曾那迦

現(xiàn)如今，有些人在完成自己本職工作之外，還要保質(zhì)保量完成領(lǐng)導(dǎo)交辦的任務(wù)。領(lǐng)導(dǎo)直接交辦的事務(wù)受到其關(guān)注和重視，一些領(lǐng)辦人員也因此漸漸變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)身邊的“紅人”——但這并不意味著領(lǐng)辦人就能丟下崗位工作專職于領(lǐng)導(dǎo)交辦的事務(wù)，在一些體制內(nèi)人士眼中，超出常規(guī)工作之外的這些事務(wù)已然成為額外負(fù)擔(dān)。

武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院研究員楊華接受廉政瞭望·官察室記者采訪。

武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院研究員楊華曾就此現(xiàn)象進(jìn)行了較為長(zhǎng)期的基層調(diào)研。領(lǐng)導(dǎo)交辦的現(xiàn)象在基層是否普遍，造成這種現(xiàn)象的原因是什么，交辦事務(wù)過多過濫給基層單位產(chǎn)生了怎樣的影響？帶著上述問題，廉政瞭望·官察室記者專訪了楊華。

“部門縫隙”帶來的“剩余事務(wù)”

“隨著現(xiàn)在黨政機(jī)關(guān)事務(wù)不斷增加，整個(gè)體制內(nèi)都忙起來了。一方面，體制內(nèi)工作者本身崗位工作變多了，同時(shí)許多領(lǐng)導(dǎo)還需要?jiǎng)?chuàng)新政績(jī)，就會(huì)有很多東西得交辦下來。”楊華告訴記者，從他每年在區(qū)縣一級(jí)的調(diào)研情況來看，“領(lǐng)導(dǎo)交辦的事”已經(jīng)越發(fā)普遍并呈現(xiàn)出增多的趨勢(shì)。

2019年4月、8月和9月，楊華和其團(tuán)隊(duì)到某直轄市基層進(jìn)行過50多天的調(diào)研，楊華對(duì)該區(qū)鄉(xiāng)村各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行了訪談。

彼時(shí)，楊華一行人到區(qū)司法局去做評(píng)估，一名從中國社科院畢業(yè)三年的沈姓小伙子負(fù)責(zé)接待和協(xié)調(diào)。“我們需要調(diào)研哪個(gè)部門，需要找什么樣的人，都是他給我們安排，然后帶我們前往。我和他聊天時(shí)得知，他同時(shí)還得完成自己的法制文審工作?！币欢螘r(shí)間的相處，楊華開始和身邊這個(gè)年輕人聊起“領(lǐng)導(dǎo)交辦的事”。

有時(shí)候，領(lǐng)導(dǎo)交辦會(huì)演變成上級(jí)層層交辦、下級(jí)層層等交辦的局面。小沈告訴楊華，自己剛來到法制辦，正碰上區(qū)長(zhǎng)需要推動(dòng)一項(xiàng)新工作，并交辦給了法制辦主任，主任承接下來，卻又不能把這當(dāng)做自己的全部工作，就交辦給手下的人員。

小沈自述，工作的頭兩年一直跟著主任在干區(qū)長(zhǎng)交辦的事務(wù)?！案杏X自己在2年時(shí)間里做了5年的事情，其中80%的時(shí)間是在做領(lǐng)導(dǎo)交辦的事情，只有用剩余時(shí)間來做本職工作。”他告訴楊華。

楊華把政府部門因界限和功能上的分割所導(dǎo)致的政府職能割裂化、碎片化問題形容為“部門縫隙”。“這些由部門縫隙帶來、被撇在專業(yè)部門之外的治理事務(wù)被稱為‘剩余事務(wù)，它們具有綜合性、復(fù)雜性等特點(diǎn)，既存在于縣級(jí)黨委政府中，也大量出現(xiàn)在基層單位內(nèi)部。這些‘剩余事務(wù)逐漸演變成領(lǐng)導(dǎo)交辦的事。”他告訴記者，由于“部門縫隙”的存在，有些領(lǐng)導(dǎo)交辦下來的事，即使明確交到哪個(gè)部門、科室，他們也會(huì)盡量推出去。

例如，楊華調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“12345”市長(zhǎng)熱線下鄉(xiāng)后，某地村民撥打市長(zhǎng)熱線投訴堆放在村頭的豬糞臭味影響其居家生活。市長(zhǎng)熱線向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村一級(jí)反饋問題并督促解決。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所、環(huán)保所、大氣辦、農(nóng)辦卻都推諉說該事項(xiàng)不在自己的職責(zé)范疇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記只得以環(huán)境污染為由把這項(xiàng)工作交辦給剛提拔上來的環(huán)保所主任，該主任也只有想方設(shè)法“為領(lǐng)導(dǎo)分憂解難”。

