行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度運(yùn)行構(gòu)造

范 貞

(西北師范大學(xué) 知行學(xué)院，蘭州 730070)

一、行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度法理證成

(一)制度的法理基礎(chǔ)

行政執(zhí)法一致性原則，與行政自我拘束原則衍生于憲法確定的平等原則，是具化的平等原則在行政執(zhí)法中的表現(xiàn)形式。行政執(zhí)法一致性原則屬于形式行政法治范疇，而行政自我拘束原則集中體現(xiàn)實(shí)質(zhì)主義法治的精神，兩個(gè)原則從不同程度契合了平等原則對形式平等與實(shí)質(zhì)平等的要求，為構(gòu)建行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度提供了理論依據(jù)，而法的安定性原則為該制度的建構(gòu)提供了正當(dāng)性論析。

1.行政執(zhí)法一致性原則

行政執(zhí)法一致性原則是指行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中，為避免執(zhí)法人員的非理性，為平等對待行政相對人，對符合同一法律構(gòu)成要件的法律事實(shí)平等對待，施與一致法律效果的執(zhí)法原則[1]?；谄降仍瓌t及法的安定性原理，執(zhí)法者在案件事實(shí)一致前提下，應(yīng)確保說理一致、適法一致、處斷結(jié)果一致，最終實(shí)現(xiàn)法律效果一致。面對行政領(lǐng)域?qū)映霪B見的新事物、新問題、新類型案件，遵守合法的先例是獲得一致性的有效途徑，而行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的設(shè)計(jì)初衷就是為了實(shí)現(xiàn)同案同斷，符合行政執(zhí)法一致性的精神內(nèi)核。

2.行政自我拘束原則

行政自我拘束以行政先例存在為前提，先例本身合法且已獲得承認(rèn)是其發(fā)揮效力的前置條件，行政機(jī)關(guān)作出行政行為應(yīng)受與之相似的先例的拘束。且行政自我拘束原則針對行政裁量提出，裁量權(quán)運(yùn)行失范會導(dǎo)致同案不同斷，違反實(shí)質(zhì)行政法治要求。行政自我拘束的核心理念在于行政先例對行政裁量的規(guī)制，行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度踐行該核心理念，要求行政機(jī)關(guān)參照具有類似案情的指導(dǎo)案例作出行政行為。參照并遵循先例有助于實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)平等，也可防止因行政恣意造成權(quán)力濫用。

3.法的安定性原則

法的安定性是現(xiàn)代法治理念的基本要求，以實(shí)現(xiàn)正義為目標(biāo)，只有法律在一定程度保持穩(wěn)定，行政法律管理關(guān)系雙方主體才會有所適從。作為實(shí)現(xiàn)正義的手段，行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度與法的安定性價(jià)值相契合；作為解決執(zhí)法困境的方式，行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度是在成文法律規(guī)范之外開辟路徑，并不涉及法律的變更。同時(shí)，現(xiàn)有案例不指導(dǎo)已決之事，是對法的安定性原則的遵循和維護(hù)，指導(dǎo)案例也不能因行政相對人的援引成為對已決之案提起行政復(fù)議或行政訴訟的緣由。行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的建立正是行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)法律規(guī)范的安定性與行政執(zhí)法任務(wù)變遷兩者關(guān)系的有效途徑[2]。

(二)指導(dǎo)案例的本質(zhì)

“案例指導(dǎo)制度本質(zhì)上是以案例為基礎(chǔ)構(gòu)建法律適用的規(guī)則，而其運(yùn)作機(jī)制在于賦予特定案例以明確的規(guī)則約束力的基礎(chǔ)上，通過案例的比附，將類似規(guī)則適用于相同和類似案件的處理[3]?！毙姓?zhí)法案例指導(dǎo)制度以指導(dǎo)案例為載體，是案情、規(guī)則、結(jié)果的有機(jī)統(tǒng)一，指導(dǎo)案例的本質(zhì)在于確立規(guī)則，這些規(guī)則會對未來的行政執(zhí)法產(chǎn)生作用，有助于規(guī)范和優(yōu)化行政執(zhí)法。而且通過指導(dǎo)案例確立規(guī)則具有自發(fā)秩序演化的特征，是通過執(zhí)法提供規(guī)則的一種新型路徑[4]。但與法律不同，指導(dǎo)案例并不能作為行政執(zhí)法的直接依據(jù)，即指導(dǎo)案例確立的規(guī)則并不能成為行政決定作出的直接依據(jù)。在一定程度上，該制度是為執(zhí)法人員提供了一種新的規(guī)則來源，解決了執(zhí)法活動(dòng)中的規(guī)則匱乏，對執(zhí)法活動(dòng)具有重要參考價(jià)值。

