國際數(shù)字貿(mào)易規(guī)則談判前景與中國面臨的挑戰(zhàn)

陳紅娜

摘 要：作為一種新的價值創(chuàng)造與交易模式，數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的意義不僅僅在于數(shù)字交付服務(wù)貿(mào)易規(guī)模的擴大，還在于通過挖掘數(shù)據(jù)的潛能，使整個經(jīng)濟活動進一步趨于智能化和服務(wù)化，從而極大地改變?nèi)蚧陌l(fā)展方式、拓展國際貿(mào)易的影響范圍，因而其成為各國發(fā)展的重點。圍繞數(shù)字貿(mào)易及跨境數(shù)據(jù)流動的規(guī)則談判，也已成為國際經(jīng)濟秩序重構(gòu)的重要內(nèi)容。然而，我國不論是在參與水平還是制度準(zhǔn)備上都尚顯不足，被邊緣化的風(fēng)險不斷加大，可能導(dǎo)致在未來的國際競爭中處于不利地位，亟需在自身制度建設(shè)和全球規(guī)則對接上采取積極行動。中國應(yīng)以推動構(gòu)建國內(nèi)外共通的規(guī)則體系為目標(biāo)，以打造有利于跨境數(shù)據(jù)流動的監(jiān)管體系為核心，以營造有助于本土數(shù)字企業(yè)出海發(fā)展和吸引國際跨國公司來華經(jīng)營的營商環(huán)境為手段，以數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為輔助，大力支持?jǐn)?shù)字貿(mào)易發(fā)展。

關(guān)鍵詞：數(shù)字貿(mào)易;規(guī)則談判;挑戰(zhàn)

數(shù)字貿(mào)易極大地改變了全球化的發(fā)展方式、拓展了國際貿(mào)易的影響范圍，已成為各國發(fā)展的重點。圍繞數(shù)字貿(mào)易及跨境數(shù)據(jù)流動的規(guī)則談判，也已成為國際經(jīng)濟秩序重構(gòu)的重要內(nèi)容。但我國參與規(guī)則談判的水平和自身的制度準(zhǔn)備都尚顯不足，被邊緣化的風(fēng)險不斷加大，亟需妥善應(yīng)對。

一、數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的意義和必要條件

（一）數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的重要性不斷提升

近年來，得益于信息通信技術(shù)的發(fā)展，新的數(shù)字產(chǎn)品和商業(yè)模式不斷涌現(xiàn)，全球貿(mào)易服務(wù)化趨勢加快，數(shù)字貿(mào)易成為各國關(guān)注的重點。目前，國際上對數(shù)字貿(mào)易的內(nèi)涵和范圍沒有統(tǒng)一界定。經(jīng)合組織（OECD）、世貿(mào)組織（WTO）和國際貨幣基金組織（IMF）聯(lián)合編制的數(shù)字貿(mào)易工作手冊 ，在范圍界定上采用的是寬口徑，把數(shù)字貿(mào)易分為“數(shù)字訂購”（電子商務(wù)）和“數(shù)字交付”（數(shù)字交付服務(wù)貿(mào)易）以及尚未納入傳統(tǒng)貿(mào)易統(tǒng)計體系的跨境數(shù)據(jù)流動等內(nèi)容。美歐日等世界上絕大多數(shù)國家亦采用這種口徑。中國采用的是窄口徑，即排除了歸入貨物貿(mào)易統(tǒng)計的電子商務(wù)部分。

由于測算跨境數(shù)據(jù)流動貨幣價值的方法尚不成熟，各國在統(tǒng)計數(shù)字貿(mào)易規(guī)模時，往往采用更窄的口徑，主要覆蓋電子商務(wù)和數(shù)字交付服務(wù)貿(mào)易兩部分內(nèi)容。其中，數(shù)字交付服務(wù)貿(mào)易分為信息通信技術(shù)服務(wù)（ICT）和信息通信技術(shù)支持或潛在支持的服務(wù)（ICT-enabled），涵蓋了除旅游、運輸?shù)韧獾膸缀跛蟹?wù)門類，如通信、計算機服務(wù)、商業(yè)服務(wù)、通信服務(wù)、銷售服務(wù)、金融保險、環(huán)境服務(wù)、健康、教育等。聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議統(tǒng)計顯示，2018年全球數(shù)字交付服務(wù)出口 2.93億美元，占服務(wù)貿(mào)易出口的50.2%。

