中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體系轉(zhuǎn)型的立法回應(yīng)

江國(guó)華，盧宇博

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

黨的十九大報(bào)告提出的“治理有效”是新時(shí)代實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必要抓手，也是全面依法治國(guó)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的目標(biāo)指向。具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型領(lǐng)域，其包含三層意蘊(yùn)：一是治理主體的良性互動(dòng)。即以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主導(dǎo)，通過(guò)正和博弈實(shí)現(xiàn)相互增權(quán)[1]，構(gòu)建包容性的治理秩序。二是治理方式的多元協(xié)同。即強(qiáng)化政府管理與服務(wù)職能，實(shí)現(xiàn)自治、法治、德治相融合。三是治理規(guī)則的不斷完善。即將改革制度納入法治軌道，化解規(guī)則與現(xiàn)實(shí)的沖突。概言之，“治理有效”強(qiáng)調(diào)治理的實(shí)效性，是價(jià)值理性與工具理性、動(dòng)機(jī)與效果的有機(jī)統(tǒng)一[2]。

在法治論域中，制度是法律規(guī)則的集成，是法律體系的凝結(jié)[3]，也是實(shí)現(xiàn)“治理有效”的核心要素。規(guī)則治理、制度治理與程序治理要通過(guò)法律之治來(lái)實(shí)現(xiàn)。行政法是規(guī)范政府治理行為的準(zhǔn)繩，因此政府必須遵循依法行政的原則，受到行政法的規(guī)制。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然在行政組織法上屬于一級(jí)行政機(jī)關(guān)，但卻是“限縮的行政機(jī)關(guān)”，容易淪為執(zhí)行上級(jí)行政機(jī)關(guān)命令的“功能性單位”，其參與治理的職權(quán)、主體地位及其運(yùn)行機(jī)制的有效性不足。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系轉(zhuǎn)型意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)依法實(shí)現(xiàn)“承權(quán)實(shí)政”，進(jìn)而完善其行政方式。行政法應(yīng)當(dāng)回應(yīng)這一變遷過(guò)程，實(shí)現(xiàn)改革制度的法治化，將政策性文件轉(zhuǎn)化為正式的法律規(guī)則。

一、厘定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)范圍

職權(quán)范圍是政府行使權(quán)力的限度，也是政府治理體系轉(zhuǎn)型的核心維度。根據(jù)職權(quán)法定原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得任意處分其職權(quán)。但基于多元治理和行政主導(dǎo)的需要，其職權(quán)范圍通過(guò)縣級(jí)政府權(quán)力下沉實(shí)現(xiàn)了擴(kuò)張。在行政法體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級(jí)政府的職權(quán)范圍主要由《地方組織法》厘定，并由行政行為法賦予其權(quán)力內(nèi)容。但《地方組織法》在職權(quán)的分配上規(guī)定得較為籠統(tǒng)，行為法中的層級(jí)限制限縮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)配置存在“非完整性”的特征。

為強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力，各地開(kāi)展強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)性改革，通過(guò)擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)管理權(quán)限突破了相關(guān)行政法的規(guī)定。在一定程度上，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法定職權(quán)范圍的突破源于法的滯后性矛盾，而科層制下的職權(quán)分配方式更是激化了這一矛盾。在壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府必須承擔(dān)上級(jí)政府層層分配的指標(biāo)事務(wù)，當(dāng)其職權(quán)范圍不明確或缺乏強(qiáng)制力保障時(shí)，便產(chǎn)生了責(zé)大權(quán)小、權(quán)責(zé)倒掛的問(wèn)題。強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革在一定程度上解決了這一問(wèn)題，但重大改革應(yīng)當(dāng)于法有據(jù)，相關(guān)行政法應(yīng)予以回應(yīng)，以厘定治理轉(zhuǎn)型中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)范圍。

1.明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位?；诹⒎ūＡ粼瓌t，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)配置主要規(guī)定在《地方組織法》中。該法第61條賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府7項(xiàng)權(quán)力，包含執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)行政工作的事權(quán)。但這與該法第59條縣級(jí)以上政府職權(quán)配置的規(guī)定相同，其不僅要“執(zhí)行上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的命令”，還以“辦理上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)交辦的其他事項(xiàng)”作為兜底條款，導(dǎo)致各級(jí)政府在縱向事權(quán)分配上高度一致。易言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以管轄的公共事務(wù)，上級(jí)政府同樣有權(quán)管轄，且基于其“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的組織關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)行使易受上級(jí)政府直接或間接干預(yù)。為避免縣級(jí)政府的行政指令成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行動(dòng)的“指揮棒”[4]，應(yīng)在《地方組織法》中確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨(dú)立行使基層治理職權(quán)的原則。在職能分配上，可以參考法國(guó)地方分權(quán)改革中的“屬地優(yōu)先”原則[5]，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠獨(dú)立承擔(dān)的公共事務(wù)應(yīng)由其承擔(dān)，而將其難以勝任的事務(wù)分配給上級(jí)政府，且上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事務(wù)的協(xié)助參與不可代替其主體職權(quán)。基于這一邏輯，《地方組織法》第61條第三項(xiàng)后可補(bǔ)充增設(shè)“獨(dú)立行使基層治理職權(quán)”的規(guī)則，第59條第二項(xiàng)可改為“領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的工作，協(xié)助下級(jí)人民政府完成其難以獨(dú)立實(shí)施的工作”。

