杜維超 沈文晏

一、概念界定及問(wèn)題的提出

本研究中的學(xué)校，指的是學(xué)前教育階段的幼兒園及義務(wù)教育階段的中小學(xué)。本研究中的未成年人，指的是在幼兒園或中小學(xué)中受教育的兒童，包括男性和女性未成年人，只有處于這一群體的未成年人才能成為學(xué)校保護(hù)的對(duì)象。

本研究中的性權(quán)益，指的是未成年人不受性侵害的權(quán)益。性侵害，采取國(guó)際上通行的Childhood Sexual Abuse概念。這一概念即涵蓋了刑法上的強(qiáng)奸罪和猥褻兒童罪，也包括了各種尚不構(gòu)成犯罪的性騷擾、邊緣性侵害、潛在性侵害、隱形性侵害以及矯飾行為（Grooming Behavior）。①矯飾行為，即潛在的性侵害行為人的預(yù)備侵害行為，例如刻意與兒童家庭或?qū)W校接近、獲取兒童好感、不當(dāng)贈(zèng)與兒童利益等。See Natalie Bennett & William O’Donohue, The construct of grooming in child sexual abuse: Conceptual and measurement issues, Journal of child sexual abuse, 957-976(2014).因此，本研究中的“性權(quán)益保護(hù)”，基本可以等同于“性侵害預(yù)防”。

本研究中的法律責(zé)任，即違法者對(duì)違法行為所應(yīng)承擔(dān)的具有強(qiáng)制性的法律后果，此種責(zé)任在法律上有明確具體的規(guī)定，由國(guó)家強(qiáng)制力保證其執(zhí)行，由國(guó)家授權(quán)的機(jī)關(guān)依法實(shí)施制裁以保障實(shí)施。學(xué)校保護(hù)兒童性權(quán)益的法律責(zé)任主要包括刑事法律責(zé)任、民事法律責(zé)任和行政法律責(zé)任。而學(xué)校保護(hù)兒童性權(quán)益法律責(zé)任中的具體責(zé)任主體，既包括學(xué)校這一法人主體，也包括教師和其它學(xué)校工作人員等職業(yè)身份人主體。

