葉興藝，楚漢杰

(廣西民族大學(xué) a.東盟學(xué)院 南寧 530004; b.政治與公共管理學(xué)院，南寧 530006)

一、問(wèn)題的提出

黨的十九大報(bào)告中指出：“三農(nóng)”問(wèn)題是關(guān)系著我國(guó)國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大對(duì)促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民富裕、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有著不可或缺的重要作用。目前，我國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)賬面總額具有總量大、增幅快的特點(diǎn)。中國(guó)農(nóng)村農(nóng)業(yè)部調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示：2016年底和2019年底，我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賬面資產(chǎn)總額三年間增長(zhǎng)了3.4萬(wàn)億元；截至2019年底，全國(guó)共有集體土地面積65.5億畝，村級(jí)集體資產(chǎn)4.9萬(wàn)億元[1]。集體資產(chǎn)總額的急劇膨脹必然會(huì)產(chǎn)生一系列的管理難題，村級(jí)集體資產(chǎn)作為驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村振興的新動(dòng)能，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面落實(shí)過(guò)程中最基礎(chǔ)也是最核心的要素供給。如何有效提高集體資產(chǎn)管理水平，使得農(nóng)村集體資產(chǎn)管理逐步制度化和規(guī)范化，從而切實(shí)保障集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民群體的合法權(quán)益，成為當(dāng)前學(xué)術(shù)界關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題。

首先，在制度改革如何保持穩(wěn)定性的問(wèn)題上，宋洪遠(yuǎn)等根據(jù)“堵不如疏，堵則溢、疏則順”的原則，建議通過(guò)建立農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的方式，加快構(gòu)建集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬明晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)暢通的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度[2]。金文龍認(rèn)為，農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革所滲透的公平原則應(yīng)遵循因地制宜的情境性，不能脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際認(rèn)知條件去進(jìn)行“一刀切”形式的改革[3]。

其次，在農(nóng)村集體資產(chǎn)界定方面，馬寒建議，應(yīng)該堅(jiān)持貫徹按勞分配、保護(hù)弱者、民主協(xié)商三個(gè)原則，并在動(dòng)態(tài)和靜態(tài)相結(jié)合的資格審查下對(duì)集體資產(chǎn)股權(quán)主體進(jìn)行科學(xué)界定[4]。馬翠萍等則根據(jù)首批29個(gè)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)所出現(xiàn)的“兩頭空”“兩頭占”的問(wèn)題，提出了在確立、保留以及動(dòng)態(tài)喪失成員資格唯一性方面應(yīng)該有法可依[5]。

最后，在農(nóng)村集體資產(chǎn)管理方面，馮卓等通過(guò)對(duì)比我國(guó)東、中、西部地區(qū)的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理現(xiàn)狀后得出結(jié)論，即造成農(nóng)村集體資產(chǎn)流失問(wèn)題的主要原因是管理主體混亂和缺乏監(jiān)督機(jī)制[6]。何煜等通過(guò)評(píng)估經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)中各制度因素的現(xiàn)實(shí)情況，并以此來(lái)預(yù)測(cè)村官發(fā)生集體資產(chǎn)腐敗風(fēng)險(xiǎn)的大小，由此希望通過(guò)構(gòu)建廉情預(yù)警評(píng)估系統(tǒng)來(lái)對(duì)集體資產(chǎn)交易進(jìn)行長(zhǎng)期評(píng)估，以此揭示風(fēng)險(xiǎn)趨勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)集體資產(chǎn)流失問(wèn)題的監(jiān)督與紀(jì)檢部門對(duì)此的介入準(zhǔn)備[7]。黃旖旎等通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查的方法，統(tǒng)計(jì)了溫江區(qū)30個(gè)村社的集體資產(chǎn)管理現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)了其中21個(gè)村社委員會(huì)對(duì)集體資產(chǎn)了解程度極低，且無(wú)明確代管主體；村社普遍都存在宣傳力度不夠、村集體資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全且村管理人員極其缺乏會(huì)計(jì)技能等問(wèn)題[8]。

