張世國 吳丹 徐磊

摘? 要? 城鎮(zhèn)是創(chuàng)造物質(zhì)和精神財(cái)富的主要空間載體，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，是推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變重要手段。第三次國土調(diào)查是以土地資源為基礎(chǔ)的調(diào)查，是國土空間規(guī)劃的底圖底數(shù)。通過梳理，第三次國土調(diào)查對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界底數(shù)支撐包括土地利用現(xiàn)狀、土地管理、土地成片開發(fā)以及耕地保護(hù)等方面。具體研究方法為運(yùn)用Arcgis 10.3空間分析模塊，將第三次國土調(diào)查、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以及歷年已批建設(shè)用地等數(shù)據(jù)進(jìn)行空間分析，得出城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)土地利用現(xiàn)狀、土地開發(fā)建設(shè)狀況、所屬權(quán)屬性質(zhì)以及耕地專項(xiàng)調(diào)查等數(shù)據(jù)并進(jìn)行對(duì)應(yīng)分析，為后續(xù)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界優(yōu)化和管理提供重要依據(jù)。

關(guān)鍵詞? 第三次國土調(diào)查;城鎮(zhèn)開發(fā)邊界;國土空間規(guī)劃;底數(shù)

中國分類號(hào)：P272，F(xiàn)301.5? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-5603（2021）01-80-6

Abstract： Cities and towns are the main space carriers for the creation of material and spiritual wealth. Defining the boundaries of urban development is an important means to promote the transformation of urbanization development from an extensional expansion to a connotation promotion. The third land survey is a survey based on land resources， which is the base map of land and space planning. Through combing， the third national land survey provides support for urban development boundaries including the current status of land use， land management， land mass development， and cultivated land protection. This paper uses the arcgis 10.3 spatial analysis module to analyze the data of the third national land survey， the urban development boundary and the approved construction land in the past years， and obtains the current status of land use， land development and construction status， and ownership attributes within the urban development boundary. As well as special analysis of cultivated land and other data and corresponding analysis， it provides an important basis for the subsequent optimization and management of urban development boundaries.

Keywords： third land survey; urban development boundary; territorial spatial planning; Cardinal number

城鎮(zhèn)是創(chuàng)造物質(zhì)和精神財(cái)富的主要空間載體，承載了人民對(duì)美好生活的向往，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是新時(shí)代推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的強(qiáng)大引擎。近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，規(guī)劃不合理，“攤大餅”式擴(kuò)張，土地粗放利用等問題日益凸顯。2019年5月9日《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》指出“要堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護(hù)線，強(qiáng)化底線約束，為可持續(xù)發(fā)展預(yù)留空間”[1]。2019年11月1日《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》指出“落實(shí)最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，將三條控制線作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線，夯實(shí)中華民族永續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)”，“按照集約適度、綠色發(fā)展要求劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”[2]。2021年1月4日《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》指出：“堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線。統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，科學(xué)劃定各類空間管控邊界，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制”，“加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”[3]。由此可見劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，是推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變，適應(yīng)新時(shí)代國家推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活的重要手段。