我國(guó)預(yù)防兒童性侵害的法律制度建設(shè)起步較早。強(qiáng)奸罪和猥褻兒童罪是刑法中的重要罪名，因此預(yù)防兒童性侵的制度建設(shè)和理論研究可以說(shuō)是和我國(guó)刑法立法同步發(fā)展的。但除了刑事犯罪之外，應(yīng)對(duì)尚不構(gòu)成犯罪的性侵害行為以及性侵害預(yù)防法律責(zé)任的法律制度建設(shè)我國(guó)起步較晚。根據(jù)文獻(xiàn)檢索，雖然我國(guó)新聞媒體和社會(huì)各界對(duì)兒童性侵預(yù)防早就時(shí)有呼吁，但大致在2012年前后，國(guó)內(nèi)法學(xué)界才開始廣泛關(guān)注此問(wèn)題，并逐步推動(dòng)我國(guó)相關(guān)法律制度的發(fā)展?？v觀當(dāng)前我國(guó)未成年人性權(quán)益保護(hù)制度整體體系，主要包括了憲法、法律、行政法規(guī)，以及各種規(guī)范性文件，制度體系現(xiàn)還在不斷完善之中。在法律層面，當(dāng)前發(fā)揮主要作用的是《刑法》第二百三十六條“強(qiáng)奸罪”和第二百三十七條“強(qiáng)制猥褻、侮辱婦女罪、猥褻兒童罪”。②2015 年之前還存在一個(gè)相關(guān)罪名“嫖宿幼女罪”，2015 年刑法修正案九廢除該罪，規(guī)定以強(qiáng)奸罪從重處罰，結(jié)束了學(xué)術(shù)界18 年來(lái)有關(guān)嫖宿幼女罪存廢的爭(zhēng)論，在對(duì)幼女的權(quán)利保護(hù)與人權(quán)尊重方面是標(biāo)志性的進(jìn)步。修改后的刑法修正案在2015 年11 月1 起施行，此后，嫖宿幼女行為正式被視同奸淫幼女行為以強(qiáng)奸罪從重處罰。此外，《未成年人保護(hù)法》《婦女權(quán)益保障法》《教育法》《義務(wù)教育法》《治安管理處罰法》等法律、《出版管理?xiàng)l例》《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》《學(xué)生傷害事故處理辦法》《兒童個(gè)人信息網(wǎng)絡(luò)保護(hù)規(guī)定》等行政法規(guī)、部門規(guī)章也有個(gè)別條款涉及未成年人性權(quán)益保護(hù)，各地也陸續(xù)出臺(tái)了一些相關(guān)地方性法規(guī)，例如上海、廣東、浙江、江蘇、南京等地出臺(tái)的《未成年人保護(hù)條例》。在實(shí)踐中發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用的主要是各種規(guī)范性文件，如2013年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部發(fā)布的《關(guān)于依法懲治性侵害未成年人犯罪的意見(jiàn)》，同年中國(guó)教育部、公安部、共青團(tuán)中央、全國(guó)婦聯(lián)共同發(fā)布的《做好預(yù)防少年兒童遭受性侵工作的意見(jiàn)》，2014年最髙檢、最髙法、民政部、公安部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，2017年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)的意見(jiàn)》，2018年教育部發(fā)布的《新時(shí)代中小學(xué)教師職業(yè)行為十項(xiàng)準(zhǔn)則》《新時(shí)代幼兒園教師職業(yè)行為十項(xiàng)準(zhǔn)則》等。地方上也有一些相關(guān)政策探索實(shí)踐。③比較有典型性的如2016 年慈溪市檢察院牽頭法院、公安、司法出臺(tái)《性侵害未成年人犯罪人員信息公開實(shí)施辦法》；2017 年淮陰區(qū)政法委、檢察院、法院等9 家單位共同發(fā)布《關(guān)于性侵未成年人犯罪人員從業(yè)禁止及信息公開制度》，浙江省檢察院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)性侵未成年人犯罪懲防工作的意見(jiàn)》，上海閔行區(qū)檢察院?jiǎn)?dòng)了限制涉性侵害違法犯罪人員從業(yè)機(jī)制，為全國(guó)首個(gè)特定行業(yè)涉性侵害違法犯罪記錄人員禁止從業(yè)機(jī)制。2018 杭州市西湖區(qū)檢察院、杭州西湖區(qū)教育局聯(lián)合會(huì)簽《關(guān)于建立校園性騷擾未成年人處置制度的意見(jiàn)》。

縱觀當(dāng)前我國(guó)兒童性權(quán)益保護(hù)法律體系，主要存在如下問(wèn)題：（1）法律措施上依賴刑事司法，學(xué)界關(guān)注重點(diǎn)也是對(duì)強(qiáng)奸罪和猥褻兒童罪的刑法教義學(xué)研究。但是刑法天生具有謙抑性，重法律后果輕事前預(yù)防，主要關(guān)注兒童性侵犯罪實(shí)施之后的法律懲戒，缺乏恢復(fù)和預(yù)防功能；（2）雖然對(duì)非犯罪類性侵害行為的正式立法框架成型，但法律中相關(guān)條文對(duì)行為定性仍存在模糊性，法律責(zé)任主體和法律后果規(guī)定也不夠精細(xì)，可操作性不足；（3）規(guī)范性文件而呈現(xiàn)碎片化特點(diǎn)，各種具體責(zé)任在各行政部門條塊分割的行政邏輯下，雜亂無(wú)章地分布并且依托于各政府行政部門，各部門重視程度不一且各自為政，保護(hù)體系不細(xì)密；（4）規(guī)制粗放化，立法規(guī)范對(duì)象寬泛針對(duì)性不強(qiáng)，規(guī)制手段主要依靠法律對(duì)性侵犯者的單一懲處，缺乏細(xì)化到侵害各階段的預(yù)防和配套制度；（5）治理結(jié)構(gòu)比較封閉，主要依賴國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，社會(huì)組織和社區(qū)參與薄弱，導(dǎo)致無(wú)法獲得充分社會(huì)支持。面對(duì)上述問(wèn)題，以學(xué)校保護(hù)兒童性權(quán)益的法律責(zé)任為中心，重構(gòu)我國(guó)兒童性權(quán)益保護(hù)法律體系，是可能的應(yīng)對(duì)之道。