基于上述文獻(xiàn)梳理可以發(fā)現(xiàn)，雖然我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革的研究取得了一定的進(jìn)展，但仍存在一些不足：①對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的相關(guān)研究大多忽視了農(nóng)村集體資產(chǎn)完整、尚未流失的研究前提；②對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)流失的研究大多是將集體資產(chǎn)作為一個(gè)整體進(jìn)行研究，難以發(fā)現(xiàn)各類集體資產(chǎn)流失路徑背后的共性與異質(zhì)性；③關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)相關(guān)問(wèn)題的研究對(duì)象多是以沿海地區(qū)鄉(xiāng)村為主，缺乏將欠發(fā)達(dá)地區(qū)作為研究對(duì)象，這對(duì)相關(guān)研究結(jié)論造成了一定的傾向性與不完整性，難以形成全局視角。本文將以此為視角展開(kāi)討論。

二、長(zhǎng)春市H村集體資產(chǎn)現(xiàn)狀及流失路徑與管理缺陷探究

H村位于長(zhǎng)春市N鎮(zhèn)東北20公里處，總面積8.2平方公里，其中耕地面積537公頃，全部為旱田，八成以上是坡耕地，主要以玉米種植為主，馬鈴薯種植為輔。全村共5個(gè)自然屯、8個(gè)村民小組，所屬農(nóng)戶552戶，農(nóng)業(yè)人口1635人。2017年末，H村建檔立卡的貧困戶已全部達(dá)到“兩不愁，三保障”，且貧困村退出條件已全部達(dá)標(biāo)，已實(shí)現(xiàn)貧困村出列。

流失是指有形的物質(zhì)如資本、人才、資源等有價(jià)值的東西消散、失去。從集體資產(chǎn)的角度來(lái)講，集體資產(chǎn)流失是指因?yàn)槿藶榈姆欠ㄙI賣、破壞、侵占等，造成集體資產(chǎn)流散，最終導(dǎo)致集體資產(chǎn)的價(jià)值、產(chǎn)生效益以及集體所擁有的權(quán)益受到損害的現(xiàn)象。在我國(guó)，鄉(xiāng)、村全體成員或社員集體所有的資源性資產(chǎn)和非資源性資產(chǎn)，如集體所有的土地、公共空間、森林、荒地、水面等自然資源和集體流動(dòng)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、長(zhǎng)期資產(chǎn)等共同構(gòu)成了農(nóng)村集體資產(chǎn)。

H村集體資產(chǎn)種類多樣，但因常年缺乏監(jiān)管，使用權(quán)流失嚴(yán)重。該村集體資產(chǎn)流失在狹義上主要分為兩類：第一類為資源性資產(chǎn)流失，包括農(nóng)民集體所擁有的土地52.16畝，我國(guó)“三北”防護(hù)林工程所留林地173畝，池塘及其護(hù)塘林共150畝；第二類為非資源性資產(chǎn)流失，包括政府撥款及村集體籌款建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資金，村集體所擁有的5臺(tái)農(nóng)用機(jī)具、儲(chǔ)藏窖產(chǎn)權(quán)，執(zhí)行“撤點(diǎn)并?！闭吆笏鶜w村集體所有的3棟廢棄小學(xué)校舍、土地30余畝、260平方米的舊村部建筑及周邊30畝地的使用權(quán)已全部流失。此外，村內(nèi)大多村戶的擴(kuò)建物、院墻都有前移5米至15米等不同程度侵占村路、綠化帶、排水溝等公共用地的現(xiàn)象，造成大量非資源性集體資產(chǎn)面積流失。

(一)資源性資產(chǎn)流失

1.違規(guī)轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租集體資源性資產(chǎn)

(1)流失路徑

本次調(diào)研發(fā)現(xiàn)，H村有池塘及其護(hù)塘林共150畝，均被以極低的價(jià)格整塊出租達(dá)35年之久。此外，該村有“三北”防護(hù)林共173畝，也被分為若干塊多次對(duì)外出租，以一次性入賬2萬(wàn)至8萬(wàn)元不等的低價(jià)常年外包，目前尚未收回該集體資產(chǎn)。該村非法對(duì)農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)包的形式主要分為兩種：一是將集體資源性資產(chǎn)以極低的價(jià)格出租或承包給他人，然后將價(jià)格提高后再次轉(zhuǎn)租，從中獲取差價(jià)；二是利用部分農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明、交易過(guò)程監(jiān)管不嚴(yán)等漏洞，通過(guò)“尋租”的行為獲利或收受賄賂。