治理秩序的實(shí)現(xiàn)有賴于治理規(guī)則的制定和實(shí)施，主要通過(guò)國(guó)家法和習(xí)慣法構(gòu)建基層社會(huì)秩序[6]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家法這一正式規(guī)則的實(shí)施主體，其對(duì)治理秩序的維護(hù)主要依靠執(zhí)法權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)。但在行為法上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權(quán)的行使缺乏處罰權(quán)等強(qiáng)制性權(quán)力的配套支持。根據(jù)《行政處罰法》第23條規(guī)定，只有“縣級(jí)以上”政府才具有處罰權(quán)，并未將處罰權(quán)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。而該法第24條規(guī)定省級(jí)政府可以將“基層管理迫切需要”的縣級(jí)行政處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使，但仍未賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般性的處罰權(quán)，且“可以決定”“迫切需要”“能夠有效承接”導(dǎo)致授權(quán)主體擁有較高的自由裁量權(quán)，也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使處罰權(quán)設(shè)置了較高的“門檻”。因此，為確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府維護(hù)基層治理秩序職能的有效行使，應(yīng)盡快出臺(tái)《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》等相關(guān)司法解釋。職權(quán)實(shí)施主體不明的(如《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》)，應(yīng)當(dāng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為實(shí)施主體，并設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級(jí)政府間權(quán)力與責(zé)任的銜接制度；實(shí)施主體有層級(jí)限制的，應(yīng)在法律保留的原則下，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定的事權(quán)，并制定具體的授權(quán)程序。如《行政處罰法》可將第23條中的“縣級(jí)以上地方人民政府”修改為“地方各級(jí)人民政府”，但同時(shí)限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的處罰權(quán)須得到省級(jí)政府授權(quán)。且將“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”擴(kuò)充為“本法及其他法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是基層公共服務(wù)的主要供給者，在推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)上提供滿足人民群眾美好生活需要的各項(xiàng)公共服務(wù)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給能力相對(duì)不足，應(yīng)因地制宜制定公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并為其提供專門的制度支持。以法國(guó)公共服務(wù)法體系為例，其在平等性原則中涵攝“積極性歧視”行為，即增強(qiáng)自然人或法人這些特定類群的活力，通過(guò)讓一方受損的模式，來(lái)抵消它們之間前期客觀上已存的不平等事實(shí)[7]。易言之，通過(guò)公共資源的再分配來(lái)提升服務(wù)能力薄弱區(qū)域的供給能力，以化解區(qū)域資源惡性競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的零和博弈問(wèn)題，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的正和博弈。這與我國(guó)的均等化原則具有內(nèi)在一致性。十九屆四中全會(huì)提出“健全幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面國(guó)家基本公共服務(wù)制度體系”，要求加快公共服務(wù)相關(guān)立法的進(jìn)程。目前，我國(guó)業(yè)已出臺(tái)《公共文化服務(wù)保障法》，其通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共文化設(shè)施建設(shè)管理、公共文化產(chǎn)品供給等措施促進(jìn)城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化，但其第4條依然規(guī)定“縣級(jí)以上”政府將公共文化服務(wù)納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的法定義務(wù)。因此，應(yīng)在此基礎(chǔ)上制定統(tǒng)一的《公共服務(wù)保障法》，使其涵蓋基本公共服務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域，并在制度設(shè)置上更凸顯均等化原則，確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給的法定職權(quán)和相關(guān)責(zé)任。

2.健全縱向事權(quán)授權(quán)機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)的擴(kuò)充主要依靠省級(jí)人民政府授權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)。以廣東省的簡(jiǎn)政擴(kuò)權(quán)改革為例，其出臺(tái)的《縣鎮(zhèn)事權(quán)改革若干規(guī)定(試行)》規(guī)定，省級(jí)政府可以依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使縣級(jí)政府部分行政管理職權(quán)。這一授權(quán)程序機(jī)制在其他擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)改革中的規(guī)章及規(guī)范性文件中也有所體現(xiàn)；在地方改革的基礎(chǔ)上，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“兩辦執(zhí)法權(quán)下沉意見(jiàn)”)，規(guī)定以“依法下放、宜放則放”原則推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下沉，將“點(diǎn)多面廣、基層管理迫切需要且能有效承接的審批服務(wù)執(zhí)法”等權(quán)限賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并由省級(jí)政府統(tǒng)一制定賦權(quán)清單。但是，省級(jí)政府僅是授權(quán)實(shí)施主體而非授權(quán)決定主體，我國(guó)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定地方行政權(quán)來(lái)源于中央授予，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的授權(quán)機(jī)制也不例外。其授權(quán)的依據(jù)為最高立法機(jī)關(guān)制定的法律或國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、決定或者命令。此外，地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)擁有配置地方行政權(quán)的權(quán)力[8]。對(duì)此，廣東省《縣鎮(zhèn)事權(quán)改革若干規(guī)定(試行)》第8條和第9條分別確立了國(guó)務(wù)院與省人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)作為授權(quán)決定主體。但是，部分地方性法規(guī)并未明確，例如《浙江省強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》僅規(guī)定了法律、法規(guī)或規(guī)章的授權(quán)，并未規(guī)定授權(quán)決定主體。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革中，其形成的法律性文件應(yīng)當(dāng)予以確認(rèn)。