一些領(lǐng)辦人明面上雖然對(duì)領(lǐng)導(dǎo)交辦的事較為積極，但私下也會(huì)產(chǎn)生情緒。楊華說，“領(lǐng)導(dǎo)交辦的事”畢竟是額外的工作，擠占工作人員額外的時(shí)間和精力，往往工作量還很大?！坝绕洚?dāng)領(lǐng)導(dǎo)交辦的事情過多過濫時(shí)，領(lǐng)辦人把自己和別的同事一做比較，往往顯得忙的忙死，閑的閑死。”

甄別人才的一種方式

不少“領(lǐng)導(dǎo)交辦的事”來自領(lǐng)導(dǎo)本人或更上級(jí)的新點(diǎn)子，這些創(chuàng)新和改革措施往往不是某一個(gè)科室或工作人員的職責(zé)范圍，因此沒有法定的責(zé)任承擔(dān)人。因而單位主要領(lǐng)導(dǎo)必須將這些工作交辦給某些能夠勝任的人來落實(shí)?！盎\統(tǒng)一點(diǎn)地說，領(lǐng)導(dǎo)有兩種方式來推動(dòng)這些工作，一種是運(yùn)動(dòng)式管理，但這種方式會(huì)耗費(fèi)過多的人力資源。另一種就是把這些活兒硬派給某個(gè)或某些人去承擔(dān)?！睏钊A說。

由于體制內(nèi)崗位工作和“領(lǐng)導(dǎo)交辦的事”之間有一個(gè)彈性空間，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)而言，要有效創(chuàng)造政績(jī)，就必須選擇靠譜、值得信任、用得順手的人來交辦這些事務(wù)。

事實(shí)上，大多數(shù)領(lǐng)辦人其實(shí)也并不排斥領(lǐng)導(dǎo)交辦的任務(wù)，對(duì)于他們而言，被交辦任務(wù)意味著自己走進(jìn)了領(lǐng)導(dǎo)的視野，即獲得了證明能力的絕佳機(jī)會(huì)。楊華調(diào)研發(fā)現(xiàn)，順利完成領(lǐng)導(dǎo)交辦事務(wù)的工作人員一般都在之后的工作中得到了較好的安置。

楊華說：“體制內(nèi)有兩條線索：一條即科層制的上下級(jí)關(guān)系，還有就是領(lǐng)導(dǎo)和領(lǐng)辦事情的人這樣一條線索。很多事務(wù)通過這樣的方式來推動(dòng)，我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)很多地方都有這個(gè)現(xiàn)象?！?/p>

他和團(tuán)隊(duì)后來在北京、湖南等地調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，一些基層單位實(shí)際上在用承擔(dān)“領(lǐng)導(dǎo)交辦的事”作為工作人員真實(shí)能力的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)、提拔重用的重要條件。楊華表示：“單位內(nèi)部的政治激勵(lì)主要附著在‘領(lǐng)導(dǎo)交辦的事上面?！?/p>

上文提到的小沈即是如此，雖然跟著主任接手了來自區(qū)長(zhǎng)的交辦任務(wù)一開始困難重重，但也逼著他不斷查閱資料，提高業(yè)務(wù)水平。當(dāng)時(shí)主任經(jīng)常帶著他去參加區(qū)長(zhǎng)辦公會(huì)，這個(gè)新人因此有了機(jī)會(huì)去學(xué)習(xí)領(lǐng)導(dǎo)如何思考問題，并有機(jī)會(huì)跟更高層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)溝通。在來回往復(fù)之間鍛煉了自己的膽力、能力。

“他發(fā)現(xiàn)兩年時(shí)間過去，自己對(duì)體制內(nèi)工作認(rèn)識(shí)的高度、深度都超過了一起考進(jìn)體制內(nèi)做著純粹業(yè)務(wù)性工作的同學(xué)。”楊華說，“雙方在思想和工作能力上的差距已經(jīng)很大?！鳖I(lǐng)辦人經(jīng)常受到交辦領(lǐng)導(dǎo)的直接過問、點(diǎn)撥，跟領(lǐng)導(dǎo)近距離接觸多了，倘若交辦的工作完成得好，就更容易被領(lǐng)導(dǎo)記住。

后來，2019年9月，楊華第三次去該區(qū)做調(diào)查時(shí)，區(qū)委組織部已經(jīng)點(diǎn)名要調(diào)小沈過去，幾年領(lǐng)辦區(qū)長(zhǎng)交辦的工作已經(jīng)把他鍛煉出來，能力甚至被其他部門認(rèn)可。楊華在該區(qū)接觸的另一名常被交辦事務(wù)的事業(yè)編制女干部也因?yàn)楣ぷ鞒錾?，被調(diào)到區(qū)政府辦公室去任職。

楊華表示，無論是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)還是領(lǐng)辦人，“領(lǐng)導(dǎo)交辦的事”都有較強(qiáng)的靈活性，往往缺少法定配套資源和固定流程，需要工作人員發(fā)揮主觀能動(dòng)性，自行調(diào)動(dòng)資源去解決，過程中也容易激發(fā)起他們的積極性和創(chuàng)造性。

