宋 穎

(南京師范大學 法學院，南京 310023)

提要： 我國目前已形成以傳統國家安全領域立法為主，非傳統國家安全領域立法齊頭并進的國家安全法律體系。但是隨著威脅國家安全的因素更加復雜化，暴露出我國國家安全立法仍然存在一些不足。國家安全存在立法空白區(qū)，法律效力層級有沖突，法條多為原則性規(guī)定而缺乏具體制度構建等漏洞對維護國家安全會造成不利影響。對此，應當立足我國實際，理順國家安全法律體系內部法律之間的位階，既要避免影響專門領域法律的獨立性，也要增強體系內部協調性。填補國家安全立法的盲區(qū)，優(yōu)化《國家安全法》的體系架構，關注非傳統國家安全領域的法律及相關實施方案的制定。

一、 問題的提出

進入21世紀后，國際局勢變化莫測，我國社會也存在人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，加之各領域改革的不斷深化，各種可預見和無法預見的安全風險帶來前所未有的挑戰(zhàn)，我國國家安全法律體系的完善就顯得極為必要。2013年11月，中國共產黨十八屆中央委員會第三次全體會議的召開，是為了豐富國家安全立法體系的內容和國家安全戰(zhàn)略的內涵，決定設置國家安全領導機構，即國家安全委員會。習近平總書記通過對國際和國內安全形勢的總體把握，高瞻遠矚地提出新安全觀理念，將保障國家安全作為首要任務，在中央國家安全委員會第一次會議上提出"總體國家安全觀"的概念。國家安全必須堅持總體國家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經濟安全為基礎，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托，走出一條中國特色國家安全道路?！盵1]2015年1月，《國家安全戰(zhàn)略綱要》公布實施，確立總體國家安全觀在維護國家安全中的指導性地位，關注各領域國家安全，堅持以法治貫徹于維護國家安全的全過程。

我國國家安全立法經過數年發(fā)展，已經從單一立法逐步發(fā)展成為國家安全法律體系，但是國內外影響國家安全的因素層出不窮，威脅國家安全的因素隨著科學技術的縱深發(fā)展不斷擴展，致使我國面臨的維護國家安全的任務更加艱巨。目前國家安全立法存在亟待解決的問題，但是相應法律缺位，法律效力層級沖突，法條多為原則性規(guī)定，具體制度構建不足等問題未能回應國家安全新需要，應當進一步完善國家安全立法，構建傳統國家安全與非傳統國家安全并重、法律效力層級明晰、制度構建完備的國家安全法律體系。

二、國家安全立法業(yè)已取得的成就

談及國家安全的相關內容，“國家安全”的概念界定是前提。在國際公法理論中，國家的構成要素是：人民、領土、主權和組織機構，其中主權是國家最基本的要素，沒有主權的政權不能稱之為獨立的國家，“國家作為一個擁有自由和主權的政權，擁有自己的國家利益，即有保護自己的完整性、獨立性、穩(wěn)定性以及發(fā)揮職能、保持自身發(fā)展的需要，以及捍衛(wèi)自己的利益，使其免受內部和外部侵害的需求”[2]。據此，國家安全可以被界定為：擁有主權的國家免受外部侵擾，保護自身利益與協調發(fā)展免受外部侵害的一種安寧、穩(wěn)定的狀態(tài)。

2015年，我國在總體國家安全觀的指導下頒布了《中華人民共和國國家安全法》，其中第2條定義了國家安全的內涵：“國家安全是指國家政權、主權、統一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力?！贝硕x已突破以往狹義的國家安全概念，即傳統國家安全觀涵攝的領土、主權、政治等方面的安全，將內涵擴展至經濟安全、國民安全、文化安全等非傳統國家安全領域。在大安全背景下，對我國現有的關涉國家安全的法律規(guī)范進行梳理，“使之成為一個內有邏輯聯系，外有不同層次、不同立法表現形式的完整法律體系，對理論研究和國家安全工作實踐都有重要意義”[3]。圍繞總體國家安全觀，我國立法主要取得以下成就。

(一)《憲法》的有關規(guī)定為國家安全立法提供了依據

我國《憲法》中有許多條款直接或間接涉及國家安全，這些條文共同構成國家安全立法在憲法上的依據?！秶野踩ā贰斗纯植乐髁x法》等法律以及分散于各部門法中的國家安全法律條文都是對《憲法》中國家安全原則性規(guī)定的具體化。

1.提供了傳統國家安全領域的基本要素，比如領土、政體、民族制度、公民權利等?！稇椃ā返谝徽驴偩V中規(guī)定的社會主義制度、人民代表大會制度等基本制度意義重大，倘若任一基本制度遭到破壞，都將嚴重威脅我國國家安全。第二章“公民的基本權利和義務”章節(jié)規(guī)定了公民在國家安全領域享有的權利和應當承擔的義務及相關內容①。

