夏柱智

(武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072)

一、問題提出

2021年中央“一號(hào)”文件提出“三農(nóng)”工作重心全面轉(zhuǎn)入鄉(xiāng)村振興。過去幾十年農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)顯示，深化改革是鄉(xiāng)村振興的必要條件。2015年以來，中央開啟新一輪農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，聚焦于建設(shè)用地，焦點(diǎn)難點(diǎn)則是宅基地。2018年中央“一號(hào)”文件提出探索宅基地“三權(quán)分置”，試圖兼顧宅基地配置的公平和效率問題，在保障戶有所居條件下提高宅基地利用效率，在全國開啟了新一輪宅基地改革試點(diǎn)。目前國內(nèi)學(xué)界的相關(guān)研究集中在關(guān)于其政策意義、實(shí)現(xiàn)路徑和法理解釋等三個(gè)方面。

一是政策意義研究。已有研究認(rèn)為宅基地“三權(quán)分置”是農(nóng)村宅基地改革的突破口，是鄉(xiāng)村振興的新抓手。宅基地流轉(zhuǎn)對(duì)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、激活鄉(xiāng)村振興、走向城鄉(xiāng)融合具有很大的意義。[1]現(xiàn)行宅基地制度重視公平分配，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)、鄉(xiāng)村振興背景下，其弊端日顯。[2][3]推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”，把宅基地使用權(quán)純化為自由流動(dòng)的物權(quán)，可以兼顧福利保障和資產(chǎn)屬性，兼顧集體、農(nóng)戶和社會(huì)主體的利益。[4]這類研究注重論證宅基地“三權(quán)分置”的意義，肯定三權(quán)分置的宅基地產(chǎn)權(quán)改革框架，是一種規(guī)范意義的研究。

二是實(shí)現(xiàn)路徑研究。宅基地“三權(quán)分置”屬于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的范疇。一種觀點(diǎn)是把盤活、流轉(zhuǎn)宅基地的行為均歸為宅基地三權(quán)分置的實(shí)踐，關(guān)注宅基地流轉(zhuǎn)過程中分置出的物權(quán)化的宅基地使用權(quán)。[5]另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為必須要符合建構(gòu)社會(huì)主體、農(nóng)戶和集體三方分享宅基地權(quán)利的產(chǎn)權(quán)格局，才能算得上是宅基地“三權(quán)分置”。[6][7]此外學(xué)界還對(duì)浙江義烏等地進(jìn)行了豐富的案例研究，這是地方政府視角的“三權(quán)分置”路徑。[8][9]可見理論界對(duì)宅基地“三權(quán)分置”的本質(zhì)涵義、目標(biāo)及實(shí)踐路徑并未形成共識(shí)。

三是法理基礎(chǔ)研究。宅基地“三權(quán)分置”改革的主要爭(zhēng)議在于如何界定“宅基地使用權(quán)”。一種觀點(diǎn)認(rèn)為按照產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，試圖改變現(xiàn)行宅基地法律，把“宅基地使用權(quán)”界定為物權(quán)，[10]消解其身份性。相關(guān)措施是使宅基地“資格權(quán)”獨(dú)立成權(quán)，承載農(nóng)戶居住保障功能。[2]反對(duì)者認(rèn)為不宜更改現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)的性質(zhì)，在有需求的背景下可以另設(shè)新型的非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)。約定俗成的、行之有效的宅基地使用權(quán)被貿(mào)然改變的制度成本和制度收益不對(duì)等。[7]可以說圍繞宅基地“三權(quán)分置”的法理基礎(chǔ)充滿爭(zhēng)論。

綜上，自宅基地“三權(quán)分置”被提出之后，學(xué)界形成了豐富的積累，為后續(xù)研究提供了框架和對(duì)話點(diǎn)。當(dāng)前研究的不足是宅基地“三權(quán)分置”研究未取得基本共識(shí)，政策和理論分歧很大。從方法上，這根源于現(xiàn)行研究大多是規(guī)范性的、經(jīng)驗(yàn)介紹性的研究，缺乏對(duì)宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)證性的、反思性的研究，尤其是缺乏對(duì)已有政策和地方經(jīng)驗(yàn)的深度解剖，難以為進(jìn)一步的理論研究提供實(shí)證基礎(chǔ)。本文嘗試把宅基地“三權(quán)分置”作為研究對(duì)象，結(jié)合浙江農(nóng)村宅基地改革的實(shí)踐，探討宅基地“三權(quán)分置”的制度特征和實(shí)踐困境，為新一輪宅基地改革提供堅(jiān)實(shí)的理論支撐。

