民頭上就是產(chǎn)權不清晰”如出一轍[17]。我國《民法典》第265條明確規(guī)定，集體所有的財產(chǎn)受法律保護，禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、私分、破壞。我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在推進農(nóng)村集體產(chǎn)權改革時也曾明確，這項重大改革有兩條底線：堅持農(nóng)民集體所有不動搖，堅持農(nóng)民權利不受損。在《關于政協(xié)十二屆全國委員會第五次會議第0228號(農(nóng)業(yè)水利類031號)提案答復摘要》中也再次明確表態(tài)，這次改革不是股份制改造，不是要把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改革為一個工商企業(yè)。現(xiàn)階段，不能簡單按照股份公司的套路來改造農(nóng)村集體經(jīng)濟組織[18]。當下改革中這種“一股了之”的思想和做法已經(jīng)明顯偏離了我國此次改革的主旨，為后續(xù)發(fā)展埋下了隱患。

(三)股份制改革只適合商主體

從我國發(fā)展歷程來看，股份制改革確實給我國經(jīng)濟帶來了巨大活力。我國國有企業(yè)的股份制改革、商業(yè)銀行的股份制改革、農(nóng)村信用合作社的股份制改革等等，都是股份制改革的成功模板。但縱觀股份制改革在我國的推進史，會發(fā)現(xiàn)其只適合于商主體。以與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織一樣扎根于農(nóng)村的農(nóng)村信用合作社的股份制改革為例，為適應現(xiàn)代市場經(jīng)濟的要求，亦為了解決困擾農(nóng)村信用合作社多年的資產(chǎn)質(zhì)量差、經(jīng)營風險大、治理結構缺位、產(chǎn)權不清等問題，2003年國務院印發(fā)了《深化農(nóng)信社改革試點方案的通知》，將“明晰產(chǎn)權關系、強化約束機制、增強服務功能、國家適當支持、地方政府負責”作為改革目標，在具體的改革模式上，各地農(nóng)信社可根據(jù)自身情況自主選擇股份制、股份合作制、合作制三種產(chǎn)權制度的任意一種，具體組織形式亦可相對應選擇農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用社。此項改革推出近20年來，全國各省大部分農(nóng)信社都選擇了股份制改革，即將自身改革為農(nóng)村商業(yè)銀行股份有限公司，根據(jù)銀保監(jiān)會的官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2019年全國農(nóng)村商業(yè)銀行為1436家，僅在經(jīng)濟落后省份的農(nóng)村信用社尚未進行變革，2019年全國僅剩農(nóng)村信用社800家，其中756家為縣級農(nóng)信社[19]。事實證明該項改革是成功的，農(nóng)信社的股份制改革有助于在全國建立產(chǎn)權清晰、治理完善、機制健全、富有活力的農(nóng)村金融體系。

當下我國很多省份的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織名稱都為農(nóng)村經(jīng)濟合作社或農(nóng)村經(jīng)濟股份合作社，從名稱上看，與農(nóng)村信用合作社名稱類似，都為“合作社”，但兩者有著本質(zhì)區(qū)別，且可謂是天壤之別：建國時設立農(nóng)村信用合作社時將其定性為合作金融，但幾十年來其日漸偏離合作金融的本質(zhì)，在商業(yè)金融的道路上漸行漸遠，故國家決定對其進行商業(yè)化改革，直接將其改革為以利潤最大化為追求的商主體。但農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并不是商主體，國家也并非要對其進行商業(yè)化改革，故雖同為“合作社”，但農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不能盲目照搬農(nóng)村信用合作社的改革路徑，股份制改革只適合商主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織雖有參與市場經(jīng)營活動的需求，但其亦肩負有公益職能，其并非純粹的商主體，故公司制改革并不適合農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這種以公有制為本質(zhì)的組織。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股份合作制改革之審視

(一)合作制在我國生存空間并不樂觀

合作制和股份合作制的初衷是經(jīng)濟弱者之間的互助，其在經(jīng)濟領域的發(fā)展最具代表性?？v覽合作制和股份合作制在我國的發(fā)展史，會發(fā)現(xiàn)我國并無合作制大范圍運作成功的例證。合作制在我國最大范圍的應用是農(nóng)村信用合作社和城市信用合作社，在其他領域，僅僅是偶有零星的采用。但在這場全國各省城市和農(nóng)村區(qū)域普遍采納合作制并推行幾十年的信用社發(fā)展過程中，農(nóng)村信用合作社和城市信用合作社或改革為股份制商業(yè)銀行，或陷入經(jīng)營困境，合作金融的良好初衷和美好愿景并未實現(xiàn)。采納合作制的農(nóng)村信用合作社和城市信用合作社在我國或異化或陷入困境的例證表明，合作制在我國生存空間并不樂觀。