(2)管理缺陷

第一，缺少民主決策、民主監(jiān)督的程序?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定，村委會(huì)將相關(guān)集體資源性資產(chǎn)對(duì)外公開(kāi)發(fā)包給集體經(jīng)濟(jì)組織以外的個(gè)人或單位承包時(shí)，應(yīng)召開(kāi)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員或村民會(huì)議，且需要三分之二以上的成員或村民代表簽字同意，才可以報(bào)上級(jí)政府進(jìn)行批準(zhǔn)。但是，在上述流失情境中，村集體資產(chǎn)外包既避開(kāi)了公開(kāi)競(jìng)價(jià)環(huán)節(jié)，也沒(méi)有召開(kāi)村委會(huì)或村民代表大會(huì)進(jìn)行決議，且H村村干部認(rèn)為村民不會(huì)同意將該村集體資產(chǎn)層層轉(zhuǎn)租發(fā)包，因此召集多名家族成員充當(dāng)村民代表違規(guī)簽字同意，使集體資源性資產(chǎn)交易合同形式上依法成立。

第二，承包期限與發(fā)包價(jià)格嚴(yán)重不符。集體資源性資產(chǎn)對(duì)外承包時(shí)需要通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)價(jià)的方式，承包權(quán)價(jià)高者得。但調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，H村在池塘、林地的對(duì)外發(fā)包過(guò)程中，未按照公開(kāi)、公平、公正的集體資產(chǎn)發(fā)包原則，不僅該村村民被排除在競(jìng)價(jià)范圍之外，且承包方多以村干部個(gè)人關(guān)系網(wǎng)內(nèi)成員和開(kāi)發(fā)商為主。在入賬方式和價(jià)格方面也是存在弊端。一方面，在入賬方式上，該村先前的集體資產(chǎn)使用權(quán)對(duì)外發(fā)包所獲利潤(rùn)都是一次性入賬，忽視了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性；另一方面，在合同價(jià)格上，僅僅是150畝池塘周邊所生長(zhǎng)的護(hù)塘林，其租期35年所形成的木材價(jià)值也遠(yuǎn)是承包價(jià)格6萬(wàn)元的數(shù)倍。這種低價(jià)、迅速的一次性獲利行為，其實(shí)質(zhì)是村干部將集體資產(chǎn)作為個(gè)人及其相關(guān)親屬關(guān)系的盈利手段。

第三，在集體資產(chǎn)轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)包的過(guò)程中，存在村干部親屬成為資產(chǎn)轉(zhuǎn)介人的現(xiàn)象。集體資產(chǎn)管理的相關(guān)負(fù)責(zé)人先通過(guò)權(quán)力在集體資源性資產(chǎn)轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)包過(guò)程中引入家庭成員，使其成為名義上的承包者，二者成為共謀關(guān)系，共同獲取利潤(rùn)，以此規(guī)避上級(jí)檢查。若二者無(wú)經(jīng)營(yíng)能力，親屬則會(huì)在合同允許的情況下，作為承包者進(jìn)行集體資產(chǎn)的二次對(duì)外轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)包，這種多次轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)包的行為使農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)流失更為復(fù)雜與隱蔽。

2.非法占用集體資源性資產(chǎn)

(1)流失路徑

H村共有集體資源性資產(chǎn)土地52畝，由于資產(chǎn)性質(zhì)界定尚不健全，造成了產(chǎn)權(quán)上存在模糊性，導(dǎo)致該村其中部分土地在對(duì)外發(fā)包過(guò)程中存在開(kāi)發(fā)商非法占用土地進(jìn)行炒賣地皮、市場(chǎng)投機(jī)、違規(guī)建設(shè)的情況。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，表面上村干部為了發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，利用較低地價(jià)及政策優(yōu)惠招攬企業(yè)下鄉(xiāng)，助力鄉(xiāng)村振興，并以此說(shuō)服村民同意，獲得支持。而實(shí)際上相關(guān)村干部為了收取賄賂而私擬合同，改變集體資源性資產(chǎn)土地性質(zhì)，違規(guī)將土地承包給開(kāi)發(fā)商，用于開(kāi)發(fā)建設(shè)，甚至還會(huì)代表開(kāi)發(fā)商向農(nóng)民進(jìn)行征地談判，哄騙農(nóng)民簽訂不合理的土地征用合同，幫助開(kāi)發(fā)商侵占農(nóng)民集體資產(chǎn)權(quán)益。

