中國共產(chǎn)黨問責制度建設的百年進程與內(nèi)在邏輯*

□ 段治文 李 極

內(nèi)容提要 中國共產(chǎn)黨問責制是落實黨中央全面從嚴治黨戰(zhàn)略的重要保障，它的建設貫穿于中國共產(chǎn)黨領導中國革命、建設和改革的全部百年歷史進程中，經(jīng)歷了新民主主義革命時期的初步探索、社會主義革命和建設時期的實踐發(fā)展、改革開放時期體系化基礎的奠定以及新時代以來的歷史性躍遷四個階段。黨的問責制度的百年建設歷程，體現(xiàn)了人民立場和義務本位價值取向、制度內(nèi)涵體系科學演進、動力機制科學運轉(zhuǎn)的內(nèi)在邏輯，展現(xiàn)了以堅持共產(chǎn)黨人初心使命為根本、以執(zhí)政倫理道德追求為旨歸、抓“關鍵少數(shù)”為導向和全覆蓋監(jiān)管網(wǎng)絡為途徑的歷史經(jīng)驗和現(xiàn)實啟示。

中國共產(chǎn)黨問責制度是中國共產(chǎn)黨管黨治黨、保持黨的先進性和純潔性、提高黨的戰(zhàn)斗力的重要保障，也是新時代貫徹全面從嚴治黨戰(zhàn)略，保證黨的路線和方針政策得以貫徹落實的重要抓手。黨的問責制度建設貫穿于黨的建設百年歷程中，在黨領導革命、建設和改革進程中產(chǎn)生了極其重要的影響。在中國共產(chǎn)黨成立100 周年之際，系統(tǒng)梳理黨的問責制度百年建設的歷程，深入揭示黨的問責制度建設的內(nèi)在邏輯，總結(jié)其中的歷史經(jīng)驗，對于黨在新的百年進程中進一步實現(xiàn)全面從嚴治黨，取得領導中國特色社會主義現(xiàn)代化的新勝利，具有重要的意義。

一、中國共產(chǎn)黨問責制度建設的百年演進歷程

（一）新民主主義革命時期黨的問責制度的初步探索

中國共產(chǎn)黨按照馬克思主義政黨理論和組織要求創(chuàng)建起來，并且把為人民謀幸福、為民族謀復興作為自己的初心使命，因此，中國共產(chǎn)黨一誕生就標志著一個全新責任體系的確立。為了履行自身的政治責任，中國共產(chǎn)黨通過嚴密的組織和紀律約束，明確主體責任，形成了獨具特色的黨內(nèi)責任追究制度。

首先，從黨綱和黨章的高度明確自身的主體責任并建立監(jiān)督專責機構。黨的一大通過的《中國共產(chǎn)黨第一個綱領》 和黨的二大至七大通過的黨章及其修正案（1922.7—1945.6），都涉及到黨內(nèi)問責的制度要素。早在建黨初期，按照黨綱黨章的規(guī)定確立了黨的組織層級設置，建立了黨委會制度并逐步完善了各級委員會的地位、職權及領導方式，奠定了黨委履行主體責任的基礎。黨的一大通過的《中國共產(chǎn)黨第一個綱領》就規(guī)定中央對地方黨組織負有監(jiān)督責任：“地方委員會的財務、活動和政策，應受中央執(zhí)行委員會的監(jiān)督?！雹冱h的二大通過的黨章首設“紀律”一章強調(diào)：“下級機關須完全執(zhí)行上級機關之命令；不執(zhí)行時，上級機關得取消或改組之”②。黨的五大通過的黨章進一步規(guī)定：“黨部的指導原則為民主集中制”③。民主集中制原則的確立標志著黨內(nèi)責任劃分思想的形成，也由此確立了集體領導與個人分工負責相結(jié)合的責任劃分思想。1927年，隨著黨員人數(shù)的劇增和大革命高潮的到來，為加強黨內(nèi)的政治監(jiān)督，中共五大黨章又首次規(guī)定由黨的代表大會選舉產(chǎn)生中央和省監(jiān)察委員會作為黨的監(jiān)督專責機構④。

