蔡勤禹

“建設(shè)救災(zāi)”是民國時(shí)期出現(xiàn)的一種新的救災(zāi)思想，與傳統(tǒng)的積極預(yù)防論相比，內(nèi)容更豐富。目前，學(xué)者對(duì)工賑思想與實(shí)踐研究得較多，①劉五書：《論民國時(shí)期以工代賑救荒》，《史學(xué)月刊》1997 年第2 期；牛淑貞：《試析18 世紀(jì)中國實(shí)施工賑救荒的原因》，《內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》，2005 年第4 期；孫強(qiáng)強(qiáng)：《民國工賑研究（1912—1937）》，碩士學(xué)位論文，山東師范大學(xué)，2013 年。但很少有人關(guān)注和研究建設(shè)救災(zāi)思想，②蔡勤禹：《民間組織與災(zāi)荒救治——民國華洋義賑會(huì)研究》，北京：商務(wù)印書館，2005 年，第179—183 頁；蔡勤禹：《傳教士在近代中國的救災(zāi)思想與實(shí)踐——以華洋義賑會(huì)為例》，《學(xué)術(shù)研究》2009 年第4 期。可能的原因是學(xué)者多囿于積極救災(zāi)思想和消極救災(zāi)思想的分析框架，把建設(shè)救災(zāi)思想等同于積極預(yù)防思想。筆者認(rèn)為，建設(shè)救災(zāi)重在建設(shè)，比積極預(yù)防更明晰地表達(dá)了建設(shè)內(nèi)容，其內(nèi)涵比積極預(yù)防更豐富。鑒于學(xué)界對(duì)建設(shè)救災(zāi)思想研究空缺，本文從建設(shè)救災(zāi)思想的提出、來源、內(nèi)涵和在救荒思想史的地位等幾個(gè)方面進(jìn)行論述，以便對(duì)該思想有較為系統(tǒng)全面的了解，對(duì)中國救荒思想的發(fā)展有更深刻的認(rèn)識(shí)。

一、“建設(shè)救災(zāi)”思想的提出

建設(shè)救災(zāi)由中國華洋義賑救災(zāi)總會(huì)首先提出。1920 年北方五省大旱災(zāi)，美國紅十字會(huì)承擔(dān)山東省津浦鐵路以西的救災(zāi)工作，他們沒有通過直接施糧散銀來賑濟(jì)災(zāi)民，而是幫助災(zāi)民通過興建或整修道路、橋梁、溝渠和其他一些公共設(shè)施來進(jìn)行救濟(jì)。對(duì)于這種救災(zāi)方式，當(dāng)時(shí)“有人認(rèn)為這種方式是虐待災(zāi)民，但是，行之一見成效，不久便被社會(huì)接受，認(rèn)為是合理的，社會(huì)其他慈善機(jī)構(gòu)也逐漸仿效這種做法”③《顏惠慶自傳——位民國元老的歷史記憶》，北京：商務(wù)印書館，2003 年，第145 頁。。參與此次救災(zāi)的北京國際統(tǒng)一救災(zāi)總會(huì)認(rèn)為這種工賑救災(zāi)是“最科學(xué)原則及最適于實(shí)用之救災(zāi)方法”④北京國際統(tǒng)一救災(zāi)總會(huì)編：《北京國際統(tǒng)一救災(zāi)總會(huì)報(bào)告書》，1922 年，第29 頁。。1921 年9 月，中國華洋義賑救災(zāi)總會(huì)成立后，承繼并進(jìn)一步發(fā)展了這一思想，“首倡從事建設(shè)，實(shí)為防患未然之切要工作”①中國華洋義賑救災(zāi)總會(huì)編：《建設(shè)救災(zāi)》，1934 年，第2 頁。，強(qiáng)調(diào)建設(shè)作為救災(zāi)首要選項(xiàng)。其第一任總干事艾德敷（D.W.Edwards）說：“急則治標(biāo)，固未嘗不可收效于一時(shí)；若夫治本之道，首在預(yù)防，而預(yù)防之法，又端賴建設(shè)。是以本會(huì)成立之初，即立倡建設(shè)救災(zāi)之議，欲以人力之建設(shè)，謀天災(zāi)之防衛(wèi)，秉此主張，努力經(jīng)營?！雹谥袊A洋義賑救災(zāi)總會(huì)編：《中國華洋義賑會(huì)概況》，“弁言”，1936 年?？梢哉f，華洋義賑會(huì)第一次明確提出“建設(shè)救災(zāi)”并將其作為組織目標(biāo)，在實(shí)踐中，即使辦理急賑，他們也“盡量用以工代賑，從事建設(shè)工程，及短期低利貸款辦法”③中國華洋義賑救災(zāi)總會(huì)編：《建設(shè)救災(zāi)》，第10 頁。。華洋義賑會(huì)成為民國“以科學(xué)方法，從事災(zāi)荒救濟(jì)與預(yù)防之唯一機(jī)關(guān)”④中國華洋義賑救災(zāi)總會(huì)編：《建設(shè)救災(zāi)》，第12 頁。。此說并非自夸，后來實(shí)踐證明所言不虛。1934 年，他們出版的宣傳冊，直接以《建設(shè)救災(zāi)》命名，反映了該組織的救災(zāi)理念與行為方式。

華洋義賑會(huì)首倡建設(shè)救災(zāi)并非偶然，它是近代以來中國救災(zāi)思想變化發(fā)展的結(jié)果。作為一個(gè)由中西人士合作組建的救災(zāi)組織，華洋義賑會(huì)的救災(zāi)思想受到西方救災(zāi)思想影響較大。擔(dān)任華洋義賑會(huì)農(nóng)利委辦會(huì)委員的美籍教授戴樂仁（J.B.Tayler）和卜凱（John Lossing Buck）曾組織過大規(guī)模中國農(nóng)村調(diào)查，獲得中國農(nóng)村存在的問題的大量數(shù)據(jù)和資料，他們提出解決農(nóng)村災(zāi)荒問題的方案是：“在水利工程與造林事業(yè)未發(fā)達(dá)之先，還要以金融與交通為減低災(zāi)荒程度最佳的良劑。”⑤戴樂仁等編：《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)況》，李錫周譯，北平農(nóng)民運(yùn)動(dòng)研究會(huì)，1928 年，第96—97 頁；卜凱：《中國農(nóng)家經(jīng)濟(jì)》，張履鸞譯，北京：商務(wù)印書館，1936 年初版，1937 年再版，第564—565 頁。這在以往的傳統(tǒng)防災(zāi)思想中極少提出。華洋義賑會(huì)第二任總干事馬羅立（Walter H.Mallory）在1926 年所寫的《饑荒的中國》（China:Land of famine）一書中深刻地分析災(zāi)荒成因，提出災(zāi)荒救治方案，突破了中國一般就災(zāi)論災(zāi)的思維定式。這些研究對(duì)于華洋義賑會(huì)建設(shè)救災(zāi)思想的確立，提供了重要理論基礎(chǔ)。⑥蔡勤禹：《傳教士在近代中國的救災(zāi)思想與實(shí)踐——以華洋義賑會(huì)為例》。