全國第三次土地調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱“三調(diào)”）是一項(xiàng)重大的國情國力調(diào)查，承擔(dān)著為當(dāng)前國土空間治理體系改革提供支撐的重要職責(zé)。盡管“三調(diào)”工作并非僅僅是為國土空間規(guī)劃編制而進(jìn)行的，但“三調(diào)”成果已作為編制各級(jí)國土空間規(guī)劃、建設(shè)“一張圖”信息平臺(tái)以及實(shí)施國土空間用途管制的底圖底數(shù)，其基礎(chǔ)性地位十分重要。當(dāng)前關(guān)于“三調(diào)”與國土空間規(guī)劃的關(guān)系研究主要從國土空間治理政策導(dǎo)向、應(yīng)用探索、城鎮(zhèn)建設(shè)用地細(xì)化調(diào)查等方面展開[4-6]。認(rèn)為未來國土空間治理將呈現(xiàn)4個(gè)導(dǎo)向：底線思維的國土空間治理導(dǎo)向、精細(xì)化的自然資源管理導(dǎo)向、節(jié)約集約化的土地資源利用導(dǎo)向、一體化的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)發(fā)展導(dǎo)向[5]?！叭{(diào)”成果數(shù)據(jù)可以為當(dāng)前國土空間規(guī)劃的“底圖”與“底數(shù)”構(gòu)建、現(xiàn)狀評(píng)價(jià)與評(píng)估、“三線”劃定、國土空間規(guī)劃分區(qū)以及國土綜合整治等方面發(fā)揮重要的基礎(chǔ)性作用[5]。關(guān)于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界研究主要從劃定方法、城鎮(zhèn)空間與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間協(xié)調(diào)布局優(yōu)化、與管理的關(guān)系等方面展開[7-10]，劃定方法包括藕合地理模擬與優(yōu)化、基于FLUS-UGB縣域土地利用模擬等方法[7，8]，主要從建設(shè)開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)和耕地綜合質(zhì)量評(píng)價(jià)開展城鎮(zhèn)空間和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間協(xié)調(diào)優(yōu)化布局研究[9]，認(rèn)為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是我國國土空間規(guī)劃和用途管制的關(guān)鍵工具[10]。綜上所述，“三調(diào)”與國土空間規(guī)劃的相關(guān)研究已經(jīng)相當(dāng)豐富且成熟，但與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界關(guān)系的研究較少，“三調(diào)”作為底圖底數(shù)，怎樣支撐城鎮(zhèn)開發(fā)邊界模擬劃定與管理相關(guān)問題亟待解決。

1“三調(diào)”與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界關(guān)系梳理

“三調(diào)”是通過采集高分辨率衛(wèi)星數(shù)據(jù)，運(yùn)用“3S一體化”和“互聯(lián)網(wǎng)+外業(yè)核查技術(shù)”，查清各類土地分布和利用現(xiàn)狀調(diào)查工作，為國土空間規(guī)劃編制、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、國土空間用途管制等自然資源管理工作提供真實(shí)準(zhǔn)確的底圖底數(shù)。主要任務(wù)包括土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、土地權(quán)屬調(diào)查2個(gè)基礎(chǔ)調(diào)查;耕地細(xì)化調(diào)查、批準(zhǔn)未建設(shè)的建設(shè)用地調(diào)查、永久基本農(nóng)田調(diào)查、耕地資源質(zhì)量分類、耕地后備資源等專項(xiàng)調(diào)查。主要成果包括外業(yè)調(diào)查成果、圖件成果、數(shù)據(jù)成果、數(shù)據(jù)庫成果以及文字成果，包含土地利用現(xiàn)狀、權(quán)屬性質(zhì)、城鎮(zhèn)村屬性、耕地及即可恢復(fù)與工程恢復(fù)種植屬性、批準(zhǔn)未建設(shè)的建設(shè)用地現(xiàn)狀情況等相關(guān)數(shù)據(jù)。國土空間規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護(hù)在空間和時(shí)間上做出的安排，是國土空間用途管制的依據(jù)[1]，三線劃定是國土空間規(guī)劃重要組成部分。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是在一定時(shí)期內(nèi)因城鎮(zhèn)發(fā)展需要，可以集中進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)、以城鎮(zhèn)功能為主的區(qū)域邊界，涉及城市、建制鎮(zhèn)以及各類開發(fā)區(qū)等[2]，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)建設(shè)，實(shí)行“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”的管制方式[1]。國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建是促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，“三調(diào)”是以土地資源為基礎(chǔ)的調(diào)查，是國土空間規(guī)劃的底圖底數(shù)，對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界底數(shù)支撐包括土地利用現(xiàn)狀、土地管理、土地成片開發(fā)以及耕地保護(hù)等。具體研究方法為通過運(yùn)用Arcgis 10.3空間分析模塊，將“三調(diào)”、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以及歷年已批建設(shè)用地、歷年土地開發(fā)整理項(xiàng)目等數(shù)據(jù)進(jìn)行空間分析，利用“三調(diào)”數(shù)據(jù)庫中土地利用現(xiàn)狀、權(quán)屬性質(zhì)、耕地細(xì)化調(diào)查、批準(zhǔn)未建設(shè)的建設(shè)用地調(diào)查等屬性數(shù)據(jù)，進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)邊界土地利用底數(shù)分析，為后續(xù)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界優(yōu)化和管理提供依據(jù)（詳見圖1）。