二、宅基地立法及宅基地“三權(quán)分置”探索

(一)宅基地立法的制度特征

宅基地制度是土地立法的重要一部分，它屬于允許農(nóng)民在集體土地上建設(shè)自主性建筑滿足生產(chǎn)生活需求的一種特定用途土地。宅基地制度是農(nóng)村土地制度的重要部分，是保證農(nóng)民戶有所居的基礎(chǔ)性制度。宅基地具有集體所有、農(nóng)民使用、一戶一宅等特征。這種宅基地特征和宅基地制度與保障農(nóng)村人口居住權(quán)的基本價(jià)值取向相關(guān)。[11]經(jīng)過多年的宅基地制度改革試點(diǎn)及多次的立法討論和試點(diǎn)探索，2019年，全國人大常委會(huì)通過了《土地管理法》(修正案)，修正案第6章“建設(shè)用地”第62條是關(guān)于宅基地的法律條款，從中可以窺見宅基地制度改革的基本成果。

農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，縣級(jí)人民政府在充分尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上，可以采取措施，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶有所居。農(nóng)村村民出賣、出租、贈(zèng)與住宅后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)全國農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作。

從這些法律條款可以看出，宅基地制度保持了穩(wěn)定性，一戶一宅的宅基地分配原則得到堅(jiān)持，宅基地仍然是福利性的，符合條件的農(nóng)戶可以通過申請(qǐng)無償獲得。相較于1998年的《土地管理法》，本次法律修訂主要的變動(dòng)有三：第一，宅基地審批管理方面。宅基地主管部門從自然資源部門轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，宅基地審批權(quán)下移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。若涉及到農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，需要上級(jí)自然資源部門按照規(guī)劃先行辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)。第二，宅基地分配方面，保持“一戶一宅”的傳統(tǒng)宅基地分配模式。同時(shí)從法律上支持住房保障多元化的理念。缺乏宅基地分配條件的地區(qū)，如人地關(guān)系高度緊張的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)或城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，縣級(jí)政府保障農(nóng)民居住條件。第三，宅基地退出方面。宅基地自愿有償退出寫入法律。國家鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，具體如何退出、如何盤活交由地方政府探索具體辦法。

從法理角度，宅基地制度的前提是集體土地所有制度，宅基地管理是實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)，保障成員居住的國家治理手段。規(guī)定“一戶一宅”，就避免了土地私有條件下的宅基地資源分配不均。需要注意的是，宅基地的社會(huì)保障屬性是農(nóng)民集體土地所有權(quán)具有的社會(huì)保障屬性在宅基地使用權(quán)上的體現(xiàn)。我國宅基地政策一開始就確立在集體土地公有的基礎(chǔ)上，農(nóng)民為建造住宅而產(chǎn)生利用集體土地的關(guān)系，在集體所有的宅基地上享有房屋所有權(quán)從而保障其居有其屋。雖然當(dāng)時(shí)的政策并未明確提出宅基地使用權(quán)的概念，但不影響宅基地使用權(quán)能的特殊性質(zhì)。即使法律允許社員出租、買賣房屋，也一律不準(zhǔn)出租、買賣宅基地。也因此，在宅基地和房屋確權(quán)中，房屋已經(jīng)坍塌的情況下，政府不再確定宅基地使用權(quán)，房屋和宅基地的權(quán)利是一體的。

(二)宅基地“三權(quán)分置”的政策脈絡(luò)

立法穩(wěn)定宅基地制度并不代表宅基地改革停滯，宅基地制度改革一直在進(jìn)行，主要方向是擴(kuò)大集體和農(nóng)戶的土地權(quán)利。[12]宅基地“三權(quán)分置”作為正式政策術(shù)語起源于2018年中央“一號(hào)”文件，其主要背景是中共十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

“三權(quán)分置”概念最早適用于土地承包經(jīng)營(yíng)制度改革。20世紀(jì)80年代的家庭承包經(jīng)營(yíng)制度改革形成了集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離(置)”，在人口流動(dòng)分化、農(nóng)戶人地分離、農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例越來越大的背景下，國家試圖進(jìn)一步分離承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，形成農(nóng)地集體所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”，為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供制度條件。受此啟發(fā)，一些政策官員及學(xué)者提出宅基地也可以實(shí)行“三權(quán)分置”，[12]適應(yīng)城鎮(zhèn)化背景下宅基地和農(nóng)房流轉(zhuǎn)的需要。