其次，出臺了一系列蘊含黨內(nèi)問責要素的制度文本。為了加強黨的自身建設，推進黨內(nèi)監(jiān)督，針對土地革命戰(zhàn)爭開始后的革命形勢，黨特別重視通過巡視來發(fā)現(xiàn)問題，開展監(jiān)督。1928年10月，發(fā)布了《中央通告第五號——巡視條例》，規(guī)定：“中央，省委，縣委，特委都須設專門巡視員”，強調(diào)巡視員任務是 “直接幫助下級黨部確定正確的政治，組織，工作的路線和一切工作方法”⑤。1931年5月，中央又發(fā)布《中央巡視條例》規(guī)定：巡視員“嚴格地檢查各地黨部的領導成份與領導方式……，特別要與脫離群眾的官僚主義，做最殘酷的斗爭?！薄氨仨殭z查各地現(xiàn)有干部，將檢查的結(jié)果報告中央?！蓖瑫r，“找同志談話不能僅限于負重要責任的同志，要隨時找……其他負次要責任的同志談話。”⑥這一切對于推進黨中央各項決策的執(zhí)行，為黨及時發(fā)現(xiàn)自身問題發(fā)揮了重要作用。全面抗戰(zhàn)開始以后，隨著黨的建設的不斷深入，問責制度也不斷發(fā)展。1938年11月《中共擴大的六屆六中全會關于中央委員會工作規(guī)則與紀律的決定》 提出對中央委員進行問責的規(guī)定：“中央委員如有違犯紀律及有重大錯誤發(fā)生，中央委員會全體會議及政治局得依其程度之大小給以適當處分。”“政治局委員如有破壞紀律的事實，政治局得以其程度之大小決定處分或提交中央全會解決?！薄案髦醒刖种醒敕志值奈瘑T如有錯誤或不稱職，由中央政治局、中央書記處決議處理之?！雹?945年6月，黨的七大通過的黨章又專門強調(diào)對中央委員進行的問責規(guī)定：“黨的中央委員或候補中央委員，如有嚴重地破壞黨紀的行為，中央委員會有權開除其中央委員或候補中央委員直至開除其黨籍。”⑧

總之，新民主主義革命時期雖然沒有明確提出“問責”概念，但已有對管黨治黨不力的領導行為進行追責的基礎性規(guī)定，并通過組織領導體系的建立、主體責任構建、責任劃分原則的確立等，為黨的問責制度的形成奠定了基礎。

（二）社會主義革命和建設時期黨的問責制度的實踐發(fā)展

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨把防止黨內(nèi)分散主義、官僚主義作為鞏固政權、保持黨的領導核心地位的重中之重。著重加強監(jiān)督追責專職機構的建設，以維護黨的集中統(tǒng)一領導并推進主體責任的監(jiān)督和追究。1949年11月《中共中央關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》 要求：“檢查中央直屬各部門及各級黨的組織、黨的干部及黨員違犯黨的紀律的行為。”“受理、審查并決定中央直屬各部門及各級黨的組織、黨的干部及黨員違犯黨的紀律的處分，或取消其處分?！雹?950年1月 《中共中央紀律檢查委員會工作細則》提出，中央紀律檢查委員會要“及時了解黨的組織及黨員有無違犯黨章、黨紀、黨的決議的行為，有無違犯國家法律、法令及政策的行為，有無損害群眾利益及脫離群眾的官僚主義等行為或傾向，以期制止或預防這些行為和傾向的發(fā)生?！辈⒁?guī)定：“凡黨的組織、黨員、干部違犯黨紀，經(jīng)檢查屬實，……作出書面決定。”⑩在實踐中，通過開展“三反”“五反”等運動發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)問題線索，對違反黨規(guī)黨紀的黨組織和黨的領導干部進行監(jiān)督問責，以整頓黨風。值得注意的是，在1952年頒布的《中共中央關于處理貪污浪費問題的若干規(guī)定》和《中共中央關于在“三反”運動中黨員犯有貪污、浪費、官僚主義錯誤給予黨內(nèi)處分的規(guī)定》中明確規(guī)定，對于“集體生活不合理的超支，如帶鋪張性的會議招待、應酬，過分的機關購置、陳設、建筑等，均屬浪費?！楣?jié)嚴重者，主管人員酌予行政處分?！薄叭羯鲜鲋鞴苋藛T為黨員，除被予以行政處分外，黨內(nèi)還應根據(jù)其錯誤嚴重程度，予以黨內(nèi)處理?！?這是黨內(nèi)法規(guī)制度中最早可見的在對黨的干部違反規(guī)定進行監(jiān)督處分的同時，明確追究黨內(nèi)領導責任的規(guī)定。

隨著社會主義建設事業(yè)的開展，為進一步領導社會主義建設事業(yè)，中國共產(chǎn)黨加強了對黨內(nèi)監(jiān)督的制度建設，1956年11月頒布了《中共中央監(jiān)察委員會關于處理控告、申訴案件的若干規(guī)定》，明確了受理控訴、申訴案件的范圍、轉(zhuǎn)辦程序，并專門對涉及一級組織或領導干部的控告、申訴的處理程序進行規(guī)定。1963年11月印發(fā)的《中共中央監(jiān)察委員會工作細則》 要求在各中央局設常駐監(jiān)察組；派出監(jiān)察組常駐國務院所屬各部門。黨的問責制度在社會主義建設實踐中得以發(fā)展。

（三）改革開放時期黨的問責制度體系化基礎的奠定

改革開放以來，黨認真總結(jié)自身建設的經(jīng)驗教訓，針對在思想、作風、組織等方面存在的突出問題，不僅加強了對自身領導責任和責任追究重要性的認識，而且確立了制度化改革方向，把制度建設納入到黨的建設全局之中。