2? ? 摸清家底，土地利用現(xiàn)狀分析

“三調(diào)”數(shù)據(jù)相比于“二調(diào)”數(shù)據(jù)更加詳實(shí)準(zhǔn)確，更能反映土地利用真實(shí)現(xiàn)狀，能為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定以及國土空間規(guī)劃編制提供真實(shí)準(zhǔn)確的底圖底數(shù)，通過分析土地利用現(xiàn)狀，明晰城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍各類用地結(jié)構(gòu)和規(guī)模，為后續(xù)耕地占補(bǔ)平衡、建設(shè)用地指標(biāo)預(yù)測(cè)、用地項(xiàng)目規(guī)劃布局及國土空間用途管制提供基礎(chǔ)依據(jù)。但存在土地利用現(xiàn)狀分類與國土空間規(guī)劃分類（試行）不對(duì)應(yīng)的現(xiàn)象，無法直接應(yīng)用，需通過現(xiàn)狀分類與規(guī)劃分類進(jìn)行基數(shù)轉(zhuǎn)換。通過梳理存在土地利用分類一對(duì)一、一對(duì)多、多對(duì)一等情況，主要集中體現(xiàn)在建設(shè)用地歸類上，如由于“三調(diào)”弱化了對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的區(qū)分，僅能通過城鎮(zhèn)村屬性區(qū)分城鎮(zhèn)和村莊建設(shè)用地區(qū)別，且個(gè)別建設(shè)用地分類如特殊用地“三調(diào)”未作細(xì)化調(diào)查。根據(jù)《湖南省縣級(jí)國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》規(guī)定的“三調(diào)”分類與規(guī)劃基數(shù)分類的轉(zhuǎn)換關(guān)系表，結(jié)合“三調(diào)”數(shù)據(jù)庫中DLTB的城鎮(zhèn)村屬性，將城鎮(zhèn)村屬性為“201”、“202”中的建設(shè)用地歸為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，如“201”、“202”中存在農(nóng)村宅基地，也納入;同理，將城鎮(zhèn)村屬性為“203”中的建設(shè)用地歸為村莊建設(shè)用地，如“203”中存在城鎮(zhèn)住宅用地，也納入。土地利用現(xiàn)狀分類與國土空間規(guī)劃分類（試行）基數(shù)轉(zhuǎn)換關(guān)系詳見表1。

3? ? 節(jié)約集約，土地管理情況分析

根據(jù)自然資源部《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕87號(hào)）要求，“三調(diào)”數(shù)據(jù)應(yīng)作為國土空間規(guī)劃編制的底圖底數(shù)，是國土空間規(guī)劃指標(biāo)體系的現(xiàn)狀基礎(chǔ)。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)，建設(shè)用地總面積、城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積、人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積、人均公園綠地面積等相關(guān)規(guī)劃指標(biāo)的設(shè)定要以“三調(diào)”數(shù)據(jù)作為依據(jù)與參照。同時(shí)，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)規(guī)劃用地應(yīng)結(jié)合“三調(diào)”現(xiàn)狀統(tǒng)籌布局與優(yōu)化。另外一方面，根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。已辦理建設(shè)用地審批手續(xù)地塊，無論是已建區(qū)、推土區(qū)和未建區(qū)，應(yīng)全部按照建設(shè)用地范疇管理，無需再辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、耕地占補(bǔ)等手續(xù)。根據(jù)“三調(diào)”數(shù)據(jù)庫TTQ圖層，結(jié)合土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管系統(tǒng)中已批建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)，識(shí)別已批建設(shè)用地內(nèi)土地利用狀況，包括已建設(shè)、正在建設(shè)、推填土、未建設(shè)等狀況，并統(tǒng)計(jì)各類面積和分布;利用Arcgis10.3空間分析模塊，將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界與“三調(diào)”數(shù)據(jù)庫中PZWJSTD進(jìn)行疊加分析，識(shí)別城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)批而未用土地;從存量挖潛角度出發(fā)，識(shí)別城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)閑置、低效土地，支撐建設(shè)用地“批、供、用”管理，以促進(jìn)建設(shè)用地節(jié)約集約利用。