2.規(guī)定了維護國家安全的義務性條文，主要針對敵對勢力、分裂勢力等損害國家安全的不法勢力。具體有序言中提到的“中國人民對敵視和破壞我國社會主義制度的國內外敵對勢力和敵對分子，必須進行斗爭?！薄芭_灣是中華人民共和國的神圣領土的一部分。完成祖國統一大業(yè)是包括臺灣同胞在內的全中國人民的神圣職責。”“在維護民族團結的斗爭中，要反對大民族主義，主要是大漢族主義，也要反對地方民族主義。”第28條②對危害國家安全的犯罪活動也提出了原則性規(guī)定，為《刑法》創(chuàng)制及修正提供依據。

3.宣布進入戰(zhàn)爭狀態(tài)或緊急狀態(tài)的職權是國家安全的主體利益。國家緊急狀態(tài)條款與國家安全緊密關聯，一般是規(guī)定緊急狀態(tài)的內涵及相關國家機關在緊急狀態(tài)下的特別權力等，此為國家機關行使特殊職權的條款[4]88。我國《憲法》中賦予全國人大和全國人大常委會相應職權③，有權作出包括決定戰(zhàn)爭和緊急狀態(tài)在內的重大決策。

(二)《刑法》《刑事訴訟法》等基本法律中涉及國家安全的條款

1.《刑法》分則第一章即規(guī)定危害國家安全犯罪④，規(guī)定了背叛國家罪、分裂國家罪、顛覆國家政權罪等犯罪行為及量刑標準。第二章規(guī)定危害公共安全犯罪⑤，規(guī)定了放火罪、破壞交通設施罪等罪名的定罪量刑依據。第六章第三節(jié)規(guī)定妨害國(邊)境管理罪⑥，對危害邊境安全的犯罪行為予以規(guī)制。第七章“危害國防利益罪”以及嚴重侵犯公民民主權利的犯罪、擾亂社會秩序的犯罪因關涉國民安全、社會安全，也納入了危害國家安全的犯罪行為中。

2.《刑事訴訟法》從程序上對危害國家安全的行為作出相關規(guī)定。首先，在管轄方面，規(guī)定國家安全機關在危害國家安全的刑事案件上所享有的特殊職權；對于危害國家安全、涉恐案件提高審級，不再由基層法院審理⑦。其次，在律師會見權方面，律師享有會見犯罪嫌疑人的權利，同時肩負為委托人保守秘密的義務，但是在危害國家安全和涉恐案件中存在例外情況⑧。再次，公安機關的偵查權也具備特殊性。例如涉及危害國家安全、恐怖活動犯罪被拘留人的拘留時間可以不受二十四小時限制⑨，技術偵查措施可以經批準后用于危害國家安全的刑事犯罪案件中⑩。最后，司法機關職權也與普通刑事案件職權行使存在差異。

(三)構建以《國家安全法》這一專門法為核心的法律體系

1.《國家安全法》的制定與出臺

2015年7月1日，《中華人民共和國國家安全法》通過并實施。該法共7章，全方位闡述國家安全的深層次影響力，其不僅關乎國家和社會未來的平穩(wěn)發(fā)展、人民生活幸福指數提升幅度，也為國際間交流合作提供良性張力。隨著時代變遷，傳統國家安全領域已經不能囊括可能或已經威脅國家安全的問題，因此該法不僅關注傳統國家安全領域，也關注金融安全、能源安全、文化安全、糧食安全、網絡與信息安全[5]等新興國家安全領域。除此之外，從原則層面安排國家安全制度，概括性規(guī)定了國家安全保障的相關措施。

《國家安全法》的頒布，彌補了過去我國安全立法基本法的缺失，完善了國家安全法律體系，為具體領域的立法提出指導性意見。其意義在于：首先，2015年以前我國國家安全立法體系中，憲法中的國家安全總領性條文與專門領域的單行法律之間缺少基本法的溝通；通過綜合式立法制定基本法是國家安全法律體系構建的大趨勢，我國順勢而為促進國家安全法治化建設具有必然性。其次，國家安全的相關工作具有特殊性和隱秘性，但法律天然就具備公開的特性，這兩者之間存在無法避免的矛盾；國家機關的相關工作的特殊性有時會造成其他機關的額外壓力，有時會減損公民的基本權利?！拔覈^去的做法是強調國家安全工作的政治價值而忽略法治意義，通常是以內部政策或強制性命令的方式實現國家安全，忽視法治對國家安全的積極作用?！盵4]91而《國家安全法》的頒布彌補了這一缺陷，倡導“國家安全建設法治化”也體現出我國開始重視以法治化方式安排國家安全工作。最后，《國家安全法》對國家安全的任務、職責等方面作出的原則性規(guī)定能夠促進專門領域的立法具體化。