建設(shè)救災(zāi)思想提出后，得到國內(nèi)學(xué)者回應(yīng)，有學(xué)者從救災(zāi)實(shí)踐中指出建設(shè)救災(zāi)為上策、以工代賑為中策、賑濟(jì)錢糧為下策。下策只是救活了命，貧窮依舊，災(zāi)來重演，循環(huán)往復(fù)，是“剜肉補(bǔ)瘡”之舉；中策是一錢多用，既救濟(jì)了災(zāi)民，又修建了設(shè)施，但中策畢竟是發(fā)生災(zāi)荒以后的事情，是“臨時(shí)抱佛腳”“臨渴掘井”；上策則是發(fā)生災(zāi)荒之前就開始的建設(shè)，是未雨綢繆，這一方面需要啟迪國人接受一個(gè)新的救災(zāi)理念，另一方面需要國家去提倡和承擔(dān)這一責(zé)任。⑦章元善：《國難中救災(zāi)問題》，《社會(huì)學(xué)雜志》1932 年第5 卷第2 期。這個(gè)思想之所以能夠在國內(nèi)得到積極響應(yīng)，主要原因是它與中國自古以來就存在的積極預(yù)防救荒思想相契合。中國古代有通過改良水利、植樹造林、開墾荒田、建立倉儲(chǔ)等方式來預(yù)防災(zāi)荒的積極預(yù)防論。⑧關(guān)于水利和林墾思想可以參見鄧云特《中國救荒史》中的相關(guān)內(nèi)容。中國古代的積極預(yù)防論是建設(shè)救災(zāi)思想被接受的內(nèi)在文化源泉。

可見，建設(shè)救災(zāi)思想反映了中西救荒思想的交融互推。這一思想提出后，許多學(xué)者和政府要人不斷將其發(fā)展，使其內(nèi)涵進(jìn)一步豐富，從工程性防災(zāi)救災(zāi)到非工程性制度建設(shè)和文化建設(shè)，成為一個(gè)以防災(zāi)救災(zāi)為目標(biāo)，全面推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村教育和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的完整思想。

二、興建防災(zāi)工程

興水利、造森林、辟交通，是中國自古以來積極預(yù)防救荒思想的核心內(nèi)容。近代以后，這些思想得到傳承，又結(jié)合時(shí)代發(fā)展，內(nèi)容更加豐富。

（一）修渠鑿井

修渠鑿井是救荒中公認(rèn)的良法，自古如此。民國時(shí)期，許多人提出水利工程存在的問題和因地制宜修筑水利設(shè)施的重要性。章元善指出：中國“每次水災(zāi)成因，厥為河道淤塞，水難宣泄所致……今若求根本之圖，非舉辦大規(guī)模之工程，徹圖疏浚不可”⑨章元善：《建設(shè)救災(zāi)》，《十日雜志》創(chuàng)刊號(hào)，1935 年10 月10 日，第4 頁。。河道淤塞與河道多頭管理、經(jīng)費(fèi)缺乏和戰(zhàn)爭破壞有關(guān)。陳立夫指出西北地區(qū)旱災(zāi)水災(zāi)頻仍，需要根據(jù)西北地形特點(diǎn)，因勢利導(dǎo)，興辦不同的水利設(shè)施?！敖秸叽ǖ廊?，近河者引流釃渠，若無山無河，平衍之處，歸則勸令鑿井，亦可稍資灌溉。一溝之水，可當(dāng)百井；一堤之水，可當(dāng)十溝。勤事工作，將永遠(yuǎn)不憂旱魃之為虐。較之積谷以防饑，臨渴而掘井，其勞逸為何如耶？”①陳立夫：《新西北建設(shè)與救災(zāi)問題》，《中國建設(shè)》（上海）1930 年第2 期。時(shí)任行政院院長的蔣介石在1935 年黃河大水災(zāi)發(fā)生后，曾專門發(fā)文提出根絕災(zāi)患的多項(xiàng)辦法，其中關(guān)于水利道：“對(duì)于農(nóng)田水利有關(guān)諸要政，如培育森林，如疏浚江湖河川，如堤岸壩閘之修筑與保護(hù)，如助成國家水利工程之建設(shè)等，均宜視為行政最急之要?jiǎng)?wù)，而我各地人民對(duì)于所在鄉(xiāng)邑之溝渠河川堤閘工事，諸凡足為蓄泄灌溉之助者，尤當(dāng)不待督促，按時(shí)修護(hù)?！雹谑Y中正：《水災(zāi)善后及經(jīng)濟(jì)建設(shè)》，《上海黨聲》1935 年第1 卷第30 期。他指出政府負(fù)責(zé)較大水利設(shè)施，民間負(fù)責(zé)較小水利設(shè)施，官民共同努力，推進(jìn)全國水利設(shè)施建設(shè)。