(三)制度的法效審查

1.通過釋法性案例彌補(bǔ)立法缺陷

因法的滯后性引致的立法缺陷表現(xiàn)形式即為立法空白。立法空白會導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)無法可依、無章可循，也會導(dǎo)致同案不同斷，造成執(zhí)法不公。行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的本質(zhì)在于確立規(guī)則，規(guī)則在一定程度上可彌補(bǔ)立法的空白與不足，為行政執(zhí)法提供一種新的規(guī)則樣式。

2.有助于強(qiáng)化執(zhí)法說理

說理是一個(gè)交往行為，涵蓋兩對關(guān)系。一是說理主體與說理對象，二是說理過程與結(jié)論[5]。說理主體通過說理得出結(jié)論是法律推理的過程，針對說理對象解釋問題、澄清爭議是法律論證的過程，行政決定的作出須依賴于法律推理與法律論證。指導(dǎo)案例的說理應(yīng)包括對程序問題、證據(jù)采信、事實(shí)認(rèn)定、法律適用的說理，其中證據(jù)采信及事實(shí)認(rèn)定是核心，需要執(zhí)法主體運(yùn)用心證完成，說明理由恰可對自由心證予以限制和防范。行政執(zhí)法中，說理過程與結(jié)論的耦合度可反映說理主體釋法析理水平，也可反映說理對象內(nèi)心確認(rèn)程度。強(qiáng)化說理有利于增強(qiáng)執(zhí)法主體自律自控功能，克服恣意專擅。

3.有助于執(zhí)法活動(dòng)的統(tǒng)一

同事不同罰源于執(zhí)法不統(tǒng)一，執(zhí)法不統(tǒng)一源于適用法律不統(tǒng)一，而適用法律不統(tǒng)一源于執(zhí)法地區(qū)、執(zhí)法主體、執(zhí)法程序等多方面差異。最高人民法院和最高人民檢察院通過發(fā)布司法指導(dǎo)性案例實(shí)現(xiàn)司法統(tǒng)一已見成效，有鑒于此，2018年，國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》中明確規(guī)定“加強(qiáng)和完善行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度建設(shè)”。行政執(zhí)法指導(dǎo)案例針對個(gè)案作出，針對性強(qiáng)，對于消減行政機(jī)關(guān)“各自為政”功效顯著。例如，國家知識產(chǎn)權(quán)局在2019年4月發(fā)布的《關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法案例指導(dǎo)工作的規(guī)定(試行)》中明確強(qiáng)調(diào)“知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法指導(dǎo)案例由國家知識產(chǎn)權(quán)局確定并統(tǒng)一發(fā)布”，“全國范圍內(nèi)知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)參照適用”。

二、行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的立法建構(gòu)

(一)確立成文化規(guī)則

實(shí)踐中，遼寧省、湖南省、河南省、國家知識產(chǎn)權(quán)局、國家文物局均以發(fā)布規(guī)范性文件的方式確立了行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度，通過成文化規(guī)則為指導(dǎo)案例“立名正身”以提高其權(quán)威性是當(dāng)下通行做法，在實(shí)踐中并無爭議，但制定何種性質(zhì)的成文化規(guī)則卻值得商榷?；谛姓C(jī)關(guān)層級管理體制及行政立法存在效力位階等特點(diǎn)，筆者認(rèn)為，行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的確立，應(yīng)以部門規(guī)章及省級政府規(guī)章作為表現(xiàn)化形式。理由有三：第一，規(guī)章效力較高，可對本部門或本地區(qū)行政機(jī)關(guān)形成內(nèi)部約束力；第二，規(guī)章制定程序嚴(yán)格，要經(jīng)過立項(xiàng)、起草、審查、決定、公布等環(huán)節(jié)，有利于對該制度作出審慎規(guī)定；第三，行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度屬于制度創(chuàng)新，通過部門規(guī)章及省級政府規(guī)章作出規(guī)定能夠提高制度的權(quán)威性，強(qiáng)化指導(dǎo)案例的適用力度，有利于該制度在全國范圍內(nèi)推行。

(二)確立指導(dǎo)案例的發(fā)布主體

適格的發(fā)布主體是案例指導(dǎo)制度權(quán)威性與有效性的保障，發(fā)布機(jī)關(guān)的權(quán)威性可提升指導(dǎo)案例的權(quán)威性。筆者認(rèn)為，應(yīng)將行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的發(fā)布主體確定為國務(wù)院工作部門及省、自治區(qū)、直轄市人民政府，高層級的發(fā)布主體有利于從指導(dǎo)案例的數(shù)量和質(zhì)量上進(jìn)行把控，以提高其權(quán)威性。公布行政執(zhí)法指導(dǎo)性案例屬于重大行政決策，因此應(yīng)該積極發(fā)揮政府法律顧問和公職律師團(tuán)隊(duì)力量，對發(fā)布主體公布指導(dǎo)案例的規(guī)范性、參考性、指導(dǎo)性進(jìn)行綜合評價(jià)，嚴(yán)把證據(jù)關(guān)、程序關(guān)和政策關(guān)。