首先，對黨的領導責任劃分認識走向深化，并首次明確黨的領導責任劃分和責任追究。1980年8月，鄧小平提出：“各級黨委要真正實行集體領導和個人分工負責相結(jié)合的制度”，對領導干部中的“失職者”，要“追究責任”。?同年，黨中央頒布的《關于黨內(nèi)政治生活的若干準則》 中進一步規(guī)定：“在分工負責中，書記或第一書記擔負著組織黨委的活動和處理日常工作的主要責任?！?這對明確集體責任和個人責任，領導責任和主要責任的劃分產(chǎn)生了深遠影響。隨后，黨的十二大通過的《黨章》第一次明確出現(xiàn)責任追究的提法，強調(diào)：“堅決維護黨的紀律，是黨的每個組織的重要責任。黨組織如果在維護黨的紀律方面失職，必須受到追究。”?1992年10月，黨的十四大通過的《黨章》首次將從嚴治黨作為基本方針寫入黨章后，黨中央以從嚴治黨為導向制定了高位階黨內(nèi)法規(guī)制度，促進從嚴治黨主體責任落到實處。1998年11月，中共中央印發(fā) 《關于實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定》，用黨內(nèi)法規(guī)形式規(guī)范黨委抓黨風廉政建設的主體責任。2000年12月，江澤民強調(diào)：“嚴格實行責任追究。對出現(xiàn)的重大腐敗問題，不僅要追究直接責任人的責任，還要追究不盡職盡責或領導不力的領導干部的政治責任?！?2002年11月通過的十六大黨章寫入“堅持黨要管黨、從嚴治黨”“不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督制度”?等，表明對從嚴治黨主體責任認識的提升。2004年10月，黨的十六屆四中全會 《關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》提出：“依法實行問責制?！?這是黨的政策文獻中首次出現(xiàn)“問責制”的明確表述。2005年1月，胡錦濤強調(diào)要“把執(zhí)行黨風廉政建設責任制與黨政領導干部問責制結(jié)合起來，加大對違反責任制行為的追究力度。”?

其次，在干部人事、黨風廉政等專項領域制定了一系列黨內(nèi)問責的制度，實現(xiàn)黨的問責制度向具體化和體系化方向發(fā)展。這些制度包括《中共中央、國務院關于進一步制止黨政機關和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定》（1986.2）、《中共中央紀律檢查委員會關于對黨員干部加強黨內(nèi)紀律監(jiān)督的若干規(guī)定 （試行）》（1987.7）、《黨員領導干部犯嚴重官僚主義失職錯誤黨紀處分的暫行規(guī)定》（1988.5）、《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于縣以上黨和國家機關退（離）休干部經(jīng)商辦企業(yè)問題的若干規(guī)定》（1988.10）、《黨政領導干部選撥任用工作暫行條例》（1995.2）等，這些規(guī)定中都涉及了對違背這些規(guī)定要追究領導責任，特別是追究主要負責人責任的條目。1997年2月，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》對直接責任者、主要領導責任者、重要領導責任者的責任范圍進行了區(qū)分。1998年11月，中共中央頒布《關于實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定》 不僅明確了黨政領導班子和領導干部對黨風廉政建設應負的責任，而且設立“責任追究”專章列明了給予負直接領導責任的主管人員組織處理或黨紀處分的六大情形?。直至2009年6月，中央出臺《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》，不僅首次在黨內(nèi)法規(guī)中明確問責概念，而且是歷史上首部專門針對黨政領導干部問責進行系統(tǒng)規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)。這一切再加上《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（2003.12）、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》（2009.7）以及《黨政領導干部選撥任用工作責任追究辦法》（2010.3）等黨內(nèi)法規(guī)制度相互銜接，逐步形成了對黨組織、黨的領導干部進行問責的制度群，從而奠定了黨的問責制度建設的體系化基礎。

（四）新時代以來黨的問責制度建設重大發(fā)展和歷史性躍升

黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨將從嚴治黨的要求提升至全面從嚴治黨的戰(zhàn)略高度，由此開展的黨的問責制度建設取得了重大發(fā)展。

首先，明確并落實“兩個責任”要求，問責劃分走向精細化。2013年11月，黨的十八屆三中全會決定提出：“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監(jiān)督責任”。2014年1月，十八屆中央紀委第三次全會工作報告強調(diào)：“有權必有責。要分清黨委（黨組）、有關部門和紀委（紀檢組）的責任，……對發(fā)生重大腐敗案件和不正之風長期滋生蔓延的地方、部門和單位，實行‘一案雙查’，既要追究當事人責任，又要追究相關領導責任。”2015年1月，十八屆中央紀委第五次全會工作報告強調(diào)：“要鞏固省區(qū)市、中央和國家機關部委落實主體責任成果，……各級紀委要切實履行監(jiān)督責任，加大正風肅紀和腐敗案件查處力度。沒有問責，責任就落實不下去。”2016年1月，習近平總書記在十八屆中央紀委第六次全會上指出：“任何地方、部門、單位，發(fā)生了黨的領導作用不發(fā)揮、貫徹黨的路線方針政策走樣，管黨治黨不嚴不實、選人用人失察、發(fā)生嚴重‘四風’和腐敗現(xiàn)象、巡視整改不力等問題，就要抓住典型嚴肅追責。既追究主體責任、監(jiān)督責任，又上查一級追究領導責任、黨組織責任?！笨梢?，黨的十八以來，對黨委責任、紀委責任以及領導責任的認識在不斷深化，區(qū)分也不斷清晰和精細化。

