張程　侯海波

作者簡介：張 程（1988-），男，山東威海人，博士研究生，主要從事財政理論與政策方面的研究。E-mail：acheng1011@126.com

侯海波（1990-），男，山東臨沂人，助理研究員，博士，主要從事財政體制和基本公共服務(wù)保障等方面的研究。E-mail：herbhou@foxmail.com

摘 要：長期以來，中央和省級政府財政專項扶貧資金的投入規(guī)模、組成結(jié)構(gòu)以及投入方向在很大程度上影響了各級政府減貧政策的落實。本文采用2009—2019年的中央和省級層面的面板數(shù)據(jù)進行研究，結(jié)果顯示：無論是中央財政專項扶貧資金的總量投入還是人均投入都顯著降低了貧困人口規(guī)模和貧困發(fā)生率，中央財政專項扶貧資金在分配過程中能更加有效地兼顧全國不同地區(qū)的發(fā)展差距和貧困深度，向貧困程度較深的地區(qū)傾斜，具有顯著的“均衡效應(yīng)”;省級財政專項扶貧資金對貧困人口規(guī)模和貧困發(fā)生率的影響在總量上不具有經(jīng)濟意義的顯著性，在人均投入上不具有統(tǒng)計意義的顯著性，各省份在分配省本級財政專項扶貧資金時，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，多是根據(jù)自身財力酌情安排，導(dǎo)致省級財政投入存在明顯的“財力效應(yīng)”。本文從應(yīng)對不同貧困類型的財政支出政策設(shè)計、應(yīng)對貧困問題的央地事權(quán)與支出責(zé)任劃分以及財政資金投入的績效管理三個方面提出政策建議。

關(guān)鍵詞：財政專項扶貧資金;貧困發(fā)生率;貧困人口規(guī)模;減貧效果

中圖分類號：F812.45文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1000-176X（2021）01-0085-09

一、引 言

精準(zhǔn)扶貧作為三大攻堅戰(zhàn)之一，是黨中央為決勝全面建成小康社會作出的重大決策部署。從黨的十八大以來，我國貧困人口從2012年年底的9 899萬人減少到2019年年底的551萬人，貧困發(fā)生率從10.2%下降到0.6%，基本消除絕對貧困，并提前完成聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程的減貧目標(biāo)。森[1]認(rèn)為，個體的貧困不僅來自個人及家庭，還應(yīng)當(dāng)與社會結(jié)構(gòu)、文化環(huán)境和歷史發(fā)展緊密相關(guān)，貧困者需要具備發(fā)展的能力，從被動的幫扶者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訑[脫貧困的主體。培育貧困人口擺脫貧困和自我發(fā)展的能力是政府的重要職能，也是以人為本發(fā)展理念和社會公平正義的重要體現(xiàn)。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，長期以來，國家扶貧政策都需要通過財政支出的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和方向來具體落實。謝岳[2]認(rèn)為，中國貧困治理的模式就是將黨和政府的政治領(lǐng)導(dǎo)能力轉(zhuǎn)化成社會治理效能，將貧困人口的個人福利和生存權(quán)益轉(zhuǎn)化成國家戰(zhàn)略，落實到各級政府的優(yōu)先事權(quán)，既發(fā)揮了中央政府的治理權(quán)威優(yōu)勢，也發(fā)揮了各級政府間、政府與社會以及政府與市場各部門的積極性。楊光凱[3]發(fā)現(xiàn)，即使與金融信貸的作用相比，貧困發(fā)生率的下降也主要來源于財政支出政策的貢獻，財政在脫貧攻堅當(dāng)中起到了中流砥柱的作用。

為全面、客觀、準(zhǔn)確地反映我國財政扶貧政策的實施情況和效果，了解存在的問題，使財政政策在脫貧攻堅之后能更加精準(zhǔn)發(fā)力，有必要評估財政專項扶貧資金（下稱專項扶貧資金）的使用效果。本文收集了2009—2019年的中央和省級財政專項扶貧資金、農(nóng)村貧困人口規(guī)模、農(nóng)村貧困發(fā)生率等有關(guān)數(shù)據(jù)，采用面板數(shù)據(jù)分析方法，考察了中央和省級財政專項扶貧資金投入對貧困人口規(guī)模減少和貧困發(fā)生率下降的影響。通過描述性統(tǒng)計分析、基準(zhǔn)模型回歸以及穩(wěn)健性檢驗等一系列研究發(fā)現(xiàn)，中央層面的專項扶貧資金具有較強的“均衡效應(yīng)”，減貧效果顯著，而省級專項扶貧資金存在“財力效應(yīng)”，即財力越強的省份，貧困人口規(guī)模越小，貧困人口人均省級專項扶貧資金也就越多，但財政投入的邊際減貧效應(yīng)也更加不顯著。因此，筆者認(rèn)為，要提升精準(zhǔn)扶貧效果，財政資金投入要加大中央層面的統(tǒng)籌力度，將專項扶貧資金資源投入到老少邊窮以及深度貧困地區(qū)，這樣，才能有利于實現(xiàn)減貧、扶貧資金的經(jīng)濟效益和社會效益的統(tǒng)一。

