段 磊，熊 娜

(武漢大學 法學院/黨內(nèi)法規(guī)研究中心,湖北 武漢 430072)

“對一門學科而言，學說史是研究該學科產(chǎn)生、發(fā)展與演變的學問，體現(xiàn)了以歷史視角把握該學科發(fā)展脈絡的內(nèi)在要求?！盵1]近年來，學說史研究已成為包括法學在內(nèi)的不少哲學社會科學學科的一種重要研究范式。對于黨內(nèi)法規(guī)這一新興學科而言，由于學術共同體的理論研究尚待進一步豐富，整體性的學說史建構似乎為時過早。但是，作為黨內(nèi)法規(guī)的“基本范疇”之一[2]，學界對于“黨內(nèi)法規(guī)”概念這一基本論題的討論卻已延續(xù)了20多年，且這種討論隨著中國共產(chǎn)黨制度治黨、依規(guī)治黨實踐的不斷發(fā)展而進一步豐富。從黨內(nèi)法規(guī)的概念構成來看，學界主要從其內(nèi)涵與外延兩個方面展開學理探討，關于黨內(nèi)法規(guī)概念內(nèi)涵的討論主要涉及黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)、調(diào)整對象等問題，關于黨內(nèi)法規(guī)概念外延的討論主要涉及黨內(nèi)法規(guī)的表現(xiàn)形式問題。根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制度建設的實踐與學界對黨內(nèi)法規(guī)概念的研究發(fā)展情況，有關黨內(nèi)法規(guī)概念的學說史發(fā)展脈絡大體可分為三個階段：(1)第一階段自1990年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》(以下簡稱《暫行條例》)首次明確黨內(nèi)法規(guī)的定義至2002年，屬黨內(nèi)法規(guī)概念學說的起步階段，學界的探討重點集中于黨內(nèi)法規(guī)這一新興規(guī)范形式的調(diào)整對象問題。(2)第二階段自2002年黨的十六大召開至2014年，為黨內(nèi)法規(guī)概念學說的初步發(fā)展階段，學界的研究重點主要集中于黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)，尤其是黨內(nèi)法規(guī)是否具有“法”屬性的問題上。(3)第三階段為2014年黨的十八屆四中全會明確將黨內(nèi)法規(guī)體系列入中國特色社會主義法治體系以來，為黨內(nèi)法規(guī)概念學說的全面深化階段，學界的研究重點已拓展至黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)、調(diào)整范圍、形式等多個方面?；邳h內(nèi)法規(guī)概念之于黨內(nèi)法規(guī)基礎理論研究的重要意義，本文擬通過對上述三個階段中學術共同體對黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)、調(diào)整對象和形式等問題的探索及爭論，歸納其中的理論線索，展現(xiàn)其中出現(xiàn)的重大理論爭議，以期助益于黨內(nèi)法規(guī)學術共同體對這一重要論題的深化思考。

一、1990-2002年間的黨內(nèi)法規(guī)概念學說：調(diào)整對象與表現(xiàn)形式的理論初探

“中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)是一個歷史地形成的概念，也是一個在黨的領導和黨的建設實踐中不斷地完善的概念。”[3]早在1938年黨的六屆六中全會上，毛澤東等黨的領導人就使用了“黨規(guī)”等概念，在新中國成立后，毛澤東同志又親自將其口頭表述的“黨規(guī)”一詞規(guī)范地修改為“黨內(nèi)法規(guī)”。但是，在此之后一個時期內(nèi)，黨內(nèi)法規(guī)的概念并未被明確界定，“黨內(nèi)法規(guī)”“黨規(guī)”“黨規(guī)黨法”“黨規(guī)黨紀”等概念也在實踐中混同使用，并未加以明確區(qū)分，學界也未能形成專門性研究成果。1990年7月頒布的《暫行條例》首次明確界定了“黨內(nèi)法規(guī)”定義，并對黨內(nèi)法規(guī)的制定主體、規(guī)劃、起草、審定、發(fā)布等作出了系統(tǒng)性規(guī)范，為黨內(nèi)法規(guī)制度建設的體系化提供了重要的規(guī)范指引。同時，《暫行條例》的頒布也構成了黨內(nèi)法規(guī)專門性研究的重要節(jié)點，學界的相關研究日漸豐富。因此，從1990年到2002年黨的十六大召開前，可以被認為是黨內(nèi)法規(guī)理論研究的肇始期。在這一時期，參與黨內(nèi)法規(guī)相關研究的學者多集中于黨史黨建領域，相關的研究重點多集中于某部黨內(nèi)法規(guī)或某些特定黨內(nèi)法規(guī)條文的解讀及其對黨的建設的積極意義上，從法規(guī)范角度探討黨內(nèi)法規(guī)概念的成果并不多見。就黨內(nèi)法規(guī)的概念而言，相關研究的重點集中于黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象與表現(xiàn)形式上，學者嘗試提出一些抽象的理論概念來解決黨內(nèi)法規(guī)這一新興規(guī)范形式“是什么”“管什么”的問題。

一方面，圍繞黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象問題，受鄧小平關于健全社會主義法制、黨內(nèi)制度建設相關論述和中國共產(chǎn)黨依法治國理念的影響，這一時期學界出現(xiàn)了“黨內(nèi)法制”“黨內(nèi)關系”等概念，初步形成對黨內(nèi)法規(guī)“管什么”這一問題的回應。如李樂剛提出了“黨內(nèi)法制”的概念，認為黨內(nèi)法制“是指制定、執(zhí)行和遵守黨內(nèi)法規(guī)和制度”[4]。在此基礎上，他從黨內(nèi)法制建設的目標出發(fā)，提出黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象應是黨內(nèi)關系，認為黨內(nèi)關系作為黨員之間、黨的組織之間、黨員與黨的組織之間的一種正式的組織關系，不同于私主體之間的人際關系，需要通過黨內(nèi)法規(guī)予以嚴格規(guī)范[5]。由此，在上述理論邏輯之下，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)關系，服務于中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法制建設，顯然是一個有別于國家法律的規(guī)范范疇。