(2)管理缺陷

究其根源，其本質(zhì)在于集體資源性資產(chǎn)在交易過(guò)程中產(chǎn)生的腐敗問(wèn)題。一方面，是在正常的集體資產(chǎn)交易業(yè)務(wù)活動(dòng)中的細(xì)節(jié)上做手腳，改變土地性質(zhì)；另一方面，將交易過(guò)程中的合理利益讓步與私下非法利益獲取相混合，使村民與上級(jí)監(jiān)察部門難以區(qū)分，以此隱蔽集體資產(chǎn)流失路徑。

(二)非資源性資產(chǎn)流失

1.“被私產(chǎn)化”的集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)

(1)流失路徑

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，既作為人民對(duì)物質(zhì)類公共產(chǎn)品需求的公共回應(yīng)，也直接擔(dān)負(fù)著增加村民實(shí)際財(cái)產(chǎn)收入的責(zé)任。調(diào)研團(tuán)隊(duì)通過(guò)查閱相關(guān)文件以及訪談村民后發(fā)現(xiàn)，2016年，H村因政府扶貧項(xiàng)目獲批，村委會(huì)得到了30萬(wàn)元扶貧專項(xiàng)資金。次年年底，因項(xiàng)目運(yùn)行不力，導(dǎo)致落空。在項(xiàng)目拆分后，余下5臺(tái)農(nóng)用機(jī)具和一處儲(chǔ)藏窖作為H村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)沒(méi)有被納入集體資產(chǎn)賬戶內(nèi)，而是由村委會(huì)“代管”，形成“外賬”，如農(nóng)機(jī)具和儲(chǔ)藏窖以售賣抵債等方式被變更產(chǎn)權(quán)成為個(gè)人資產(chǎn)。

(2)管理缺陷

“公物私產(chǎn)化”的根源在于制度缺陷。H村缺乏完善的集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)核資制度和會(huì)計(jì)管理制度。在政府扶貧項(xiàng)目落空后，因?yàn)榇迕?、村委?huì)對(duì)項(xiàng)目所擁有的集體資產(chǎn)范圍掌握不清，且缺少集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的管理臺(tái)賬與制度，所以無(wú)法細(xì)致地對(duì)項(xiàng)目拆分所獲農(nóng)具、建筑物等集體資產(chǎn)進(jìn)行清查、登記、保管、處置以及定期報(bào)告等，導(dǎo)致集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)被侵吞，甚至形成隱蔽性較強(qiáng)的“外賬”，最終造成資產(chǎn)流失。H村會(huì)計(jì)均為村民兼職擔(dān)任，未經(jīng)過(guò)專業(yè)培訓(xùn)，業(yè)務(wù)能力較差，難以做好日常財(cái)務(wù)收支的定期審計(jì)和村干部在任、離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)工作。此外，H村缺少檔案管理制度，檔案缺失情況嚴(yán)重，導(dǎo)致集體資產(chǎn)不翼而飛。

2.“項(xiàng)目性”侵吞集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)

(1)流失路徑

“項(xiàng)目性”侵吞集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，是指農(nóng)村基層組織負(fù)責(zé)人在精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興等近年來(lái)一系列的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略中獲得了大量通過(guò)政府撥款或村集體籌款所獲得的項(xiàng)目性建設(shè)資金，其本意在于加強(qiáng)農(nóng)村道路、水、電、農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村委會(huì)在選擇施工方的環(huán)節(jié)中居于主導(dǎo)地位，于是便以“尋租”的方式，對(duì)施工方進(jìn)行帶有“利益性”的篩選，并達(dá)成“默契”，避開(kāi)造價(jià)預(yù)算及監(jiān)督環(huán)節(jié)。雙方通過(guò)虛報(bào)項(xiàng)目?jī)r(jià)格、偽造項(xiàng)目文書的手段，在政府撥款、村集體籌款資金與實(shí)際使用資金中形成差價(jià)，從中獲利。