2018年中央“一號(hào)”文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》第九部分“推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給”首次提出宅基地“三權(quán)分置”改革的任務(wù)：完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館。目前，宅基地“三權(quán)分置”探索并不成熟，并未入法，體現(xiàn)了法律修訂的審慎，有利于社會(huì)穩(wěn)定。2018年年底國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)的總結(jié)報(bào)告對(duì)宅基地“三權(quán)分置”作出的結(jié)論是：2018 年中央“一號(hào)”文件作出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的改革部署后，山東省禹城市、浙江省義烏市和德清縣、四川省瀘縣等試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合實(shí)際，探索了一些宅基地“三權(quán)分置”模式。但是，目前試點(diǎn)范圍比較窄，試點(diǎn)時(shí)間比較短，尚未形成可復(fù)制、可推廣的制度經(jīng)驗(yàn)，且各有關(guān)方面對(duì)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的權(quán)利性質(zhì)和邊界認(rèn)識(shí)還不一致，有待深入研究。因此，建議在實(shí)踐中進(jìn)一步探索宅基地“三權(quán)分置”問題，待形成比較成熟的制度經(jīng)驗(yàn)后再進(jìn)行立法規(guī)范(1)參見《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告》， 載中國人大網(wǎng) (www.npc.gov.cn)，2018年12月23日。。

2020年“一號(hào)”文件提出抓好農(nóng)村重點(diǎn)改革任務(wù)，“以探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’為重點(diǎn)，進(jìn)一步深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。”可以預(yù)料宅基地“三權(quán)分置”將持續(xù)成為深化農(nóng)村改革的熱點(diǎn)。從相關(guān)政策文件來看，宅基地“三權(quán)分置”改革集中體現(xiàn)了宅基地改革聚焦擴(kuò)大權(quán)能的特征，其前提是兼顧農(nóng)戶居住保障。從各類改革舉措來看，地方政府主要關(guān)注創(chuàng)新宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式，為轉(zhuǎn)入宅基地的社會(huì)主體提供更有保障的產(chǎn)權(quán)，試圖促進(jìn)社會(huì)主體有效利用稀缺土地要素，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。從中央相關(guān)政策文件來看，三權(quán)分置的主要實(shí)踐路徑之一是“盤活閑置宅基地和閑置農(nóng)房”?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022)》把探索宅基地“三權(quán)分置”作為“盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地”的配套政策創(chuàng)新，主要是結(jié)合鄉(xiāng)村旅游發(fā)展、農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等。從政策原文看，中央同時(shí)也為宅基地“三權(quán)分置”設(shè)定了幾個(gè)嚴(yán)格約束條件，改革要守正創(chuàng)新、穩(wěn)慎推進(jìn)、守住底線。這也是鄉(xiāng)村振興的基本要求?；谝恍┑貐^(qū)以宅基地制度改革的名義，強(qiáng)制退出農(nóng)村宅基地、集中上樓居住，國家還明確要求：“不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件”。

三、宅基地“三權(quán)分置”的基本模式：比較分析

2018年之后，宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)在各地鋪開，形成了多種多樣的路徑，蘊(yùn)含在各類宅基地流轉(zhuǎn)方式中。從研究角度，窮盡分類很難，也缺乏意義，只需要?dú)w納出主要的理想類型，便于研究其本質(zhì)。浙江是宅基地“三權(quán)分置”先行地區(qū)，象山縣和義烏市均用宅基地“三權(quán)分置”概括其改革舉措，在確權(quán)頒證中確認(rèn)新型“宅基地使用權(quán)”。同時(shí)兩地宅基地“三權(quán)分置”的路徑差別很大，筆者將之分別概括為“象山模式”和“義烏模式”。前者為下鄉(xiāng)社會(huì)資本提供長(zhǎng)期限的物權(quán)化的宅基地權(quán)利，后者則主要為跨村轉(zhuǎn)入宅基地的農(nóng)戶提供合法產(chǎn)權(quán)。

(一)象山模式：為下鄉(xiāng)資本長(zhǎng)期限流轉(zhuǎn)宅基地提供合法性

象山縣位于浙江沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，近年來旅游業(yè)成為該縣主要支柱產(chǎn)業(yè)之一，引入社會(huì)資本盤活農(nóng)村閑置宅基地成為農(nóng)村發(fā)展的主要方式之一。據(jù)報(bào)道，到2018年，象山縣擁有民宿床位近1.5萬張，占寧波市民宿總量的二分之一，經(jīng)營(yíng)方式也由散戶自主經(jīng)營(yíng)逐漸向集群專業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展。[13]旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展加大了鄉(xiāng)村建設(shè)用地的需求，在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供給不足的背景下，如何有效利用農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房成為地方政府創(chuàng)新宅基地制度的突破點(diǎn)。