二、設(shè)置學(xué)校保護(hù)未成年人性權(quán)益法律責(zé)任的必要性

設(shè)置學(xué)校保護(hù)未成年人性權(quán)益法律責(zé)任具有重要意義。以兒童性侵害預(yù)防體系較為完善的美國(guó)為例，美國(guó)確定學(xué)校作為法律責(zé)任主體，源自其在美國(guó)兒童性侵害預(yù)防體系中的重要功能定位。美國(guó)已經(jīng)建立了三級(jí)兒童性侵害預(yù)防體系：初級(jí)預(yù)防體系向一般人群提供服務(wù)，通過(guò)公眾宣傳等方式減少兒童性侵害的發(fā)生率；二級(jí)預(yù)防體系針對(duì)特定的高風(fēng)險(xiǎn)群體提供服務(wù)，通過(guò)預(yù)防計(jì)劃、性安全教育、信息披露等方式預(yù)防兒童性侵害；高級(jí)預(yù)防體系則專門為兒童性侵害受害者提供服務(wù)，目標(biāo)是盡量減少負(fù)面影響并避免再次發(fā)生。①Dominquez R. Z., C. F. Nelke & B. D. Perry, Child Sexual Abuse. Encyclopedia of Crime and Punishment, 202-207(2002).三級(jí)預(yù)防體系中的責(zé)任機(jī)構(gòu)主要包括執(zhí)法機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和學(xué)校。從20世紀(jì)70年代開始，為了應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的兒童性侵，美國(guó)開始廣泛建立“以學(xué)校為基礎(chǔ)的兒童性侵防御體系”（School-Based Child Sexual Abuse Prevention），在此過(guò)程中，學(xué)校逐步成為初級(jí)和二級(jí)預(yù)防體系中的主要責(zé)任機(jī)構(gòu)之一。②Wurtele S, Kenny MC, Primary Prevention of Child Sexual Abuse: Child- And Parent-focused Approaches, The Prevention of Sexual Violence: A Practitioner’s Sourcebook, NEARI Press, 2010, p107–119.綜合國(guó)外研究，設(shè)置學(xué)校預(yù)防兒童性侵法律責(zé)任的重要性包括如下原因：

（一） 學(xué)校具備社會(huì)功能上的特殊優(yōu)勢(shì)

教育功能是學(xué)校的基本功能，這一功能使得學(xué)?？梢陨疃葏⑴c兒童的成長(zhǎng)，更全面地了解其身心狀況；學(xué)校通過(guò)其教育體系，可以選擇合適角度對(duì)兒童心理及行為合理且深入的介入。③Wurtele SK, Preventing Sexual Abuse of Children in the Twenty-frst Century: Preparing for Challenges and Opportunities,Journal of Child Sexual Abuse, 1-18(2009).另外學(xué)校還與家庭、社區(qū)有著密切的聯(lián)系，可以成為社區(qū)與家庭關(guān)于兒童性侵害信息的提供者和傳達(dá)中樞，并能組織培訓(xùn)教育、促進(jìn)家庭和社區(qū)成員參與，從而協(xié)助提升家庭和社區(qū)的預(yù)防兒童性侵害能力。④Duane Y, Carr A, Prevention: What Works with Children and Adolescent, In: Carr A editor(s). Prevention of Child Sexual Abuse, Brunner-Routledge, 2002, p181–204.