2.《反恐怖主義法》《網絡安全法》《核安全法》《生物安全法》《數據安全法》等專門性法律應運而生

《國家安全法》頒布以后，為專門領域立法奠定了綱領性基礎，推動多個非傳統國家安全領域進入緊鑼密鼓立法階段。恐怖主義是傳統國家安全領域中較為突出的一部分，2015年頒布《反恐怖主義法》，后經2018年修正，明確國家堅決遏制恐怖主義的態(tài)度，追究恐怖活動組織實行恐怖活動的法律責任，抵制一切形式的恐怖主義。

網絡安全是近年來信息技術發(fā)展帶來的新挑戰(zhàn)，其要求是“防范對網絡的攻擊、侵入、干擾、破壞和非法使用以及意外事故，使網絡處于穩(wěn)定可靠運行的狀態(tài)，以及保障網絡數據的完整性、保密性和可用性”。2016年頒布的《中華人民共和國網絡安全法》對維護網絡空間主權和廣義上的國家安全有重要意義，但凡在國境內建立、運行和維護網絡等行為，都適用該法調整。在該法中的網絡安全保障措施涉及網絡系統安全、公民信息安全和網絡內容安全三個方面。

2017年9月第十二屆全國人大常委會頒布的《中華人民共和國核安全法》，立法目的是保障核安全，預防與應對核事故，安全利用核能，保護公眾和相關行業(yè)人員的安全與健康。該法細化有關部門監(jiān)管責任和分工，核工業(yè)主管部門、核安全監(jiān)管部門、企業(yè)甚至個人都明確了法律賦予的責任，以期實現共同防控核安全。

生物安全是非傳統國家安全領域的一部分，促進生物資源、生態(tài)環(huán)境和諧共生，以及預防危險生物帶來的潛在生物安全風險是《生物安全法》的立法宗旨。突發(fā)的新型冠狀病毒肺炎疫情使全社會都認識到屬于非傳統安全領域的生物安全所帶來的現實危險，保障生物安全成為迫在眉睫的緊急任務。

在《網絡安全法》中，廣義上的網絡安全囊括了數據安全和個人信息安全，在大多數人樸素的法律觀念中數據安全與網絡安全的界分并不明確，但其實數據安全作為國家安全的一個重要層面，“涉及公民的人身安全、財產安全和人格尊嚴，是對《憲法》中人權規(guī)定的確認以及權利保護要求的應有之義”[6]，因此在數據安全領域單獨制定《數據安全法》這一專門性法律是必要的。

3.國家安全行政法的制定

國家安全行政法是以制定行政法律、行政法規(guī)等運用行政手段來保障國家安全事務的法規(guī)范群。首先是民族區(qū)域自治制度在法律中的體現，現行《民族區(qū)域自治法》規(guī)定民族自治地方的自治機關必須維護國家的統一，保證憲法和法律的遵守與執(zhí)行等方面對自治地方的民族事務加以統籌管理，保障自治地方的長治久安。其次是對宗教事務的管理。國務院出臺《宗教事務條例》，對宗教團體、宗教院校、宗教活動及場所、宗教財產等宗教事宜以行政法規(guī)的形式固定下來，保障公民宗教信仰自由、規(guī)范宗教事務管理，維護社會和諧。三是保護國家秘密方面。為了將保守國家秘密、維護國家安全和利益切實落到實處，國務院發(fā)布《中華人民共和國保守國家秘密法實施條例》，明確國家秘密的范圍、界定國家秘密的密級、闡釋保密制度的相關內容、落實保密行政管理部門的監(jiān)督管理責任。四是針對恐怖主義威脅?？植乐髁x不僅威脅國家安全、公共安全，也會危及公民人身、財產安全，因此反恐怖主義是世界各國共同的任務。我國反對一切形式的恐怖主義，各地也相繼出臺地方性法規(guī)細化責任。例如《湖南省實施〈中華人民共和國反恐怖主義法〉辦法》，明確公安機關、商務部門、縣級以上人民政府等國家機關的職責。

4.我國已經加入的關乎國家安全的條約和公約

我國在2005年9月14日簽訂的《制止核恐怖主義行為國際公約》，簽署公約的目的在于維護國際安全、保障國家安全免受核恐怖主義威脅。2014年12月28日生效的《上海合作組織反恐怖主義公約》，對威脅世界和平與安全發(fā)展、國家之間友好發(fā)展以及公民的基本權利和自由造成不利影響的恐怖主義，加大打擊力度，預防恐怖主義的一切措施。2017年6月9日簽訂的《上海合作組織反極端主義公約》，表明反對一切形式的極端主義意識形態(tài)和活動，反對公開宣揚和參與極端主義的立場，強調尊重別國國家主權，實現和平發(fā)展。我國加入的關乎國家安全的公約對我國也會產生約束力，因而也成為我國國家安全法律體系的有機組成部分。