實際上，作為一種新的價值創(chuàng)造與交易模式，數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的意義不僅僅在于數(shù)字交付服務(wù)貿(mào)易規(guī)模的擴大，還在于通過挖掘數(shù)據(jù)的潛能，使整個經(jīng)濟活動進一步趨于智能化和服務(wù)化，從而極大地改變了全球化的發(fā)展方式、拓展了國際貿(mào)易的影響范圍，也進一步加深了世界經(jīng)濟的融合程度。

（二）數(shù)字貿(mào)易發(fā)展對跨境數(shù)據(jù)流動提出更高要求

與傳統(tǒng)貿(mào)易相比，數(shù)字貿(mào)易發(fā)展同樣高度依賴于要素的聚集及其便利的跨境轉(zhuǎn)移;區(qū)別在于，數(shù)據(jù)成為核心要素資源和借以賦能全球經(jīng)濟的重要載體。然而，隨著數(shù)據(jù)賦能價值的不斷顯現(xiàn)，對其不當(dāng)使用所導(dǎo)致的安全隱患的擔(dān)憂也在與日俱增。掌控了數(shù)據(jù)就維護了發(fā)展主權(quán)和信息安全的戰(zhàn)略觀日益強化，基本上所有國家都對特定類型的數(shù)據(jù)實施了程度不等的跨境流動限制。

跨境數(shù)據(jù)流動限制，一部分表現(xiàn)為“交易壁壘”，是對數(shù)字產(chǎn)品交易的限制，與轉(zhuǎn)讓個人數(shù)據(jù)和知識產(chǎn)權(quán)保護等規(guī)則有關(guān);另一部分則表現(xiàn)為“市場準(zhǔn)入壁壘”，是對跨境提供服務(wù)的限制。例如阻止公司通過互聯(lián)網(wǎng)向客戶提供娛樂服務(wù);通過限制國際在線支付來干預(yù)電子商務(wù)發(fā)展;限制使用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等先進技術(shù)。這些限制性舉措在較大程度上抵消了數(shù)字貿(mào)易的發(fā)展優(yōu)勢和潛力。因此，如何在保障信息安全的同時，構(gòu)筑有助于跨境數(shù)據(jù)自由流動的貿(mào)易規(guī)則體系和數(shù)字監(jiān)管環(huán)境，避免碎片化的國際治理格局束縛數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的活力，就成為擺在各國政府面前的重要任務(wù)。

二、全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)則談判動向及我國面臨的挑戰(zhàn)

打造全球統(tǒng)一的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則體系，降低交易成本，是推動數(shù)字貿(mào)易發(fā)展、最大程度釋放數(shù)字技術(shù)變革紅利的重要手段。我國不論是在參與水平還是制度準(zhǔn)備上都尚顯不足，被邊緣化的風(fēng)險不斷加大，可能導(dǎo)致在未來的國際競爭力中處于不利地位。

（一）中國在全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)則博弈中處于弱勢地位

規(guī)則博弈是當(dāng)前大國博弈的重要內(nèi)容，贏得數(shù)字貿(mào)易規(guī)則制定的主導(dǎo)權(quán)，也就贏得了未來發(fā)展的主動權(quán)，但我國在數(shù)字貿(mào)易規(guī)則制定中與國際主流趨勢存在明顯差異。2019年 1月，包括中國在內(nèi)的 76個世貿(mào)組織成員發(fā)布聯(lián)合聲明，正式啟動電子商務(wù)談判。根據(jù)各方提案，談判主要圍繞六類問題展開（見表1）。