另一方面，圍繞黨內(nèi)法規(guī)的表現(xiàn)形式問題，受當時黨中央提出“建設有中國特色社會主義法律體系”這一主張的影響，學界對黨內(nèi)法規(guī)形式的研究亦形成了體系化的劃分思路。李樂剛根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)的效力將之劃分為三個層級：作為最高層行為規(guī)范的黨章；針對某些專門問題和一定范圍人員制定的具體條例、制度和規(guī)定；具有法規(guī)性的決議、通知、意見號召等[4]。葉篤初等則將黨內(nèi)法規(guī)視為由黨章和其他具體法規(guī)共同構成的規(guī)范體系，黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)其他具體法規(guī)按照制定主體層級的不同可以區(qū)分為黨的中央及其部門制定的各種單項法規(guī)和法規(guī)性決議以及黨的各級領導機關及其部門的工作條例、黨的中央以下各級組織制定的法規(guī)[6]。當時，《暫行條例》第4條已對黨內(nèi)法規(guī)的名稱進行了明確的規(guī)定，對各立規(guī)主體的制定權限也作出了相應規(guī)定。然而，彼時黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范化程度尚待提高，不少立規(guī)主體在立規(guī)時并未嚴格、準確地按照上述規(guī)定使用黨內(nèi)法規(guī)的名稱。在這種實踐條件下，學者關于黨內(nèi)法規(guī)表現(xiàn)形式的研究也很難形成具有廣泛說服力的結論，加之學界缺少對黨內(nèi)法規(guī)概念本體的研究成果，這些理論劃分也只是一種對當時漸成熱點的“法律體系”研究的工具性借鑒。

二、2002年至2014年間的黨內(nèi)法規(guī)概念學說：黨內(nèi)法規(guī)的法屬性之爭

“黨的十六大提出‘依法執(zhí)政’的重要方針，指明了中國共產(chǎn)黨轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式的基本方向。”[7]按照依法執(zhí)政的基本要求，黨中央在繼承和發(fā)揚改革開放以來加強黨內(nèi)制度建設傳統(tǒng)的基礎上，通過制定包括《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等在內(nèi)的重要黨內(nèi)法規(guī)，著力推動黨內(nèi)法規(guī)的持續(xù)發(fā)展。黨的十六大之后，學者對黨內(nèi)法規(guī)的關注點已從上一階段的調(diào)整對象、表現(xiàn)形式等上升到涉及黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)問題的本體性研究之中。至2014年黨的十八屆四中全會召開之前，相關研究的重點集中于黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)這一議題上，學界的研究焦點在于黨內(nèi)法規(guī)的“法”屬性之爭，先后圍繞“黨內(nèi)法規(guī)是不是法”“黨內(nèi)法規(guī)是怎樣的法”等話題形成了諸多理論爭鋒，在黨內(nèi)法規(guī)概念學說史上產(chǎn)生了重要影響。

(一)理論標靶：黨內(nèi)法規(guī)“非法論”的邏輯與實質(zhì)

2003年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》頒布后，“黨內(nèi)法規(guī)”一詞在當時的討論中屢屢出現(xiàn)。在此背景下，一些學者開始從實證主義角度，對“黨內(nèi)法規(guī)”這一表述提出質(zhì)疑，其論述重點在于否定黨內(nèi)法規(guī)的法屬性，因而這些論述可被概括為黨內(nèi)法規(guī)“非法論”。黨內(nèi)法規(guī)“非法論”提出后，迅疾成為學界展開相關研究的理論標靶，為學界后續(xù)展開的圍繞黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)問題的學理探討提供了重要契機，因而在黨內(nèi)法規(guī)概念學說史上具有重要意義。

較早提出黨內(nèi)法規(guī)“非法論”的作者在2004年撰文提出“黨內(nèi)法規(guī)提法不妥”的論斷，并提出了三點具體理由：其一，政黨組織不是立法主體；其二，黨內(nèi)條例不具有法規(guī)特征，而是屬于政策性和制度性的文件；其三，黨內(nèi)法規(guī)的提法容易產(chǎn)生歧義，無法嚴謹、準確地反映黨與法的關系[8]。盡管該論述僅僅以一篇報紙理論文章為載體，其論證也相對簡略，作者也并未就這一話題形成持續(xù)性研究，但他的觀點卻代表了一個時期內(nèi)學界對黨內(nèi)法規(guī)的“法”屬性的否定思維邏輯，即以國家法律的概念為標尺，衡量黨內(nèi)法規(guī)的一般特征，繼而從主體、內(nèi)容、用語等方面否定其“法律”(即其所認為之“法”)的屬性。在此之后，理論界和實務界出現(xiàn)的對黨內(nèi)法規(guī)“法”屬性的否定性觀點也多受這一論述邏輯的影響，以黨內(nèi)法規(guī)不符合“法律”特征為由，反對將其冠以“法規(guī)”二字，體現(xiàn)出實證主義法學學說的深刻影響。如王俊華認為，黨的規(guī)章制度是由黨的領導機關按照黨章規(guī)定的程序制定的，不能體現(xiàn)國家意志，不具有強制力，黨的意志只有上升為“法律”才能成為“法規(guī)”，建議用“黨的紀律”一詞指代黨內(nèi)規(guī)章制度，以免造成與國家法律之間的混淆[9]。