三、我國國家安全立法的不足

(一)國家安全相關法律與其他法律之間協調性不足

1.《憲法》與《國家安全法》之間

建立并完善國家安全法律體系的淵源是《憲法》中對國家安全的權威規(guī)定，因此國家安全法律首先應當完成維護國家安全這一目標。我國現行《憲法》涉及國家安全的條文既在“總綱”中有所體現，比如第29條：“中華人民共和國的武裝力量屬于人民。它的任務是鞏固國防，抵抗侵略，保衛(wèi)祖國，保衛(wèi)人民的和平勞動，參加國家建設事業(yè)，努力為人民服務?！痹凇肮竦幕緳嗬土x務”章節(jié)中也有規(guī)定，比如第40條規(guī)定以法律形式保護公民的通信自由和通信秘密，但是因“國家安全或者追查刑事犯罪需要”的情形不受限制。第54條規(guī)定了公民有“維護祖國安全、榮譽和利益”的義務。在“國家機構”章節(jié)中也可見關于國家安全的規(guī)定，比如第76條：“全國人民代表大會代表必須模范地遵守憲法和法律，保守國家秘密，并且在自己參加的生產、工作和社會活動中，協助憲法和法律的實施?！钡恰稇椃ā分嘘P于國家安全的規(guī)定并未直接回應非傳統國家安全領域的新要求，大部分內容仍然屬于傳統國家安全領域。而考察《國家安全法》，其內容涵攝傳統國家安全與新國家安全領域?！稇椃ā放c《國家安全法》所涉及安全觀的協調性不一致，應當在未來通過適當的方式予以回應。

2.《國家安全法》與《刑法》之間

過去刑法學界通說認為危害國家安全行為侵犯國家獨立、國家統一、國家的領土完整和安全、國家政權等其他國家的根本利益的安全[7]14。而《國家安全法》擴展了傳統國家安全的內涵及外延，維護各領域國家安全?！缎谭ā贩謩t第一章和第二章分別規(guī)定了“危害國家安全犯罪”和“危害公共安全犯罪”，實際上都屬于大安全觀下的國家安全范疇；第三章規(guī)定“破壞社會主義市場經濟秩序罪”是對國家經濟安全在刑法層面的保障。但是經過對第一章罪名的考察，其保障的僅為國家安全中的政治安全方面，因此在《國家安全法》擴展國家安全內涵的背景下，《刑法》中的國家安全實際上是對這一概念的限縮，且條文中雖有涉及危害非傳統國家安全領域的犯罪行為，但是大方向仍然聚焦于傳統安全領域，不利于在廣義上維護國家安全。

3.《生物安全法》與相關法律文件之間

所謂生物安全，廣義上是指整個生態(tài)系統的安全和生物資源安全，保證人類生命健康不受損害的一種安全狀態(tài)，也可以說是未曾遇到生物及與之相關的因子的侵害。狹義的生物安全僅指轉基因生物技術及其轉基因產品從研發(fā)到應用的過程中，關涉人類生命、健康安全和生態(tài)環(huán)境安全的問題[8]4。

2020年10月17日，全國人大常委會頒布了《中華人民共和國生物安全法》，目的是保障生態(tài)環(huán)境和人類生存環(huán)境免受危險生物侵襲，促進生態(tài)平衡與人類發(fā)展相協調。雖然該法由全國人大常委會頒布，但是其在生物安全領域具有基本法地位。對目前的生物安全法律規(guī)范進行分析，可以看出問題在于法律位階不高且分散于各個方面，法律文件之間缺乏協調性。除了《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國野生動物保護法》等關乎生物安全的法律外，余下的比如人類遺傳資源安全方面，僅有國務院通過的《中華人民共和國人類遺傳資源管理條例》，雖然在《生物安全法》第六章有專門規(guī)定，但是專章規(guī)定的較為籠統，具體實施措施比如“采集和保藏”“利用和對外提供”等是由該條例規(guī)定的。該條例位階低于《生物安全法》，在實踐中是選擇適用特別法優(yōu)先于一般法還是堅持基本法高于一般法，而適用基本法？對于生態(tài)領域，在國家層面的法律文件是全國人大常委會發(fā)布的《關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 依法推動打好污染防治攻堅戰(zhàn)的決議》；對于草原生態(tài)環(huán)境，有國務院發(fā)布的《關于草原生態(tài)環(huán)境保護工作情況的報告》等低于法律的規(guī)范性文件。立法層級低是一方面問題，法律之間也有沖突存在，比如《中華人民共和國傳染病防治法》立法目的是控制和消除傳染病的發(fā)生與流行，對傳染病預防、疫情控制、醫(yī)療救治等方面都有詳細規(guī)定?！渡锇踩ā返谌乱惨?guī)定了“防控重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動植物疫情”，但是規(guī)定僅有7條，不能滿足現實需要。在現實中選擇適用時不免發(fā)生沖突，法律之間的協調性顯見不足。