北方干旱少雨，鑿井成為北方主要的抗旱措施。相對(duì)修建渠壩來說，鑿井費(fèi)時(shí)少、省錢，到處皆可設(shè)置，極為便利。一些地方總結(jié)出鑿井的兩種工程類型：尋常井和鉆井。尋常井包括土井和磚井，在中國自古以來多用之，井淺，主要靠淺地表水和井地滲出水匯聚而成，能滿足人畜飲用之需，若用于灌溉則顯不足。鉆井靠人力或機(jī)械打井，井深水量充足，“井筒之深，達(dá)數(shù)十丈，費(fèi)用以深度為標(biāo)準(zhǔn)，若用之灌田，真是取之不盡，用之不竭，增加收獲量，可為農(nóng)田經(jīng)濟(jì)的水源”③壽光縣建設(shè)局編：《鑿井淺說》，《山東省建設(shè)月刊》1931 年第6 期。。但是，由于農(nóng)民的普遍貧窮，打深井財(cái)力不足。為解決農(nóng)民的打井資金問題，華洋義賑會(huì)探索了向農(nóng)民貸款掘井的辦法。1928 年他們在河北和山東試點(diǎn)組織農(nóng)村信用合作社，向合作社發(fā)放貸款，用于專辦掘井事宜，對(duì)于減輕旱災(zāi)起到了相當(dāng)大的作用。④蔡勤禹：《民間組織與災(zāi)荒救治——民國華洋義賑會(huì)研究》，第201 頁。1935 年，華洋義賑會(huì)總干事章元善說：“河北山東連年亢旱，中國華洋義賑救災(zāi)總會(huì)貸款于農(nóng)，力倡鑿井，先后共成五千余井，風(fēng)氣既開，人民自動(dòng)鑿成之井為數(shù)更多，于是向來無水之處，均可得水灌溉，農(nóng)事裨益匪淺，農(nóng)產(chǎn)得以驟增……抵抗天旱之力，自非淺顯也。”⑤章元善：《建設(shè)救災(zāi)》。華洋義賑會(huì)助農(nóng)掘井，使農(nóng)民得實(shí)惠，也引起了政府的注意。在1937 年6 月行政院制定的《各省災(zāi)荒根本救濟(jì)辦法》規(guī)定：“至于鑿井防旱，河北山西等省，均有鑿井獎(jiǎng)勵(lì)辦法，各被災(zāi)省份均可仿照辦理，并應(yīng)由省政府分令被災(zāi)各縣地主農(nóng)民，組織合作社，一面由實(shí)業(yè)部令農(nóng)本局商同省府，對(duì)于各項(xiàng)水利放款，分別妥擬辦法，切實(shí)辦理?！雹蕖陡魇?zāi)荒根本救濟(jì)辦法》，《中央周報(bào)》1937 年第472 期。從華洋義賑會(huì)通過鼓勵(lì)農(nóng)民組織合作社打井，到政府專門設(shè)立水利貸款，給予支持，二者合力推動(dòng)被災(zāi)省份多打水井防旱。

以上這些新的建設(shè)救災(zāi)思想充實(shí)了中國救災(zāi)思想體系。

（二）修路造林

交通不便是災(zāi)害發(fā)生后餓死人數(shù)眾多的原因之一。交通不便使外省的糧食運(yùn)進(jìn)災(zāi)區(qū)需要較長時(shí)間，災(zāi)民逃生需要?dú)v盡千辛萬苦，許多人都死在了逃生路上。孫中山在民生主義講演中說：道路修通賑濟(jì)災(zāi)區(qū)以平糶民食，開墾荒地以平均人口?！艾F(xiàn)在中國最大的問題，就在運(yùn)輸……因?yàn)榧Z食運(yùn)輸不通，所以吃飯問題，便不能解決……所以在窮鄉(xiāng)僻壤地方，不能夠筑鐵路，只能夠筑平路，有了平路便可以行駛自行車?！雹邔O中山：《民生主義第三講》。修筑道路可以使糧食在不同省份之間調(diào)劑，不憂匱乏，自無災(zāi)荒。陳立夫說：道路修通好處多多，“可使耕種之收獲便利，可以遠(yuǎn)墾荒地，使野無廢土；次則可使農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，銷售便利，使生產(chǎn)與消費(fèi)可以調(diào)劑，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)，自能日有進(jìn)步。且交通便利，則文化易于灌輸，農(nóng)人亦可取得常識(shí)，以從事于民眾運(yùn)動(dòng)，為吾黨的基本隊(duì)伍。其關(guān)于工業(yè)品，此各省之富源如煤礦等多廢置不問，今道路可以修整，則原料之輸送，貨物之運(yùn)銷，工人之征募等問題，皆可次第解決。”⑧陳立夫：《新西北建設(shè)與救災(zāi)問題》。

中國旱澇頻仍的原因之一是森林缺乏，“中國……缺少森林，荒山浮土順流急而下，沉淀河底，以致河流漸漸淤塞。由上之說，足證缺少森林，可使水災(zāi)嚴(yán)重，可使河流淤塞?！雹僬略疲骸督ㄔO(shè)救災(zāi)》，第4 頁。造林對(duì)于防治災(zāi)荒的重要性有：1.造林能增大雨量。“樹木因生長關(guān)系，發(fā)生一種蒸騰作用，由根部吸收多量水分，經(jīng)過干部維管束系，再由導(dǎo)管輸送上升，直達(dá)葉面之氣孔，蒸發(fā)于空中，足以增高空氣之溫度，遇冷凝結(jié)，而成霖雨……據(jù)德法林業(yè)發(fā)達(dá)國家其降雨量經(jīng)過多年實(shí)地之試驗(yàn)，測得有林地較附近無林地平均超過約百分之十五以上?！?.造林能固水保土?！皹淠局?，盤繞土中，得以鞏固沙土，增加土粒之結(jié)合力，堤岸可賴于堅(jiān)實(shí)。又地面受樹冠庇蔭之作用，蘚苔繁榮溢長以及落葉殘枝等地被物之庇護(hù)，故降雨時(shí)既可減少流量，復(fù)可使水流緩緩流入河中，此其一也。林地能涵蓄水分，而逐漸滲透地下，停留地中，成為涓涓之泉水，雖久晴亦無虞水源之?dāng)嘟^，此其二也?！敝矘湓炝帜苁顾骱途?，水位不致劇變，有益于河道交通，且能減免河水泛濫之害。3.造林能保護(hù)農(nóng)田?！吧旨饶芪斩嗔恐晁?，而使水流和緩，田禾不致被暴雨淹沒沖刷，又因林地能吸收地下水及含蓄降雨量之作用，不絕供給水源，農(nóng)田得有朝夕浸潤之便，雖遇干旱或淫雨之季節(jié)亦不致釀成水旱之災(zāi)也?！雹诒径沃嘘P(guān)于造林對(duì)防治災(zāi)荒的重要性的論述均出自林業(yè)專家方端。方端：《從皖東北水旱頻仍聲中痛感造林救災(zāi)的急要》，《安徽農(nóng)業(yè)》1947 年第6 期。以上論述深入淺出，對(duì)森林與防旱防澇關(guān)系講得一清二楚。