從黨內(nèi)法規(guī)“非法論”的論證邏輯來看，此類觀點在本質(zhì)上所欲強調(diào)的乃是黨內(nèi)法規(guī)因其制定主體的“非國家性”而導出的效力范圍的“非普遍性”。易言之，“非法論”的論述重點在于“非國家”主體(即便是執(zhí)政黨)不應有制定具有普遍約束力規(guī)范(即法律)的資格。因此，“非法論”者所言的并非“黨內(nèi)法規(guī)”這個具體名詞使用的適當性問題，而是一種新型規(guī)范的調(diào)整范圍問題。在黨內(nèi)法規(guī)“非法論”者眼中，政黨作為一種社會組織，其制定的各種規(guī)章制度從制定主體、制定程序、調(diào)整范圍、適用范圍、實施保障等方面都不能說可以被稱為“法規(guī)”，而只是政黨自治之下體現(xiàn)該政黨自身意志、調(diào)整自身行為的規(guī)范。同時，一些學者基于新中國成立后一個時期內(nèi)出現(xiàn)的因“黨政不分，在很多事情上黨代替了政府工作”[10]而導致種種問題的歷史經(jīng)驗，也形成黨內(nèi)法規(guī)不應等同于法律的觀點，最終選擇否定黨內(nèi)法規(guī)的“法”屬性。盡管黨內(nèi)法規(guī)“非法論”的相關文獻數(shù)量極為有限，但這些文獻直接拋出了“黨內(nèi)法規(guī)是不是法”這一理論命題，為未來學界調(diào)動不同理論資源證成黨內(nèi)法規(guī)的“法”屬性，解決“黨內(nèi)法規(guī)是不是法”“黨內(nèi)法規(guī)是怎樣的法”等關系到黨內(nèi)法規(guī)概念建構的系列問題提供了重要的理論標靶，為學界展開關于黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的理論探討開啟了新的視角。

(二)學說爭鋒：黨內(nèi)法規(guī)“姓法論”的興起與證成

針對黨內(nèi)法規(guī)“非法論”，學界為論證黨內(nèi)法規(guī)“姓法”，即具有“法”屬性，形成了包括“軟法論”“法律多元主義”“不成文憲法說”等多種理論闡釋，為進一步明確黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)提供了重要的理論支撐。上述三種理論學說均以黨內(nèi)法規(guī)具有“法”屬性為論證目標，以超越實證主義范式詮釋“法”的內(nèi)涵為論證方法，其差異在于通過引入不同的理論素材形成具有不同理論特征的研究框架。這三種具有不同特征的“姓法論”的理論邏輯如下。

第一，“軟法論”的理論邏輯體現(xiàn)為，通過構建區(qū)別于傳統(tǒng)“硬法”的“軟法”范疇，明確黨內(nèi)法規(guī)的“法”屬性和“軟法”屬性。21世紀初，受埃利希在批判以國家法至上主義為基石的法律規(guī)則論基礎上提出的“活法”概念的影響，以羅豪才、姜明安、宋功德等為代表的一批學者提出了一套符合中國法治建設邏輯的“軟法”理論體系?！败浄ā崩碚摰奶攸c在于，改變傳統(tǒng)意義上將“法”的概念局限于國家法的理念，強調(diào)其“法律效力結構未必完整、無需依靠國家強制保障實施、但能夠產(chǎn)生社會實效的法律規(guī)范”[11]的實踐特性。在“軟法”理論形成的早期，黨內(nèi)法規(guī)因“在其黨內(nèi)能夠起到規(guī)范的作用”[12]而被列入“軟法”范圍，但在當時，“軟法”論的關注重點并不在于黨內(nèi)法規(guī)，更不在于中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)，而在于社會主體制定的諸種有助于回應公共治理需求的規(guī)范形式。直至2010年前后，隨著黨內(nèi)法規(guī)研究的勃興，學界才開始將“軟法”理論廣泛應用于黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的論證當中，明確將黨內(nèi)法規(guī)界定為“社會法和軟法，而非國家法和硬法”[13]。在“軟法論”的理論框架下，“軟法論”者通過調(diào)整“法”的定義、擴大“法”的概念外延，解構了黨內(nèi)法規(guī)“非法論”的理論前提，同時也為回應黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍、作用方式及其與國家法律的關系等問題提供了理論支撐。

第二，“法律多元主義”的理論邏輯體現(xiàn)為，通過擴大對“法”概念的解釋范圍，明確“法”與“法律”的概念差異，從而賦予黨內(nèi)法規(guī)以“非法律的法”的性質(zhì)界定。法律多元主義是“相對于法律一元或者國家法律一元(中心主義)來說”[14]的一種理論學說，其核心觀點在于強調(diào)法制定主體、法律淵源的多元性。持此種學說的學者認為，“‘法’固然與國家有密切、直接的聯(lián)系，但是除了國家，‘法’還有更為廣泛的內(nèi)涵和外延”[15]2。因此，“法律多元主義”者強調(diào)“法”的范疇包含且大于“法律”，明確非國家之外的主體雖不能制定“法律”，但卻可制定“法”并在社會治理中發(fā)揮實際作用，而“各個政黨、政治性組織制定的章程及其他內(nèi)部規(guī)范”[15]3即屬于“法”的范疇。從分析范式上看，“法律多元主義”與“軟法論”均從擴展“法”的概念外延出發(fā)，可以說，“軟法論”是“法律多元主義”的一種具體表現(xiàn)形式。但在黨內(nèi)法規(guī)概念研究這一具體領域內(nèi)，由于缺少對拓展范圍之后的“法”的概念的進一步論證，“法律多元主義”的詮釋力與影響力較之于“軟法論”都略顯遜色。