(三)確立指導(dǎo)案例的適用效力

綜合實(shí)踐可知，行政執(zhí)法指導(dǎo)案例存在“應(yīng)當(dāng)參照”“可以參照”“可以參考”三種效力模式。相對而言，參照的效力要強(qiáng)于參考，“參照”意味著按規(guī)定行動(dòng)，“參考”則體現(xiàn)為對相關(guān)信息的借鑒。筆者認(rèn)為，應(yīng)將指導(dǎo)案例的效力模式定位為“應(yīng)當(dāng)參照”，“應(yīng)當(dāng)”體現(xiàn)強(qiáng)制作用，“參照”明確借鑒標(biāo)準(zhǔn)，在“應(yīng)當(dāng)參照”的語境下，“指導(dǎo)”意義才能凸顯，指導(dǎo)案例的拘束力才能強(qiáng)化。

同時(shí)，當(dāng)行政裁量權(quán)運(yùn)行失衡造成執(zhí)法不公時(shí)，行政相對人會選擇查閱相關(guān)法律法規(guī)，但相較于讀懂弄通枯燥晦澀法條而言，具有詳明案情介紹、詳盡證據(jù)說理、詳備法律適用的指導(dǎo)案例會受到更多青睞，指導(dǎo)案例可以被其“援引”。行政相對人既可以“已有先例”為由作出陳述和申辯，也可在申請行政復(fù)議或提起行政訴訟時(shí)將指導(dǎo)案例作為利己證據(jù)。

(四)確立指導(dǎo)案例的遴選標(biāo)準(zhǔn)

綜合各地實(shí)踐，行政執(zhí)法指導(dǎo)案例遴選標(biāo)準(zhǔn)主要參考了“兩高”發(fā)布的司法指導(dǎo)性案例遴選規(guī)定，主要集中于社會廣泛關(guān)注、疑難復(fù)雜新類型、具有典型性、群眾反映強(qiáng)烈等幾個(gè)方面。根據(jù)不同發(fā)布主體而形成差異化遴選標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)布主體如是國務(wù)院工作部門，可重點(diǎn)突出本部門業(yè)務(wù)范圍及所涉案情特點(diǎn)，如國家知識產(chǎn)權(quán)局將遴選標(biāo)準(zhǔn)劃定為“體現(xiàn)嚴(yán)格知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)導(dǎo)向，具有良好法律效果與社會效果，對商標(biāo)、專利、地理標(biāo)志、集成電路布圖設(shè)計(jì)等知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法工作具有指導(dǎo)作用”。發(fā)布主體如是省級人民政府，則應(yīng)擴(kuò)大執(zhí)法領(lǐng)域涵蓋范圍，例如，2018年河南省發(fā)布的“行政執(zhí)法十大指導(dǎo)案例”涉及文物、食藥、新聞出版、公安、工商、住建、環(huán)保、衛(wèi)生、旅游、煙草等十個(gè)行政執(zhí)法領(lǐng)域；國家文物局2017年度文物行政執(zhí)法指導(dǎo)性案例中對跨部門聯(lián)合執(zhí)法、軍地協(xié)同執(zhí)法、野外遺址執(zhí)法等新型執(zhí)法方式進(jìn)行了重點(diǎn)闡述，體現(xiàn)了部門特色，突顯了地域特點(diǎn)。

(五)確立指導(dǎo)案例的清理機(jī)制

將不符合現(xiàn)行法律規(guī)定及行政執(zhí)法理念的案例予以清理可以保證指導(dǎo)案例的時(shí)效性、科學(xué)性及先進(jìn)性，因此建立“指導(dǎo)案例清理機(jī)制”至關(guān)重要。筆者主要從清理主體、清理對象、清理方式、清理標(biāo)準(zhǔn)、清理程序等方面進(jìn)行介紹。指導(dǎo)案例清理主體包括清理實(shí)施主體與清理參與主體，前者應(yīng)以“誰發(fā)布誰清理”為確立原則，可突出指導(dǎo)案例的安定性與權(quán)威性；后者所涉主體廣泛，可以為基層執(zhí)法機(jī)關(guān)及一線執(zhí)法人員，他們是案件的親歷者，是指導(dǎo)案例的適用者，可以發(fā)揮其實(shí)踐性優(yōu)勢。清理對象既定，即行政執(zhí)法指導(dǎo)案例。清理方式可劃分為修改、補(bǔ)充、廢止三個(gè)方面。清理標(biāo)準(zhǔn)，是指導(dǎo)案例清理實(shí)施主體進(jìn)行清理工作的標(biāo)尺或準(zhǔn)則，應(yīng)兼合法性與合理性標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)性與實(shí)效性標(biāo)準(zhǔn)為一體。指導(dǎo)案例清理程序一般包括清理的啟動(dòng)，清理案的提出與審議，清理結(jié)果的公布。