(二) 國家安全立法體系內部協調性不足

1.《中華人民共和國國家安全法》的尷尬地位

根據《憲法》和《立法法》規(guī)定，由全國人大制定和修改刑事、民事、國家機構和其他的基本法律，全國人大常委會制定和修改基本法律以外的其他法律。由于《憲法》并未對“基本法律”的概念外延作進一步闡釋，所以區(qū)分基本法律與非基本法律的標準不限于該法律所調整的關系或制定的內容，更多是通過立法主體判斷，全國人大制定的法律為基本法律(但不限于此)，全國人大常委會制定的是其他法律。

從內容上看，《國家安全法》包含七章內容，安排了領土安全、國民安全等國家安全各領域，涵蓋了政治安全、國防安全、金融安全等總體國家安全觀要求的領域。除此之外，在規(guī)定國家安全領域時采用的是開放式列舉方法，為未來經濟社會發(fā)展和國家安全新要求提供補充規(guī)定的空間。

立法時會運用表達技術以體現立法者的意志，《國家安全法》采取的是原則性立法模式，大多是規(guī)定了法律規(guī)則的基礎準則，優(yōu)勢在于為后續(xù)完善立法體系打好基礎，保持法律的時效性和穩(wěn)定性，但是缺點在于操作性不足，須得通過下位法細化彌補該缺陷[7]9。綜上所述，《國家安全法》屬于基本法范疇。

《反分裂國家法》由全國人民代表大會制定并頒布，屬于基本法。反分裂國家是保障國家主權安全的一個方面，隸屬于國家安全這一大范疇。但是其法律位階效力卻高于《國家安全法》，這對《國家安全法》的統領作用造成一定的沖擊，加之《國家安全法》與《反恐怖主義法》《核安全法》等國家安全法律屬于同一位階，更加難以發(fā)揮其統率作用，不免會造成與其他法律協調的問題[9]。

2.《數據安全法》和《網絡安全法》之間缺乏協調性

《網絡安全法》作為保障網絡安全專門領域的一般法律，包括網絡及信息安全、網絡運行及其依托的設備設施安全等方面。網絡安全中涵蓋的網絡內容安全、數據安全與網絡本身的安全有所不同，意味著三者之間不應混為一談或是認為數據安全和信息安全是網絡安全的有機組成部分。根據《網絡安全法》第76條：“網絡安全是指通過必要措施，防范對網絡的攻擊、侵入、干擾、破壞和非法使用以及意外事故，使網絡處于穩(wěn)定可靠運行的狀態(tài)，以及保障網絡數據的完整性、保密性、可用性的能力?！痹摲▽W絡安全的定義由網絡自身安全和網絡數據安全兩個部分組成，根據定義可以看出立法者是將數據安全概念內含于網絡安全大概念之中，那么在單獨的《數據安全法》頒布后，作為同一位階的法律，概念之間的沖突也未可知。

根據《網絡安全法》第10條，網絡數據的特性是“完整性、保密性和可用性”，保證其安全不受威脅的機制是未經授權禁止訪問、使用、破壞等行為。網絡數據是網絡系統的有機組成部分，二者之間雖然有緊密聯系但是其內涵、立法目標和具體實施機制有所不同。在實踐中可能發(fā)生某一行為干擾網絡安全卻不危害數據安全的情形，也可能發(fā)生只危及數據安全，網絡安全卻毫發(fā)無損的情形。若是只損害一方安全在法律適用上不會出現沖突的情況，但是若是某一行為同時損害了網絡安全和數據安全，此時如何適用同一位階的兩部法律就會發(fā)生沖突。

3.個人信息安全和數據安全之間的界分不清

無論是在大眾樸素的觀念中，還是在立法工作者眼中，抑或是法學研究者眼中，個人信息保護和個人數據安全之間的界定都不是很明朗，大多數觀念認為個人數據是個人信息的一部分，只要制定《個人信息保護法》即可。但是隨著個人權利意識的不斷覺醒，有學者開始認識到將二者混為一談不利于權利保護，勞倫·亨利認為“數據安全與個人信息隱私有不同的著眼點，數據安全可以懷疑個人信息隱私甚至與之對立。法律應當承認個人信息隱私保護和數據安全是完全不同的制度，防止在極端情形下出現難以預測的結果”[10]。

個人信息安全和個人數據安全二者之間的法理基礎有所不同?！皞€人信息保護是以本人是否知曉為前提，涉及的是本人是否知情同意。其核心是授權給使用其信息的主體合法合理使用其信息；個人數據安全則是對數據收集、整理歸納后進行分類處理，并對分類的數據建立起數據安全認證、風險評估和危機應對等安全制度?！盵6]80

目前《個人信息保護法》對個人信息的定義中包含了“各種信息”，并未將個人數據排除在外，因此可以解釋為個人信息的數據安全問題仍然被納入該法律中，但是《數據安全法》作為數據安全領域的專門法，個人信息的數據安全問題歸屬于哪一部法律管轄應當加以界定，防止出現重復管轄或是沒有管轄依據的局面。