為了促進(jìn)社會(huì)資本下鄉(xiāng)盤活宅基地，2018年4月以來，象山縣開始探索宅基地“三權(quán)分置”，形成了一套制度體系。在2018年4月，象山縣首次對(duì)非集體經(jīng)濟(jì)組織成員(用地社會(huì)主體)頒發(fā)了宅基地使用權(quán)人證，被稱為浙江的改革樣本。截至2018年9月，象山縣共辦理上述宅基地“三權(quán)分置”探索后的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證34本，涉及鄉(xiāng)村度假、高端民宿等項(xiàng)目 12 個(gè)、總投資超 2 億元。社會(huì)主體取得宅基地使用權(quán)的方式是通過簽訂包括農(nóng)戶、集體和社會(huì)主體的三方宅基地流轉(zhuǎn)協(xié)議。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限不超過20年，流轉(zhuǎn)方式包括：租賃、合營(yíng)或合作建房。經(jīng)營(yíng)企業(yè)在流轉(zhuǎn)取得宅基地使用權(quán)的土地范圍內(nèi)有權(quán)進(jìn)行房屋改造利用、經(jīng)營(yíng)，在租期內(nèi)再流轉(zhuǎn)等活動(dòng)，還可以設(shè)立抵押權(quán)，大大增加了宅基地使用權(quán)的權(quán)能。當(dāng)?shù)氐膱?bào)紙?zhí)峁┝艘粋€(gè)案例：

在象山縣政府牽線下，2018年寧波市安可旅游公司與位于鶴浦鎮(zhèn)的小百丈村簽訂協(xié)議，租下了該村建筑面積約1500平方米的15處閑置農(nóng)房，計(jì)劃以文旅生態(tài)村的模式，建設(shè)精品民宿和一所環(huán)保主題的自然營(yíng)地。4月24日，該公司法人劉小路拿到了全省首本農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”使用權(quán)人證。隨后，該公司以農(nóng)村宅基地使用權(quán)證抵押，獲得縣農(nóng)信聯(lián)社20萬元貸款，用于打造精品民宿。(2)參見《象山發(fā)放全省首筆“三權(quán)分置”抵押貸款》，載浙江新聞-浙江在線 (www.zjol.com.cn)，2018年8月18日。

在改革過程中，象山縣地方政府出臺(tái)了相關(guān)文件，確認(rèn)了宅基地“三權(quán)”的關(guān)系，規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)。按照《象山縣宅基地資格權(quán)管理暫行辦法》(2019年)，農(nóng)村宅基地資格權(quán)是指保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員實(shí)現(xiàn)其基本居住需求的權(quán)利。宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)分置，宅基地資格權(quán)不因宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)而喪失。一旦農(nóng)戶、集體和社會(huì)主體簽訂“流轉(zhuǎn)”協(xié)議，則宅基地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)物權(quán)化。按照《象山縣宅基地“三權(quán)分置”登記辦法》(2018年)，雙方當(dāng)事人憑鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府備案的“流轉(zhuǎn)協(xié)議”到所在轄區(qū)的鎮(zhèn)鄉(xiāng)不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)窗口申請(qǐng)宅基地資格權(quán)房屋所有權(quán)、宅基地使用權(quán)房屋使用權(quán)的登記，同時(shí)注明取得方式、宅基地資格權(quán)人和房屋所有權(quán)人姓名。

象山模式的特征是村集體引入社會(huì)資本租賃農(nóng)村閑置、低效利用的資源，用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)。它和城市出租房出租過程中形成的房屋租賃關(guān)系不同。閑置農(nóng)房和宅基地經(jīng)由社會(huì)資本長(zhǎng)期限開發(fā)，形成了復(fù)雜的權(quán)利關(guān)系，風(fēng)險(xiǎn)也增加了。社會(huì)資本經(jīng)營(yíng)農(nóng)地農(nóng)業(yè)失敗后容易退出，然而經(jīng)營(yíng)和開發(fā)宅基地，建設(shè)永久性建筑，投入巨大，難以退出。萬一經(jīng)營(yíng)不善，將造成社會(huì)主體和集體、農(nóng)戶之間復(fù)雜的利益矛盾。從這個(gè)意義上，地方政府通過宅基地“三權(quán)分置”將有力規(guī)范多方產(chǎn)權(quán)關(guān)系。