為了推行全民造林，民國時(shí)期設(shè)立植樹節(jié)，頒布《森林法》，但“喧囂已久，上令下呈之公文式，以及每年一度之禮儀式，實(shí)屬毫無效用”，形式主義的造林遭到批評(píng)，有識(shí)之士大聲呼吁：“要想根絕災(zāi)害，唯有造林；要想復(fù)興國家民族，也唯有造林。深望執(zhí)政諸公，趕快集中人力財(cái)力，擴(kuò)大造林工作，以救這多災(zāi)的中國?！雹劢鹗刈荆骸毒葹?zāi)與造林》，《農(nóng)林新報(bào)》1937 年第18 期。學(xué)者急切的呼吁充分反映了當(dāng)時(shí)國內(nèi)森林破壞問題之嚴(yán)重。在社會(huì)各界的呼吁下，1937 年6 月，國民政府振務(wù)委員會(huì)擬定《各省災(zāi)荒根本救濟(jì)辦法》，規(guī)定：“政府歷年來提倡造林防災(zāi)，疊有明令，各省地方當(dāng)局，亦漸能相率注重林政之建設(shè)，此后仍當(dāng)繼續(xù)由院通令，責(zé)成各省市縣大舉造林，以防災(zāi)害，并注意營造水源林及堤防造林，一面應(yīng)認(rèn)真保護(hù)天然森林，嚴(yán)禁濫伐，及培養(yǎng)野生樹林，俾收防止水旱災(zāi)害之效?！雹堋陡魇?zāi)荒根本救濟(jì)辦法》，《中央周報(bào)》1937 年第472 期。國民政府再次將造林和護(hù)林作為救濟(jì)災(zāi)荒根本辦法，反映了造林在防災(zāi)減災(zāi)中的地位和作用。

上述興修水利、修路、造林等工程性防災(zāi)思想，古代雖已有之，但到了民國時(shí)期才對(duì)其重要性和科學(xué)性有了更深刻認(rèn)識(shí)，在學(xué)界的不斷呼吁和宣傳下，這些思想不僅成為許多慈善團(tuán)體救災(zāi)理念的一部分，有的直接以工代賑，有的將建設(shè)工作放于平時(shí)，防災(zāi)工程建設(shè)又進(jìn)一步促進(jìn)了民國時(shí)期的防災(zāi)思想發(fā)展。

三、完善救災(zāi)制度

民國時(shí)期救災(zāi)制度構(gòu)建包括了許多內(nèi)容，有的是老制度面臨新問題，如報(bào)災(zāi)勘災(zāi)制度和水利管理制度；有的是全新引進(jìn)的制度，如農(nóng)村合作社制度。下面就民國時(shí)期救災(zāi)制度建設(shè)思想中的一些新的表述和新制度思想來進(jìn)行論述。

（一）改進(jìn)報(bào)災(zāi)與勘災(zāi)辦法

每逢災(zāi)荒發(fā)生，必有報(bào)災(zāi)和勘災(zāi)，有救荒實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人曾指出報(bào)災(zāi)環(huán)節(jié)存在的問題：“細(xì)讀現(xiàn)行勘災(zāi)規(guī)程條文，政府對(duì)于各地災(zāi)情多重在是否實(shí)在這一問題上去考察，如像規(guī)定各縣報(bào)災(zāi)時(shí)應(yīng)填具災(zāi)況調(diào)查表，并須派人復(fù)勘，這都是側(cè)重災(zāi)情的實(shí)在與否和災(zāi)情程度兩點(diǎn)，以為辦賑之根據(jù)。誠然知道災(zāi)情的真實(shí)情況，在放賑上說起來是絕對(duì)的重要；但是不及考察致災(zāi)的原因?yàn)楦旧现畬?duì)策，這便是一個(gè)缺點(diǎn)?！雹菥骸毒葹?zāi)與建設(shè)》，《新政月刊》（成都），1936 年第1 期。這導(dǎo)致地方官員對(duì)建設(shè)水利和造林與墾殖等防災(zāi)措施不重視，這是災(zāi)荒難于根治的原因之一。要改進(jìn)這種報(bào)災(zāi)與勘災(zāi)內(nèi)容上的缺點(diǎn)，有四點(diǎn)具體改進(jìn)辦法：“一、以后各縣報(bào)災(zāi)，除了已經(jīng)規(guī)定的必須報(bào)告外，在報(bào)告書上還要詳細(xì)說明致災(zāi)的原因，并且這些原因事先他們考察到莫有，若是知道了又曾否設(shè)法防止過，他們所用的防止方法為甚么不能收效；二、災(zāi)象發(fā)生后他們是否在設(shè)法補(bǔ)救，其補(bǔ)救的方法如何；三、對(duì)于此后善后辦法及將來根本消除災(zāi)荒的具體計(jì)劃，亦當(dāng)責(zé)令其擬就呈報(bào)。政府再根據(jù)報(bào)告，派員復(fù)勘，或是由主管專員就近詳查，若是事出意外，災(zāi)患之來非人力所能防止者，可不必予于處罰，嚴(yán)令速籌善后；如因人事不臧，對(duì)于建設(shè)事業(yè)延不舉辦，或敷衍塞責(zé)，因而成災(zāi)者，則當(dāng)按情節(jié)輕重，予以懲處，并責(zé)令努力改善，此后不得再有同樣情事發(fā)生；四、行政督察專員的設(shè)置，目的是在監(jiān)督各縣的工作，領(lǐng)導(dǎo)各縣推行政務(wù)，并對(duì)轄區(qū)內(nèi)的應(yīng)辦事項(xiàng)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌辦理的責(zé)任。他們對(duì)于屬縣的災(zāi)患，除了嚴(yán)厲督促縣府?dāng)M訂詳密的救濟(jì)方案外，還應(yīng)該發(fā)揮其統(tǒng)籌的效用，調(diào)查區(qū)內(nèi)實(shí)況，擬定中心工作，領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督各縣實(shí)行，并將考察所得的各縣工作成績，報(bào)由省府分別獎(jiǎng)懲?！雹倬骸毒葹?zāi)與建設(shè)》。這樣的建議對(duì)于改善救災(zāi)制度，推動(dòng)建設(shè)救災(zāi)是十分必要的。