我國提案與美歐發(fā)達國家的差別主要表現(xiàn)在四個方面：

一是在降低交易壁壘上，我國更注重監(jiān)管主權(quán)。主要涉及跨境數(shù)據(jù)流動 /數(shù)據(jù)本地化，我國認(rèn)為談判條件不充分，應(yīng)充分考慮到各成員的發(fā)展條件、歷史傳統(tǒng)、法律制度的差異，以及給發(fā)展中和最不發(fā)達國家?guī)肀O(jiān)管挑戰(zhàn)，尊重各國為實現(xiàn)合理公共政策目標(biāo)而采取管制措施的權(quán)利，但美歐日主張禁止本地化要求、支持?jǐn)?shù)據(jù)自由流動。

二是在降低市場進入壁壘上，我國還沒有提出適應(yīng)新發(fā)展要求的改革方案。如電子產(chǎn)品和服務(wù)的市場開放，我國認(rèn)為應(yīng)先進行更多探索性工作，以便各成員能夠充分了解相關(guān)影響和挑戰(zhàn)，但美歐給出了明確的方案，包括擴展信息技術(shù)協(xié)定（ITA），以及禁止在計算機服務(wù)和電信服務(wù)這兩個與數(shù)字貿(mào)易高度相關(guān)的行業(yè)實施非國民待遇和實質(zhì)性的市場準(zhǔn)入限制等。

三是在一些重要的交叉議題上，我國未作表態(tài)。主要是與源代碼保護有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)，美歐日強調(diào)“任何一方不得要求轉(zhuǎn)讓或使用另一方當(dāng)事人擁有的軟件源代碼”。

四是在非中國核心關(guān)注上，我國談判靈活性不足。如關(guān)稅安排，我國主張保持現(xiàn)有做法，即定期延長對電子傳輸?shù)臅好怅P(guān)稅令;而美歐則認(rèn)

（二）正確認(rèn)識發(fā)展與安全的關(guān)系，以提高監(jiān)管的精準(zhǔn)性有效性來支撐跨境數(shù)據(jù)流動的自由化便利化

跨境數(shù)據(jù)流動是數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的前提和實現(xiàn)形式，對于伴隨而來的安全隱患，要以提高監(jiān)管的精準(zhǔn)性有效性來支撐跨境數(shù)據(jù)流動的自由化、便利化，進而增強對全球數(shù)據(jù)要素的聚合力，打造世界一流的數(shù)據(jù)資源配置樞紐，讓全世界的數(shù)據(jù)資源都能為我所用。

一是遵循全球公認(rèn)的原則或國際標(biāo)準(zhǔn)，制定強有力的個人信息和知識產(chǎn)權(quán)保護立法框架，提高企業(yè)向政府報送個人數(shù)據(jù)的合法性和規(guī)范性，為外部數(shù)據(jù)流入提供可信的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。二是借鑒歐盟經(jīng)驗，建立以“問責(zé)制”為核心的多渠道、便利化的跨境數(shù)據(jù)流動監(jiān)管機制。既要明確并簡化跨境數(shù)據(jù)流動的安全評估制度，也要探索“白名單”充分性認(rèn)證機制、拓展標(biāo)準(zhǔn)合同條款、鼓勵行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證、強化第三方監(jiān)督等。三是加快完善數(shù)據(jù)分級分類管理體制。在當(dāng)前各項試點基礎(chǔ)上，擴大適用自評估或備案方式管理的一般性商業(yè)數(shù)據(jù)的范圍，以適應(yīng)高頻化的國際數(shù)據(jù)流動需求。對科研數(shù)據(jù)和過境數(shù)據(jù)要給予更大程度的開放，打造數(shù)據(jù)高地，為高水平科研提供支撐。四是加大在海南自貿(mào)港先行先試的力度，積累發(fā)展和監(jiān)管經(jīng)驗。

（三）積極參與全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)則制定，構(gòu)建中國的數(shù)字貿(mào)易“聯(lián)盟”