在強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革中，縣級(jí)政府職權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)移，即縣級(jí)政府將其所屬的部分經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，通過(guò)法定程序向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下沉，促成政府事權(quán)縱向間的重新分配。但其在執(zhí)行過(guò)程中，面臨著“如何放得下”“能否接得住”和“是否轉(zhuǎn)得動(dòng)”的困境[9]。換言之，政府職權(quán)下沉存在規(guī)范依據(jù)不足、程序闕如，并囿于部門利益和法治觀念不足等問(wèn)題。因此，根據(jù)縣級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在治理體系中的不同地位和特性，應(yīng)當(dāng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)后的事權(quán)配置進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定?！缎姓幜P法》及強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)行使的限制可予以保留，但應(yīng)明確規(guī)范授權(quán)程序與下沉的部分縣級(jí)行政職權(quán)的具體類型。在程序上，應(yīng)當(dāng)規(guī)范省級(jí)政府認(rèn)定“中心鎮(zhèn)”的原則、標(biāo)準(zhǔn)、程序與責(zé)任，并禁止縣級(jí)政府私自轉(zhuǎn)移處分；在內(nèi)容上，“中心鎮(zhèn)”政府的職權(quán)應(yīng)包含公共安全保障、農(nóng)業(yè)科技服務(wù)、計(jì)劃生育政策宣傳、協(xié)調(diào)民事糾紛等[10]。

3.完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支撐體系。根據(jù)社會(huì)學(xué)家吉登斯的觀點(diǎn)：“資源是權(quán)力得以實(shí)施的媒介?！盵11]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)行使需要擁有相應(yīng)的資源支撐，其主要體現(xiàn)在財(cái)權(quán)、員額編制、設(shè)備等方面，并以財(cái)權(quán)為基礎(chǔ)?？h鄉(xiāng)兩級(jí)政府的財(cái)權(quán)配置主要規(guī)定于財(cái)政部出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)財(cái)縣管工作的通知》中，其強(qiáng)調(diào)縣級(jí)政府財(cái)政部門在“預(yù)算編制、賬戶設(shè)置、集中收付、政府采購(gòu)和票據(jù)管理”等方面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政有管理和監(jiān)督的權(quán)力。該規(guī)章同時(shí)規(guī)定“屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)范圍內(nèi)的支出，仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)按規(guī)定程序?qū)徟?，即審批?quán)屬于縣級(jí)政府。因此，大部分鄉(xiāng)級(jí)財(cái)權(quán)均上調(diào)至縣級(jí)政府，出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府高度依賴縣級(jí)財(cái)政的局面[12]。顯然，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”與強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革中的財(cái)權(quán)下沉形成了制度上的沖突。為實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，應(yīng)當(dāng)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)的擴(kuò)張?zhí)峁┏渥愕呢?cái)權(quán)支持，使其擁有相對(duì)獨(dú)立的財(cái)權(quán)。應(yīng)依法建立更為平衡的鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅制體系，確保財(cái)權(quán)與事權(quán)一同下沉至鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在稅收分成上應(yīng)當(dāng)考慮治理環(huán)境條件，以治理能力為基準(zhǔn)推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)公平且有差異的分配。屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)的支出范圍，應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行管理。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付具有保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)行使、均衡地區(qū)間財(cái)力差距的重要功能。自2004年起，國(guó)務(wù)院將《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》納入立法規(guī)劃，但根據(jù)財(cái)政部2020年立法工作安排，其仍處于立法研究階段。但根據(jù)《預(yù)算法》，仍可確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的基本取向。在兩類轉(zhuǎn)移支付制度中，一般性轉(zhuǎn)移支付具有更高的財(cái)力均等化程度，但可能會(huì)對(duì)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)向激勵(lì)[13]，即過(guò)度的一般性轉(zhuǎn)移支付將降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政努力程度，因此有必要建立相關(guān)激勵(lì)約束機(jī)制或降低一般性轉(zhuǎn)移支付比例。與“屬地優(yōu)先”原則相配套，應(yīng)保持一定的一般性轉(zhuǎn)移支付比例，消減鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府間的不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的資源虛耗。對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付后收入仍然不能滿足基本支出的，再給予專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。

二、明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政主體地位

在規(guī)范意義上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)，屬于一級(jí)行政主體。但在法理上，行政主體意指享有行政權(quán)，能以自己的名義實(shí)施行政決定，并能獨(dú)立承擔(dān)該行為所產(chǎn)生的法律效果的社會(huì)組織[`4]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為行政主體必須有獨(dú)立的法律人格，滿足權(quán)、名、責(zé)三大要件。其行政主體地位雖在行政法規(guī)范中認(rèn)定較為模糊，但在治理轉(zhuǎn)型中得以強(qiáng)化。按照轉(zhuǎn)型改革的程序機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政主體地位最終要通過(guò)行政法來(lái)確認(rèn)。

在行政主體概念中，行政職權(quán)所構(gòu)成的權(quán)力要件是核心維度，是其他要件成立的必要前提。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)與上級(jí)政府高度重合，財(cái)權(quán)與事權(quán)收歸于縣級(jí)政府，在其不滿足相關(guān)權(quán)力要件時(shí)，也無(wú)法滿足其他要件，是“限縮”的行政主體。但是，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使其既有的行政職權(quán)，行政法對(duì)其主體地位的認(rèn)定仍然缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定較為模糊，進(jìn)而對(duì)其行政行為的有效性與可訴性造成影響。

1.確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政主體資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政主體資格存在認(rèn)定模糊的問(wèn)題?！兜胤浇M織法》未涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)行使的主體責(zé)任，行為法與救濟(jì)法也未明確行政主體地位的認(rèn)定。