第三，“不成文憲法說”的理論邏輯體現(xiàn)為，從政治憲法學角度出發(fā)，以中國的政治實踐為論證依據(jù)，將作為最根本黨內(nèi)法規(guī)的《中國共產(chǎn)黨章程》(以下簡稱《黨章》)界定為中國的“不成文憲法”?！安怀晌膽椃ā笔且粋€與“成文憲法”相對應的概念，是指一個國家的“憲政體制和公民權利保護并沒有明確規(guī)定在一部統(tǒng)一的成文法典中，而是散見于不同的法律淵源中”[16]。在不成文憲法的理論研究中，強世功提出，除應重視憲法文本外，還要理解我國政治實踐中那些不可忽略的對現(xiàn)實政治運行產(chǎn)生影響的“不成文憲法”，即“實效憲法”，《黨章》作為黨內(nèi)的根本法，是用以規(guī)范中國的政治主權者的，是“實效憲法”，因而應屬于中國的“不成文憲法”范疇[16]?！安怀晌膽椃ㄕf”將《黨章》置于政治憲法學的理論框架之中，從不成文憲法的角度詮釋黨章的性質(zhì)與地位，形成一條超越于“軟法論”和“法律多元主義”研究范式的理論路徑。當然，必須強調(diào)的是，強世功的論述僅涉及《黨章》，而并非涉及其他黨內(nèi)法規(guī)，因而并非完整意義上針對黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)形成的理論學說。但是，黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎和依據(jù)，從此意義上講，黨章所統(tǒng)攝的中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度體系，自然應與憲法所統(tǒng)率下的國家法律體系具有相類似的“法”屬性，因而此種學說亦被本文歸入黨內(nèi)法規(guī)“姓法論”當中。

在上述三種論述中，“軟法論”具有最為豐富的背景性理論資源，在當時黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展實踐條件下也最具理論詮釋力，不僅解決了“黨內(nèi)法規(guī)是不是法”的問題，也有力回應了“黨內(nèi)法規(guī)是什么法”的問題。因此，在一段時間內(nèi)，“黨內(nèi)法規(guī)是一種軟法”的觀點在學界一度獲得較為廣泛的認可，被視為黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)問題的理論通說，也因此成為后一階段學界關于黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的論爭中的理論標靶。

盡管上述諸種“姓法論”學說對證成黨內(nèi)法規(guī)的“法”屬性作出重要學理貢獻，但實事求是地講，時至今日，體現(xiàn)“國家法中心主義”的黨內(nèi)法規(guī)“非法論”的觀點并未隨著后續(xù)黨內(nèi)法規(guī)概念學說的發(fā)展而走向消亡。即便是在執(zhí)政黨高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設、中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設取得重大進展的今天，黨內(nèi)法規(guī)的法屬性之爭依然存在。當然，這種爭議的出現(xiàn)，并不意味著學界對中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的基本理念存在異議，而更多體現(xiàn)出一些學者對黨內(nèi)法規(guī)概念認知的分歧。造成這種分歧的原因主要有二：一方面，由于中國法學界長期浸潤于“國家法中心主義”的窠臼之中，一些學者對不具“國家性”的主體制定“法規(guī)”的行為有著天然的排斥心理。另一方面，由于不少學者仍慣于以傳統(tǒng)法學理論中以代議制度、政黨制度為核心的政治理論來詮釋中國的政治和法治現(xiàn)象，忽視了中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會主義各項事業(yè)領導核心發(fā)揮作用的內(nèi)生性行為邏輯，由此產(chǎn)生了對中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)概念和性質(zhì)的認知偏差。因此，站在學說史的角度來看，黨內(nèi)法規(guī)概念學說的進一步發(fā)展，不僅要立足于黨內(nèi)法規(guī)這一具體領域理論研究的再深化，更應在更為宏觀的中國特色哲學社會科學體系的發(fā)展過程中對這一政治與法治現(xiàn)象作出更為充分的理論關照。我們有理由相信，對黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的種種紛爭，必將在中國特色社會主義哲學社會科學的學科體系、學術體系、話語體系的全面發(fā)展中得到解決。

三、2014年以來的黨內(nèi)法規(guī)概念學說：性質(zhì)、調(diào)整對象與形式論爭的全面深化

2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》首次將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入中國特色社會主義法治體系。由此，黨內(nèi)法規(guī)再度成為學界廣泛關注的熱點議題，黨內(nèi)法規(guī)概念學說的發(fā)展進入到全面深化的新階段。在2014年之后，關于“黨內(nèi)法規(guī)”提法及其背后所體現(xiàn)的“黨內(nèi)法規(guī)是不是法”的爭論逐漸走向終結。誠如付子堂所言，“黨的十八屆四中全會正式確定‘完善的黨內(nèi)法規(guī)體系’為中國特色社會主義法治體系的五大子體系之一，使關于能否使用‘黨內(nèi)法規(guī)’一詞的純粹概念之爭畫上了休止符”[17]。然而，關于黨內(nèi)法規(guī)概念的論爭卻并未畫上“休止符”。在這一階段，學者對黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)問題的爭論日益延伸，隨著全面從嚴治黨走向深入，原本占據(jù)主導地位的“軟法論”在理論說服力上愈發(fā)不足，“軟法論”在伴隨實踐發(fā)展展開自我修正的同時，遭遇到一系列新興學說的批判。與此同時，學者針對黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整對象問題開始形成新的論爭，在黨的全面領導的時代背景下，傳統(tǒng)的“政黨自治規(guī)范”理論遭遇現(xiàn)實挑戰(zhàn)，黨內(nèi)法規(guī)“外溢效應”等學說日漸興起。此外，在黨內(nèi)法規(guī)形式問題上，學界對《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡稱《制定條例》)形成的黨內(nèi)法規(guī)形式定義進行了適度拓展，形成了諸種形態(tài)的“廣義黨內(nèi)法規(guī)形式論”。