（二）改革水利管理制度

中國作為一個(gè)農(nóng)本社會(huì)，古代有一套完善的河道管理制度。前清治河之官，“上有河督，下有河道河巡，事權(quán)統(tǒng)一，指揮靈便”②《治水建議之部》，《監(jiān)察院公報(bào)》1935 年第60 期。。然而，這套河政制度進(jìn)入近代以后陷入混亂狀態(tài)，統(tǒng)一的河官制度逐漸廢除，政出多門，諸多部門都負(fù)有水利職能，形成“多龍治水”局面。到民國時(shí)期，“水災(zāi)防御隸屬于內(nèi)政部；水利建設(shè)初屬建設(shè)委員會(huì)，嗣亦改屬內(nèi)政部；農(nóng)田水利屬實(shí)業(yè)部，航道疏浚屬交通部”③《抗戰(zhàn)前國家建設(shè)史料·水利建設(shè)》（一），秦孝儀主編：《革命文獻(xiàn)》第81 輯，第1 頁。。另外，每省的長官各自擔(dān)負(fù)自己境內(nèi)的護(hù)河責(zé)任，導(dǎo)致流經(jīng)不同的省的同一條河流由不同的地方負(fù)責(zé)管理，而這些地方常常出于軍閥割據(jù)擴(kuò)充軍備需要，不能將省款用于水利，修河護(hù)渠資金嚴(yán)重不足，致使許多水利設(shè)施年久失修，破敗不堪，阻礙了水利事業(yè)的發(fā)展，使水災(zāi)日甚一日。因此，學(xué)者建議：一是應(yīng)設(shè)立治河治江機(jī)關(guān)，付以專責(zé)，統(tǒng)一水利。中央政府當(dāng)設(shè)一全國水利技術(shù)委員會(huì)或名全國水利局，以解決有數(shù)省關(guān)系之水利事業(yè)；二是延聘專家，組織一富有工程經(jīng)驗(yàn)及經(jīng)濟(jì)能力之全省水利技術(shù)委員會(huì)，以治理各省之水利事業(yè)。④徐南騶：《吾國水利機(jī)關(guān)之弊病》，《河海季刊》1923 年第2 期；章元善：《建設(shè)救災(zāi)》，《十日雜志》創(chuàng)刊號(hào)，1935 年10 月10 日，第4 頁。

在社會(huì)各界的呼吁下，1934 年11 月，全國經(jīng)濟(jì)委員會(huì)將各地水利機(jī)關(guān)一律劃歸該會(huì)管理，以便統(tǒng)一事權(quán)，統(tǒng)籌改進(jìn)。1935 年全國經(jīng)濟(jì)委員會(huì)將各水利機(jī)關(guān)分類整理：1.仍照原組織辦理者：導(dǎo)淮委員會(huì)、廣東治河委員會(huì)、黃河水利委員會(huì)；2.更改名稱者：交通部揚(yáng)子江水道管理委員會(huì)更名為揚(yáng)子江水利委員會(huì)；內(nèi)政部華北水利委員會(huì)更名為華北水利委員會(huì)；3.撤銷歸并者：內(nèi)政部湘鄂湖江水文總站并入揚(yáng)子江水利委員會(huì)；永定河工款保管委員會(huì)撤銷；永定河河務(wù)局交河北省政府辦理；內(nèi)政部太湖流域水利委員會(huì)歸并到揚(yáng)子江水利委員會(huì)辦理；撤銷整理海河善后工程處。⑤《水利機(jī)關(guān)整理經(jīng)過》，《海外月刊》1935 年第31 期。至此，全國水利機(jī)關(guān)完成事權(quán)統(tǒng)一，既節(jié)約了行政經(jīng)費(fèi)，又可以提高效率，對(duì)于河道的整理，減輕洪災(zāi)和干旱起到積極作用。

（三）建立農(nóng)村合作制度

災(zāi)荒發(fā)生的原因之一在于農(nóng)村太貧窮，無力改善生產(chǎn)和生活，合作制度作于20 世紀(jì)初傳入中國，被認(rèn)為是解決農(nóng)村問題的良策。“農(nóng)民最缺乏的是錢，無錢故不能改良農(nóng)業(yè)，提高生活。若能借錢給他們，使他們?nèi)プ錾a(chǎn)的事業(yè)，例如買耕牛、鑿水井、改良土地等，那么，他們的境遇定會(huì)一天比一天改善?！雹蘅籽┬郏骸吨袊袢盏霓r(nóng)村運(yùn)動(dòng)》，南京：中山文化教育館，1924 年，第219 頁。農(nóng)村可以試行信用合作社，發(fā)揮農(nóng)民自助助人的精神，以團(tuán)體的力量，謀劃經(jīng)濟(jì)生活的向上和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的增進(jìn)。章元善提出了一條建立農(nóng)村合作社—復(fù)興農(nóng)村—實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的思路，“復(fù)興農(nóng)村，則必須以合作為手段，以合作達(dá)到復(fù)興農(nóng)村之目的，徐以完成工業(yè)化”⑦章元善：《合作在中國所負(fù)之使命》，《合作行政》1936 年第9 期。。

章元善根據(jù)在華北農(nóng)村搞信用合作社的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，按照其復(fù)興農(nóng)村思路，發(fā)展農(nóng)村手工業(yè)，建立農(nóng)村建運(yùn)銷合作社和地方國貨公司，認(rèn)為“農(nóng)民有了手工藝品，可以把它委托合作社賣給國貨公司，國貨公司也可以把種種國貨委托合作社賣給各農(nóng)民……合作社輸出農(nóng)村的手工藝品，同時(shí)收進(jìn)各地的國貨，經(jīng)濟(jì)流通，人民逐漸可以富裕，購買力量增加，生活程度便可漸漸提高?！雹僬略疲骸掇r(nóng)民怎樣可以走上富裕之路——發(fā)展農(nóng)村手工業(yè)》，《農(nóng)村服務(wù)通訊》1937 年第18 期。這種發(fā)展農(nóng)村手工業(yè)、建立運(yùn)銷合作社——國貨公司的農(nóng)產(chǎn)品流通銷售渠道，可以部分解決銷路不暢問題，是改進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后的一條途徑。農(nóng)民經(jīng)濟(jì)實(shí)力增厚了，抵御災(zāi)害能力就可以得到增強(qiáng)。

合作社制度首先由華洋義賑會(huì)1923 年在河北農(nóng)村試點(diǎn)，建立起中國第一個(gè)農(nóng)村信用合作社，到20 世紀(jì)30 年代國民政府大力推廣，合作社普及全國，截至1935 年12 月，全國共有登記合作社26224 所，社員104 萬。②《全國合作社統(tǒng)計(jì)》，《農(nóng)村服務(wù)通訊》1936 年第11 期。合作社種類從最初的信用合作社發(fā)展到供銷合作社、販賣合作社、棉花運(yùn)銷合作社、林業(yè)合作社、機(jī)織合作社、莊倉合作社、養(yǎng)蠶合作社、教育用品消費(fèi)合作社、灌溉合作社等；由村級(jí)合作社發(fā)展到縣聯(lián)合合作社，再到省聯(lián)合合作社，最后發(fā)展到全國聯(lián)合社，形成一個(gè)全國合作網(wǎng)。③章元善：《中國合作事業(yè)概述》，《地方自治?？?937 年第2 期。