《地方組織法》中的“負(fù)責(zé)”是指國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部的責(zé)任配置，并未規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以自己的名義實(shí)施行政行為的責(zé)任，即其必須依法作為或不作為以及沒(méi)有正確履行職責(zé)應(yīng)承擔(dān)的否定性不利后果。在行政主體理論范式下，組織法雖然主要解決行政訴訟被告、職責(zé)職權(quán)如何鎖定等主體合法性問(wèn)題[15]，但憲法相關(guān)法的性質(zhì)決定其無(wú)法直接規(guī)定各類行政行為的法律后果。

行政主體理論引入的初衷在于解決行政訴訟被告資格的問(wèn)題，即只有行政主體才能成為行政訴訟的被告[16]。這一“誰(shuí)主體，誰(shuí)被告”的邏輯屬于主體標(biāo)準(zhǔn)論的觀點(diǎn)，符合當(dāng)前行為法與救濟(jì)法的規(guī)定——行政主體地位是實(shí)施主體行為有效性及成為行政訴訟被告的前提：(1)根據(jù)《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第21條之規(guī)定，開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)沒(méi)有行政主體地位的，以設(shè)立該機(jī)構(gòu)的地方人民政府為被告。因此，無(wú)行政主體地位則無(wú)法作為行政訴訟被告。(2)《行政處罰法》第38條與《行政訴訟法》第75條均規(guī)定了行政行為(《行政處罰法》中具體到行政處罰行為)無(wú)效的認(rèn)定條件，包括行政行為有實(shí)施主體，但實(shí)施主體卻不具有行政主體地位的情形。綜上，行政行為無(wú)效或無(wú)法成為行政訴訟被告是因?yàn)槠洳痪哂行姓黧w地位，那么具有行政主體地位實(shí)施的行政行為才能有效，并且實(shí)施主體才能作為行政訴訟的被告。因此，行為法與救濟(jì)法并未判明包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在內(nèi)的各級(jí)政府的行政主體地位，而是對(duì)實(shí)施主體行為結(jié)果的一種事后審查，有循環(huán)論證之虞——具有行政主體地位的，當(dāng)然可以成為行政主體。

為規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政主體資格的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)在《地方組織法》中對(duì)其進(jìn)行明確規(guī)定。其主要路徑是將職權(quán)法定原則融入行政主體資格認(rèn)定的過(guò)程中。作為行政主體行使職權(quán)必須遵守的核心原則，職權(quán)法定原則是“行政法總則”不可或缺的靈魂條款[17]。在“行政法總則”尚未制定的情況下，《地方組織法》具有較高的法律位階，可為行為法和救濟(jì)法中的行政主體確立認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。《地方組織法》應(yīng)當(dāng)判定何為行政主體資格，以及各級(jí)政府間的主體資格有何差異，并在責(zé)任設(shè)置上明確規(guī)定包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在內(nèi)的各級(jí)政府行使職權(quán)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果。

2.優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政主體行為的監(jiān)督機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政主體資格的確認(rèn)將使其能以自己的名義行使行政職權(quán)。為此，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)其職權(quán)行使的監(jiān)督機(jī)制，核心在于權(quán)力要件與名義要件的銜接。按照“兩辦執(zhí)法權(quán)下沉意見(jiàn)”規(guī)定，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開(kāi)展執(zhí)法工作，并接受有關(guān)縣級(jí)主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。這使得原先的多頭執(zhí)法變?yōu)榧袌?zhí)法，將主體名義與主體權(quán)力一并下沉至鄉(xiāng)鎮(zhèn)；在此基礎(chǔ)上，各地開(kāi)展了強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政主體認(rèn)定的試點(diǎn)性改革。例如，根據(jù)湖州市南潯區(qū)政府出臺(tái)的《關(guān)于練市鎮(zhèn)相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)的公告》，練市鎮(zhèn)政府能以自己的名義相對(duì)集中行使部分行政處罰權(quán)。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體系轉(zhuǎn)型中，必須確?？h鄉(xiāng)政府之間達(dá)到權(quán)力結(jié)構(gòu)上的合理平衡，并避免兩種傾向：第一種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受到縣級(jí)政府政治上與行政上的過(guò)多牽制，而不能形成完整的一級(jí)政府權(quán)力[18]；第二種是由于縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督不到位，使得后者追求自身政治經(jīng)濟(jì)利益的最大化。為此，應(yīng)當(dāng)健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以自己的名義實(shí)施行政權(quán)力的責(zé)任與監(jiān)督機(jī)制。明確區(qū)分兩級(jí)政府間主體權(quán)力的邊界，使其均能以自己的名義實(shí)施行政行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)統(tǒng)一制定其權(quán)責(zé)清單并予以公開(kāi)。在明確主體責(zé)任的基礎(chǔ)上，推動(dòng)監(jiān)察法規(guī)對(duì)行政權(quán)力集中行使相關(guān)制度的立法，確保在職權(quán)下沉改革中公職人員能正確行使職權(quán)，避免出現(xiàn)腐敗、尋租等現(xiàn)象。