4? ? 經(jīng)濟(jì)可行，權(quán)屬性質(zhì)分析

土地權(quán)屬是土地的所有權(quán)及由其派生出來的土地占有、使用和收益權(quán)的統(tǒng)稱。根據(jù)《土地管理法》，中華人民共和國實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。因此，我國土地權(quán)屬性質(zhì)主要分為國有土地和集體土地?！叭{(diào)”承擔(dān)著為當(dāng)前國土空間治理體系改革提供支撐的重要職責(zé)，根據(jù)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，提出“適應(yīng)自然資源多種屬性以及國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需求，與國土空間規(guī)劃和用途管制相銜接，……處理好自然資源資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系，創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)全民所有權(quán)和集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式”。因此，土地權(quán)屬性質(zhì)明晰，對(duì)后續(xù)土地合理征收、成片開發(fā)、利用管理以及平等保護(hù)各類產(chǎn)權(quán)主體合法權(quán)益具有重要意義。

《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》指出：成片開發(fā)地塊主要為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的集中建設(shè)區(qū)范圍未征收?qǐng)?bào)批的集體土地、國有農(nóng)用地和未利用地。因此，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界集中建設(shè)區(qū)土地權(quán)屬性質(zhì)的識(shí)別與土地征收成片開發(fā)聯(lián)系緊密。結(jié)合“三調(diào)”數(shù)據(jù)庫DLTB中權(quán)屬性質(zhì)字段，主要包括國有土地所有權(quán)、國有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)等8類（詳見表2），可實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)集中建設(shè)區(qū)權(quán)屬性質(zhì)的識(shí)別，并結(jié)合所在區(qū)域征地區(qū)片綜合地價(jià)測(cè)算已劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)征地成本，為城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)經(jīng)濟(jì)可行性分析提供依據(jù)。

5? ? 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，耕地保護(hù)分析

國家實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，將保護(hù)耕地作為我國一項(xiàng)基本國策，嚴(yán)格執(zhí)行耕地“占補(bǔ)平衡”，“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”政策，堅(jiān)決制止各類耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”行為。根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》，耕地是我國最為寶貴的戰(zhàn)略資源，應(yīng)堅(jiān)守耕地紅線，尤其是已劃定城市周邊永久基本農(nóng)田不能隨便占用。結(jié)合“三調(diào)”數(shù)據(jù)庫DLTB和GDDB兩個(gè)圖層，分析城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、坡度等級(jí)、地類結(jié)構(gòu)以及種植屬性等情況，分析城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)耕地占用情況，得出耕地補(bǔ)充需求;并結(jié)合即可恢復(fù)和工程恢復(fù)地塊以及耕地后備資源相關(guān)數(shù)據(jù)論證分析可補(bǔ)充耕地量，并從產(chǎn)能、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)等方面論證區(qū)域內(nèi)耕地“占補(bǔ)平衡”、“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”可行性。另一方面，結(jié)合永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫，識(shí)別城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)永久基本農(nóng)田占用數(shù)量與質(zhì)量，為不可避讓論證提供數(shù)據(jù)支撐。進(jìn)而確保區(qū)域內(nèi)耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護(hù)面積目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和糧食安全得到保障。

6? ? 結(jié)論

城鎮(zhèn)是創(chuàng)造物質(zhì)和精神財(cái)富的主要空間載體，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，是推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變重要手段?！叭{(diào)”是以土地資源為基礎(chǔ)的調(diào)查，是國土空間規(guī)劃的底圖底數(shù)。本研究通過運(yùn)用Arcgis 10.3空間分析模塊，將“三調(diào)”數(shù)據(jù)庫、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定成果、永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫以及歷年已批建設(shè)用地紅線等數(shù)據(jù)進(jìn)行空間分析，可從土地利用現(xiàn)狀、土地管理、權(quán)屬性質(zhì)以及耕地專項(xiàng)調(diào)查等方面為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界提供底數(shù)支撐，進(jìn)而為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)國土空間用途分區(qū)分類、規(guī)劃指標(biāo)設(shè)定、成片開發(fā)成本估算以及耕地保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別等方面提供決策依據(jù)。

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