從各地調(diào)查經(jīng)驗(yàn)來看，這是地方政府普遍試點(diǎn)的宅基地“三權(quán)分置”類型，也符合中央盤活存量閑置宅基地，為鄉(xiāng)村振興提供土地支撐的精神。在全國發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的地區(qū)，凡是涉及到農(nóng)房和宅基地長(zhǎng)期限流轉(zhuǎn)關(guān)系，如浙江德清創(chuàng)新宅基地“三權(quán)分置”，內(nèi)核符合“象山模式”的特征，形成了宅基地所有權(quán)——集體、宅基地資格權(quán)人(農(nóng)戶)和宅基地使用人(社會(huì)主體)三方關(guān)系。在這種產(chǎn)權(quán)關(guān)系中，理想的情形是：農(nóng)戶不失去宅基地，保留宅基地“資格權(quán)”，同時(shí)通過流轉(zhuǎn)一定期限的宅基地使用權(quán)獲得經(jīng)營(yíng)性收入。

(二)義烏模式：為跨村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓提供合法性

同樣是浙江的改革樣本，因作為起源地，義烏的“三權(quán)分置”模式得到了學(xué)界更多的關(guān)注，卻很少有深入的經(jīng)驗(yàn)研究。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)和象山模式不同的是，義烏的制度創(chuàng)新主要是為了解決非集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過轉(zhuǎn)讓獲得宅基地使用權(quán)的問題，并不是社會(huì)資本下鄉(xiāng)長(zhǎng)期限租賃閑置宅基地引發(fā)的產(chǎn)權(quán)問題。

義烏市是浙江中部的發(fā)達(dá)縣級(jí)市，以面向全球的小商品市場(chǎng)著名，縣域經(jīng)濟(jì)總量超過1000億，在全國縣域經(jīng)濟(jì)中排名前十。在過去20多年，為了有利于發(fā)展專業(yè)鎮(zhèn)街經(jīng)濟(jì)和優(yōu)化村莊環(huán)境，義烏市農(nóng)村一直在進(jìn)行舊村改造，不同時(shí)期形成了不同的政策。2015年，義烏市成為全國15個(gè)宅基地制度改革試點(diǎn)之一。2016年，義烏市就首創(chuàng)宅基地“資格權(quán)”的概念，開始探索宅基地“三權(quán)分置”，形成了義烏獨(dú)特的改革經(jīng)驗(yàn)。檢索義烏市試點(diǎn)期間的文件，義烏市政府出臺(tái)的《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓細(xì)則》(2016年)中首次提出“資格權(quán)”概念。該細(xì)則第5條提出，“農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)，不改變集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，不改變土地用途”。第7條提出，“跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓實(shí)行宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)相分離，轉(zhuǎn)讓后使用年限最高為70年，使用期屆滿后受讓人可優(yōu)先續(xù)期，并實(shí)現(xiàn)有償使用?！币源藶檎呋A(chǔ)，義烏市創(chuàng)新性地提出了宅基地“三權(quán)分置”，為建立跨村的宅基地使用權(quán)市場(chǎng)提供了政策基礎(chǔ)和政策操作路徑。

從治理的角度，義烏市出臺(tái)的特殊政策用于處理一直存在的跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的問題。義烏市的宅基地使用權(quán)在村莊內(nèi)部及跨村轉(zhuǎn)讓一直存在，也符合地方性共識(shí)，但同時(shí)也積累了很多歷史遺留問題。在宅基地和農(nóng)房確權(quán)頒證背景下，外來成員獲得的宅基地?zé)o法登記為合法產(chǎn)權(quán)，引發(fā)了諸多法律糾紛和信訪問題，需要地方政府回應(yīng)。試點(diǎn)提出在確保戶有所居前提下允許宅基地使用權(quán)跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓，并規(guī)定轉(zhuǎn)讓的條件、程序，為當(dāng)?shù)胤ㄔ禾幹孟嚓P(guān)糾紛矛盾提供了依據(jù)。下面是筆者通過實(shí)地調(diào)查搜集的案例。

義烏江東街道某村2004年開始舊村改造，當(dāng)時(shí)就有少數(shù)農(nóng)戶把分配的宅基地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給外村農(nóng)戶。從法律上看，只要沒有辦理“過戶”手續(xù)，轉(zhuǎn)入宅基地的外村農(nóng)戶只是獲得了地方社會(huì)承認(rèn)的宅基地權(quán)利。2015年政府開始確權(quán)頒證，對(duì)于政府來說這是徹底解決宅基地轉(zhuǎn)讓歷史遺留問題的辦法，對(duì)于轉(zhuǎn)讓宅基地的外村農(nóng)戶來這是合法獲得宅基地產(chǎn)權(quán)的契機(jī)。處理跨村宅基地轉(zhuǎn)讓問題時(shí)，政府做了兩次確權(quán)：第一是按照舊村改造時(shí)分配的宅基地指標(biāo)確權(quán)，確給原農(nóng)戶；第二次按照實(shí)際轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出的實(shí)際情況辦理權(quán)證，確權(quán)給實(shí)際使用權(quán)人。村集體建議轉(zhuǎn)入方酌情再補(bǔ)償轉(zhuǎn)出方5—10萬元，滿足其“找補(bǔ)”心理。