3.強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主體行為的責(zé)任機(jī)制。行政主體地位認(rèn)定的模糊性必然影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政行為的有效性及其應(yīng)承擔(dān)的法律后果。為避免由此導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的異化與責(zé)任推諉問(wèn)題，在治理轉(zhuǎn)型的制度建構(gòu)與司法實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政主體地位的三大要件得以滿足，并以權(quán)力要件為核心相銜接。近年來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在服務(wù)型政府建設(shè)過(guò)程中實(shí)施的新型行政行為受到司法規(guī)范和實(shí)踐的關(guān)注。以行政協(xié)議訴訟為例，《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第68條將“請(qǐng)求解決行政協(xié)議爭(zhēng)議”劃定為《行政訴訟法》第49條“有具體的訴訟請(qǐng)求”的情形，使得行政協(xié)議行為具有可訴性。在黃石市明燈食品廠、大冶市人民政府鄉(xiāng)政府行政再審一案[(2017)最高法行再72號(hào)]中，最高人民法院便將金山店鎮(zhèn)政府與武鋼金山店鐵礦簽訂《委托協(xié)議》及據(jù)此實(shí)施的行政行為作為相對(duì)人提起訴訟的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，進(jìn)而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施新型行政行為承擔(dān)法律責(zé)任提供了參考性依據(jù)。

判明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政主體地位的核心目的在于控權(quán)，即在厘定其行政職權(quán)范圍的前提下，通過(guò)明確其實(shí)施行政活動(dòng)的名義，進(jìn)而確定其相應(yīng)的法律責(zé)任，保障有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督。在整個(gè)行政系統(tǒng)內(nèi)部，應(yīng)當(dāng)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為行政主體的條件與限度。從實(shí)踐路徑來(lái)看，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主體地位是強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的延續(xù)或重要組成部分，其職權(quán)下移將導(dǎo)致職責(zé)與主體名義的下移。對(duì)此，行政法規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確判定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為行政主體的條件與程序。

三、重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織結(jié)構(gòu)

政府組織結(jié)構(gòu)是政府職權(quán)行使的載體，其設(shè)置應(yīng)符合職能實(shí)現(xiàn)的需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體系轉(zhuǎn)型在結(jié)構(gòu)上是對(duì)行政組織結(jié)構(gòu)的變革，不僅涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的機(jī)構(gòu)與人員編制的調(diào)整，也涉及政府間橫向與縱向的結(jié)構(gòu)關(guān)系。在規(guī)范上，《地方組織法》與政府機(jī)構(gòu)編制規(guī)定均有所涉及。隨著治理轉(zhuǎn)型實(shí)踐的發(fā)展，其既有的組織結(jié)構(gòu)被打破，需要相關(guān)行政法予以回應(yīng)性調(diào)整。

按照結(jié)構(gòu)功能主義的一般觀點(diǎn)，結(jié)構(gòu)決定功能的發(fā)揮?！皸l塊分割”是當(dāng)前我國(guó)政府科層制體系中形成的一種結(jié)構(gòu)性特征，其表明政府組織結(jié)構(gòu)具有多個(gè)層級(jí)，政府間管轄權(quán)分配遵循屬地管理與業(yè)務(wù)管理原則[19]。在規(guī)范層面，“條塊分割”在一定程度上是由行政組織法規(guī)定的模糊性與授權(quán)不充分導(dǎo)致的，并形成橫向間的職能交叉、重疊與縱向間的“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象，即不同層級(jí)的政府的職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上高度統(tǒng)一、一致[20]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要實(shí)現(xiàn)“治理有效”，應(yīng)為其權(quán)力行使配備相應(yīng)的職能部門，推動(dòng)組織法規(guī)范與改革實(shí)踐相適應(yīng)，以建立條塊結(jié)合、以塊為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織體系。

1.規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)的黨政合署制度。黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》確立了統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)的改革方略，即將職能相近、聯(lián)系緊密的機(jī)構(gòu)部門實(shí)行合并設(shè)立或合署辦公。基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)的“非完整性”，其合署合設(shè)過(guò)程中的機(jī)構(gòu)設(shè)置相對(duì)更為精簡(jiǎn)。譬如，根據(jù)濟(jì)南市政府出臺(tái)的《關(guān)于推廣經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn) 深入推進(jìn)鎮(zhèn)(街道)行政管理體制改革的實(shí)施意見(jiàn)》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府黨政工作機(jī)構(gòu)數(shù)量限定為5-7個(gè)，包括承擔(dān)黨政綜合、基層黨建、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)事務(wù)管理、民生保障服務(wù)、社會(huì)穩(wěn)定保障(應(yīng)急保障)、綜合執(zhí)法等職責(zé)的機(jī)構(gòu)。其不再與上級(jí)政府部門機(jī)構(gòu)“一一對(duì)應(yīng)”，而是按照職能合并設(shè)置。

黨政合署的組織雖然對(duì)既有的行政組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行了重構(gòu)，但其中政府具有行政職權(quán)并對(duì)外行使時(shí)，便應(yīng)當(dāng)受到行政法的規(guī)制。黨政合署并非意味著行政職權(quán)的滅失，黨并不直接行使國(guó)家公權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍享有行政職權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在對(duì)外做出影響相對(duì)人利益的行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的名義行使，并按行政法規(guī)定的權(quán)限和程序運(yùn)行。為此，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持職能相近的原則，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)任意合署合設(shè)濫用行政職權(quán)。在相關(guān)行政程序規(guī)范中，規(guī)范的重點(diǎn)應(yīng)限定在具有明顯政務(wù)性的事項(xiàng)[21]，理順黨政合署合設(shè)后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級(jí)政府部門間的結(jié)構(gòu)關(guān)系，尤其是區(qū)分行政隸屬關(guān)系與業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。