二、文獻綜述

關(guān)于財政專項扶貧資金的研究多集中于脫貧效果、地區(qū)差異和績效評價方面，定性分析的政策評述居多，實證分析的研究偏少。總體來看，財政專項扶貧資金在使用和管理方面還有優(yōu)化空間，其效能還沒得到最大化發(fā)揮。仲德濤[4]認(rèn)為，財政參與脫貧攻堅是發(fā)揮財政治理職能與優(yōu)勢的客觀要求，是解決減貧事業(yè)發(fā)展過程中資金長效機制的重要舉措。因此，在脫貧攻堅結(jié)束后，財政資金分配和使用規(guī)則需要進行調(diào)整和優(yōu)化。

在財政專項扶貧資金的減貧效果方面，自設(shè)立該項資金以來，我國經(jīng)歷了從“大水漫灌”到“精準(zhǔn)滴灌”的逐步轉(zhuǎn)型和升級，財政投入的絕對規(guī)模、投入結(jié)構(gòu)以及支持方向成為我國扶貧治理和脫貧攻堅的支撐力量。李丹等[5]指出，現(xiàn)有研究對專項扶貧資金的減貧效率和效果存在爭議，一部分研究結(jié)論認(rèn)為專項扶貧資金能夠有效降低農(nóng)村貧困發(fā)生率，另一部分研究顯示專項扶貧資金的減貧效應(yīng)并不明顯。秦建軍和武拉平[6]利用1980—2009年近30年的時間序列數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，財政扶貧資金的減貧效果短期效應(yīng)突出，但長期效應(yīng)存在邊際下降的趨勢，財政部門需要根據(jù)貧困形勢的變化及時調(diào)整專項扶貧資金支出策略。當(dāng)然，專項扶貧資金脫貧效果的發(fā)揮還有賴于扶貧思路的轉(zhuǎn)變。張鵬飛[7]研究發(fā)現(xiàn)，實施精準(zhǔn)扶貧是財政政策減貧效應(yīng)的分水嶺，實施精準(zhǔn)扶貧以前，由于財政扶貧的進入機制和退出機制缺失，財政支出減貧效果并不理想，實施精準(zhǔn)扶貧以后，財政支出政策顯著降低了農(nóng)村貧困發(fā)生率。

在地區(qū)差異方面，由于我國中西部地區(qū)貧困人口基數(shù)大，貧困發(fā)生率高于東部地區(qū)，人均財政支出規(guī)模也相對更低。宋文[8]認(rèn)為，受地區(qū)自有財力的影響，東中西部地區(qū)財政資金支出總額與貧困人口基數(shù)不完全對應(yīng)，導(dǎo)致省級財政支出額度與貧困發(fā)生率存在一定的非對稱性，財政支出減貧效應(yīng)存在顯著的省級差異。李存英和趙秋梅[9]發(fā)現(xiàn)，由于貧困地區(qū)自有財力有限，難以滿足實際扶貧的資金支出需求，這就要求中央財政需要加大傾斜力度，在扶貧領(lǐng)域加強資金和資源的全國性統(tǒng)籌。

在績效管理方面，基于對財政扶貧資金效率和效能的評估，于樹一等[10]認(rèn)為，現(xiàn)有的財政專項資金的績效管理水平還有一定的提升空間。許安拓和楊鐘健[11]發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前財政專項扶貧資金績效評價存在一定的問題，省級扶貧部門既管理扶貧資金，又考核扶貧資金使用情況，缺乏必要的客觀性，容易導(dǎo)致資金使用效率的低下和違規(guī)風(fēng)險的提高。高波和王善平[12]認(rèn)為，當(dāng)前財政扶貧資金績效評價指標(biāo)體系缺乏以貧困人口脫貧質(zhì)量作為依據(jù)，大多數(shù)還是以減貧的數(shù)量指標(biāo)為核心依據(jù)，需要構(gòu)建一個既包含減貧結(jié)果，又包括資金使用規(guī)范性、有效性以及經(jīng)濟社會效益的綜合性指標(biāo)體系，因此，肖瑾萱[13]提出完善績效考核方法是穩(wěn)固脫貧攻堅成果的重要保障。鄧暉[14]認(rèn)為，需要從“大扶貧”的視野來思考當(dāng)前財政專項扶貧資金的項目投向、資金下達、過程監(jiān)督管理以及績效評價。