當(dāng)?shù)胤ㄔ哼€專門為此出臺(tái)文件。2020年，金華市中級(jí)人民法院印發(fā)《關(guān)于涉義烏市農(nóng)村宅基地資格權(quán)、使用權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛裁判規(guī)則(試行)》，規(guī)定“非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，基于買賣、繼承等合法形式已經(jīng)取得的宅基地使用權(quán)，視為基于宅基地資格權(quán)取得。”也就是說法院是支持通過市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓合法取得宅基地使用權(quán)的。義烏市把這種政策創(chuàng)新概括為宅基地“三權(quán)分置”，于是創(chuàng)新了宅基地使用權(quán)的獲得方式，突破現(xiàn)行法律：一是憑借集體經(jīng)濟(jì)組織成員的“資格權(quán)”獲得，二是憑借轉(zhuǎn)讓取得。為了符合現(xiàn)行宅基地管理法律和政策，義烏市對(duì)這一權(quán)利進(jìn)行限制。轉(zhuǎn)讓取得的宅基地使用權(quán)的權(quán)利期限為70年，使用期滿后受讓人可優(yōu)先續(xù)期，并實(shí)現(xiàn)有償使用。轉(zhuǎn)入戶需要和村社集體簽訂“宅基地有償使用合同”，并按不低于農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價(jià)的20%一次性繳納土地所有權(quán)收益。受讓主體必須是本市域內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，面積不得超過《義烏市農(nóng)村宅基地取得置換暫行辦法》及相關(guān)配套政策規(guī)定的最高戶型面積。

實(shí)際上，跨村轉(zhuǎn)讓房屋帶并給予確權(quán)頒證的做法，在全國很多地方也存在，如在安徽旌德、貴州湄潭和四川瀘縣。義烏市的獨(dú)特性在于不僅是允許跨村房屋轉(zhuǎn)讓，而且存在獨(dú)立的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象。按照義烏市的試點(diǎn)政策，義烏市在舊村改造時(shí)，農(nóng)戶可以把分配的宅基地“資格權(quán)”面積“轉(zhuǎn)讓”(調(diào)劑)出去，轉(zhuǎn)入戶可以是本村的，也可以是外村農(nóng)戶，他們拿著“宅基地流轉(zhuǎn)合同”就可以用來參與本村宅基地分配。義烏市的宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)政策允許給這些外來農(nóng)戶確認(rèn)新型的“宅基地使用權(quán)”。

四、宅基地“三權(quán)分置”的現(xiàn)實(shí)困境

(一)宅基地改革效果的區(qū)域差異問題

無論是在象山縣還是在義烏市，宅基地“三權(quán)分置”均是要處置宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中出現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)問題，試點(diǎn)取得成效并不在于政策是否允許，而在于宅基地的市場(chǎng)需求。[14]宅基地“三權(quán)分置”本身并不是激活宅基地市場(chǎng)的條件。

宅基地作為一塊居住保障土地，其價(jià)值是用于建造自建房的價(jià)值，大多缺乏市場(chǎng)交換的價(jià)值。通過在全國大多數(shù)地方調(diào)查，浙江省農(nóng)村土地市場(chǎng)最為發(fā)達(dá)，這源于農(nóng)村工業(yè)化、工商業(yè)發(fā)達(dá)，宅基地不僅是居住用地，而且是工商業(yè)用地。[14]在浙江省義烏市，一間30平方米的宅基地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓價(jià)格能達(dá)到30萬元，如果參與村集體組織的宅基地“有償選位”，這間宅基地的價(jià)格總計(jì)達(dá)到100萬元。宅基地“三權(quán)分置”發(fā)揮的功能是構(gòu)建了集體、農(nóng)戶和社會(huì)主體之間的規(guī)范性關(guān)系，有利于保障各方權(quán)益；而在廣袤的中西部地區(qū)農(nóng)村，宅基地缺乏市場(chǎng)價(jià)值，也很難被產(chǎn)權(quán)改革激活。