中華人民共和國成立之初在城市和農(nóng)村地區(qū)同時推出了合作制金融，即農(nóng)村地區(qū)設立農(nóng)村信用合作社，城市地區(qū)設立城市信用合作社。七十年發(fā)展歷程后，城市區(qū)域城市信用合作社早已經(jīng)全部變身為股份制商業(yè)銀行，而大部分農(nóng)村信用合作社也變身為股份制農(nóng)村商業(yè)銀行。且可以肯定的是，接下來這些僅存的農(nóng)村信用合作社也會擯棄合作金融屬性，以股份制農(nóng)村商業(yè)銀行作為自己的改革目標。2006年不甘合作金融逐漸消失的銀監(jiān)會在農(nóng)村地區(qū)另起爐灶推出了新型合作金融機構即農(nóng)村資金互助社，寄望其能將合作制金融發(fā)揚光大，從而開啟了中國合作制金融探索的新階段。但截至目前15年過去了，農(nóng)村資金互助社發(fā)展境況窘迫，其并未受到農(nóng)村地區(qū)的歡迎和追捧，根據(jù)官方統(tǒng)計，截至2019年全國只有46家，期間數(shù)量還一度出現(xiàn)萎縮，且多年來非法集資、高息攬儲、跑路、倒閉、資金嚴重短缺等負面事件纏身，稱之為燙手山芋并不為過[20]。從《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》的制度設計和規(guī)定上看，農(nóng)村資金互助社在資金來源、組織結構、管理、貸款業(yè)務、收益分配等方面均體現(xiàn)了合作金融自愿、互助、民主以及非營利等特征，但在農(nóng)村資金互助社十幾年的運行中，其在目標、產(chǎn)權、管理以及貸款四個方面異化明顯，出現(xiàn)了互助合作屬性喪失、風險增大以及資金動員困難等問題[21]，其困擾重重，發(fā)展緩慢，呈現(xiàn)出萎靡之勢[22]。故無論各界對合作制和股份合作制在我國的生存空間寄予了多少厚望，但事實勝于雄辯，城市信用合作社、農(nóng)村信用合作社和農(nóng)村資金互助社這三種合作制機構在我國幾十年或異化或陷入困境的發(fā)展歷程，昭示了合作制在我國生存空間并不樂觀。

(二)股份合作制在我國生存空間亦不樂觀

與合作制一樣，我國亦無股份合作制大范圍運作成功的例證。股份合作制在我國最大范圍的應用是農(nóng)村合作銀行和城市合作銀行，在其他領域鮮有采用。但我國的經(jīng)濟改革發(fā)展證明，采納股份合作制形式的農(nóng)村合作銀行和城市合作銀行因問題叢生，均被歷史淘汰。農(nóng)村合作銀行和城市合作銀行被時代淘汰的這段歷史表明，股份合作制在我國生存空間亦不樂觀。股份合作制作為股份制和合作制的嫁接產(chǎn)物，一直被很多人指責為“非驢非馬”四不像。在我國經(jīng)濟運行實際中，城市合作銀行和農(nóng)村合作銀行是對股份合作制的首次也是唯一一次大規(guī)模運用，這兩種銀行都是在城市信用合作社和農(nóng)村信用合作社商業(yè)化改革中作為過渡產(chǎn)物出現(xiàn)的，整個改革過程為：城市/農(nóng)村信用社→城市/農(nóng)村合作銀行→城市/農(nóng)村商業(yè)銀行。2010年銀監(jiān)會下發(fā)了《中國銀監(jiān)會關于加快推進農(nóng)村合作金融機構股權改造的指導意見》，該意見指出當下我國農(nóng)村合作金融機構的產(chǎn)權關系和制度安排還存在一些突出問題，股權類型復雜，股權結構不合理，流轉機制不健全，嚴重制約了農(nóng)村合作金融機構完善法人治理、轉換經(jīng)營機制等工作的深入推進。按照中央加快建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度的要求，須加快推進農(nóng)村合作金融機構股權改造工作，實施股權改造工作的總體目標是：全面取消資格股，加快推進股份制改造，用三至五年時間將農(nóng)村合作金融機構總體改制為產(chǎn)權關系明晰、股權結構合理、公司治理完善的股份制金融企業(yè)，為建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度奠定良好基礎。銀監(jiān)會由此表示，不再組建新的農(nóng)村合作銀行，現(xiàn)有農(nóng)村合作銀行要全部改制為農(nóng)村商業(yè)銀行。根據(jù)銀保監(jiān)會統(tǒng)計，截至2019年全國已無城市合作銀行，均已變身為城市商業(yè)銀行，農(nóng)村合作銀行僅存30家，集中于廣西、甘肅、新疆等落后省份，其他省份的農(nóng)村合作銀行也已經(jīng)變革為股份制的農(nóng)村商業(yè)銀行。故同樣可以肯定的是，僅存的這30家農(nóng)村合作銀行也會逐漸消失。暫且不去深究背后的原因，存在即合理，經(jīng)濟運行現(xiàn)實對合作銀行的淘汰自有其合理性。