(三) 非傳統國家安全領域立法及具體制度構建缺位

1.能源領域立法不足

能源在社會經濟發(fā)展中占據重要地位，自然能源在工業(yè)化時代被廣泛應用，相應出現了一些弊端。二戰(zhàn)后，非傳統國家安全開始成為各個國家關注的焦點問題，能源安全問題開始顯現。1993年起，我國已經出現能源消費需求大于供給量的問題，隨著經濟社會的高速發(fā)展，這一問題更加突出，而針對能源安全問題的立法卻顯見不足，對我國經濟發(fā)展產生不利的反作用，因此在《核安全法》出臺并實施的背景下，其他領域的能源安全法也應當加快立法腳步，完善我國的國家安全法律體系。

2.《網絡安全法》《數據安全法》等專門法律缺乏具體實施措施

《網絡安全法》之外，其他相關文件大多是行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件。有些網絡安全問題具體規(guī)定在部門規(guī)章中，但是部門規(guī)章有位階較低、權威性不足的弊端，對網絡安全規(guī)制顯見不足。大數據時代的到來，推動技術、生活等方方面面的革新，而云計算、物聯網等技術的快速發(fā)展，亟需相關法律的規(guī)制。法律的滯后性無法避免，但是應當在技術跨時代變革的背景下，根據科技趨勢的特點，在立法方面進行調整以應對網絡安全出現的新挑戰(zhàn)。

隨著互聯網和科技、信息技術的縱深發(fā)展，人們只會掌握越來越多的數據，并且還會以難以想象的速度大幅增長，可以預見未來數據將會成為人們生活不可或缺的重要因素，因此數據安全在國家安全中的地位不容小覷。但目前《數據安全法》的規(guī)定大多為原則性規(guī)定，具體如何實施操作的制度并未規(guī)定于配套的行政法規(guī)中，這并不利于我們解決未來可能遇到的數據安全問題。

3.《生物安全法》實施細則缺失

《生物安全法》采用列舉法，以法律形式規(guī)制已經發(fā)生的或者可能發(fā)生的生物安全風險：“防控重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動植物疫情；生物技術研究、開發(fā)與應用；病原微生物實驗室生物安全管理；人類遺傳資源與生物資源安全管理；防范外來物種入侵和保護生物多樣性；應對微生物耐藥；防范生物恐怖襲擊與防御生物武器威脅；以及其他與生物安全相關的活動?！痹隗w例安排上設計了兜底條款，回應生物安全技術的不斷革新，為防范未來難以預料的生物安全威脅，增加法律適用的穩(wěn)定性。但是目前該法缺少配套措施，未在國家層面出臺法律文件規(guī)制上述生物安全風險，在具體操作實踐中恐會出現不利于生物安全保障的問題，未來應當加強法律適用的可操作性。

四、我國國家安全立法的完善建議

(一) 增強國家安全相關法律與其他法律之間的協調性

1.促進《憲法》與《國家安全法》相協調

我國《憲法》第5條第二款規(guī)定：“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。”維護法制的統一是維護法制尊嚴的前提，如果法制不統一，法律之間有沖突，法律的良好施行就會有阻力，法律調整社會關系的功能當然受到打擊，無法達到立法者所期望的立法目的。建立國家安全法律體系的目標在于囊括傳統安全與非傳統安全領域，將保障國家安全以法律形式落到實處。為了達致目標要求，首當其沖是維護國家安全規(guī)定的權威性。對于《憲法》與《國家安全法》之間安全觀范疇的協調性問題，可以在未來通過憲法修正案加以固定，在修正案中確定總體國家安全觀的憲法地位，與《國家安全法》之間的協調性問題自然迎刃而解。

2.促進《國家安全法》與《刑法》相配合

法律體系內部的和諧、法律規(guī)定的內容相協調、法律規(guī)定的標準相一致才能維護法制的統一。在非傳統國家安全受到越來越多關注的時代背景下，機遇與挑戰(zhàn)是并存的。比如信息技術的飛速發(fā)展、數據占有率的連年攀升等因素極大拓展了網絡空間的發(fā)展，為人們帶來科技革新果實的同時，網絡安全犯罪率相比以往也有一定幅度的上升。未來的刑法修正案可以對此作出回應，將散落于各個章節(jié)的非傳統國家安全犯罪有序組合起來，研判新興領域犯罪行為的形態(tài)，以便與《國家安全法》相協調。

(二)明確國家安全法律體系中的法律層級

1.重新界定《國家安全法》在法律體系中的地位

建立法律體系，應當遵循構建體系的原則。各類法律依據立法體例，在效力層級上即“位階”是有區(qū)分的:“有些法律是基礎性的，是‘源’(比如憲法、基本法)；有些法律是派生的，是‘流’(比如從屬于法律的法規(guī)、規(guī)章)。在設計立法體系和制訂法律文件時，要明確源流關系、主從關系，使立法體系層次分明、位階有序，最終形成一個金字塔似的穩(wěn)定、有序結構。”[11]