(一)黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)之爭的延伸：“軟法論”的發(fā)展及其遭遇的挑戰(zhàn)

黨內(nèi)法規(guī)“軟法論”的興起曾經(jīng)為黨內(nèi)法規(guī)“姓法”起到重要的證成作用。然而，在黨的十八屆四中全會以后，“軟法論”逐漸成為學界的批駁對象，主要原因在于“軟法論”與我國黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)實運行邏輯不相契合。中國共產(chǎn)黨作為我國的領導黨、執(zhí)政黨，黨內(nèi)法規(guī)的約束力、調(diào)整范圍等與一般的社會規(guī)范之間有著明顯的區(qū)別，引入西方法治理論中的“軟法”概念來解決黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)問題也只是抓住了黨內(nèi)法規(guī)與“軟法”之間的某些共性特征，同時也有將黨內(nèi)法規(guī)與國家法律進行區(qū)分以攻訐黨內(nèi)法規(guī)“非法論”的考量。學界為解決黨內(nèi)法規(guī)“軟法論”在實踐層面所面臨的困境，主要通過“修正的軟法論”“黨內(nèi)法規(guī)硬法論”和“反軟法-硬法論”三條理論路徑對黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)問題展開新的探索。

1.“修正的軟法論”。此種學說堅持黨內(nèi)法規(guī)“軟法”的基本定位，但對傳統(tǒng)理論中的“軟法”觀念進行適度修正，以便契合黨內(nèi)法規(guī)實踐的發(fā)展。從論證思路來看，“修正的軟法論”主要因循兩條路徑展開論述：(1)將黨內(nèi)法規(guī)界定為“軟法”，但通過對軟法理論中某些元素進行適應性修正實現(xiàn)理論與實踐的統(tǒng)一。首先將“軟法論”運用到黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)研究中的姜明安、宋功德等是其中的代表，如姜明安認為，“黨內(nèi)法規(guī)也具有某些硬法的因素，某些黨內(nèi)法規(guī)也可啟動一定的國家強制力保證實施”[18]，而宋功德則認為黨內(nèi)法規(guī)具有政治屬性和規(guī)范屬性，是“堅硬的軟法”[19]。(2)從對軟法理論自身特點的認識出發(fā)展開對黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的修正性論述。如劉長秋認為，學界從實際效力角度對“軟法論”的攻訐是對軟法概念的誤讀，軟法與硬法之間的劃分應依據(jù)約束力的實現(xiàn)后盾而非是自身約束力的強弱，黨內(nèi)法規(guī)因不依賴于國家強制力而仍屬軟法[20]。上述兩種“修正的軟法論”嘗試在理論上解決全面從嚴治黨實踐背景之下黨內(nèi)法規(guī)剛性約束特點與“軟法”定位的矛盾之處。然而，由于“軟法論”采取了將黨內(nèi)法規(guī)與軟法兩種事物進行性質(zhì)比對、參照的論證邏輯，導致其對黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)、效力、表現(xiàn)形式等內(nèi)化于概念的界定都必須對照軟法的一般理論進行適度優(yōu)化，由此，將黨內(nèi)法規(guī)界定為“軟法”，勢必會引起人們將黨內(nèi)法規(guī)與軟法的其他子規(guī)范(尤其是社會組織規(guī)范)進行類比的理論遐想。因此，越來越多的新的理論學說以對“軟法論”的批判為先導，登上黨內(nèi)法規(guī)概念學說史的舞臺。

2.“黨內(nèi)法規(guī)硬法論”。此種學說認為，從中國的法治實踐出發(fā)，應當將黨內(nèi)法規(guī)定性為一種“硬法”，以契合黨內(nèi)法規(guī)在實踐中具有強約束力等特征。中國共產(chǎn)黨的領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的約束力并不簡單體現(xiàn)為一種類似于其他政黨規(guī)范的純粹的柔性黨內(nèi)約束，而具有極強的政治強制約束效果。此即“黨內(nèi)法規(guī)硬法論”的形成背景。此種論述的理論路徑主要有二：(1)直接對黨內(nèi)法規(guī)作出“硬法”性質(zhì)的界定。如有學者認為中國共產(chǎn)黨作為我國唯一的執(zhí)政黨，其所行使的權力屬于一種公權力，黨內(nèi)制裁也與國家制裁之間相互融通，同樣具有強制性的特征，因此黨內(nèi)法規(guī)是一種“硬法”[21]。(2)間接對黨內(nèi)法規(guī)作出“硬法”性質(zhì)的界定。此類論述主要見諸于憲法學者在探討黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查問題時提出的諸種觀點當中。如秦前紅等認為，由于黨和國家事務的混同性、黨的執(zhí)政方式特點等原因?qū)е隆包h內(nèi)法規(guī)和其他黨內(nèi)規(guī)范性文件對黨外公民和組織產(chǎn)生影響”，因而“完整的合憲性審查體系必須包含對黨內(nèi)法規(guī)的審查”[22]。“硬法論”從中國政治發(fā)展和中國共產(chǎn)黨治國理政方式變遷的實踐出發(fā)，突破了傳統(tǒng)理論對硬法與國家法絕對關聯(lián)性的理論限定，其對黨內(nèi)法規(guī)實際效力的描述似乎更加符合實際情況。然而，“硬法論”者依然受限于軟法論者建構的“軟法-硬法”二元框架，這導致運用“軟法論”界定黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)時存在的不少問題，以另一種形式在“硬法論”中反向體現(xiàn)出來。當然，“黨內(nèi)法規(guī)硬法論”還需面對其突破硬法與國家法關聯(lián)性帶來的更大難題。如果僅因黨內(nèi)法規(guī)所體現(xiàn)出的超越于一般社會組織規(guī)范的剛性約束力，就將其直接視為一種“硬法”，那么論者所需解決的就不止于黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)這一具體問題，而不得不關照到“馬克思主義法學概念體系是否需要重構，會不會滑向西方社會法的理論窠臼”[23]等更為宏大的命題。