三、數(shù)據(jù)來源、變量選取及描述性統(tǒng)計

（一）數(shù)據(jù)來源

本文選取了《中國扶貧開發(fā)年鑒》《中國扶貧監(jiān)測報告》《中國統(tǒng)計年鑒》的公開數(shù)據(jù)。《中國扶貧開發(fā)年鑒》在地方扶貧部分匯總了分省財政扶貧資金分配狀況，包括了中央財政專項扶貧資金和省級財政專項扶貧資金?！吨袊鲐毐O(jiān)測報告》匯總了分省貧困人口規(guī)模和貧困發(fā)生率數(shù)據(jù)，并且對各省份貧困地區(qū)的人均收入、消費以及生產(chǎn)生活狀況有全面詳細(xì)的統(tǒng)計。在回歸分析中，需要控制各省份的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、財政自給率水平以及人口城鎮(zhèn)化速度等特征，這些數(shù)據(jù)均來自對應(yīng)年份的《中國統(tǒng)計年鑒》。通過這些數(shù)據(jù)，本文構(gòu)建了從2009—2019年的非平衡面板數(shù)據(jù)，這是采用固定效應(yīng)模型的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。另外，值得一提的是，由于部分變量在特定年份缺失以及時間跨期較短等客觀原因，本文樣本量偏小，因此也限制了采用更為復(fù)雜和精細(xì)的研究設(shè)計。

（二）變量選取及相關(guān)變量描述性統(tǒng)計分析

1.被解釋變量：貧困人口規(guī)模

各省貧困人口規(guī)模為低于各省劃定的年收入標(biāo)準(zhǔn)的人口以及被民政和社保部門認(rèn)定的低保戶人口。2010—2019年，貧困人口平均規(guī)模從591.39萬人下降到8.95萬人，且在2015年后呈加速下降趨勢。另外，在穩(wěn)健性檢驗部分，本文還采用貧困發(fā)生率作為被解釋變量，總體變化趨勢與貧困人口規(guī)模的變動一致。

2.解釋變量：財政專項扶貧資金

從國家政策和文件精神角度，我國對財政專項扶貧資金有明確界定，并制定了嚴(yán)格的使用方法。其中，2011年，財政部、國家發(fā)改委、國務(wù)院扶貧辦三部門出臺的《財政專項扶貧資金管理辦法》中規(guī)定，“財政專項扶貧資金是國家財政預(yù)算安排用于支持各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）農(nóng)村貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊境地區(qū)、國有貧困農(nóng)場、國有貧困林場、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團貧困團場加快經(jīng)濟社會發(fā)展，改善扶貧對象基本生產(chǎn)生活條件，增強其自我發(fā)展能力，幫助提高收入水平，促進消除農(nóng)村貧困現(xiàn)象的專項資金。” 中央及各省財政專項扶貧資金作為脫貧攻堅的重要物質(zhì)保障，是扶貧資金“總盤子”的重要組成部分，對于引導(dǎo)整合部門專項資金、增加地方使用自主權(quán)等方面，起到了重要作用。本文將對財政專項扶貧資金分為中央專項扶貧資金和省級專項扶貧資金。

其中，中央專項扶貧資金是指分配到每個省級的財政資金總額。2017年制定的《中央財政專項扶貧資金管理辦法》中，對中央財政專項扶貧資金進行了界定，主要是指中央財政通過一般公共預(yù)算安排支持各省以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團主要用于精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的資金。對于中央專項扶貧資金的使用方向，2011年的《財政專項扶貧資金管理辦法》及2017年的《中央財政專項扶貧資金管理辦法》都作了明確規(guī)定，內(nèi)容大致相同，即中央財政預(yù)算安排的財政專項扶貧資金按使用方向分為發(fā)展資金、以工代賑資金、少數(shù)民族發(fā)展資金、“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)專項補助資金、國有貧困農(nóng)場扶貧資金、國有貧困林場扶貧資金、扶貧貸款貼息資金。2009年，全國每個省級所獲得的中央專項扶貧資金平均為7.255億元，此后，專項扶貧資金規(guī)模逐年遞增。2015年之前，專項扶貧資金增速年均17.14%，而在2015年以后，專項扶貧資金規(guī)模增速明顯提高，到2019年專項扶貧資金均值已到45.034億元，平均增速為36.05%，投入呈明顯加速增長趨勢。