山東市文谷縣是宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)。文谷縣政府支持村集體收回閑置超占多占、閑置宅基地，規(guī)定收回的宅基地可以發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。據(jù)相關(guān)調(diào)查，全縣截止到2019年8月，約800個(gè)村莊共收回空閑、坍塌、閑置宅基地4177宗，面積2230.3畝，其中盤活宅基地511宗，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益28.58萬元。該縣反映收回的空閑地、坍塌的宅基地有效利用困難，除了安排一些用于村民建房，缺乏其他利用方式。村集體希望用于發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)，卻沒有好的項(xiàng)目。[15]從經(jīng)濟(jì)效益角度來看，和浙江象山、義烏等發(fā)達(dá)地區(qū)相比，山東文谷宅基地改革成效甚微。

對(duì)于大多數(shù)中西部地區(qū)，宅基地“三權(quán)分置”改革只能是形式上的，即使宅基地大量閑置，社會(huì)主體也沒有下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)宅基地的需求。地方政府只能為了應(yīng)付上級(jí)檢查，打造改革“示范點(diǎn)”，追求從制度上沿用發(fā)達(dá)地區(qū)宅基地“三權(quán)分置”框架，實(shí)際上和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入增加關(guān)系不大。筆者調(diào)查了解到中部?jī)蓚€(gè)改革示范點(diǎn)：Y縣宅為了體現(xiàn)宅基地改革成果，地方政府結(jié)合了土地整治項(xiàng)目和資本下鄉(xiāng)共同打造一個(gè)占地100畝左右的小規(guī)模的鄉(xiāng)村旅游度假區(qū)。具體內(nèi)容是村集體按照5萬元/戶的價(jià)格，購買了3個(gè)舊農(nóng)房，經(jīng)過裝修后租賃給經(jīng)營(yíng)農(nóng)家樂的農(nóng)戶。另外有7個(gè)農(nóng)戶在政府補(bǔ)貼基礎(chǔ)上自行裝修成為農(nóng)家樂出租給經(jīng)營(yíng)者。在S縣試點(diǎn)，同樣面臨宅基地盤活難的尷尬狀況。為了完成宅基地“三權(quán)分置”改革任務(wù)，地方政府選擇在某旅游項(xiàng)目落地村，鼓勵(lì)農(nóng)戶發(fā)展農(nóng)家樂，該試點(diǎn)村農(nóng)戶出租了3棟農(nóng)房，由此形成了社會(huì)主體、集體和農(nóng)戶的三方新型產(chǎn)權(quán)關(guān)系，被作為改革成果上報(bào)到省政府。

(二)宅基地“資格權(quán)”的邏輯困境

文獻(xiàn)綜述已說明宅基地“三權(quán)分置”本身仍然是一個(gè)模糊的、高度不確定的、抽象的產(chǎn)權(quán)改革模型。秉持改革精神，政府在探索宅基地“三權(quán)分置”時(shí)可以大膽創(chuàng)新，然而學(xué)者有義務(wù)厘清其內(nèi)在的邏輯關(guān)系。農(nóng)地和宅基地是兩類不同的土地，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革取得的成功經(jīng)驗(yàn)并不一定能為宅基地改革所借鑒。

從中央有關(guān)政策精神來看，探索宅基地“三權(quán)分置”，要求在宅基地流轉(zhuǎn)的同時(shí)，保留農(nóng)戶對(duì)宅基地的“資格權(quán)”和住房所有權(quán)。流行觀點(diǎn)認(rèn)為宅基地“資格權(quán)”承載了過去宅基地使用權(quán)的功能：為農(nóng)戶提供住房保障的基本條件。實(shí)際上，從調(diào)查來看，“資格權(quán)”的創(chuàng)設(shè)及其理論論證并不成功。宅基地“資格權(quán)”本質(zhì)上源于集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，這是一種身份性權(quán)利。[16]在農(nóng)戶申請(qǐng)、政府審批及集體供地的條件下，宅基地“資格權(quán)”終于落地。在農(nóng)戶按照規(guī)劃完成建房后，政府對(duì)房屋所有權(quán)及占用的宅基地使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)頒證。在象山模式中，這種被保留的“資格權(quán)”實(shí)際上就是原宅基地使用權(quán)，無需創(chuàng)設(shè)獨(dú)立的“資格權(quán)”，因?yàn)楸Ｕ限r(nóng)戶宅基地權(quán)益的依然是使用權(quán)。在義烏模式中，農(nóng)戶保留的“資格權(quán)”和農(nóng)戶居住保障沒有任何關(guān)系。宅基地轉(zhuǎn)讓意味著農(nóng)戶失去了和這塊宅基地有關(guān)的所有權(quán)利。他此時(shí)保留的是集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格，他能夠享受其他權(quán)利，然而按照法律和政策規(guī)定，他失去了申請(qǐng)宅基地的權(quán)利。