其次，隨著黨內(nèi)問責認識的深化，一系列黨內(nèi)問責的核心制度完整形成。這一時期最具有標志性的成果是2016年7月正式頒布的《中國共產(chǎn)黨問責條例》，這是中國共產(chǎn)黨歷史上第一個最明確最系統(tǒng)的黨內(nèi)問責的專門性法規(guī)，對問責主體、對象、范圍和程序均作了詳細規(guī)定。隨之一系列黨內(nèi)法規(guī)集中出臺，包括《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》（2015.10）、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（2016.10）、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》（2017.7）、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（2018.8）、《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)制》（2018.12）、《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》（2019.1）、《干部選撥任用工作監(jiān)督檢查和責任追究辦法》（2019.5）等等。隨著黨的十九大提出以政治建設為統(tǒng)領的思想以后，2019年1月又頒布了 《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》，首次突出強調(diào)要加強對政治建設的監(jiān)督問責，使黨的問責制度建設內(nèi)容更加全面深入。2019年9月修訂實施《中國共產(chǎn)黨問責條例》，更是擴大了問責范圍，程序規(guī)定更加詳盡，更具有可操作性。2020年3月還頒布了首部專門對黨委（黨組）落實主體責任的規(guī)定《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規(guī)定》。這一切表明黨的問責制度走向精細化、規(guī)范化和體系化，實現(xiàn)了黨的問責制度的歷史性躍遷。

二、中國共產(chǎn)黨問責制度建設的內(nèi)在邏輯

（一）百年來黨的問責制度人民立場和義務本位價值取向的邏輯展現(xiàn)

首先，從黨的問責制建設百年歷程看，堅守人民立場，尊崇人民主體價值地位，以實現(xiàn)人民利益為政治使命，是百年來黨的問責制度建設的邏輯主線。人民立場是中國共產(chǎn)黨的根本政治立場，以人民為中心是中國共產(chǎn)黨問責制度的根本立足點。這一價值取向貫穿于歷次黨章和黨內(nèi)問責法規(guī)制度之中。作為馬克思主義政黨，中國共產(chǎn)黨基于唯物史觀的立場，始終將人民群眾作為歷史發(fā)展的主體，始終把實現(xiàn)人民利益作為管黨治黨的出發(fā)點和歸宿點，強調(diào)共產(chǎn)黨人“沒有任何同整個無產(chǎn)階級的利益不同的利益”，從成立之日起就把為無產(chǎn)階級謀利益作為根本政治使命。隨著政治地位的變化，“中國共產(chǎn)黨不僅在理論上深刻認識人民的主體作用，而且在實踐中通過制度機制建設充分發(fā)揮人民的主體作用，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中”。中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)問責體現(xiàn)的正是對人民的承諾，通過對黨員干部中的全面監(jiān)督和問責，向人民群眾表明自己的先進性和可信賴性，展現(xiàn)了黨的問責制度人民立場的根本屬性。

其次，以政黨義務為本位，通過對權力進行自我約束和制約以實現(xiàn)自我凈化，是百年來黨的問責制度的邏輯基礎。從百年來黨內(nèi)問責的法規(guī)制度文本來看，規(guī)制黨組織和黨的領導干部的義務性規(guī)范數(shù)量大大多于權利性規(guī)范數(shù)量，展現(xiàn)出了政黨義務本位的立規(guī)技術取向，以實現(xiàn)對黨自身的權力和行為進行限制，保證權力運用的正向價值。由于黨的領導干部掌握較大的公共資源和公共權力，理應承擔更大的政治責任，接受和遵守更多的義務規(guī)范。因此，為了從嚴治黨、實現(xiàn)以人民為中心的執(zhí)政理念，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)制始終強調(diào)為黨組織、黨員規(guī)定義務性規(guī)范為主要指引，這成為黨的問責制度建設的邏輯基礎。中國共產(chǎn)黨為了防止權力濫用，將大量義務性規(guī)范附著于黨組織和黨的領導干部所行使的權力之上，保證了職責的履行和責任的追究。