(六)確立指導(dǎo)案例的監(jiān)督機(jī)制

提升行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度執(zhí)行力，應(yīng)構(gòu)建有效的內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督結(jié)合機(jī)制。內(nèi)部監(jiān)督是保障指導(dǎo)案例實(shí)現(xiàn)制度價(jià)值最有效的方式，是行政機(jī)關(guān)體系內(nèi)的監(jiān)督。有效的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制可防止執(zhí)法主體、報(bào)送主體及發(fā)布主體思想上抵觸、行動(dòng)上消極，缺乏行政擔(dān)責(zé)意識。同時(shí)應(yīng)配套建立“重大執(zhí)法決定法制審核制度”，確保指導(dǎo)案例遴選發(fā)布過程合法有效。外部監(jiān)督特指賦行政相對人予監(jiān)督權(quán)，包括對行政機(jī)關(guān)參照指導(dǎo)案例作出行政決定存有異議時(shí)的陳述權(quán)和申辯權(quán)。如行政相對人已選擇行政救濟(jì)或司法救濟(jì)，可請求對指導(dǎo)案例進(jìn)行“附帶審查”。

三、行政執(zhí)法案例指導(dǎo)與其他制度的關(guān)系

(一)行政裁量基準(zhǔn)制度

行政裁量基準(zhǔn)制度作為行政裁量規(guī)則控制模式，在細(xì)化法律規(guī)定，具化案件形態(tài)方面具有重要作用，是行政機(jī)關(guān)以標(biāo)準(zhǔn)化方式將行政法律規(guī)范中的裁量規(guī)則予以具體化的一項(xiàng)制度，是規(guī)范行政裁量的核心技術(shù)[6]。2010年國務(wù)院在《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》中對該制度作出明確規(guī)定。

(二)行政案卷評查制度

行政案卷評查制度是指縣級以上人民政府對其所屬的職能部門和下級人民政府的行政執(zhí)法案卷進(jìn)行審查、評議并實(shí)施監(jiān)督的活動(dòng)，始見于國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》。評查內(nèi)容為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可等執(zhí)法活動(dòng)中形成并已辦結(jié)的案件卷宗，如案件已經(jīng)行政復(fù)議或行政訴訟等救濟(jì)程序，還應(yīng)將相關(guān)法律文書附卷備查。卷宗是執(zhí)法過程、執(zhí)法辦案質(zhì)量、執(zhí)法人員水平的如實(shí)反映。行政案卷評查以對執(zhí)法卷宗書面審查為基礎(chǔ)，該制度有利于實(shí)現(xiàn)對行政執(zhí)法個(gè)案質(zhì)量的監(jiān)督和考察。行政案卷評查制度屬于對行政執(zhí)法活動(dòng)的事后監(jiān)督模式，在促進(jìn)行政機(jī)關(guān)樹立正當(dāng)法律程序理念，監(jiān)督其依法行政方面意義重大。同時(shí)，行政案卷評查也是行政執(zhí)法指導(dǎo)案例生成路徑之一，從浩繁的執(zhí)法案卷中選擇制作規(guī)范，說理充分，適法明確，證據(jù)翔實(shí)的案件符合優(yōu)化選擇的目標(biāo)。河南省《2017年度行政執(zhí)法指導(dǎo)案例》基于行政案卷評查而生，給各級執(zhí)法機(jī)關(guān)提供了樣本，彰顯了示范效用。

四、結(jié)語

行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度在我國尚處草創(chuàng)階段，雖其建構(gòu)之必要性已現(xiàn)端倪，但因其復(fù)雜性難以實(shí)現(xiàn)體系完善、運(yùn)行有效。破解制度所遇困境，一方面需在理論上確保行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度與行政法治理念相契合，另一方面需在制度體系構(gòu)建上確保其科學(xué)性與價(jià)值性相統(tǒng)一。提升指導(dǎo)案例的權(quán)威性與合法性須有法律規(guī)定作依據(jù)，因此，有必要在制定《行政程序法》時(shí)將該項(xiàng)制度納入其中，從法律層面對其進(jìn)行規(guī)范與規(guī)制，這不但是依法行政的應(yīng)有之意，也是嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的必然要求。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)可根據(jù)案件性質(zhì)建立相應(yīng)的“指導(dǎo)案例樹”或“指導(dǎo)案例庫”，真正實(shí)現(xiàn)執(zhí)法人員手中有范本，心中有參照，執(zhí)法有底氣。