2.促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)編制的法治化。在《地方組織法》中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)編制規(guī)定較為籠統(tǒng)。為因應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型之需要，應(yīng)在未來(lái)修改《地方組織法》時(shí)，應(yīng)就鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制和機(jī)構(gòu)設(shè)置增設(shè)專門條款予以規(guī)范。

在人員編制上，第56條規(guī)定了各級(jí)人民政府的人員構(gòu)成，但僅設(shè)置了行政首長(zhǎng)級(jí)別的職位，即“鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)”或“鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)”，具體的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、機(jī)構(gòu)設(shè)置，人員比例等均未涉及。第65條中雖然規(guī)定科和辦公室應(yīng)當(dāng)設(shè)科長(zhǎng)、主任，必要時(shí)可設(shè)置副職，但仍屬原則性規(guī)定，難以起到規(guī)范政府組織結(jié)構(gòu)的作用。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)編制主要規(guī)定于國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》與地方“三定”規(guī)定中。前者總體上規(guī)定得較為寬泛，而“三定”規(guī)定屬于行政規(guī)范性文件，其法律效力較低且難以規(guī)制。

在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)權(quán)設(shè)置工作部門與派出機(jī)關(guān)?！兜胤浇M織法》第64條規(guī)定地方各級(jí)政府可以設(shè)置必要的工作部門來(lái)行使其職權(quán)，但其中并不包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。該法第68條規(guī)定了派出機(jī)關(guān)的設(shè)置規(guī)則，同樣也排除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。因此，《地方組織法》未明確授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)職權(quán)行使需要設(shè)置工作部門或派出機(jī)關(guān)調(diào)整內(nèi)部機(jī)構(gòu)的權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以依此建立相對(duì)完整的組織機(jī)構(gòu)，并產(chǎn)生“七站八所”等治理亂象。

因此，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)編制的法治化，須明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)編制的一般性規(guī)定。應(yīng)在《機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》的基礎(chǔ)上，約束政府及其公務(wù)人員的權(quán)力，崇尚法律權(quán)威等法治價(jià)值理念對(duì)政府機(jī)構(gòu)編制制訂過(guò)程的滲透、統(tǒng)攝和整合[22]。為此，應(yīng)當(dāng)將機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)納入目標(biāo)責(zé)任制體系當(dāng)中，制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員編制的信息公開(kāi)程序，其公開(kāi)內(nèi)容至少應(yīng)當(dāng)包括具體職位、數(shù)額及其規(guī)范依據(jù)。因地區(qū)特殊情況需要自由裁量的，應(yīng)遵循《重大行政決策程序暫行條例》的規(guī)定，避免通過(guò)設(shè)置“其他機(jī)構(gòu)或人員”規(guī)避法定標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額，嚴(yán)控編外機(jī)構(gòu)和人員的比例與上限。

3.推動(dòng)服務(wù)中心與政府相“脫鉤”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整不僅包括機(jī)構(gòu)的設(shè)立與合并，也包含機(jī)構(gòu)的裁撤或轉(zhuǎn)制。隨著簡(jiǎn)政放權(quán)改革的不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部分公共服務(wù)職能由各類“服務(wù)中心”或行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)，以直接性的農(nóng)村公共服務(wù)社會(huì)化購(gòu)買代替?zhèn)鹘y(tǒng)的財(cái)政供養(yǎng)專職人員提供服務(wù)。為避免雙重領(lǐng)導(dǎo)體制導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性矛盾，國(guó)家發(fā)改委、民政部等制定出臺(tái)《關(guān)于全面推開(kāi)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革的實(shí)施意見(jiàn)》，推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在機(jī)構(gòu)、職能、資產(chǎn)財(cái)務(wù)、人員管理及事項(xiàng)上與行政機(jī)關(guān)脫鉤。在地方層面，原先的事業(yè)單位改制后形成的“服務(wù)中心”，也在逐漸走向市場(chǎng)化。例如，慈溪市鎮(zhèn)級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)中心以農(nóng)民專業(yè)合作社、合作社聯(lián)合社、家庭農(nóng)場(chǎng)為基點(diǎn)，引導(dǎo)多方力量參與組建和運(yùn)營(yíng)[23]，改變對(duì)鎮(zhèn)農(nóng)辦的路徑依賴。

服務(wù)中心作為一種主要的公共服務(wù)主體，必須與原有的事業(yè)單位區(qū)分開(kāi)，即不能成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“指定”的壟斷供給者，而是走向?qū)I(yè)化、相對(duì)獨(dú)立的發(fā)展道路。為此，應(yīng)在相關(guān)行政法中健全以下機(jī)制：(1)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革必須建立更為公平、完善的購(gòu)買與監(jiān)管機(jī)制，既要增加服務(wù)供給主體，確保其充分競(jìng)爭(zhēng)，避免由于地方利益捆綁造成“劣幣驅(qū)逐良幣”，也要其對(duì)公共服務(wù)行為形成完備的監(jiān)督與雙向激勵(lì)機(jī)制；(2)明確事業(yè)單位轉(zhuǎn)制后各類“服務(wù)中心”的性質(zhì)、地位和功能，在給予其充足的資源支持的前提下，建立更為嚴(yán)格的責(zé)任制度，增強(qiáng)其對(duì)公共產(chǎn)品的供給效能；(3)健全遴選和項(xiàng)目的招投標(biāo)制度，實(shí)施全過(guò)程的監(jiān)督管理來(lái)打破服務(wù)中心的行業(yè)與地域壟斷。