（二）百年來黨的問責制度體系全方位的邏輯展開

第一，黨內(nèi)問責主體從一體主導到多元協(xié)同。建黨初期，實行黨委一體主導，黨委既履行管黨治黨主體責任，又履行監(jiān)督職責，“黨內(nèi)各項監(jiān)督權一直由中央及地方各級執(zhí)行委員會直接行使”，直到黨的五大通過 《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決議案》，規(guī)定通過選舉產(chǎn)生中央和省監(jiān)察委員會作為履行監(jiān)督專責的主體，紀委由此開始作為黨內(nèi)監(jiān)督專責主體單列出來，由此形成的基本的專責監(jiān)督模式一直延續(xù)至今。隨著黨對黨內(nèi)治理和黨內(nèi)監(jiān)督重要性認識的深化，黨內(nèi)監(jiān)督和問責的重點擴展到針對黨的領導弱化、黨的建設缺失、黨性觀念淡漠、組織渙散、紀律松弛等從嚴治黨不力問題。百年來黨的問責制度建設進程中，為了保證黨的組織和黨的領導干部充分履行領導職能，發(fā)揮領導核心作用，除需要黨委、紀委要更好發(fā)揮職能作用，還離不開負有管黨治黨責任的黨的工作機關的盡職履責，由此形成了縱向上各級黨委（黨組）、上下級紀委及派駐（派出）機構監(jiān)督問責，橫向上黨的各級工作機關監(jiān)督問責的多元主體協(xié)同的問責模式。

第二，黨內(nèi)問責對象區(qū)分從籠統(tǒng)走向精細化。對黨內(nèi)問責對象精細化的過程貫穿了黨的發(fā)展的百年歷程。建黨初期，受制于歷史局限和制定黨內(nèi)法規(guī)制度的立規(guī)水平，早期的黨綱黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)制度中主要體現(xiàn)對黨員違紀行為的監(jiān)督和處分，在對黨的領導干部的責任追究也是看作與普通黨員相同的黨內(nèi)處分，沒有對其苛以領導責任，即使已注意到集體和個人責任的劃分，但由于“在反動和內(nèi)戰(zhàn)時期，集中制表現(xiàn)得多一些?！痹跈嗔Ω叨燃械念I導體制下，也不可能對黨的領導干部作出與行使權力相匹配的責任制約，不可能對領導責任進行精細化區(qū)分。隨著黨的建設的深入，特別是改革開放以來，黨內(nèi)重視用制度管黨，強調(diào)運用好民主集中制，防止權力過于集中于主要領導者個人，由此開始從制度層面劃分領導責任。黨的十八大以來，面對新的歷史條件下世情國情和黨情的深刻變化，開始特別重視對黨組織和黨的領導這個“關鍵少數(shù)”權力的監(jiān)督和制約，尤其強調(diào)有多大權力就匹配多大的責任。針對處于特殊領導地位并履行領導職能的黨組織和黨的領導干部，要進行嚴格的監(jiān)督問責，不但要對各級各類組織進行責任劃分，還要對黨組織的領導班子、領導班子主要負責人、班子成員的領導責任進行區(qū)分。由此，對黨內(nèi)問責對象和其責任的區(qū)分愈來愈走向精細化和規(guī)范化。

第三，黨內(nèi)問責范圍從單一走向全面。革命戰(zhàn)爭時期，作為工人階級政黨，中國共產(chǎn)黨運用馬克思主義先進理論建黨，在自身建設和管理方面要比其他任何政黨更嚴格，因而主要強調(diào)自身的感召力和教育作用。同時，黨內(nèi)實行民主集中制和嚴格的紀律建設，黨內(nèi)存在的思想、組織、作風不純、腐敗等的問題，更多是從黨性要求、動員感召等渠道得以解決，體現(xiàn)在這一時期的黨內(nèi)法規(guī)制度中，責任追究的范圍和種類相對單一，主要是側(cè)重針對執(zhí)行上級路線方針政策不力的黨組織和黨的領導干部予以責任追究。新中國成立初期，針對黨內(nèi)“嚴重脫離群眾，特權思想、官僚主義作風的滋長，以及貪污腐化行為”，黨內(nèi)對黨組織、黨的領導干部進行問責的范圍擴展到注重糾正官僚主義、浪費等不良作風領域。改革開放以后，黨建立起以制度建設為主的從嚴治黨的監(jiān)督和管理體系，黨內(nèi)問責作為管黨治黨的重要抓手，其問責范圍得以進一步拓展到黨的干部人事制度、黨風廉政建設、黨內(nèi)監(jiān)督等多個領域，由此形成了一系列專項的問責制度群。黨的十八大以來，黨認識到從嚴治黨僅限于反腐敗和糾正黨風還遠遠不夠，習近平同志從黨的責任意識、歷史使命的高度提出全面從嚴治黨戰(zhàn)略。黨內(nèi)出臺了一系列有關黨內(nèi)問責的黨內(nèi)法規(guī)制度，致力于將全面從嚴治黨落到實處，尤其以出臺《中國共產(chǎn)黨問責條例》為標志，將黨內(nèi)問責范圍拓展到從黨的領導、政治建設、思想建設到貫徹黨的路線、作風建設、黨風廉政建設等全方位和全過程之中。