農(nóng)村合作制度起于農(nóng)村金融枯竭，但其不限于信用合作，后來的發(fā)展表明，它成為農(nóng)村改造的一種制度，對(duì)于改善農(nóng)村各種資源不足和農(nóng)民一家一戶的單干形態(tài)，壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)力，預(yù)防和應(yīng)對(duì)災(zāi)荒，發(fā)揮了一定作用。

四、開展防災(zāi)教育

建設(shè)救災(zāi)不僅體現(xiàn)在技術(shù)性的物質(zhì)救災(zāi)，還體現(xiàn)在非技術(shù)性的制度和文化教育救災(zāi)。增強(qiáng)鄉(xiāng)村民眾和災(zāi)民文化教育，提升農(nóng)民對(duì)災(zāi)荒的認(rèn)識(shí)和防災(zāi)措施的普及，也可以幫助災(zāi)民提高戰(zhàn)勝災(zāi)荒信心。

（一）災(zāi)工教育

民國從事社會(huì)教育的工作者關(guān)注到工賑使用的災(zāi)工在勞動(dòng)中面臨的很多問題，提出到災(zāi)工中開展教育，認(rèn)為這樣可以調(diào)劑災(zāi)工的生活?！盀?zāi)工的一切，被洪水陷埋了、沖去了，他們的心境上，必然是苦不堪言”，其心理上的打擊是巨大的。為了活命又要做工，工作艱苦、乏味單調(diào)與無聊。因此，要治療他們心理上的創(chuàng)傷，使其找到一些愉悅，“在他們工作之暇，有人去施以教育，足以調(diào)劑頗多”，既可以給其心理安慰，也可以活躍災(zāi)工生活。其次可以增進(jìn)工作效率。災(zāi)工每天機(jī)械地工作，“他們?nèi)舨皇菫轶w力的支配而降低工作的效率，也定會(huì)為了精神疲頹的痛苦而減低工作的效率”。為了解決這個(gè)問題，若能利用他們短短的休息時(shí)間，“講一個(gè)故事，或說一則笑話，或談一些奮起精神的話，他們的工作效率，一定不會(huì)比埋頭不息的工人來得低”。復(fù)次，拓展民眾教育。從事社會(huì)教育不局限于教育館和學(xué)校，而應(yīng)該走進(jìn)社會(huì)?！皬木葹?zāi)中去辦的工賑教育，拓殖民眾教育的領(lǐng)域，借此可以獲得工人教育的很好材料”。最后，再造農(nóng)村社會(huì)。工賑教育實(shí)際上是農(nóng)民教育，在沒有災(zāi)難的時(shí)候到農(nóng)村進(jìn)行社會(huì)教育是比較難的，利用工賑間歇講一些“可以改良他們的生活的，可以增進(jìn)他們的生活的教導(dǎo)，工賑教育是再造農(nóng)村社會(huì)的機(jī)會(huì)”④本段中的引文均出自徐旭：《工賑教育與救災(zāi)治水》，《教育與民眾》1933 年第3、4 期。。

時(shí)人認(rèn)為，工賑教育的內(nèi)容應(yīng)將知識(shí)性和實(shí)用性結(jié)合一起。對(duì)于工賑的災(zāi)民來說，最易接受的是關(guān)于公民的和農(nóng)事的教育?！瓣P(guān)于公民的，如為什么有水災(zāi)，為什么要筑壩等問題，會(huì)使他們因了解而愿意努力工作。若國內(nèi)外時(shí)事的報(bào)告，中日交涉情形的解說等，會(huì)使他們因聞所未聞而開闊智識(shí)。關(guān)于農(nóng)事的，若耕種方法的改良，除蟲方法的灌輸?shù)?，?huì)使他們因要增加生產(chǎn)量而樂聽。若造林也，若選種也，也都會(huì)引起他們的注意?！雹菪煨瘢骸豆べc教育與救災(zāi)治水》?？梢?，工賑教育是具有實(shí)用性的教育，可以起到事半功倍的效果。1932 年2—5 月，江蘇省各社會(huì)教育機(jī)關(guān)聯(lián)合組織皖淮工賑區(qū)災(zāi)工教育團(tuán)，采用以下幾種方式來進(jìn)行災(zāi)工教育：一是采用馬拉松式的教法?！鞍讜儎t乘災(zāi)工之暇，用談話式灌輸人生應(yīng)有之常識(shí)；晚間則舉行幻燈講演。”⑥《工賑區(qū)社會(huì)教育團(tuán)之工作》，《民眾教育通訊》1932 年第3 期。這種寓教于樂的方法頗受災(zāi)工歡迎，使他們枯燥的工地生活增加了趣味和歡樂。第二種方式是編寫災(zāi)工實(shí)用書，便于災(zāi)工有時(shí)間來學(xué)習(xí)。他們編寫“災(zāi)工小叢書”，包括《打壩子》《除三害》《栽樹》《除蟲》《災(zāi)工的病》等，分發(fā)給災(zāi)工學(xué)習(xí)。第三種方式是增加災(zāi)工娛樂，購買象棋等分送給災(zāi)工，以提倡正當(dāng)?shù)膴蕵?。①《工賑區(qū)社會(huì)教育團(tuán)之工作》《工賑區(qū)民教團(tuán)結(jié)束》，《民眾教育周報(bào)》1932 年第5 期。

工賑教育雖是賑濟(jì)的一種，但因其為災(zāi)工傳授實(shí)用知識(shí)，增加災(zāi)工對(duì)災(zāi)荒的認(rèn)識(shí)，提高災(zāi)民的防災(zāi)認(rèn)識(shí)能力和水平，為以后應(yīng)對(duì)災(zāi)荒和建設(shè)救災(zāi)提供了很好的支持。