四、變革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理方式

所謂治理方式，是指在一定時(shí)期內(nèi)根據(jù)一定的國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系形成的治理主體和治理形式[24]。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體系轉(zhuǎn)型中，政府由單一化和單向度的管理方式向以行政任務(wù)為導(dǎo)向的雙向互動(dòng)的多樣化治理方式轉(zhuǎn)變。一般來(lái)說(shuō)，治理方式不直接規(guī)定于組織法或行為法中，而是體現(xiàn)在治理轉(zhuǎn)型改革形成的政策文件中。對(duì)此，應(yīng)通過(guò)立法與修法確立一般性規(guī)則與之銜接。

1.管理與服務(wù)相結(jié)合。政府治理方式屬于一種行政方式，雖然行政法學(xué)的立論中心呈現(xiàn)出從行政行為到行政方式的挪移[25]，但在規(guī)范層面上，其主要屬于行為法上的內(nèi)容。組織法作為行為法的前提，其修改將影響其治理方式實(shí)施的基礎(chǔ)。在傳統(tǒng)上，政府主要采用行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰等剛性規(guī)制手段，但隨著服務(wù)行政理念的融入，行為法在立論方面實(shí)現(xiàn)了“管理與服務(wù)相結(jié)合”的轉(zhuǎn)變。在具體行為方式上，增加了協(xié)商制定規(guī)則、政府購(gòu)買公共服務(wù)、私營(yíng)化等柔性治理方式。

對(duì)此，國(guó)務(wù)院于2015年簡(jiǎn)政放權(quán)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)協(xié)同推進(jìn)”，即推行放管服改革，實(shí)現(xiàn)政府由單一的管理職能向管理與服務(wù)職能并重轉(zhuǎn)變。其主要內(nèi)容包含：(1)明確服務(wù)權(quán)限。即明確公共服務(wù)類型及各級(jí)政府的權(quán)責(zé)分配。中共中央辦公廳與國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的公共服務(wù)類型，并要求縣級(jí)政府制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)事項(xiàng)目錄清單。(2)縮短服務(wù)流程。即通過(guò)減少審批、證照等方式降低政務(wù)服務(wù)中重復(fù)的制度性交易成本。比如宜都市出臺(tái)了《深入開(kāi)展“一網(wǎng)、一門、一次”改革工作方案》，建立較為簡(jiǎn)約規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)流程。(3)建設(shè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。即設(shè)置專門且相對(duì)獨(dú)立的服務(wù)中心來(lái)承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)項(xiàng)目。如衡陽(yáng)縣演陂鎮(zhèn)制定了《深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革實(shí)施方案》，其除了設(shè)置負(fù)責(zé)行政管理的辦公室外，還組建了社會(huì)事業(yè)綜合服務(wù)中心、農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心、政務(wù)服務(wù)中心具體承擔(dān)公共服務(wù)工作。(4)暢通服務(wù)渠道。即通過(guò)搭建服務(wù)平臺(tái)，推動(dòng)信息交流。如江蘇省出臺(tái)了《關(guān)于建立完善基層“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出“推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)服務(wù)事項(xiàng)上網(wǎng)運(yùn)行”，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與服務(wù)職能的“一網(wǎng)通辦”。

因此，相關(guān)行政法可作出如下調(diào)整：(1)確認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職權(quán)。即在《地方組織法》中明確包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在內(nèi)的各級(jí)政府具有“提供公共服務(wù)”的職權(quán)。(2)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)方式。在地方“三定”規(guī)定中，應(yīng)對(duì)提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)人員編制、管理體制進(jìn)行系統(tǒng)化規(guī)定，可以設(shè)置由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的上級(jí)行政機(jī)關(guān)制定服務(wù)清單，以監(jiān)督并納入政府信息公開(kāi)目錄。(3)推進(jìn)新型服務(wù)行為相關(guān)立法。在相關(guān)行為法中，應(yīng)加快規(guī)范政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)等新型服務(wù)機(jī)制的立法工作，以《慈善法》、《政府采購(gòu)法》等為依據(jù)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理主體參與公共服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制。

2.多元主體協(xié)同治理。協(xié)同治理是強(qiáng)調(diào)多元主體基于利益共同體需要采取集體行動(dòng)，互相配合、相互協(xié)調(diào)、協(xié)同進(jìn)步的一種治理方式[26]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要運(yùn)用法治手段實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，必須確保各主體擁有基本的治理參與能力，搭建協(xié)作治理平臺(tái)，提供協(xié)同治理保障，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其他治理主體開(kāi)展有序合作。

在治理轉(zhuǎn)型實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)同治理制度主要分為三個(gè)維度：(1)區(qū)域協(xié)同。其屬于一種橫向協(xié)作，主要發(fā)生在地理位置上相近或者相鄰的區(qū)域間[27]。如深汕特別合作區(qū)通過(guò)“飛地治理”的模式，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)、制度、資源等在深圳市轄區(qū)與海豐縣四鎮(zhèn)的流動(dòng)。(2)層級(jí)協(xié)同。其屬于一種縱向協(xié)作，主要發(fā)生于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級(jí)政府間。例如，“兩辦執(zhí)法權(quán)下沉意見(jiàn)”中以整合基層網(wǎng)格管理和指揮平臺(tái)來(lái)推動(dòng)基層管理跨部門、跨層級(jí)協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)。(3)政社協(xié)同。其主要發(fā)生于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其他社會(huì)主體間。譬如，岳陽(yáng)市出臺(tái)了《組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社的建議》，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社、鄉(xiāng)鎮(zhèn)供銷社、縣供銷社等形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)惠農(nóng)服務(wù)中心開(kāi)展為農(nóng)服務(wù)經(jīng)營(yíng)。