從解決具體問題的角度，保持宅基地制度穩(wěn)定和適度放活宅基地使用權(quán)并不矛盾，而從制度原則的角度，現(xiàn)行宅基地的法律和政策需以穩(wěn)定為主。并不成熟的宅基地“三權(quán)分置”不能被包裝得十分成功，從而成為瓦解宅基地制度的切入點(diǎn)，增加宅基地改革風(fēng)險(xiǎn)，這方面已經(jīng)有不少學(xué)者提示。[17][18]象山縣在社會(huì)主體流轉(zhuǎn)的宅基地使用權(quán)上增加改擴(kuò)建住房的權(quán)利，并設(shè)置抵押權(quán)，增加了原農(nóng)戶和集體實(shí)際喪失宅基地的風(fēng)險(xiǎn)，這和農(nóng)地改革中規(guī)定農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以用于抵押產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)是一樣的。在政策上，這只能作為試點(diǎn)探索，難以推廣。浙江省義烏市規(guī)定可以跨村流轉(zhuǎn)宅基地，最長(zhǎng)期限是70年，政策規(guī)定到期續(xù)費(fèi)，如此長(zhǎng)期限的流轉(zhuǎn)實(shí)際上就是變相的宅基地買賣。類似的是案例是：貴州湄潭利用宅基地“三權(quán)分置”改革契機(jī)把社會(huì)主體購置的原農(nóng)民自建的、用于出售的“小產(chǎn)權(quán)房”合法化。[19]特事特辦解決宅基地管理的歷史遺留問題未嘗不可，但是如果將之上升為政策和法律，那么就是明確鼓勵(lì)農(nóng)戶建私房出賣，扭曲了宅基地改革目標(biāo)。

韓松對(duì)“資格權(quán)”概念的反思非常有力。他認(rèn)為，現(xiàn)在提出“三權(quán)分置”，試圖離開宅基地的具體使用權(quán)，分離出一個(gè)獨(dú)立的資格權(quán)，而資格權(quán)是無法實(shí)現(xiàn)對(duì)集體成員的居住保障的。一種較為穩(wěn)妥的做法是，應(yīng)對(duì)新的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地需求，可以通過盤活閑置宅基地的方式進(jìn)行，然而設(shè)定新型土地權(quán)利時(shí)，不要試圖改變宅基地性質(zhì)。新的土地權(quán)利可以界定為法定租賃權(quán)和集體(經(jīng)營(yíng)性)建設(shè)用地使用權(quán)。[7]

五、結(jié)論

鄉(xiāng)村振興需要以深化農(nóng)村改革為基礎(chǔ)，然而宅基地“三權(quán)分置”并沒有像主流理論所說的那樣具有點(diǎn)石成金的魔力。宅基地“三權(quán)分置”是探索性的，依然在全國多個(gè)試點(diǎn)縣具體實(shí)踐，并沒有進(jìn)入立法議程，這體現(xiàn)了農(nóng)村改革的慎重穩(wěn)妥。無論理念上多么先進(jìn)，只要地方試點(diǎn)表明這一改革不成熟、具有局限性，就不能貿(mào)然取消行之有效的制度。發(fā)源于浙江農(nóng)村的“象山模式”和“義烏模式”在其區(qū)域內(nèi)部具有制度變遷的績(jī)效，有利于解決宅基地市場(chǎng)發(fā)達(dá)背景下的宅基地管理和配置問題，然而這一制度變遷很難推廣到其他地區(qū)，具有深刻的實(shí)踐困境。

進(jìn)一步，有必要探討在宅基地市場(chǎng)不發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)如何強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興的宅基地制度支撐？這超出了本文研究任務(wù)，只能簡(jiǎn)述一二，可參考其他文章。[20]現(xiàn)階段中西部地區(qū)農(nóng)村建房潮大多趨于完成，農(nóng)戶正在快速城鎮(zhèn)化，同時(shí)城鎮(zhèn)化尚未完成，農(nóng)村還很重要。宅基地改革的主要任務(wù)是通過宅基地的有效管理促進(jìn)村莊規(guī)劃落地，為水、電、路等鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供土地條件，打造共同生活的美好人居環(huán)境。從這個(gè)角度，中西部地區(qū)宅基地改革不在于解決市場(chǎng)化進(jìn)程中的宅基地產(chǎn)權(quán)問題，而是解決村莊規(guī)劃和村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的宅基地管理問題。