（二）災(zāi)童教育

災(zāi)童教育最早在傳教士創(chuàng)辦的育幼機(jī)構(gòu)中實(shí)施，將養(yǎng)、教、工三者結(jié)合起來，教養(yǎng)兼施，以教為主。清末民初慈善家張謇深受這種新式慈善思想影響，在南通創(chuàng)辦新育嬰堂，力去舊式育嬰堂的腐敗陋習(xí)和養(yǎng)而不教的做法，采用傳教士的新法。民國大慈善家熊希齡認(rèn)為：救人之“身”，救不勝救；而慈善教育是救人之“心”，挽救這個(gè)混亂的社會(huì)，就必須興辦教育，從幼童開始入手，醫(yī)治人心。②周秋光：《論熊希齡的慈善教育思想》，《湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報(bào)》2008 年第4 期。他講道：“人民是國家的根本，小孩子是人民的基礎(chǔ)，況且已經(jīng)長成了人的，好壞都是定規(guī)了，沒有法子再來改進(jìn)，唯有小孩子是沒有鑿開的一個(gè)大璞，沒有污染的一張白紙，只要下些功夫，把他教訓(xùn)好，個(gè)個(gè)都為健全國民，這是多么緊要的問題呢？所以我從這個(gè)地方下手。”③《熊秉三演講慈幼事業(yè)》，《申報(bào)》1932 年1 月24 日。他創(chuàng)辦香山慈幼院，收容大量災(zāi)童，將他們培養(yǎng)成有益于國家和社會(huì)的公民。

災(zāi)童教育一般有文化、技能和實(shí)踐三個(gè)方面的內(nèi)容。文化課大致教授識(shí)字、國語、公民、常識(shí)、筆算、珠算、音樂、故事、習(xí)字等。這些課程并非每個(gè)災(zāi)童都學(xué)，文盲只學(xué)習(xí)識(shí)字、故事等簡單的文化知識(shí)，有文化基礎(chǔ)的學(xué)習(xí)筆算、珠算和國語等。④汪維志：《本館實(shí)施災(zāi)童教育概況》，《民教輔導(dǎo)》1935 年第5、6 期。技能課主要培養(yǎng)災(zāi)童一技之長，一般設(shè)農(nóng)藝、蠶桑、紡紗、織布、木工、鞋工等課程，聘請(qǐng)專門師傅講授。實(shí)踐課主要是結(jié)合技能課來進(jìn)行，有的技能課本身就是學(xué)用結(jié)合，比如農(nóng)藝課會(huì)在基地實(shí)踐學(xué)習(xí)果樹栽培和莊稼試驗(yàn)，其他課也會(huì)將學(xué)習(xí)的課程在實(shí)踐中使用，生產(chǎn)的東西自用或用于銷售。⑤楊其瑞：《陜西災(zāi)童教養(yǎng)院參觀記》，《新陜西月刊》1931 年第4 期。

災(zāi)童教育為社會(huì)培養(yǎng)了一批批自食其力的勞動(dòng)者，有的還因文化課優(yōu)異而不斷求學(xué)成為大學(xué)生，為社會(huì)作出更大貢獻(xiàn)。

（三）民眾教育

災(zāi)荒的多發(fā)與教育落后有一定關(guān)系，章元善認(rèn)為：“教育落后，人民永久沉淪在愚昧昏迷之境域，天然勢力遇不著科學(xué)這個(gè)勁敵，自然是為所欲為，造成種種的浩災(zāi)了?！雹拚略疲骸秶y中救災(zāi)問題》，《社會(huì)學(xué)雜志》1932 年第2 期。教育落后，不能夠科學(xué)地認(rèn)識(shí)災(zāi)荒，導(dǎo)致各種天命主義災(zāi)荒論盛行，在防災(zāi)方面不能主動(dòng)作為，導(dǎo)致災(zāi)荒發(fā)生和擴(kuò)大。有學(xué)者尖銳地指出：“救災(zāi)必先救心，若是心不能救，必定是要作法自弊，黑幕在所難免，如此救災(zāi)，何言可救……根本的大計(jì)是在補(bǔ)救知識(shí)。知識(shí)一發(fā)生恐慌，有甚于面包的發(fā)生恐慌。面包能養(yǎng)人的生命，有了知識(shí)，面包便不愁沒有來源，所以說知識(shí)荒比面包荒還要貴重幾倍？！”⑦友樽：《救災(zāi)勿忘教育》，《陜?yōu)闹軋?bào)》1930 年第3 期。知識(shí)匱乏使對(duì)災(zāi)荒的認(rèn)識(shí)陳舊和缺乏科學(xué)性，救災(zāi)方法和措施難于科學(xué)長久地應(yīng)對(duì)災(zāi)荒。所以，為彌補(bǔ)民眾災(zāi)荒教育的缺乏，應(yīng)該開展教育。民眾災(zāi)荒教育“并不是要人人學(xué)什么‘大學(xué)之道，在明明德’，也不是要學(xué)什么‘曲禮曰，毋不敬’”等之類的禮道教化，而是教育農(nóng)民學(xué)習(xí)與生活和生產(chǎn)最密切相關(guān)的農(nóng)業(yè)教育”，“雖不能說盡人專門去研究，但是農(nóng)業(yè)科學(xué)上邊的普通常識(shí)，凡是以務(wù)農(nóng)為生活的人，必定須得人人具有，才可以立于不敗的地位。不然一點(diǎn)常識(shí)沒有，一遇見荒旱來到，不是腳忙，就是手亂，事前毫無準(zhǔn)備，臨時(shí)又無補(bǔ)救的善策，只落得面面相覷，坐以待斃而已”。⑧友樽：《救災(zāi)勿忘教育》。災(zāi)荒教育可以由辦賑人員在可能的范圍內(nèi)，對(duì)于災(zāi)民加以多種訓(xùn)練，則賑不罔賑。一些社會(huì)教育機(jī)構(gòu)，也向民眾開展以防災(zāi)為主題的教育活動(dòng)。比如1932 年江蘇省社會(huì)教育機(jī)關(guān)在皖北受災(zāi)農(nóng)村建立民眾教育實(shí)驗(yàn)村計(jì)劃，實(shí)驗(yàn)以兩個(gè)月為期，教育的內(nèi)容包括：1.造林知識(shí)：灌輸造林常識(shí)，育樹苗，設(shè)置小規(guī)模園林；2.農(nóng)業(yè)推廣：改良農(nóng)事講演，農(nóng)事展覽會(huì)，指導(dǎo)種植及除害蟲方法；3.公民教育：宣傳抗日救國，舉行五月國恥紀(jì)念節(jié)大會(huì)，舉行公民運(yùn)動(dòng)，組織青年團(tuán)，組織鄉(xiāng)村自治會(huì)；4.健康教育：舉行清潔運(yùn)動(dòng)，布種牛痘，設(shè)鄉(xiāng)村體育場；5.休閑教育：同樂大會(huì)，遠(yuǎn)足游覽團(tuán)，參觀團(tuán)，國樂研究會(huì)；6.文字教育：掛圖識(shí)字，問字代筆，壁報(bào)，書報(bào)閱覽室，農(nóng)民學(xué)校。①《工賑設(shè)民教實(shí)驗(yàn)村》，《民眾教育通訊》1932 年第4、5 期合刊。這些教育為民眾科學(xué)應(yīng)對(duì)災(zāi)荒和發(fā)展生產(chǎn)提供了實(shí)際幫助。