因此，相關(guān)行政法應(yīng)賦厘定多元主體行使行政權(quán)力的運(yùn)行方式，明確其協(xié)作機(jī)制：(1)縣級(jí)政府主要起到監(jiān)督功能，組織協(xié)調(diào)不同區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及政府與社會(huì)主體開(kāi)展合作，并制定規(guī)范性文件予以規(guī)制。(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是治理的主導(dǎo)力量和組織力量，負(fù)責(zé)調(diào)配資源、進(jìn)行管理、提供支撐，為公共服務(wù)供給提供制度保障，并及時(shí)回應(yīng)社會(huì)需求，主動(dòng)協(xié)調(diào)治理矛盾。(3)社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的引導(dǎo)下，參與政府公共事務(wù)，提供高效且優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。(4)公民要積極而理性參與治理，通過(guò)訴訟、調(diào)解等方式，采取體制內(nèi)行動(dòng)[28]。

3.自治、法治、德治相融合。 自治、法治、德治相融合(以下簡(jiǎn)稱“三治融合”)即自治、法治、德治三種治理方式互為條件、彼此交叉，其反映的是國(guó)家治理與社會(huì)治理的融合，建構(gòu)制度供給與內(nèi)生秩序的聯(lián)通[29]。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體系轉(zhuǎn)型中，“三治融合”意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)遵循行政倫理、采用法治方式行使權(quán)力，在此基礎(chǔ)上組織自治主體依法參與治理活動(dòng)，確保自治規(guī)范與道德規(guī)范符合法律的強(qiáng)制性規(guī)定。具體而言，“三治融合”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理層面主要包含三層含義：一是強(qiáng)化對(duì)自治規(guī)則的約束。村民自治規(guī)則符合法律規(guī)制與道德規(guī)范。二是增強(qiáng)軟法的治理功能。道德規(guī)范與自治規(guī)則是基層治理重要的法治資源，運(yùn)用正式規(guī)則與非正式規(guī)則相結(jié)合的方法解決基層矛盾。三是推動(dòng)道德文化的規(guī)范建構(gòu)。道德文化應(yīng)符合法治精神，并注重于基層自治中進(jìn)行內(nèi)生性建構(gòu)。

對(duì)此，相關(guān)行政法應(yīng)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與社會(huì)治理的方式：一是強(qiáng)化政府公職人員的法治意識(shí)，培養(yǎng)其尊崇法治、敬畏法律的法治精神。二是在村民自治制度中引入行為評(píng)價(jià)機(jī)制，健全志愿服務(wù)激勵(lì)機(jī)制，并與失信聯(lián)合懲戒等機(jī)制相結(jié)合，強(qiáng)化自治規(guī)則的規(guī)范作用和社會(huì)功能。三是運(yùn)用多種治理規(guī)則解決基層矛盾，健全非訴糾紛調(diào)解機(jī)制，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)自治組織的協(xié)作和監(jiān)督功能。四是強(qiáng)化法治與德治宣傳，發(fā)展公共法律文化服務(wù)，將法治精神與道德法則融入文明公約、村規(guī)民約、家規(guī)家訓(xùn)等。

治理轉(zhuǎn)型是制度改革的一種方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體系是我國(guó)國(guó)家治理體系的重要組成部分。鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)需要通過(guò)政府體系的變革以解決治理的共時(shí)性難題及其長(zhǎng)期以來(lái)存在的固有矛盾。面對(duì)復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情形和治理轉(zhuǎn)型的迫切壓力，法治化路徑應(yīng)當(dāng)是最為有效的方式之一，即通過(guò)立法回應(yīng)相關(guān)政策的制度內(nèi)容，通過(guò)法定程序使其成為法律規(guī)則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體系轉(zhuǎn)型首先必須使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有較為完整的行政職權(quán)，通過(guò)職權(quán)下沉、財(cái)稅改革和權(quán)責(zé)清單制度來(lái)促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)、財(cái)權(quán)與責(zé)任的均衡配置；其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)被明確認(rèn)定為一級(jí)行政主體，使其被賦予的職權(quán)能以自己的名義做出且為此承擔(dān)法律后果；再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在成為行政主體后須通過(guò)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整確保其規(guī)范履行職責(zé)；最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)在多元結(jié)構(gòu)關(guān)系的基礎(chǔ)上，引入服務(wù)行政、柔性治理、合作治理方式，形成有序且高效的治理秩序。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體系轉(zhuǎn)型雖然發(fā)生于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但其本身關(guān)乎行政法基礎(chǔ)性制度的變化，也是解決基層矛盾源頭、建設(shè)有為政府及實(shí)現(xiàn)人民美好生活需要的一場(chǎng)深刻革命。這一過(guò)程還涉及民族區(qū)域自治機(jī)關(guān)等更為復(fù)雜的領(lǐng)域，本文并未展開(kāi)討論。文章主要是反映當(dāng)前行政法規(guī)范的設(shè)置，并與轉(zhuǎn)型實(shí)踐相對(duì)照，將其中的制度在法律上予以規(guī)范和確認(rèn)，以期從鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層級(jí)緩和我國(guó)行政組織法與行政行為法、行政救濟(jì)法相互沖突的問(wèn)題，以及通過(guò)調(diào)節(jié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體系使其在國(guó)家治理中發(fā)揮更為關(guān)鍵的作用。