其中，省級專項扶貧資金是省級財政分配的扶貧專項資金。2009年，全國每個省級平均撥付的省本級財政扶貧資金為2.588億元，此后除了2011年和2013年略有下降以外，其他年份均保持增長態(tài)勢。其中，2016年在2015年的基礎(chǔ)上增長了152.47%，與2015年中央專項扶貧資金增速明顯提高的趨勢類似，這與2015年中央扶貧開發(fā)工作會議打響“脫貧攻堅戰(zhàn)”的時間節(jié)點一致。

3.控制變量

在評估專項扶貧資金減貧效果時，還要控制一些隨時間變化的因素，這些因素必須同時影響財政資金規(guī)模和貧困人口規(guī)模，因此，本文選取了三個控制變量：

GDP增長率，與各省級公布的GDP增長率有所不同，本文通過各省級公布的年度國內(nèi)生產(chǎn)總值計算所得，計算方法為本年國內(nèi)生產(chǎn)總值與上年國內(nèi)生產(chǎn)總值之差再除以上年國內(nèi)生產(chǎn)總值。2009—2011年，中國經(jīng)濟在“金融危機”后強勁復(fù)蘇，隨后中國經(jīng)濟進入“新常態(tài)”，并深入推進“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)性改革，經(jīng)濟增速下行壓力較大。GDP增長率是省域經(jīng)濟特征的核心衡量指標(biāo)之一，經(jīng)濟發(fā)展條件直接影響了人口就業(yè)和基本公共服務(wù)提供水平，進而影響了貧困人口規(guī)模。同時，中央和省本級也會根據(jù)本省經(jīng)濟發(fā)展水平和財政能力來決定配置專項扶貧資金的規(guī)模。

農(nóng)村人口占比，為常住人口中農(nóng)村居民占所有居民的比重。各省級農(nóng)村人口占比從2009年的54.62%一直下降到2019年的41.86%，與我國人口城鎮(zhèn)化的變動速度和水平基本一致。絕對貧困人口主要集中在農(nóng)村貧困地區(qū)，因此，農(nóng)村人口占比越高，貧困人口的占比也很有可能更高。同時，農(nóng)村人口占比越高，城鎮(zhèn)化水平越低，在一定程度上也影響了本省的財政收支規(guī)模。

財政自給率，它代表了一個省級財政的自給能力，由一般公共預(yù)算收入除以一般公共預(yù)算支出所得。各省級平均財政自給率在各年度之間變化較小，在40%—49%之內(nèi)波動，甚至在2014年之后持續(xù)下降。各省級財政自給率影響了中央財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，也決定了省本級財政分配專項扶貧資金的規(guī)模，同時，經(jīng)濟發(fā)展落后的地區(qū)，財政自給能力也越低，貧困人口規(guī)模通常也會越大。即省級財政自給率越低，貧困人口規(guī)模越大。

各相關(guān)變量的描述性統(tǒng)計如表1所示。

表2進一步考察了農(nóng)村貧困人口人均財政專項扶貧資金的時間變動趨勢。2015年以前，農(nóng)村貧困人口人均中央專項扶貧資金和人均省級專項扶貧資金均平穩(wěn)增長，若考慮通貨膨脹等因素，平減之后的人均財政資金增速會更低。但2015年是一個時間截點，我國于2015年全面開啟“脫貧攻堅”，在此以后，無論是人均中央專項扶貧資金還是人均省級專項扶貧資金的增速都顯著提高。其中，農(nóng)村貧困人口人均中央專項扶貧資金從2015年之后基本每一年翻一番，年均增速超過100%;農(nóng)村貧困人口人均省級財政專項扶貧資金從2015年的704.341元，增加至2016年的2 909.761元，資金規(guī)模

增長了3倍多。隨著貧困人口的快速減少，大量扶貧資源集中于深度貧困地區(qū)、“老弱病殘”等深度貧困人口，進一步提高了瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)性和幫扶的效果。有理由認(rèn)為，財政扶貧資金成為配合“脫貧攻堅”的重要政策變量，也更有可能成為減貧的物質(zhì)保障。

為了考察專項扶貧資金的減貧效果，首先觀察專項扶貧資金與貧困人口規(guī)模的相關(guān)關(guān)系。圖1顯示，中央專項扶貧資金與貧困人口規(guī)模正相關(guān)，相關(guān)關(guān)系不代表因果關(guān)系，即貧困發(fā)生率越高的地區(qū)，所獲得的中央專項扶貧資金就越多。圖2顯示，省級專項扶貧資金越多，貧困人口規(guī)模越低。盡管兩圖曲線的斜率符號相反，但都符合經(jīng)