第四，黨內(nèi)問責程序從方式模糊到操作清晰。中國共產(chǎn)黨從建黨初期就注重構建自身的主體責任，但黨內(nèi)法規(guī)制度中關于履行主體責任或領導責任不力進行問責的程序性規(guī)定還是很少，主要只是零星體現(xiàn)于黨章和有關干部、黨風廉政建設、紀律處分等專項規(guī)定中。直到21 世紀初，問責程序問題開始越來越得到重視。2009年6月，中共中央政治局審議通過 《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》，其中，對管黨治黨不力而造成重大負面影響的問責情形和問責程序設置了具體化規(guī)定。特別是黨的十八大以來，在全面從嚴治黨戰(zhàn)略指引下，黨內(nèi)深化了對黨內(nèi)問責的認識，先后于2016年頒布并于2019年修訂實施 《中國共產(chǎn)黨問責條例》，對全面從嚴治黨失職失責，尤其是落實“兩個維護”不力的問責情形和問責程序制定了專門性規(guī)定，從問責啟動調(diào)查、審查調(diào)查、作出決定、問責執(zhí)行等方面進行了全方位的詳盡的程序性規(guī)范。

（三）百年來黨的問責制度動力機制科學運轉(zhuǎn)的邏輯深入

首先，中國共產(chǎn)黨始終強調(diào)主體責任導向，由此形成的壓力傳導成為黨的問責制度運轉(zhuǎn)的內(nèi)部動力。百年來，中國共產(chǎn)黨特別強調(diào)自身的主體責任，始終以馬克思主義理論為指導，自覺擺脫傳統(tǒng)政黨的狹隘局限，“以唯物辯證的科學精神、無私無畏的博大胸懷領導和推動中國革命、建設、改革，不斷堅持真理、修正錯誤”，以實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益作為黨和國家一切工作的出發(fā)點和落腳點，正是在這種自我主體責任意識導向下，特別注重自身的政治性、紀律性、組織性和作風建設，以高度的主體責任意識推動自身發(fā)展，以強烈的主體責任意識構建主體責任政治體制，進一步形成了壓力型責任制度模式。這種主體責任壓力型政治，成為嚴格規(guī)范和約束黨組織和黨的干部的思想和行為的內(nèi)在動力，這是百年來黨的問責制度不斷完善并科學運轉(zhuǎn)的根本動力所在。

其次，黨的問責制度的設計始終回應現(xiàn)實訴求，由此形成的壓力傳導是黨的問責制度發(fā)展的外在動力。這與中國共產(chǎn)黨所處的外部歷史條件和所要解決的問題密切相關。在革命時期，嚴酷的戰(zhàn)爭環(huán)境為保持黨組織和黨的干部隊伍的純潔性提供了天然屏障，這一時期黨的建設特點是把思想建設放在首位，管黨治黨、黨的建設弱化等主體責任相比于紀律松弛等直接責任，還出于相對次要的位置。但隨著社會主義建設的開啟以及改革開放等中心任務的轉(zhuǎn)換，不可避免出現(xiàn)很多原先黨內(nèi)法規(guī)制度尚不能適應和調(diào)整的新的社會問題，人民對黨組織和黨的領導干部也有了更高要求。問題就是導向，根據(jù)現(xiàn)實要求，黨逐步意識到管黨治黨只注重追究黨內(nèi)主體違紀違規(guī)的直接責任，還只是停留在問題的表面，會導致一些理應承擔事后責任的黨組織和黨的領導干部不能受到應有的追究和懲處，也就無法抓住黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力等根本性問題。黨的十八大以來，隨著全面從嚴治黨實踐的不斷深入，黨進一步強化問責實踐探索，黨內(nèi)法規(guī)制度得以不斷完善，時機成熟、條件具備，通過對有關紀律處分、黨內(nèi)監(jiān)督和黨內(nèi)問責等黨內(nèi)法規(guī)制度的整合優(yōu)化，最終構建起了規(guī)范化、程序化、制度化和體系化的黨的問責制度體系。

三、中國共產(chǎn)黨問責制度建設的基本經(jīng)驗

中國共產(chǎn)黨通過不斷探索、實踐和創(chuàng)新，形成了一整套行之有效且適合自身發(fā)展的黨的問責制度，為黨內(nèi)問責進一步的實施提供了重要經(jīng)驗。

（一）堅持黨的初心使命是黨的問責制度扎實推進的根本

責任追究制度安排的邏輯原點原本是對于人性的假定，但是，中國共產(chǎn)黨作為馬克思主義無產(chǎn)階級先鋒隊，對其各級組織和黨的領導干部的要求必然要高于普通人性要求。黨的領導干部肩負民族復興的主體責任和歷史使命，擔負更重的職責，并掌握更大的公共權力，因此，對其進行規(guī)制的問責制度設計，必然高于普通人的使命和能力要求。中國共產(chǎn)黨問責制度不只是基于人性要求，而是始終立足于黨的初心使命，這是黨的問責制度建設的根本。在履行主體責任方面，正是基于為人民謀幸福、為民族謀復興的初心使命，黨的問責制度不但要求黨員干部具有共產(chǎn)主義遠大理想和中國特色社會主義堅定信念，要能自覺用馬克思主義的立場、觀點、方法分析和解決實際問題，要有強烈的革命事業(yè)心和政治責任感，要始終與黨中央保持高度一致，要堅持和維護黨的民主集中制，要正確行使人民賦予的權力，而且要具有履行公共職責所具有的職位能力。強調(diào)黨的組織和黨的領導干部掌握的公共權力，只能用權為民，不能用權謀私。同時針對公共權力具有天然的可擴張性，黨不斷加強黨內(nèi)監(jiān)督，優(yōu)化黨內(nèi)問責制度設計，提高黨自我監(jiān)督、自我凈化的能力，做到始終保持黨的先進性?？傊?，堅持初心使命是黨的問責制度不斷推進的根本。