3.“反軟法—硬法論”。在學界展開對黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的“軟法”“硬法”之爭的同時，亦有不少學者提出了系列超越“軟法—硬法”二元分析框架的觀點，在學說史梳理時，我們將之歸納為“反軟法—硬法論”(1)這些超越“軟法—硬法”二元分析框架提出的觀點，并非一種理論前提、論述邏輯統(tǒng)一的“學說”，而是論述側重不同、理論資源各具特點的“觀點群”，由于他們均體現(xiàn)出超越“軟法—硬法”分析框架的特點，因而我們將其統(tǒng)稱為“反軟法—硬法論”。。依論述邏輯的差別，這些觀點可劃分為三種類型：(1)從本體層面出發(fā)，主張為黨內(nèi)法規(guī)創(chuàng)設一個獨立于“軟法”“硬法”之外的專屬概念。如劉作翔提出“當代中國的規(guī)范體系”的理論框架，并將法律規(guī)范、黨內(nèi)法規(guī)、黨的政策、國家政策、社會規(guī)范視為并列于其中的具體規(guī)范類型[24]。李堯等提出黨內(nèi)法規(guī)應界定為“與硬法和軟法相并列的第三種法治規(guī)范”[25]。(2)從功能層面出發(fā)，對黨內(nèi)法規(guī)的屬性進行功能性界定。如武小川認為，應當“從黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的相似性”論證黨內(nèi)法規(guī)的概念，提出“中國共產(chǎn)黨為更好行使執(zhí)政權，自覺借鑒國家法律對國家權力的規(guī)范和限制方式，運用黨內(nèi)法規(guī)來管黨治黨”的“黨內(nèi)法規(guī)的權力規(guī)限論”[26]。(3)從綜合特征層面出發(fā)，形成黨內(nèi)法規(guī)二元屬性的界定。如屠凱認為，黨內(nèi)法規(guī)與其他社會現(xiàn)象的對立中可以納入“廣義法范疇”，在與國家法的對立中屬于“政策范疇”，是一種具有“法律與政策二重屬性的規(guī)范性文件”[27]。上述多種“反軟法—硬法論”的論述側重與論證邏輯存在較大差異，其各自立論基礎和所形成結論的理論說服力也高低有別，一些觀點難免有以應然迎合實然的“削足適履”之嫌，而亦有不少論述被認為存在著一定程度的邏輯混亂。但是，這些論述的提出，無疑為黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)論題探討的進一步深化提供了全新的視域和思路，也為黨內(nèi)法規(guī)概念學說史的進一步豐富提供了重要的理論元素。

(二)黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整對象之爭的蛻變：黨內(nèi)法規(guī)是否限于“黨內(nèi)”的爭議

如前文所述，在20世紀90年代，多數(shù)學者將黨內(nèi)法規(guī)界定為一種調(diào)整“黨內(nèi)關系”的制度規(guī)范。此種論述的底層邏輯即將中國共產(chǎn)黨視為一種區(qū)別于國家機關的社會組織，從屬于“國家—社會”二元關系中的“社會”一端，其黨內(nèi)法規(guī)應屬“政黨自治規(guī)范”，因此黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象應以中國共產(chǎn)黨的黨組織和黨員為限。在一段時間內(nèi)，堅持黨內(nèi)法規(guī)應僅限于調(diào)整黨內(nèi)關系的“政黨自治規(guī)范論”在黨內(nèi)法規(guī)理論研究中占據(jù)主流地位。

黨的十八大以來，隨著黨的全面領導實踐的不斷發(fā)展，在實踐活動中，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象已不限于黨內(nèi)關系、黨內(nèi)事務，而是日趨拓展到涉及黨的領導的方方面面。針對這一實踐發(fā)展，學者開始從不同層面作出理論詮釋。如宋功德將黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍從“黨內(nèi)關系”發(fā)展為“黨務關系”，認為黨務關系既包括指向黨內(nèi)的黨內(nèi)治理關系，也包括指向黨外的黨的領導關系，即“黨在執(zhí)政治國過程中因法規(guī)領導作用、履行領導職責而與非黨組織和黨外群眾之間形成的黨務關系”[19]174。另外，李忠則較早提出黨內(nèi)法規(guī)的“溢出效應”概念用于解釋黨內(nèi)法規(guī)適用于“非黨組織和非黨員”的現(xiàn)象，并認為這體現(xiàn)出黨內(nèi)法規(guī)適用范圍的普遍性特征[28]。此后，學界圍繞黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象問題，形成了一輪新的理論爭鳴，既有以“溢出效應”(或“溢出效力”)這一概念為核心展開理論建構者，也有反對盲目擴展黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍，否定“溢出效應”概念正當性者。這些理論言說的論辯推動著黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整對象理論的不斷發(fā)展。