(2)管理缺陷

“項(xiàng)目性”侵吞集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的根源在于當(dāng)前集體資產(chǎn)管理制度存在著可規(guī)避性。H村在集體資產(chǎn)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中存在較多缺失發(fā)票、財(cái)務(wù)收據(jù)等正規(guī)、合法付款憑證的現(xiàn)象。賬本上金額小到幾百，大到千、萬(wàn)元的賬目中，大多數(shù)僅僅使用了白紙黑字的“白條”進(jìn)行入庫(kù)與抵賬。這種“白條進(jìn)賬”的行為，導(dǎo)致村賬務(wù)數(shù)據(jù)和實(shí)際財(cái)政金額存在較大差額，會(huì)計(jì)信息極度失真，為集體資產(chǎn)流失以及腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延提供了有利的土壤，嚴(yán)重侵害了村民利益[9]。此外，農(nóng)村地區(qū)當(dāng)?shù)厮赜械娜饲?、關(guān)系等也是基層村組織管理中不可忽視的因素：一方面，它在一定程度上影響了集體資產(chǎn)管理體系的制定、落實(shí)；另一方面，由于受地緣性影響，往往在當(dāng)?shù)匦纬闪艘粡堄裳壗M成的“利益之網(wǎng)”，導(dǎo)致相關(guān)監(jiān)督、懲戒措施的效果減弱，甚至失效。

3.擠占公共空間

(1)流失路徑

非經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn)是用于科學(xué)、教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)的集體資產(chǎn)，公共空間同樣也是非經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn)的一部分。在實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，H村的公共空間因長(zhǎng)期疏于管理，被以各種形式肆意侵占、破壞(見(jiàn)表1)。雖然單一村戶侵占公共用地的面積不多，但現(xiàn)象普遍，積少成多便造成了非經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn)的大面積流失。這種情況不僅違背了鄉(xiāng)村振興中鄉(xiāng)風(fēng)文明、生態(tài)宜居的要求，也損害了其他村民的合法權(quán)利。自2010年以來(lái)，H村村委會(huì)根據(jù)《土地管理法》《物權(quán)法》等相關(guān)法律，以及近年來(lái)長(zhǎng)春市政府開(kāi)展的一系列文明鄉(xiāng)村建設(shè)、評(píng)選優(yōu)美鄉(xiāng)村等整改動(dòng)員活動(dòng)，對(duì)一些擠占公共空間、侵占非經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn)的行為已經(jīng)多次進(jìn)行整改，但往往過(guò)了一段時(shí)間后“違法公共空間”便又恢復(fù)原狀，收效甚微，屢禁不止。

表1 長(zhǎng)春市H村擠占公共空間與擠占行為分類

(2)管理缺陷

這種屢禁不止的現(xiàn)象，正是政府規(guī)訓(xùn)權(quán)力與反規(guī)訓(xùn)村民主體相互博弈的過(guò)程，反映出以下問(wèn)題：

第一，村干部與村民之間存在共同利益，難以發(fā)揮村干部的模范帶頭作用。

經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卮甯刹孔≌瑯哟嬖跀D占公共空間的現(xiàn)象，這種監(jiān)守自盜的行為嚴(yán)重破壞了村委會(huì)作為監(jiān)管主體的公信力，使村干部難以起到維護(hù)國(guó)家規(guī)訓(xùn)權(quán)力的表率作用，對(duì)于擠占公共空間、侵占非經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn)的整改活動(dòng)自然也就無(wú)疾而終。

第二，“運(yùn)動(dòng)式”治理模式下基層政府對(duì)集體資產(chǎn)流失的管理存在僥幸心理。

在當(dāng)前政府考核指標(biāo)化的背景下，鄉(xiāng)村公共空間的建設(shè)必然不可缺項(xiàng)，但基層政府相關(guān)治理、監(jiān)管行為往往以追求短期政績(jī)?yōu)槟繕?biāo)，進(jìn)行一陣風(fēng)似的“運(yùn)動(dòng)式”治理，而非經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn)的私用化和流失現(xiàn)象卻具有長(zhǎng)期性特征?！斑\(yùn)動(dòng)式”治理雖然“見(jiàn)效”快，但“療效”短，一旦整改活動(dòng)結(jié)束，村委會(huì)便對(duì)擠占公共空間的行為開(kāi)始“睜一只眼，閉一只眼”。