（二）追求執(zhí)政倫理道德是黨的問責制度建設的旨歸

中國共產(chǎn)黨作為具有歷史使命感和有責任擔當?shù)恼h，其黨的問責制具有鮮明的道德倫理性責任追求，追求執(zhí)政倫理和道德是黨的問責制度建設的旨歸。

首先，從問責的責任體系構建上看，中國共產(chǎn)黨作為一個現(xiàn)代責任組織和責任體系，在馬克思列寧主義理論指導下建立，并將自身的革命和人類解放作為自己的價值理念及責任道德倫理。黨的權威確立不是源于國家暴力，也不是源于國家強制力，而是來源于自身所代表的政治理念和信仰追求。因此，百年來，中國共產(chǎn)黨始終強調(diào)主體責任擔當，強化道德倫理實現(xiàn)管黨治黨和執(zhí)政治國，將道德、責任倫理構建作為黨獨特的領導和執(zhí)政的戰(zhàn)略性資源，以責任倫理為內(nèi)核的道德感成為激發(fā)黨內(nèi)主體內(nèi)在自律的基礎。強調(diào)通過發(fā)揮責任使命、黨性引領、道德約束和紀律規(guī)制的綜合效用，讓道德倫理和制度規(guī)制同時發(fā)揮作用，尤其通過道德倫理的責任構建和制度約束，形塑了黨組織、黨的領導干部的先鋒模范和領導核心作用。同時，通過問責制度劃定的行為底線，以嚴密的黨的紀律約束，將主體責任建設貫穿于黨的領導、政治建設、思想建設、組織建設、作風建設始終，并通過責任追究程序彰顯出黨的倫理導向和道德追求。

其次，從問責主體對于責任的認識和把握上看，中國共產(chǎn)黨對主體責任的擔當，來源于內(nèi)生性選擇，而非外在的強加性選擇，這種內(nèi)源型主體責任選擇，構成了百年來中國共產(chǎn)黨保持先進性和自我凈化的主體責任能力?！柏熑螕敗边@一政治術語背后是責任倫理的內(nèi)在邏輯規(guī)定。作為無產(chǎn)階級政黨，內(nèi)生性倫理責任就是要加強黨的領導和執(zhí)政能力，強調(diào)責任擔當，一方面要求黨組織、黨的領導干部特別是各級黨組織的負責人要敢于擔責，以此真正實現(xiàn)黨對人民的承諾；另一方面要求黨組織和黨的領導干部盡心盡責履行政治責任，否則就是政治上的背信棄義。中國共產(chǎn)黨不斷創(chuàng)新完善黨的主體責任和追責制度，逐步讓管黨治黨的責任追究制度成為權威的規(guī)范體系，并成為黨的建設指引和政治保障，從而確立起擔當管黨治黨政治責任的倫理道德基礎。

（三）抓“關鍵少數(shù)”是黨的問責制度建設的重要導向

黨的理論包括黨的領導和黨的執(zhí)政，黨的領導“主要是政治、思想和組織的領導”，而黨的執(zhí)政是黨通過法律程序在國家機構中執(zhí)掌國家政權，進行治國理政的活動。這其中，作為各級組織主要負責人就是行使國家權力的“關鍵少數(shù)”，也成為黨內(nèi)問責的重點。

從歷史來看，黨基于挽救民族危亡的歷史責任和使命而建立并發(fā)展，并在革命實踐中實現(xiàn)了對人民群眾的領導。在政治資源相對匱乏的建黨初期，要保證黨的路線、方針和政策得以貫徹，抓好黨組織領導班子和黨的領導干部隊伍建設，是黨能提高凝聚力和戰(zhàn)斗力的關鍵。在這一時期，黨既有擔當領導責任的主體意識，通過示范、宣傳、維護人民利益的實踐獲得人民的信賴和認可,又有賴于對“關鍵少數(shù)”的嚴格紀律約束和違反黨內(nèi)法規(guī)制度的懲處來獲得真正意義上的領導，并得到人民群眾的認可。新中國成立至今，黨的領導和執(zhí)政并行，由于國家和社會所處時代的不同，黨的領導和執(zhí)政也面臨嚴峻挑戰(zhàn)，作為中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，黨內(nèi)“關鍵少數(shù)”掌握著政治資源，是政治權力的領導核心，也是實現(xiàn)中華民族偉大復興的具體組織者和責任擔當者，其言行、舉動對全社會有著很強的示范效應，因此，對“關鍵少數(shù)” 的制度制約是保證黨的領導和執(zhí)政先進性、合法性的基礎。