驗判斷。另外，專項扶貧資金和貧困人口規(guī)模的真實關(guān)系，還需要進一步控制同時影響扶貧資金和貧困人口規(guī)模的因素。

在財政資金分配過程中，目標(biāo)群體的規(guī)模是重要的參照因素。因此，考察農(nóng)村貧困人口的人均財政扶貧資金能夠提供更為直接和準(zhǔn)確的信息。圖3和圖4分別是農(nóng)村貧困人口人均中央專項扶貧資金、人均省級專項扶貧資金與貧困人口規(guī)模的散點圖，此時，兩圖曲線斜率一致，均說明，人均專項扶貧資金越多，貧困人口規(guī)?？赡芫蜁降?。然而，兩者的因果關(guān)系是否確實成立，還需要設(shè)定計量模型進一步評估。另外，隨著財政資金投入規(guī)模的增加，財政減貧效果的邊際效率也呈現(xiàn)出先增加然后邊際遞減的趨勢。從圖3和圖4的非線性擬合值曲線就可以看到，隨著人均中央專項扶貧資金數(shù)量的增加，貧困人口規(guī)模下降的速度逐漸遞增，曲線斜率不斷增加，但當(dāng)?shù)竭_頂點后，曲線開始下降，斜率也開始由正轉(zhuǎn)為負(fù)，財政資金扶貧效果邊際遞減，孫群力和朱良華[15]研究了廣西54個貧困縣的財政專項扶貧資金的使用效率，驗證了扶貧資金也存在邊際效用遞減的規(guī)律。

四、計量結(jié)果及分析

通過上文論述可以發(fā)現(xiàn)，財政扶貧資金與貧困發(fā)生率之間還存在其他因素的干擾，這些因素主要分為兩類：隨時間變化的因素和不隨時間變化的因素，如果控制了這兩類因素的干擾，便可以識別出財政扶貧資金對農(nóng)村貧困人口規(guī)模和貧困發(fā)生率的真實影響效應(yīng)。

（一）模型設(shè)定

為了控制隨時間變化因素的干擾，我們控制了GDP增長率、農(nóng)村人口占比和財政自給率這三個因素;它們不僅隨時間變化，而且還同時影響中央財政、省本級財政分配給專項扶貧資金的規(guī)模以及各省級的貧困發(fā)生率。另外，短期內(nèi)各省級的人口、文化和經(jīng)濟發(fā)展模式都相對穩(wěn)定，可以將其視為在特定時間段內(nèi)不發(fā)生變化的因素，而他們會同時影響財政扶貧資金的分配規(guī)模、地區(qū)發(fā)展水平以及貧困深度。為了控制不隨時間變化因素的干擾，本文采用了面板固定效應(yīng)模型，通過去中心化的方法將各省份不隨時間變化的因素予以剔除并設(shè)定回歸模型如下：

其中，i表示省份;t表示年份，其范圍為[2009年，2019年];Yit表示第i個省份在第t年的農(nóng)村貧困人口規(guī)模;在穩(wěn)健性檢驗部分則分別為貧困以生率;Fit表示專項扶貧資金，由于下文分別評估中央專項扶貧資金和省級專項扶貧資金的干預(yù)效果，因此，在不同回歸方程中，F(xiàn)it也分別代表第i個省份在第t年獲得的中央財政專項扶貧資金和省級財政專項扶貧資金;β為核心解釋變量系數(shù)，表示中央/省級財政專項扶貧資金每增加一個百分比對貧困人口規(guī)模和貧困發(fā)生率的下降效應(yīng) ;X表示一組控制變量，分別代表財政自給率、GDP增長率、農(nóng)村人口占比增長率的不同組合;Γ表示控制變量系數(shù)的向量組;Yeart表示時間固定效應(yīng)，將該變量加入方程，意味著本文還控制了各省級所經(jīng)歷的可能同時影響財政資金分配和貧困深度隨時間變化因素的干擾; ωt為時間固定效應(yīng)系數(shù);σit為隨機干擾項。