在多邊層面構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則是對我國最有利的策略選擇。我國在加快國內(nèi)立法改革的同時，應(yīng)積極調(diào)整在全球數(shù)字貿(mào)易談判中的立場和策略，以更加務(wù)實和積極主動的姿態(tài)展示合作誠意，避免被動開放的不利局面，同時也為我國具備競爭力的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)開拓國際市場爭取有利的海外發(fā)展環(huán)境。一是在跨境數(shù)據(jù)流動、本地化要求和知識產(chǎn)權(quán)保護等方面提出更加開放的中國方案;二是支持《信息技術(shù)協(xié)定》的再次升級，降低計算機服務(wù)和信息服務(wù)領(lǐng)域的市場進入壁壘;三是盡快研究我國對數(shù)字（服務(wù)）稅的總體對策，例如是否順應(yīng)對電子傳輸及內(nèi)容永久不征關(guān)稅的大趨勢。

在雙邊及區(qū)域?qū)用鏄?gòu)建“朋友圈”，以互融發(fā)展化解技術(shù)、市場和制度脫節(jié)的風(fēng)險。一是在現(xiàn)有自貿(mào)協(xié)定的升級和商談新自貿(mào)協(xié)定的過程中，強化對數(shù)字貿(mào)易章節(jié)的制度安排，尤其研究與新加坡 -智利 -新西蘭《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》的對接。二是進一步鞏固并拓展“絲路電商”行動的前期成果。截至目前，我國已經(jīng)與全球 22個國家建立了雙邊電子商務(wù)的合作機制，2019年電子商務(wù)合作機制國家跨境電商進出口總額達到245.7億元，同比增長 87.9%，遠高于跨境電商整體 38.3%的增速。應(yīng)鞏固這一成果，將最佳實踐制度化，發(fā)起成立保護網(wǎng)絡(luò)安全、個人數(shù)據(jù)的“跨境數(shù)據(jù)流動框架協(xié)議”，并最終升級成為數(shù)字經(jīng)濟協(xié)定。

（四）加強數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，拓展數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的新領(lǐng)域

數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的構(gòu)建主要通過三個渠道實現(xiàn)：一是國家間規(guī)則談判，如多邊或雙邊貿(mào)易協(xié)定的磋商;二是國內(nèi)規(guī)制的外部化效應(yīng)，如歐盟 GDPR對全球數(shù)據(jù)治理規(guī)則的示范效應(yīng);三是市場先行者的技術(shù)鎖定效應(yīng)。數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通需要統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建一個可互操作和連通的環(huán)境，先行者確立的跨境數(shù)據(jù)流動、傳輸和隱私保護等最初標(biāo)準(zhǔn)有可能引導(dǎo)國際標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則走向，使后來者不得不遵守?？傮w來說，前兩個渠道備受重視，但多重因素制約導(dǎo)致談判困難重重、進展緩慢;市場操作則有可能通過實踐推廣逐漸確立商業(yè)技術(shù)規(guī)范，對國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則產(chǎn)生悄然卻不可逆轉(zhuǎn)的影響。當(dāng)前，我國在數(shù)字貿(mào)易更為依賴的商用互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上還存在較大差距：中國商用帶寬平均下載速度是 48.8兆（Mbps），價格是 8.85美元 /兆，而美國這兩項分別為 245兆（Mbps）和 0.71美元 /兆;國際聯(lián)網(wǎng)帶寬不到美國的三分之一;大型數(shù)據(jù)中心建設(shè)因為能耗考慮受到極大掣肘。但如果進行有效的發(fā)展規(guī)劃，這些劣勢也可能轉(zhuǎn)化為新的機遇。應(yīng)采用最新技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，加強自身數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時，將發(fā)展經(jīng)驗與“一帶一路”國家共享，在幫助發(fā)展中國家建立數(shù)字經(jīng)濟應(yīng)用生態(tài)的同時，拓展我國標(biāo)準(zhǔn)的全球適用性。

（作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心對外經(jīng)濟研究部）