幾十年來農(nóng)村合作銀行、城市合作銀行的逐漸消失，完全可以作為股份合作制在我國的生存空間亦不樂觀的例證。學界亦曾探討過合作制或股份合作制在我國日漸式微的深層原因，如當下社會互助合作的基礎已經(jīng)不復存在，國民性中“一個人是條龍、三個人是條蟲”的合作精神的欠缺等等。但無論深層原因為何，該段歷史都可以作為前車之鑒。故在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的改革過程中，不能再走股份合作制這種已經(jīng)被經(jīng)濟現(xiàn)實淘汰掉的舊路，因為此次改革涉及廣大農(nóng)村地區(qū)，試錯成本是異常高昂的，以往的試錯應該對后續(xù)的改革起到警示作用。當下各省對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行股份合作制改革時，應該去回顧合作銀行這段股份合作制的消亡歷史，并引以為戒。

(三)股份合作制并不適合于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織

股份合作制并不適于作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的改革形式，除了有前述我國經(jīng)濟改革歷史作為明證之外，也有學者從私有制公有制角度對此問題進行了分析。從此角度分析該問題，首先要明確共有制≠公有制。共有制下無論是共同共有還是按份共有，都是可以將財產(chǎn)具體分割到人的，但公有制并不能將財產(chǎn)分割到人，故共有制本身實際上為一種私有制，對私有財產(chǎn)可以實行共有制，但對集體財產(chǎn)不能實施該制度，故共有制≠公有制[23]。而股份合作制的機制構造實際為按份共有制，本質(zhì)上適合于采納私有制的主體。股份合作制根源于股份制，只是在投票表決機制和管理機制上與股份制設置不同，其不完全采納資本多數(shù)決，而是在資本性的同時兼顧合作性，但究其本質(zhì)仍是成員對所有資產(chǎn)按份享有最終所有權，仍是種私有制，這種機制內(nèi)核與公有制為底色的集體所有制的內(nèi)核并不契合。公有制下集體財產(chǎn)的收益雖可以分配給成員，但集體財產(chǎn)自身并不能具體分配到每個成員名下，因為“成員”本身是個群體性概念，其具體組成人員本身因為死亡、戶口遷移等因素是變動不居的，如果在某一時點上將集體財產(chǎn)分配給當時的成員，則后續(xù)新成員如村莊的新生兒、嫁入該村的女性等的權益則無法維護，故農(nóng)村集體財產(chǎn)具有不可分割性，故股份合作制=按份共有制≠集體所有制和公有制，將股份合作制作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的改革形式并不合適。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的改革方向探索

(一)無需一刀切強行改革全國所有的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織

多年來農(nóng)村集體經(jīng)濟組織虛化是因為農(nóng)村不再采用集體生產(chǎn)模式，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制后農(nóng)戶主動性增強，農(nóng)戶作為農(nóng)村經(jīng)濟的經(jīng)營者主體地位日漸突出，若該村莊再無經(jīng)營性資產(chǎn)、四荒地、集體企業(yè)等，則農(nóng)村集體經(jīng)濟組織注定日漸虛化弱化，這是我國農(nóng)村經(jīng)營方式轉變的必然結果。所以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織虛化有其必然性和其合理性，在很多農(nóng)村地區(qū)，虛化是合理的，沒有必要，也沒有現(xiàn)實需求一定要將其顯在化，其虛化本身恰恰說明當?shù)貙r(nóng)村集體經(jīng)濟組織并不需要，針對這種情況，實在無需強行實化。我國現(xiàn)在重提農(nóng)村集體經(jīng)濟組織顯在化的原因，主要在于很多地方出現(xiàn)了集體收益分配不公、集體資產(chǎn)流失等情況，再加上小農(nóng)經(jīng)營模式無法適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需求，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自身亦有平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護的需求等眾多因素。對于以上眾多問題，也并不是必須要通過將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織顯在化才能解決，且即使顯在化了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，其他措施沒有跟上也未必就能解決這些難題。換言之，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織顯在化并非解決以上諸多問題的唯一途徑，也并非靈丹妙藥，就一定能夠解決以上諸多問題。