（二）結(jié)果分析

1.基準(zhǔn)模型回歸

表3評估了中央財政分配給相應(yīng)省份的專項扶貧資金對農(nóng)村貧困人口規(guī)模的影響。回歸結(jié)果顯示，列（1）基礎(chǔ)模型中，中央專項扶貧資金每增加1個百分點，農(nóng)村貧困人口下降0.320個百分點;列（2）在列（1）的基礎(chǔ)上控制了各省級的財政自給率（一般公共預(yù)算收入占一般公共預(yù)算支出的比重），系數(shù)未出現(xiàn)顯著變化，結(jié)果表明，中央專項扶貧資金每增加1個百分點，農(nóng)村貧困人口下降0.316個百分點;列（3）在列（1）的基礎(chǔ)上控制了各省級的GDP增長率，系數(shù)依然比較穩(wěn)健，中央專項扶貧資金每增加1個百分點，農(nóng)村貧困人口下降0.329個百分點;列（4）在列（1）的基礎(chǔ)上控制了各省級農(nóng)村人口占比，系數(shù)與前三列相比未出現(xiàn)顯著變化;列（5）在控制了所有控制變量后，結(jié)果表明，中央專項扶貧資金每增加1個百分點，農(nóng)村貧困人口下降0.343個百分點。總體來看，中央專項扶貧資金對農(nóng)村貧困人口規(guī)模的邊際影響效果在0.300個百分點左右，對農(nóng)村貧困人口的降低作用似乎比較小。但是，從資金規(guī)模和扶貧政策配置上可以看到，中央財政專項扶貧資金只是諸多扶貧手段中的一項，其他途徑還有“東西協(xié)作”“定點扶貧”等社會扶貧，以及金融系統(tǒng)的金融精準(zhǔn)扶貧貸款，這些途徑和支持手段，在資金規(guī)模上都更大。中央專項扶貧資金主要起到“四兩撥千斤”的作用，通過資金分配和使用，撬動其他行業(yè)在分配資金時重點向貧困地區(qū)傾斜，并且也撬動了民間資本流向扶貧開發(fā)領(lǐng)域，其實際效應(yīng)可能會更大。

表4考察了人均中央專項扶貧資金對貧困人口規(guī)模的影響。結(jié)果顯示，無論是否控制財政自給率和GDP增長率，系數(shù)都比較穩(wěn)定，即農(nóng)村貧困人口人均中央專項扶貧資金每增加1個百分點，貧困人口規(guī)模下降0.560個百分點。顯然，貧困人口的人均支出能反映出實際的財政支持力度，表4的核心變量回歸系數(shù)顯著大于表3的系數(shù)，一方面印證了中央專項扶貧資金在減貧效果方面的顯著性，另一方面也證實了回歸結(jié)果的穩(wěn)健性。

表5評估了省級專項扶貧資金對農(nóng)村貧困人口規(guī)模的影響。結(jié)果顯示，列（1）基礎(chǔ)模型中，省級專項扶貧資金每增加1個百分點，農(nóng)村貧困人口增加0.301個百分點;列（2）在列（1）的基礎(chǔ)上控制了各省級的財政自給能力，結(jié)果表明，省級專項扶貧資金每增加1個百分點，農(nóng)村貧困人口增加0.281個百分點;列（3）在列（1）的基礎(chǔ)上控制了各省的GDP增長率，系數(shù)比較穩(wěn)健，省級專項扶貧資金每增加1個百分點，農(nóng)村貧困人口增加0.315個百分點;列（4）和列（5）在實施了不同控制變量策略后，結(jié)果依然穩(wěn)健。雖然系數(shù)具有統(tǒng)計意義上的顯著性，但不具有經(jīng)濟意義的合理性，即省級專項扶貧資金規(guī)模越大，農(nóng)村貧困人口越多。由于還存在其他影響省級財力的不可觀測因素的影響，省級專項扶貧資金的影響受到內(nèi)生性問題的干擾。

表6將農(nóng)村貧困人口人均省級專項扶貧資金對農(nóng)村貧困人口規(guī)模進行回歸，系數(shù)不再顯著。結(jié)合表5的結(jié)果可以看到，貧困人口規(guī)模越大的省份，省級專項扶貧資金的投入規(guī)模也越大，但以人均財政資金投入的口徑來看，人均省級專項扶貧資金的減貧效果不再具有統(tǒng)計學(xué)上的顯著性。顯然，省本級的專項扶貧資金是本省經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、財政能力以及“脫貧攻堅”積極性多重因素的結(jié)果，省際差異遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于本省級在不同年份的差異。因此，結(jié)合實際調(diào)研和省情的對比分析可知，省級專項扶貧資金具有明顯的“財力效應(yīng)”，貧困人口規(guī)模越大的省份，財力越弱，對應(yīng)到每個貧困人口的投入資金就越小，而財力越強的省份，貧困人口規(guī)模越小，貧困人口人均省級專項扶貧資金也就越多，財政投入的邊際減貧效應(yīng)也不再顯著。魏朗和陳光裕[16]研究也發(fā)現(xiàn)，省級專項扶貧資金的績效使用效率偏低的問題比較突出。

2.穩(wěn)健性檢驗

表3至表6的被解釋變量是貧困人口規(guī)模，為進一步驗證回歸結(jié)果的穩(wěn)健性，研究將被解釋變量替換為貧困發(fā)生率，以此考察不同層級政府財政資金投入的影響效應(yīng)，結(jié)果表明，基準(zhǔn)模型回歸系數(shù)具有較強的穩(wěn)健性。