（四）合作教育

合作制度是增強(qiáng)農(nóng)民實(shí)力的防災(zāi)制度之一，對(duì)于農(nóng)民來說，合作社是新鮮事物。因此，對(duì)農(nóng)民開展合作教育，對(duì)他們進(jìn)行培訓(xùn)和指導(dǎo)，才可能達(dá)到由農(nóng)民自主經(jīng)營的目的。華洋義賑會(huì)是最早舉辦合作講習(xí)會(huì)的，聽講人員是來自農(nóng)村合作社的宣傳員、執(zhí)行主任、監(jiān)察主任、事務(wù)員等，講座的內(nèi)容有合作社的方法和經(jīng)驗(yàn)、農(nóng)業(yè)知識(shí)和技能以及發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的介紹等。如1927 年12 月第三次合作講習(xí)會(huì)，有經(jīng)濟(jì)、會(huì)計(jì)、合作和農(nóng)林四部分。經(jīng)濟(jì)講座題目有《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)綱要》《現(xiàn)在農(nóng)村問題》；會(huì)計(jì)講座題目是《普通簿記學(xué)》《會(huì)計(jì)學(xué)大綱》《查賬學(xué)大綱》；合作講座有《合作概論》《信用合作經(jīng)營論》《消費(fèi)合作經(jīng)營論》等；農(nóng)林講座內(nèi)容有《農(nóng)林》《作物》《農(nóng)具》《家畜》《植物病害》《商業(yè)果樹概論》。②中國華洋義賑救災(zāi)總會(huì)叢刊乙種第25 號(hào)：《第三次合作講習(xí)會(huì)匯刊·目錄》，1928 年2 月。從華洋義賑會(huì)合作講習(xí)會(huì)的講座題目可以看到，這是通過合作講習(xí)，以傳授合作知識(shí)和農(nóng)業(yè)知識(shí)為目的、內(nèi)容比較廣泛的實(shí)用講座，既是對(duì)農(nóng)民的思想啟蒙，更為增強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)力、抵御災(zāi)荒風(fēng)險(xiǎn)，提供智力支持。華洋義賑會(huì)自1925 年舉辦第一次合作講習(xí)會(huì)起，到1937 年止，每年舉辦一次，共舉辦了12 次，聽講總?cè)藬?shù)達(dá)19984 人。③蔡勤禹：《民間組織與災(zāi)荒救治——民國華洋義賑會(huì)研究》，第231 頁。此后，各地建立了不同名稱的合作社推廣組織，如江蘇、山東農(nóng)礦廳的合作指導(dǎo)員養(yǎng)成所，浙江省合作事業(yè)指導(dǎo)人員養(yǎng)成所，江西省的農(nóng)村合作指導(dǎo)員訓(xùn)練所，豫鄂皖贛四省農(nóng)村合作指導(dǎo)員訓(xùn)練所等。④章元善：《中國合作事業(yè)概述》，《地方自治?？?937 年第1 卷第2 期。

合作教育對(duì)于增進(jìn)社與社、社員與社員之間的團(tuán)結(jié)、互助和交流，對(duì)于促進(jìn)社員同心協(xié)力服務(wù)大眾，養(yǎng)成自助助人、自立立人的才能，改變愚昧，提高增強(qiáng)應(yīng)對(duì)災(zāi)荒能力和水平，都起到積極推動(dòng)作用。

概言之，通過對(duì)農(nóng)民特別是災(zāi)民進(jìn)行災(zāi)荒教育，提高他們對(duì)災(zāi)荒發(fā)生原因的認(rèn)識(shí)和根治災(zāi)荒措施和辦法的認(rèn)同，有助于農(nóng)民以積極心態(tài)和行動(dòng)去面對(duì)災(zāi)荒，便于各項(xiàng)救災(zāi)工程和制度的實(shí)施，從而減輕災(zāi)荒造成的損失。

五、結(jié)語

建設(shè)救災(zāi)思想是中國救荒思想發(fā)展的新階段，相對(duì)于古已有之的積極預(yù)防論來說，它在內(nèi)涵上更豐富。它的核心是建設(shè)，即：不僅要重視防災(zāi)的工程建設(shè)，也要重視與之相關(guān)的防災(zāi)制度建設(shè)和民眾防災(zāi)教育的提升；既包括歷史傳承下來的工程性減災(zāi)思想，也包括制度上和教育上的非工程性防災(zāi)救災(zāi)思想，從而使防災(zāi)救災(zāi)成為一項(xiàng)立體性的綜合工程，提升全社會(huì)對(duì)防災(zāi)重要性認(rèn)識(shí)。建設(shè)救災(zāi)思想的提出，使中國的救荒思想從以救為主發(fā)展到以防為主，防、抗、救相結(jié)合應(yīng)對(duì)災(zāi)荒的新階段。

但遺憾的是，建設(shè)救災(zāi)思想并沒有在實(shí)踐中得到很好的落實(shí)，這與民國時(shí)期動(dòng)蕩的環(huán)境有關(guān)，因戰(zhàn)爭經(jīng)費(fèi)消耗太多，而政府將財(cái)力用于戰(zhàn)爭，大大擠兌了用于民生的建設(shè)經(jīng)費(fèi)。加上河政管理體制問題和貪腐猖獗，使得災(zāi)荒日甚一日。另外，對(duì)于慈善組織來說，這一思想雖然被很多有識(shí)之士接受，其重要性也被認(rèn)可，但是修路修渠造林等工程投資大、周期長、見效慢，許多慈善組織認(rèn)為這些工程需要政府去做，而不是民間來做，他們更愿意將籌集的資金用于救人生命，而不愿用于修建工程。何況相對(duì)于修建工程來說，救民募捐相對(duì)更容易，而修建工程募款要難。由于政府在民生問題上的少作為和慈善組織的不愿作為，導(dǎo)致這一思想在實(shí)踐方面成績相對(duì)并不大，許多地方有政策卻并未實(shí)施，致使民國時(shí)期重大災(zāi)荒仍然年復(fù)一年地發(fā)生。