(二)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是否與村民委員會分設應因地制宜

關于村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是否應該分開設立的問題，也即“村經(jīng)合一”或“村經(jīng)分立”問題，各界有不少聲音從各自功能、職責、定位等各方面論證兩者定位不同，村委會應只具有管理職能，不具備經(jīng)營職能，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有經(jīng)營職能，不具有管理職能，故兩者應該分開設立。如我國《村民委員會組織法》第2條、第8條就規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村民委員會應當尊重并支持集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權，維護以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法財產(chǎn)權和其他合法權益。

但無論是我國現(xiàn)行法律規(guī)定，還是我國農(nóng)村運行現(xiàn)實，兩者合一混同都是常態(tài)。如《村民委員會組織法》第8條同時又規(guī)定，村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境。我國《民法典》默認了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會在一定情況下可以合一，如其第101條明確規(guī)定，居民委員會、村民委員會具有基層群眾性自治組織法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動。未設立村集體經(jīng)濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經(jīng)濟組織的職能?！睹穹ǖ洹返?64條還規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組應當依照法律、行政法規(guī)以及章程、村規(guī)民約向本集體成員公布集體財產(chǎn)的狀況。集體成員有權查閱、復制相關資料。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者其負責人作出的決定侵害集體成員合法權益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷。從《民法典》的這些關于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會的規(guī)定來看，其并未堅持兩者必須分立，其是承認我國現(xiàn)實情況的，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會可以合一的。當下很多農(nóng)村地區(qū)都是政經(jīng)合一，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會兩塊牌子一套班子，自治功能和生產(chǎn)經(jīng)營功能合一。這種被很多人稱為“地位不清、概念模糊、功能混亂”的法律和現(xiàn)實現(xiàn)狀，其實恰恰論證了兩者合一的合理性和現(xiàn)實需求性，村經(jīng)合一未必就如很多人所言“政經(jīng)不分的結構嚴重阻滯了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)濟職能的發(fā)揮”[24]，這種思維模式太過單向度，也太過簡單化。

如果單從理論層面分析兩者的區(qū)別，其確實應該分立，但這種純理論層面的結論在面對我國差異巨大的農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)實時，顯得過于單薄和理想化。我國地域遼闊，各省農(nóng)村地區(qū)差異巨大，即使同一個省份的農(nóng)村地區(qū)狀況也差異明顯，可謂是“一村一情”，這決定了各地訴求千差萬別，用單一的理論推演結論去解決復雜且多樣態(tài)的農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)實問題，無疑會力不從心，且并非正確途徑。各地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的功能定位和表現(xiàn)形式都取決于各地需求，各地實際需求才是根本性決定因素，根據(jù)各地不同需求分類推行改革才是應對之策。在當下的改革實踐中，一味盲目進行村經(jīng)分立的矛盾和隱憂已經(jīng)凸顯出來。我國大多數(shù)村莊由于經(jīng)濟根底薄弱，村集體收入很少，但村干部工資、村里環(huán)境整治等仍需開支，“村經(jīng)分立”后兩套人馬運行，經(jīng)營收入都歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織掌握，村委會更會捉襟見肘。村里本就人才稀缺，為數(shù)不多的人才更愿意進“經(jīng)”，更無人愿意進村委會任職，廣大農(nóng)村基層組織的領導力會被直接弱化。當下很多省份的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改革為股份制或股份合作制后，采用的依然是村委會主任和村股份經(jīng)濟合作社董事長(或社長)合一的模式，這也證明了無論改革與否，村社人員合一均有其必要性和合理性，硬性要求村社分立欠缺合理性基礎和現(xiàn)實基礎。

(三)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應回歸集體資產(chǎn)管理者本位且自身不可公司化