《國家安全法》的內容體現出基本法的特性，但是卻不具備基本法的地位，無法在國家安全法律體系中起到基礎性作用。因此明確《國家安全法》的基本地位，將其確立的原則上升為基本綱領是第一要務，據此可以借鑒國外做法，將我國國家安全的其他專門領域立法整合到《國家安全法》中，成為其專章并由全國人民代表大會審議通過，肯定其基本法的地位[9]18。國家安全法律體系內部效力層級存在問題，該法與體系外部法律也存在沖突。為了理順法律效力的問題，應當由全國人大常委會召開專門會議，對體系內外法律之間存在的較大的效力沖突予以商討、解決，明確效力等級，避免出現沖突時無所適從的局面。

2.協調網絡安全與數據安全之間的關系

首先應當完善《網絡安全法》和《數據安全法》本身的內容，規(guī)定過于籠統就無法妥善解決問題，因此自身原則、規(guī)定和具體措施的完善是前提；其次，網絡數據安全既可以歸類為網絡安全，也可以分類至數據安全，若是可以通過網絡安全實現的數據安全或是離開網絡安全則某項數據安全則失去保護價值時，應當著重完善《網絡安全法》中關于這一類數據安全的規(guī)定，不再在《數據安全法》中加以贅述；最后，《數據安全法》作為數據安全領域的專門法律，應當尊重其獨有的法律地位，因此除了《網絡安全法》中某一類網絡安全必須依托的數據安全或是刪除該類數據安全會導致該法體系不完整之外，應當將有關數據安全的規(guī)定均交給《數據安全法》加以完善。

3.妥善處理個人信息安全與數據安全的關系

《個人信息保護法》作為個人信息保護領域的專門法律，重要性不言而喻。雖然數據安全可以囊括個人信息的數據安全問題，但是為了尊重《個人信息保護法》的專門法地位，應當將個人信息的數據安全問題納入其立法范圍，但可以規(guī)定必須由《數據安全法》調整的數據安全方面的問題。

(三) 完善國家安全領域的立法及具體制度構建

1.石油、天然氣是重要的自然資源，而目前我國法律體系中并沒有相關單行法，未來應當加快制定相關法律

“石油天然氣法”應當對石油、天然氣探礦權和采礦權的獲取、流轉和收回等相關問題在法律上作出相應規(guī)定，完善對石油、天然氣的管控體系[12]?！笆蛢浞ā敝袘斠?guī)定在國家層面的石油儲備機制，應當充分考量國家財政預算和經濟發(fā)展需要之間的平衡，明確規(guī)定動用和恢復石油儲備的要求[13]；還應當對石油儲備可能對環(huán)境與社會造成的影響以及如何避免出現安全問題作出具體規(guī)定，明確應急預案和風險防控措施。

澳大利亞針對經濟發(fā)展和基于能源安全監(jiān)管的新需要，制定了《原子能法》，該法規(guī)范了澳大利亞鈾礦和放射性廢物的政策性規(guī)定，推動了核技術的發(fā)展應用。我國自1984年已經啟動原子能的相關立法工作，但是囿于部門職責劃分以及現實條件限制，至今還未能形成《原子能法》，為了發(fā)展我國核技術以及應對能源安全的迫切需求，應當加快原子能立法，保障能源安全。

2.完善《國家安全法》的內容

《國家安全法》中缺少“法律責任”章節(jié)，未見規(guī)定國家機關、社會組織、公民個人肩負的國家安全責任，也沒有明確違反該法律造成損害后果時應當背負的不利責任，也沒有規(guī)定監(jiān)督機制。作為守護國家安全的法律，應當規(guī)定責任體系，防止出現漏洞危害社會公共安全?，F行的法律條文多為原則性條文，未來可由全國人大將其他涉及國家安全的法律整合進《國家安全法》中，為法律實施提供具體執(zhí)行措施。除此之外，應當增加“法律責任”章節(jié)，明確出現危害國家安全行為時的法律責任，發(fā)揮《國家安全法》的基礎性作用。

3.關注《生物安全法》的具體制度構建

針對上文闡述的生物安全法律文件大多位階不高且分散的不足，《生物安全法》作為統領性法律，應當采取適當方式對分散的規(guī)范性文件加以整合，避免法律適用的混亂局面。對于選擇適用的問題，“應當建立起開放的法律運作程序，通過法律程序將社會生活中存在的、法律雖未明確規(guī)定但不與法律正面抵觸的事物及時吸納入法律制度，上升為法律體系的組成部分?！盵14]在法律中增加兜底或者彈性條文，解決可能出現的生物安全風險以及選擇適用的問題。