同時，黨組織作為制造精英的制度化組織，承擔培養(yǎng)和輸送“關鍵少數(shù)”黨的領導干部的任務。不同于西方政黨和國家分離的結(jié)構，中國共產(chǎn)黨深深嵌入于國家權力機構中，黨掌控的政治資源中，最為重要的是政黨資源，“政黨權力的職能在本質(zhì)上是對政黨精英、國家精英和社會精英的一種影響或控制能力?！边@種對職位資源的控制是黨的問責制度運轉(zhuǎn)的關鍵所在。黨內(nèi)問責的懲處性本質(zhì)就是對責任主體特別是對作為“關鍵少數(shù)”的領導干部政治資源和權力的限制。比如基于名譽利益的聲譽罰，就是對黨的領導弱化、給黨的事業(yè)和人民利益造成損失的領導班子和領導干部進行通報的問責；基于參與利益的驅(qū)逐罰，就是對黨組織予以改組的問責；基于崗位利益的降職罰，就是對失職失責、不適宜擔任現(xiàn)職的黨的領導干部采取停職檢查、調(diào)整職務、責令辭職、降職或免職的問責等。抓好“關鍵少數(shù)”就能保證黨對政治資源的有效調(diào)配與運用。

（四）實現(xiàn)全覆蓋監(jiān)管網(wǎng)絡是黨的問責制度建設的重要途徑

中國共產(chǎn)黨從幼年走向成熟，始終在探索、構建適合自己管黨治黨的權力監(jiān)督和問責制度，形成了猶如?？绿岢龅摹叭俺ㄒ曋髁x”權力規(guī)訓機制。百年來，黨的問責制度通過構建從上至下、從里到外的層級監(jiān)督和權力制約機制，形成了一個對權力進行全覆蓋監(jiān)督的網(wǎng)絡，猶如無所不在的“權力的眼睛”，讓失范的權力得以糾正和規(guī)訓。

具體而言，在以黨的領導體制為核心的金字塔形層級結(jié)構中，百年來形成了全覆蓋紀檢、監(jiān)察、巡視、巡察等交叉作用機制的權力制約和問責網(wǎng)絡，以黨委履行主體責任、紀委履行監(jiān)督專責、黨的工作機關依據(jù)職能履行監(jiān)督職能為主要形式，并通過各級監(jiān)委監(jiān)察監(jiān)督、各級紀委派駐（派出）監(jiān)督、各級黨委巡視（巡察）等方式匯聚問責信息，使得黨的上級權力主體可以知曉被監(jiān)督者的失范行為，隨時對被監(jiān)督者的失范行為進行問責，由此實現(xiàn)了問責主體、問責對象的全覆蓋。百年來黨委的主體責任通過黨內(nèi)法規(guī)制度所框定的管黨治黨職責予以體現(xiàn)，主要是以履行黨的政治建設職責為統(tǒng)領，結(jié)合民主集中制度、黨內(nèi)政治生活制度、黨管干部以及黨管人才等制度對黨內(nèi)思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設、反腐倡廉建設等黨的建設領域進行全面監(jiān)督，確保全面從嚴治黨戰(zhàn)略下對權力的監(jiān)督和制約，由此實現(xiàn)了問責范圍的全覆蓋。而紀委的監(jiān)督專責是通過黨內(nèi)法規(guī)制度中的紀律規(guī)制體現(xiàn)。百年來中國共產(chǎn)黨打磨出了一整套從檢舉、調(diào)查到后續(xù)監(jiān)督的問責追責流程，而且逐漸引導民眾形成了社會監(jiān)督的態(tài)勢，有效地限制了權力失范行為，由此實現(xiàn)了問責程序的全流程?？傊谌采w的權力監(jiān)管網(wǎng)絡下，實現(xiàn)了問責主體、問責對象、問責范圍和問責程序的閉環(huán)監(jiān)管，成為黨的問責制度建設的重要途徑和重要經(jīng)驗，也成為黨的問責制度在實踐中行之有效的重要保證。

注釋：

⑤⑥⑦⑩? 《中國共產(chǎn)黨黨風廉政建設文獻選編（1921—2000）》（第六卷），中國方正出版社2001年版，第3、6、8、20～21、23、479～480、52、64、頁。

⑨《中國共產(chǎn)黨黨風廉政建設文獻選編（1921—2000）》（第八卷），中國方正出版社2001年版，第44 頁。

?《鄧小平文選》（第二卷），人民出版社1994年版，第341 頁。

?《江澤民文選》（第三卷），人民出版社2006年版，第191～192 頁。

?《中國共產(chǎn)黨歷次黨章匯編（1921—2017）》，中國方正出版社2019年版，第447～448 頁。

??《十六大以來重要文獻選編》（中冊），中央文獻出版社2006年版，第282、605 頁。

?《十五大以來重要文獻選編》（上冊），中央文獻出版社2011年版，第546 頁。