在基層單位，盡管影響提拔重用的因素較多、較復(fù)雜，但是被提拔重用的人一般都得滿足有能力、態(tài)度好、積極上進(jìn)等條件，這種人事激勵(lì)機(jī)制對(duì)普通工作人員有較大的激勵(lì)效應(yīng)。從這個(gè)層面來看，“領(lǐng)導(dǎo)交辦的事”可以一定程度上激活體制資源，并根據(jù)事務(wù)的性質(zhì)充分調(diào)動(dòng)和合理配置人力資源，實(shí)現(xiàn)人事激勵(lì)與治理事務(wù)相匹配。

破除領(lǐng)導(dǎo)交辦過濫的負(fù)面影響

楊華在某縣結(jié)識(shí)了司法局80后劉科長(zhǎng)，此人被領(lǐng)導(dǎo)重用之后，手頭一直做著職責(zé)范圍之外的事情，連正常的休息和陪伴家人的時(shí)間都大大縮短。之前在司法所工作時(shí)，他尚有時(shí)間陪伴家人，但接手“領(lǐng)導(dǎo)交辦的事”以后，就沒有那么多自己可以支配的時(shí)間了?！耙郧懊總€(gè)周末都陪孩子父母，現(xiàn)在只能每月陪一次;以前早上七點(diǎn)起床，現(xiàn)在五點(diǎn)半就得起床了。”他愛人為此也多有抱怨：“官?zèng)]升高，錢也沒多掙?！?p>

像劉科長(zhǎng)這樣得到領(lǐng)導(dǎo)重用后拼命加班的人并非少數(shù)。隨著“領(lǐng)導(dǎo)交辦的事”在基層單位越發(fā)普遍，領(lǐng)導(dǎo)交辦過多過濫的問題已經(jīng)不罕見。基層領(lǐng)辦人員本職工作與被交辦工作的比例嚴(yán)重不協(xié)調(diào)的情況很常見。如何防范和破除“領(lǐng)導(dǎo)交辦的事”過多過濫所造成的負(fù)面影響，已經(jīng)成為體制內(nèi)工作者和公共管理研究者面對(duì)的新命題。

楊華認(rèn)為，體制科層化的一個(gè)重要表現(xiàn)是做事處處留痕，目前已經(jīng)推廣完善的臺(tái)賬式管理就是為此而生。但做領(lǐng)導(dǎo)交辦的事情可以超脫于科層制的“束縛”，一般不需要刻意留痕，領(lǐng)導(dǎo)交辦事情之后很少有程序性的監(jiān)控手段，他們需要的是領(lǐng)辦人把任務(wù)圓滿完成的結(jié)果。

“在這個(gè)意義上，領(lǐng)導(dǎo)交辦事情的機(jī)制是典型的‘包干制。”楊華指出，目前來看很難把這種現(xiàn)象從體制內(nèi)完全杜絕掉。不過公務(wù)員法實(shí)施以后，很多非崗位的領(lǐng)導(dǎo)交辦事務(wù)，公務(wù)員可以憑借法律賦予的權(quán)利推掉這些“分外之事”。但記者在多地采訪了解到，如何推掉領(lǐng)導(dǎo)交辦的事而不得罪領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際操作起來卻很難。

基層是黨的執(zhí)政之基、力量之源?！邦I(lǐng)導(dǎo)交辦的事”雖然帶來一種激勵(lì)機(jī)制，但它是非制度化的，使得領(lǐng)辦人在操勞過后不一定能獲得與其勞動(dòng)匹配的激勵(lì)，也容易挫傷基層公職人員的斗志。

對(duì)此，楊華建議應(yīng)建立落實(shí)基層導(dǎo)向崇尚實(shí)干的考核與激勵(lì)體系，構(gòu)建和完善基層公共管理標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制，破除“潛規(guī)則”，亮出“明規(guī)則”，應(yīng)該大膽探索領(lǐng)導(dǎo)交辦的急事、難事的正向激勵(lì)機(jī)制、容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，促進(jìn)體制內(nèi)行為規(guī)范化、科學(xué)化、高效化，并有效地發(fā)現(xiàn)和約束領(lǐng)導(dǎo)不斷向下級(jí)“加碼”的情況。

消除領(lǐng)導(dǎo)交辦過多過濫的不良影響，需要進(jìn)一步從制度上防止“干與不干一個(gè)樣、干多干少一個(gè)樣、干好干壞一個(gè)樣”，將敢于擔(dān)當(dāng)、實(shí)績(jī)突出的領(lǐng)辦人的物質(zhì)、精神激勵(lì)規(guī)范化。

同時(shí)，從根本上而言，消減“領(lǐng)導(dǎo)交辦”過多過濫現(xiàn)象的本質(zhì)還是在于加強(qiáng)對(duì)相關(guān)黨政一把手權(quán)力的監(jiān)督管理。楊華說，要繼續(xù)完善黨紀(jì)法規(guī)，規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任權(quán)力，讓權(quán)力真正在制度的籠子里運(yùn)行下去。