我國對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行改革，意在強化農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，其在具體管理模式上，并非無章可循，農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)村集體所有制和城市區(qū)域的全民所有制，作為公有制的兩種表現(xiàn)形式，其同根同源，故我國城市區(qū)域國有資產(chǎn)的管理模式完全可以作為農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的范本。根據(jù)我國《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的規(guī)定，企業(yè)國有資產(chǎn)屬于國家所有即全民所有，國務院代表國家行使國有資產(chǎn)所有權，國務院和地方政府分別代表國家對國家出資企業(yè)履行出資人職責，具體由各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(以下簡稱國資委)代表本級人民政府履行出資人職責。在具體管理方式上，全國各級國資委均是通過下設公司的形式實現(xiàn)對國有資產(chǎn)的管理，具體業(yè)務經(jīng)營亦是通過各下設公司進行開展，國資委自身并沒有公司化，亦不直接參與市場經(jīng)營。國有資產(chǎn)的這種管理模式在保證國家的控制權的同時，也很好地實現(xiàn)了政企分開，在維護公有制的同時，也很好地保證了企業(yè)的自主經(jīng)營權。集體所有制下的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，完全可以借鑒這種模式。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)民集體的代表，是集體土地及其他集體財產(chǎn)的管理者，位置類似于國資委，其自身不應該公司化，但可通過下設公司的形式參與市場活動，從而實現(xiàn)維護公有制、避免集體資產(chǎn)流失和參與市場競爭的多重目的，簡言之，也即“集體組織可以辦企業(yè)，但集體組織不能變企業(yè)”。

(四)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的具體改革路徑

我國《民法典》已經(jīng)賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人的資格，有了該法人資格，其可以暢通無阻的參與市場經(jīng)營活動，這在很大程度上能夠滿足其現(xiàn)實需求，故農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實在無必要非要追趕所謂潮流，一窩蜂地效仿以營利為目的的商業(yè)主體，進行現(xiàn)代化股份制和股份合作制改革。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織雖有經(jīng)營需求，但從本質(zhì)和內(nèi)核上，其更多的需要發(fā)揮農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理職能，這與市場中其他商主體有著本質(zhì)區(qū)別。集體所有制背后公有制的內(nèi)核和根本不能動搖，這是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改革中的原則堅持。在對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股份制和股份合作制改革進行反思之后，具體可考慮采納的改革路徑如下：

第一，村經(jīng)合一。各省很多農(nóng)村地區(qū)除了土地承包外，并無集體資產(chǎn)可以經(jīng)營，這些僅以農(nóng)業(yè)為主的村莊對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并無改革和分立需求，即使將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織分立，也將是一具空殼，相反與村委會兩者合一，一套人馬兩塊牌子，可節(jié)約村莊治理成本，更具有合理性和便利性。且這樣的村莊在我國農(nóng)村地區(qū)占比很重，村經(jīng)分設在眾多地區(qū)的鄉(xiāng)村治理中并不是必需和迫切的問題。相反如果僅僅因為村經(jīng)兩個機構功能差異而一概分立，則很多村委會會失去財政來源，多年來推行的村民自治便有喪失內(nèi)在動力而被進一步弱化的危險[25]。故我們應對一刀切強行推行村經(jīng)分立的負面后果有清晰地認知和評估。

第二，村經(jīng)分立。在工商業(yè)發(fā)達、有集體資產(chǎn)可用于商業(yè)經(jīng)營的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營職能需求突出，在這些區(qū)域農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以與村委會分開設立，具體仍可根據(jù)各地情況采用兩種途徑，當然兩種途徑的前提都是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自身并不公司化：(1)經(jīng)營資產(chǎn)并不龐大的地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自身以特別法人的身份，可以直接參與市場經(jīng)營，無需疊床架屋的下設公司。與此同時，后續(xù)可通過當下正在研究起草的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》的立法，規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財產(chǎn)中的土地并不屬于破產(chǎn)財產(chǎn)，以確保農(nóng)民賴以生存的土地的安全。(2)經(jīng)營資產(chǎn)龐大的地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可借鑒前文所述的國資委對國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理模式，通過下設子公司的形式開展具體經(jīng)營活動，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自身作為下設公司的股東和管理者，無需直接參與市場經(jīng)營，也即采用“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織+公司”的結構和經(jīng)營體制。在這種模式下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自身的財產(chǎn)更為安全，根據(jù)我國《公司法》的規(guī)定，股東與公司兩者人格相互獨立，股東只以出資額為限對公司負債承擔有限責任，故即使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織下屬公司即使破產(chǎn)，下屬公司會很好的起到防火墻的作用，不會累及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自身。

注 釋：

①參見陳錫文：《從農(nóng)村改革四十年看鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出》，載《中國人大》2018年第15期；張文茂、李堯：《關于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的若干認識問題》，載《經(jīng)濟導刊》2019年第9期；楊團：《此集體非彼集體(下)——探索多元化的農(nóng)村集體產(chǎn)權改革道路》，載《經(jīng)濟導刊》2018年第11期；北京農(nóng)禾之家咨詢服務中心：《壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟應避免照搬股份制》，載財新網(wǎng)，https：//opinion.caixin.com/2021-03-08/101672435.html；張繼承、陳逸彤：《從概念到制度：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人的構建》，載《法治社會》2019年第5期。