第三，存在個(gè)人中心化的利益訴求。

費(fèi)孝通曾在《鄉(xiāng)土中國(guó)》一書中說(shuō)過(guò)：“中國(guó)是個(gè)差序格局社會(huì)，大家都是以個(gè)人為中心，關(guān)注以個(gè)人為中心的利益，而缺乏對(duì)公共利益的關(guān)切。”[10]由此可見(jiàn)，在農(nóng)村擠占公共空間的群體性行為中，農(nóng)民更為關(guān)心的是當(dāng)自身的利益受損時(shí)能否得到補(bǔ)償，而并不關(guān)心集體利益，自然也不會(huì)關(guān)注集體資產(chǎn)流失的程度和方式。

三、農(nóng)村集體資產(chǎn)流失的防控對(duì)策

綜上所述，我國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)流失的管理缺陷涉及了農(nóng)村集體資產(chǎn)管理體系、法治建設(shè)、鄉(xiāng)村基層自治能力建設(shè)以及村干部自身素質(zhì)培養(yǎng)等多方面原因。因此，以欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村為研究對(duì)象，針對(duì)不同類別的集體資產(chǎn)流失特征與侵吞主體，探討相應(yīng)的集體資產(chǎn)流失防控對(duì)策，就顯得十分有必要。

(一)防控資源性資產(chǎn)流失的相關(guān)對(duì)策

資源性資產(chǎn)的流失路徑和形式主要呈現(xiàn)為在親屬關(guān)系網(wǎng)絡(luò)交織下村干部對(duì)集體資產(chǎn)的違規(guī)轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租行為和包裹著非法占用集體資產(chǎn)外衣下的村干部腐敗行為，其流失去向大多以村干部及其親屬和開(kāi)發(fā)商為主。通過(guò)案例可以看出，資源性資產(chǎn)流失問(wèn)題的特征在于村干部利用農(nóng)村集體資產(chǎn)交易制度的漏洞，運(yùn)用權(quán)力謀取私利。因此，針對(duì)資源性資產(chǎn)流失的問(wèn)題，防控對(duì)策應(yīng)注重完善相關(guān)制度及法律方面的漏洞。

第一，盡快建立完善的農(nóng)村建檔制度。在村務(wù)、財(cái)務(wù)方面的相關(guān)工作都應(yīng)保存好完整檔案，尤其是在處理農(nóng)村集體資產(chǎn)交易過(guò)程中應(yīng)妥善保管賬目與合同等相關(guān)資料，有利于監(jiān)督部門基于真實(shí)、詳盡的檔案對(duì)造成集體資產(chǎn)流失的村干部建立準(zhǔn)確、有效的終身問(wèn)責(zé)制度，對(duì)涉及違紀(jì)、違規(guī)的相關(guān)當(dāng)事人，依法追究其法律責(zé)任，加強(qiáng)集體資產(chǎn)管理制度的懲戒性。

第二，完善村級(jí)集體資產(chǎn)管理辦法，建立資產(chǎn)上報(bào)制度。首先，農(nóng)村基層自治組織應(yīng)盡快建立會(huì)計(jì)人才培養(yǎng)和引進(jìn)體系，有計(jì)劃、分批次地對(duì)會(huì)計(jì)人員進(jìn)行專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，提高其保護(hù)集體資產(chǎn)的專業(yè)能力與意識(shí)；其次，上級(jí)政府應(yīng)積極引導(dǎo)農(nóng)村基層財(cái)務(wù)組織規(guī)范自身的財(cái)務(wù)體系，切實(shí)落實(shí)集體資產(chǎn)保護(hù)制度，尤其在日常進(jìn)行收支工作時(shí)應(yīng)嚴(yán)格出具正規(guī)稅務(wù)票據(jù)，并加蓋農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)專用章；最后，各村社應(yīng)形成以季度為單位向上級(jí)政府上報(bào)制度，上報(bào)內(nèi)容應(yīng)涉及轉(zhuǎn)讓、發(fā)包、租賃等當(dāng)前季度農(nóng)村集體資產(chǎn)交易、操作的實(shí)際情況，并將手續(xù)、合同等相關(guān)資料進(jìn)行備案、存檔備查。