自黨內(nèi)法規(guī)的“溢出效應”概念提出后，部分學者針對黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)開始調(diào)整黨外主體的政治實踐，提出了一系列豐富、完善這一概念的學術觀點：(1)針對“溢出效應”的性質(zhì)，有學者提出黨內(nèi)法規(guī)對社會、非黨人士和組織產(chǎn)生的影響是難以避免的，但“這種影響是政治影響，而非嚴格意義的法律影響”[15]14。(2)針對“溢出效應”的類型化建構，有學者提出黨內(nèi)法規(guī)的溢出形式包括純粹溢出和混合溢出兩種，前者指“通過純粹的黨內(nèi)法規(guī)對非黨組織和黨外人士進行調(diào)整”，而混合溢出則是指“通過混合型黨規(guī)對非黨組織和黨外人士進行調(diào)整”[29]。(3)針對“溢出效應”的正當性基礎，有學者提出，“黨內(nèi)法規(guī)溢出效力的正當性來源，應該指向中國共產(chǎn)黨的領導地位和外生性政黨權力”[30]。(4)針對“溢出效應”的作用方式，有學者提出有“基于黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)制內(nèi)容而在法理邏輯上產(chǎn)生的對黨外對象的效力”和“基于黨內(nèi)法規(guī)在諸多領域形成的引領示范效應而產(chǎn)生的事實上的溢出效力”兩種類型[31]。

在“溢出效應”概念建構與完善的同時，學界也出現(xiàn)了不少對其質(zhì)疑的聲音。一方面，部分學者仍然堅守“政黨自治規(guī)范”理論的基本立場，在論及黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍問題時，堅持黨規(guī)與國法之間應保持必要界限的立場。如秦前紅等認為，“黨內(nèi)法規(guī)必須恪守自身的調(diào)整空間”“黨外事務、法律保留和其他應由法律法規(guī)調(diào)整的事項，黨內(nèi)法規(guī)不應規(guī)定”[32]。江國華等認為，應著力化解黨的領導與限制黨內(nèi)法規(guī)適用范圍之間的張力，通過“將現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)中超越其權限范圍又適合由法律來調(diào)整的事項，從黨內(nèi)法規(guī)中分離出來，由國家法律予以規(guī)范和調(diào)整”的方式限制黨內(nèi)法規(guī)的“效力外溢”現(xiàn)象[33]。李樹忠提出，針對黨內(nèi)法規(guī)的“外溢”現(xiàn)象，“應該盡量避免黨內(nèi)法規(guī)的直接約束力覆蓋黨外的人和組織”[34]。這些學者的觀點從論證邏輯上，均屬對“政黨自治規(guī)范”理論的進一步調(diào)整與延伸。另一方面，亦有學者認為，黨內(nèi)法規(guī)“外溢效應”的提法本身仍是“政黨自治規(guī)范”邏輯的修正，但這套邏輯并不適用于中國的政治實踐，因而嘗試通過建構一套基于政治邏輯的理論來詮釋黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的變化問題。如柯華慶等認為，基于“社會主義國家中共產(chǎn)黨作為馬克思主義領導黨的地位與特征”，黨內(nèi)法規(guī)應當具有直接的對外效力，而非對內(nèi)效力“外溢”的附屬物[35]。不難看出，學界對黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整對象爭議的背后，體現(xiàn)出學者對中國特色社會主義法治話語體系下黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的界限問題的不同認知。事實上，中國的政治實踐呈現(xiàn)出一種執(zhí)政黨內(nèi)部規(guī)范效力向外拓展，以政黨規(guī)范直接或間接影響非黨組織、黨外人士的趨勢。這一趨勢與西方國家的國家法律對政黨內(nèi)部治理從不予規(guī)制到不斷滲透影響，對其政黨從“尊重政黨自治”到對政黨適用“權由法定原則”或“綜合治理”的治理模式的轉(zhuǎn)變趨勢不同[35]。因此，能否以建基于“政黨自治規(guī)范”邏輯之上的政黨、國家理論來詮釋中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的制度運行及其與國家法律的關系，仍然有待進一步的理論探索。

(三)黨內(nèi)法規(guī)形式之爭的發(fā)展：“廣義黨內(nèi)法規(guī)形式論”的提出

黨內(nèi)法規(guī)的表現(xiàn)形式問題，即“何種規(guī)范屬于黨內(nèi)法規(guī)”的問題，是黨內(nèi)法規(guī)概念外延所涉及的核心議題。隨著黨內(nèi)法規(guī)制度建設的不斷完善，黨內(nèi)法規(guī)形式亦趨于正式化、規(guī)范化，早期黨內(nèi)法規(guī)形式范圍指代不明的問題，隨著《制定條例》的實施而趨于解決。與第一階段的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的初步探索不同，在2014年之后，學界對黨內(nèi)法規(guī)的研究日趨深入，對黨內(nèi)法規(guī)形式的研究也逐漸與本體性研究產(chǎn)生了一定銜接，主要作用于黨內(nèi)法規(guī)定義層面。