《生物安全法》的“法律責任”章節(jié)應當在后續(xù)工作中進行具體化構建。比如“違反該法規(guī)定的責任主體可以擴展至與生物資源安全、生物技術安全等領域的個體、政府職能部門、單位和社會組織中，包括生物技術研發(fā)者、為研究者個人或項目提供資金支持者；生物安全管理者；相關單位或社會組織的法定代表人、主要負責人等?！盵8]12生物安全涉及面較廣，其涉及的違法行為或許會隨著生物技術的發(fā)展而出現或向更深層次發(fā)展，應當盡快增加“法律責任”章節(jié)及其中的兜底條款以增加變通性、維持法律穩(wěn)定性。

注 釋：

①《憲法》規(guī)定公民享有憲法和法律規(guī)定的權利，比如公民享有選舉權與被選舉權(第34條);享有宗教信仰自由權(第36條);享有人身自由、人格尊嚴、住宅不受侵犯的權利(第37、38、39條);享有通信自由權(第40條);享有勞動權、休息權(第42、43條)等基本權利。公民同時也負有維護國家統一(第52條);保守國家秘密(第53條);維護祖國安全、榮譽和利益(第54條)等義務。

②《憲法》第28條規(guī)定：“國家維護社會秩序，鎮(zhèn)壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動，制裁危害社會治安、破壞社會主義經濟和其他犯罪的活動，懲辦和改造犯罪分子?！?/p>

③《憲法》第62條明確全國人民代表大會行使的職權，其中第(十五)項職權即“決定戰(zhàn)爭和和平問題”；第67條規(guī)定全國人民代表大會常務委員會享有的第(十九)項職權為“在全國人民代表大會閉會期間，如果遇到國家遭受武裝侵犯或者必須履行國際間共同防止侵略的條約的情況，決定戰(zhàn)爭狀態(tài)的宣布?！钡?二十一)項為“決定全國或個別省、自治區(qū)、直轄市進入緊急狀態(tài)?！钡?0條規(guī)定主席的職權：“中華人民共和國主席……宣布進入緊急狀態(tài)，宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)，發(fā)布動員令?！钡?9條規(guī)定國務院職權中第(十六)項“依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內部分地區(qū)進入緊急狀態(tài)?！?/p>

④具體規(guī)定背叛國家罪(第102條),分裂國家罪、煽動分裂國家罪(第103條)，武裝叛亂、暴亂罪(第104條)，顛覆國家政權罪、煽動顛覆國家政權罪(第105條)，資助危害國家安全犯罪活動罪(第107條)，投敵叛變罪(第108條)，叛逃罪(第109條)，間諜罪(第110條)，為境外竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密、情報罪(第111條)，資敵罪(第112)條，并詳細規(guī)定危害國家安全的犯罪形態(tài)及刑罰。

⑤比如組織、領導、參加恐怖組織罪(第120條)，幫助恐怖活動罪(第120條之一)，準備實施恐怖活動罪(第120條之二)，宣揚恐怖主義、極端主義、煽動實施恐怖活動罪(第120條之三)，利用極端主義破壞法律實施罪(第120條之四)，強制穿戴宣揚恐怖主義、極端主義服飾、標志罪(第120條之五)，非法持有宣揚恐怖主義、極端主義物品罪(第120條之六)。

⑥具體規(guī)定組織他人偷越國(邊)境罪(第318條)，騙取出境證件罪(第319條)，提供偽造、變造的出入境證件罪(第320條)，運送他人偷越國(邊)境罪(第321條)，破壞界碑、界樁罪(第323條)。

⑦《刑事訴訟法》第4條規(guī)定：“國家安全機關依照法律規(guī)定，辦理危害國家安全的刑事案件，行使與公安機關相同的職權?！钡?1條規(guī)定：“中級人民法院管轄第一審刑事案件：危害國家安全、恐怖活動案件?！?/p>

⑧《刑事訴訟法》第39條第三款規(guī)定：“危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪案件，在偵查期間辯護律師會見在押的犯罪嫌疑人，應當經偵查機關許可。”第48條規(guī)定辯護律師有義務保密委托人的情況和信息，但是“辯護律師在執(zhí)業(yè)活動中知悉委托人或者其他人，準備或者正在實施危害國家安全、公共安全以及嚴重危害他人人身安全的犯罪的，應當及時告知司法機關?！?/p>

⑨《刑事訴訟法》第85條規(guī)定公安機關對被拘留人的拘留最多不得超過二十四小時，并在期限內通知家屬，但是涉嫌危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪通知可能妨礙偵查的情形除外。

⑩《刑事訴訟法》第150條規(guī)定：“公安機關在立案后，對于危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、黑社會性質的組織犯罪、重大毒品犯罪或者其他嚴重危害社會的犯罪案件，根據偵查犯罪的需要，經過嚴格的批準手續(xù)，可以采取技術偵查措施。”