表7評估了農(nóng)村貧困人口人均中央專項扶貧資金對貧困發(fā)生率的影響，回歸結(jié)果顯示，第（1）列基礎(chǔ)模型中，中央專項扶貧資金每增加1個百分點，貧困發(fā)生率下降0.623個百分點;第（2）列在第（1）列的基礎(chǔ)上控制了各省級的財政自給能力，系數(shù)未出現(xiàn)顯著變化，結(jié)果表明，人均中央專項扶貧資金每增加1個百分點，貧困發(fā)生率就下降0.629個百分點;第（3）列在第（1）列的基礎(chǔ)上控制了各省級的GDP增長率，系數(shù)依然比較穩(wěn)健，每增加1%的人均中央專項扶貧資金，貧困發(fā)生率就下降0.609個百分點;第（4）列在第（1）列的基礎(chǔ)上控制了各省級農(nóng)村人口占比的增長率，農(nóng)村人口占比的增長率每增加1個百分點，貧困發(fā)生率就下降0.629個百分點;第（5）列在控制了所有控制變量后，結(jié)果表明，人均中央專項扶貧資金每增加1個百分點，貧困發(fā)生率就下降0.622個百分點。結(jié)果依然比較穩(wěn)健，且與表4中的回歸系數(shù)一致，且與表3中總量資金投入相比，人均財政專項扶貧資金的減貧效應(yīng)更大，這說明，中央專項扶貧資金在配置過程中，考慮了各省級的貧困發(fā)生率，因而，中央財政專項扶貧資金也能更加精準(zhǔn)地達到減貧的目的。

表8評估了人均省級專項扶貧資金對貧困發(fā)生率的影響，結(jié)果顯示，實施不同控制變量策略后，人均省級專項扶貧資金對貧困發(fā)生率的影響在統(tǒng)計上不顯著，與表6的結(jié)論相一致。各省在分配省本級專項扶貧資金的時候，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)：由于各省級財力狀況差異較大，部分省份財力相對充足且對減貧工作的落實力度較大，那么，安排的資金也更多;在部分經(jīng)濟發(fā)達的省份，絕對貧困的問題比較弱，而由于收入分配不公導(dǎo)致的相對貧困問題比較突出，財政專項扶貧資金解決相對貧困的效果就要弱一些。顯然，省級層面的“財力效應(yīng)”遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了全國層面的“均衡效應(yīng)”，東部等經(jīng)濟發(fā)達省份的人均扶貧投入更高，而中西部等貧困人口密集、貧困發(fā)生率更高的省份人均扶貧投入較低，后者更加依靠中央財政專項扶貧資金的“均衡效應(yīng)”。

表3至表6的被解釋變量是貧困人口規(guī)模，為進一步驗證回歸結(jié)果的穩(wěn)健性，本文將被解釋變量替換為貧困發(fā)生率，以此考察不同層級政府財政資金投入的影響效應(yīng)，結(jié)果表明，基準(zhǔn)模型回歸系數(shù)具有較強的穩(wěn)健性。限于篇幅，穩(wěn)健性檢驗結(jié)果未在正文中列出，留存?zhèn)渌鳌?/p>

農(nóng)村貧困人口人均中央專項扶貧資金對貧困發(fā)生率的影響，回歸結(jié)果依然比較穩(wěn)健，且與表4中的回歸系數(shù)一致，與表3中總量資金投入相比，人均財政專項扶貧資金的減貧效應(yīng)更大，這說明，中央專項扶貧資金在配置過程中，考慮了各省級的貧困發(fā)生率，因而，中央財政專項扶貧資金也能更加精準(zhǔn)地達到減貧的目的。

人均省級專項扶貧資金對貧困發(fā)生率影響的回歸結(jié)果顯示，實施不同控制變量策略后，人均省級專項扶貧資金對貧困發(fā)生率的影響在統(tǒng)計上不顯著，與表6的結(jié)論相一致。各省在分配省本級專項扶貧資金的時候，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)：由于各省級財力狀況差異較大，部分省份財力相對充足且對減貧工作的落實力度較大，那么，安排的資金也更多;在部分經(jīng)濟發(fā)達的省份，絕對貧困的問題比較弱，而由于收入分配不公導(dǎo)致的相對貧困問題比較突出，財政專項扶貧資金解決相對貧困的效果就要弱一些。顯然，省級層面的“財力效應(yīng)”遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了全國層面的“均衡效應(yīng)”，東部等經(jīng)濟發(fā)達省份的人均扶貧投入更高，而中西部等貧困人口密集、貧困發(fā)生率更高的省份人均扶貧投入較低，后者更加依靠中央財政專項扶貧資金的“均衡效應(yīng)”。