《制定條例》明確了黨內(nèi)法規(guī)的制定主體、表達方式、名稱等形式要素，但在理論研究中，不少學者認為，《制定條例》中限定的黨內(nèi)法規(guī)形式與中國共產(chǎn)黨在管黨治黨歷史和實踐中所依照的規(guī)范形式有所不同，故在認可《制定條例》對黨內(nèi)法規(guī)的形式定義的同時，將其視為“狹義的黨內(nèi)法規(guī)”，從不同角度對黨內(nèi)法規(guī)的形式進行了適度拓展，形成了多種“廣義黨內(nèi)法規(guī)形式論”。依照拓展方向的差別，“廣義黨內(nèi)法規(guī)形式論”可分為以下三種。

1.拓展黨內(nèi)法規(guī)制定主體的。黨規(guī)姓黨，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的制定主體當然應是中國共產(chǎn)黨的組織。具體說來，《制定條例》將黨內(nèi)法規(guī)的制定主體明確為特定層次的黨組織，即黨的中央組織、中央紀律檢查委員會、黨中央工作機關(2012年《條例》表述為“黨中央各部門”)和省、自治區(qū)、直轄市黨委。多數(shù)學者均認同這一具有特定性的主體要素，但亦有學者從學術研究角度，對這一主體限制作出適度擴展。如李軍即將黨內(nèi)法規(guī)的制定主體拓展到了“中國共產(chǎn)黨”，他認為，“從廣義而言，黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨制定的所有具有約束力的規(guī)范性文本”[37]。又如歐愛民等在倡導重構黨內(nèi)法規(guī)概念時提出，現(xiàn)有規(guī)定對黨內(nèi)法規(guī)制定主體的規(guī)定缺乏應有的張力與彈性，提出黨內(nèi)法規(guī)在制定主體上應具有“增容性”[38]。

2.拓展黨內(nèi)法規(guī)的名稱類型的?！吨贫l例》明確黨內(nèi)法規(guī)的名稱包含“黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則”七種。易言之，只有以這七種名稱命名的黨內(nèi)規(guī)章制度才能被視為正式意義上的黨內(nèi)法規(guī)。然而，不少學者在論及黨內(nèi)法規(guī)的形式范圍時認為，僅將以這七種名稱命名的規(guī)范視為黨內(nèi)法規(guī)的做法會導致黨內(nèi)法規(guī)范圍過于狹窄，因而提出從不同層面對黨內(nèi)法規(guī)進行“擴充”。如周葉中等認為，依規(guī)治黨所依之“黨內(nèi)法規(guī)”應作廣義理解，即除了七類狹義理解的黨內(nèi)法規(guī)外，還包括分散在黨內(nèi)規(guī)范性文件中的規(guī)范[39]。又如韓強提出，黨的《決議》《決定》和《報告》等具有重大意義、對全黨具有普遍效力的法定文件應作為黨內(nèi)法規(guī)的組成部分[40]。

3.拓展黨內(nèi)法規(guī)的表達方式的。《制定條例》將黨內(nèi)法規(guī)的表達方式界定為“規(guī)章制度”，實際上確定了黨內(nèi)法規(guī)的成文性和規(guī)范性，這與其在具體規(guī)定中明確的黨內(nèi)法規(guī)的表述形式、規(guī)范要求、審批方式、發(fā)布形式等規(guī)則相契合。然而，不少學者認為，成文性和規(guī)范性的要求，會在一定程度上限縮黨內(nèi)法規(guī)的范圍，因而主張將黨內(nèi)法規(guī)的定義拓展至更多不具有成文性和規(guī)范性特點的黨內(nèi)文件上。如李林提出“廣義的黨內(nèi)法規(guī)概念”，認為“黨的紀律、黨的規(guī)矩”等亦屬于廣義的黨內(nèi)法規(guī)范圍[41]。魏治勛則提出了三個層次的黨規(guī)概念與范圍論述。其中，第一層次的黨規(guī)即《制定條例》列舉的七種黨規(guī)形式；第二層次的黨規(guī)包含《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》確定的決議、決定、意見、通知、綱要、方案、規(guī)范、答復、解釋等九種規(guī)范性文件；第三層次的黨規(guī)則是指“黨的歷史上形成的迄今有效的‘不成文規(guī)矩’”[42]。

上述諸種“廣義黨內(nèi)法規(guī)形式論”對黨內(nèi)法規(guī)形式定義的拓展，主要有兩方面的原因：一方面，從中國共產(chǎn)黨管黨治黨的實踐來看，除《制定條例》規(guī)定的七種名稱的黨內(nèi)法規(guī)外，還有不少其他規(guī)范作為依規(guī)治黨的“依據(jù)”在黨內(nèi)發(fā)揮著實際作用，這包含了大量的黨內(nèi)規(guī)范性文件、不成文的黨的紀律、黨內(nèi)規(guī)矩等。因此，學者往往選擇從依規(guī)治黨的“名”與“實”之間的關系出發(fā)，以管黨治黨依據(jù)之“實”拓展黨內(nèi)法規(guī)之“名”。另一方面，從黨內(nèi)法規(guī)概念的歷史發(fā)展來看，作為一個“提出在先界定在后的概念”[43]，大量具有管黨治黨效力的黨內(nèi)法規(guī)都制定于《暫行條例》之前，因而不少歷史上發(fā)揮重要作用的黨內(nèi)法規(guī)在形式、名稱上與其他規(guī)范性文件之間缺乏必要的區(qū)分，然而我們卻不能因為歷史原因否認它們的黨內(nèi)法規(guī)屬性。因此，學者在形成黨內(nèi)法規(guī)定義時，為顧及這部分規(guī)范，往往在進行學理定義時對“界定在后”的概念進行必要拓展。