第三，加強(qiáng)上級(jí)政府監(jiān)管，提高農(nóng)村集體資產(chǎn)管理水平。上級(jí)政府應(yīng)主動(dòng)監(jiān)督、幫助農(nóng)村基層政府做好清產(chǎn)核資工作，界定、明確、核實(shí)好農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)屬、價(jià)值、數(shù)量，從而促進(jìn)多級(jí)政府協(xié)同建立集體資產(chǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)體系。此外，針對(duì)農(nóng)村基建等項(xiàng)目性財(cái)政補(bǔ)助資金，上級(jí)政府應(yīng)在事前申報(bào)審批過(guò)程中認(rèn)真對(duì)項(xiàng)目的可行性進(jìn)行研究，做好預(yù)算評(píng)估、方案制定等工作。并且在施工前、施工過(guò)程中、實(shí)地驗(yàn)收等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，分別留存圖像及文字資料。驗(yàn)收完成后，上級(jí)政府應(yīng)將專項(xiàng)資金直接撥入施工單位賬戶，避免出現(xiàn)基層政府通過(guò)截留、挪用等手段套取項(xiàng)目資金。

(二)防控非資源性資產(chǎn)流失的相關(guān)對(duì)策

非資源性資產(chǎn)的流失路徑和形式表現(xiàn)為“公物私產(chǎn)化”以及基于農(nóng)村基建項(xiàng)目的“項(xiàng)目性”侵吞集體資產(chǎn)和擠占公共空間三類情況，與資源性資產(chǎn)流失相比，侵吞主體大多以村內(nèi)人員為主。非資源性資產(chǎn)流失問(wèn)題的特征在于因缺少與個(gè)人直接相關(guān)的利益驅(qū)動(dòng)，村民對(duì)非資源性資產(chǎn)管理活動(dòng)采取漠不關(guān)心的態(tài)度。因此，在解決非資源性資產(chǎn)流失問(wèn)題時(shí)，防控對(duì)策應(yīng)注重加強(qiáng)村民參與、增強(qiáng)監(jiān)督非資源性資產(chǎn)管理的自治能力以及法律意識(shí)。

一是基層政府及民間集體資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)加強(qiáng)村務(wù)公開(kāi)管理，保證農(nóng)民的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)與參與權(quán)。首先，村委會(huì)及民間集體資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)組織在處理農(nóng)村集體資產(chǎn)的過(guò)程中，應(yīng)保證工作流程規(guī)范、透明，并粘貼于村告示板，以便于集體資產(chǎn)管理人員操作與群眾監(jiān)督；其次，村委會(huì)應(yīng)按照選舉程序，選出3—5位本村村民組成民主理財(cái)小組，定期對(duì)當(dāng)月本村集體資產(chǎn)管理、交易、收益等業(yè)務(wù)及經(jīng)辦人進(jìn)行審核，并將結(jié)果進(jìn)行張榜公告；最后，村委會(huì)應(yīng)通過(guò)廣播、村務(wù)告示欄等形式及時(shí)將農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革所發(fā)布的相關(guān)最新政策、法規(guī)，以及農(nóng)村集體資產(chǎn)管理等村級(jí)重大事項(xiàng)決策通知入戶。通過(guò)以上方法，可以讓老百姓清楚地了解自己“有什么”，從而激發(fā)其民主意識(shí)，提高參與、監(jiān)督等民主自治能力。

二是將整體性治理理念融入解決農(nóng)村集體資產(chǎn)流失的防控對(duì)策之中，加強(qiáng)社會(huì)與政府的合作共治能力。共治的前提是共贏，社會(huì)與政府也正是在可持續(xù)發(fā)展的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)這一共同目標(biāo)的基礎(chǔ)上進(jìn)行合作治理。一方面，地方政府應(yīng)運(yùn)用政策、資金、技術(shù)等手段積極促進(jìn)民間集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展，搭建好農(nóng)村集體資產(chǎn)管理信息平臺(tái)，加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的規(guī)范化與程序化，將信息搜集與實(shí)時(shí)管理之間進(jìn)行高效整合；另一方面，民間集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該主動(dòng)與地方政府在集體資產(chǎn)管理的問(wèn)題上建立責(zé)任共擔(dān)關(guān)系，主動(dòng)向政府提供集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證明、交易合同等相關(guān)信息與檔案，以求實(shí)現(xiàn)以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為基礎(chǔ)的政、社、企三方信息共享，從而推動(dòng)構(gòu)建多元協(xié)同治理平臺(tái)。