五、研究結(jié)論及政策建議

（一）研究結(jié)論

1.中央財政專項扶貧資金具有顯著的、穩(wěn)健的“均衡效應(yīng)”

無論是考慮總量資金還是采用貧困人口人均投入，中央財政專項扶貧資金顯著地降低了農(nóng)村貧困人口規(guī)模和貧困發(fā)生率，政策效果比較積極和顯著。顯然，中央專項扶貧資金能夠起到“全國一盤棋”的統(tǒng)籌作用，對貧困人口規(guī)模大、貧困發(fā)生率高的貧困省份和深度貧困地區(qū)予以傾斜，保證了這些地區(qū)在自有財力緊張的情況下，有相對充足的資金完成脫貧攻堅任務(wù)。

2.省級財政專項扶貧資金存在一定的“財力效應(yīng)”，脫貧效果不顯著

經(jīng)濟越發(fā)達，財政收入越高的省份，貧困人口規(guī)模越小，貧困發(fā)生率越低，但貧困人口的人均投入規(guī)模越高，因而邊際減貧效果也更加不顯著。顯然，在經(jīng)濟發(fā)達的省份，絕對貧困已經(jīng)不是主要矛盾，而相對貧困更為常見，但財政專項扶貧資金在應(yīng)對相對貧困的邊際效果顯然低于針對絕對貧困人口的投入效果。

（二）政策建議

1.針對不同貧困類型設(shè)計不同財政支出政策

在絕對貧困問題上，加強中央財政資金的傾斜力度，在應(yīng)對相對貧困問題上，要完善收入分配改革，確保財政支出的精準(zhǔn)性和有效性。在應(yīng)對關(guān)于基本生存的絕對貧困問題方面，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮中央政府層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用和轉(zhuǎn)移支付傾斜力度，避免落后地區(qū)因財力短缺無力應(yīng)對轄區(qū)內(nèi)絕對貧困程度深、貧困人口規(guī)模大的問題。針對相對貧困問題，各級政府大規(guī)模、高強度的轉(zhuǎn)移支付和扶貧投入效果不大，短期性、大規(guī)模的專項扶貧資金要適當(dāng)退出，要從經(jīng)濟發(fā)展和收入分配角度入手，保障低收入人群的人力資本積累能力以保證這一群體融入社會發(fā)展的能力，通過更加公平公正的收入分配制度提高勞動收入的比重，完善個人所得稅等財稅體系，縮小收入差距，防止社會階層過度分化。

2.加大對絕對公貧困的統(tǒng)籌力度

從央地財政事權(quán)與支出責(zé)任角度，要將社會公眾生存發(fā)展作為中央事權(quán)，加大對絕對貧困的全國統(tǒng)籌力度，充分調(diào)動地方各級政府積極性，將應(yīng)對相對貧困問題融入到經(jīng)濟發(fā)展和收入分配改革當(dāng)中。針對絕對貧困，這是關(guān)乎民眾基本生存的事宜，保障社會民眾基本生存的事權(quán)要成為中央事權(quán)。這一方面要從制度和財力保障層面確保民眾基本生存權(quán)的保障力度，另一方面，保障好社會弱勢群體的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是踐行“以人民為中心”的發(fā)展理念，也是增強國家凝聚力的重要方式。針對相對貧困問題，建議發(fā)揮省及以下政府層面的積極性，由于貧困問題來源于一定區(qū)域內(nèi)的發(fā)展機會和收入分配的不公正和不公平，且地方政府層面對低收入群體的信息掌握更為全面，政策外溢性較弱，更適合成為地方政府層面的事權(quán)與支出責(zé)任。

3.加強對財政資金的績效管理

首先，應(yīng)加大中央財政資金的統(tǒng)籌力度，大量的財政資金分散在不同的專項轉(zhuǎn)移支付或貧困地區(qū)開發(fā)項目當(dāng)中，資金過于分散，導(dǎo)致中央財政專項扶貧資金規(guī)模相對較小。應(yīng)當(dāng)以中央財政資金為抓手，加強對財政專項扶貧資金的整合力度，“化零為整”，增加資金使用的規(guī)模效益。其次，應(yīng)加強省本級財政的積極性，規(guī)范省級專項扶貧資金的分配規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)。從全國層面來看，省級財政資金的配置缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)，各省在省本級財政扶貧資金的撥付上存在“各自為政”的可能，國家有關(guān)部門要進行窗口指導(dǎo)，加大“東西協(xié)作”等橫向幫扶力度，讓東部發(fā)達省份充分參與到中西部落后地區(qū)的減貧事業(yè)中去。

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（責(zé)任編輯：于振榮）