（二） 學(xué)校對(duì)兒童的保護(hù)具有全面性

在美國(guó)的K12強(qiáng)制義務(wù)教育體系下，學(xué)校的保護(hù)體系得以覆蓋絕大多數(shù)兒童，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，早在20世紀(jì)90年代中期，10至16歲的美國(guó)兒童中已經(jīng)有2/3收到學(xué)校性侵預(yù)防體系的保護(hù)。⑤Finkelhor D, Dziuba-Leatherman J, Victimization Prevention programs: A National Survey of Children’sExposure and Reactions, Child Abuse & Neglect, 129-139(1995).另外，由于刑事司法的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格，對(duì)大量邊緣性、模糊性、預(yù)備性的侵害行為無(wú)法規(guī)制，而學(xué)校面對(duì)兒童性侵害可以作為第一反應(yīng)部門靈活介入，提供事前預(yù)防、事中支持、事后救濟(jì)的全程防護(hù)。根據(jù)美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室（Government Accountability Office）的梳理，學(xué)校的保護(hù)體系包含了對(duì)侵害預(yù)備行為（Grooming Behaviors）、不當(dāng)行為(Sexual Misconduct)和正式性侵害(Sexual Abuse)等行為的全面覆蓋。⑥Child Welfare: Federal agencies can better support state efforts to prevent and respond to sexual abuse by school personnel,Government Accountability Office, 2014, p5.

（三） 學(xué)校對(duì)兒童的保護(hù)具有全時(shí)性

參考西方經(jīng)驗(yàn)，由于兒童性侵害的特殊性，事前預(yù)防應(yīng)當(dāng)成為保護(hù)機(jī)制的核心。如上世紀(jì)90年代以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛通過(guò)立法將兒童性權(quán)益保護(hù)重心從刑事司法轉(zhuǎn)向預(yù)防制度構(gòu)建，如美國(guó)出臺(tái)了《雅各· 威特靈法令》《亞當(dāng)· 沃爾什兒童保護(hù)與安全法》，英國(guó)出臺(tái)了《性侵害法》等，立法重點(diǎn)不是相關(guān)罪刑，而是各種事前性侵害預(yù)防和警示制度。①王小紅：《國(guó)內(nèi)兒童性侵犯問(wèn)題研究綜述》，載《現(xiàn)代教育科學(xué)》2014 年第4 期。而由于學(xué)校是兒童主要生活場(chǎng)所之一，所以在這些立法中成為重要責(zé)任主體。

（四） 學(xué)校本身是兒童性侵害主要發(fā)生地之一

很多兒童性侵害發(fā)生在學(xué)校，加害者主要是教師、校長(zhǎng)、教練和校車司機(jī)等學(xué)校工作人員。學(xué)者對(duì)多個(gè)相關(guān)研究進(jìn)行總結(jié)后指出，根據(jù)研究樣本和數(shù)據(jù)搜集方法的差異，有13%到34%的女性和7%到16%的男性曾在學(xué)校中遭受不同程度的性侵害；②Freel M, Child Sexual Abuse and the Male Monopoly: An Empirical Exploration of Gender and A Sexual Interest in Children, British Journal of Social Work, 481-498(2003).而根據(jù)美國(guó)教育部的一份研究報(bào)告，有9.6%的學(xué)生曾成為學(xué)校工作人員性侵害的受害者。③Shakeshaft C. Educator Sexual Misconduct: A Synthesis of Existing Literature, US Department of Education, 2004.學(xué)校中的兒童性侵害導(dǎo)致了嚴(yán)重的權(quán)力濫用和信任受損問(wèn)題，從而引發(fā)了加強(qiáng)學(xué)校監(jiān)管責(zé)任的強(qiáng)烈呼聲。④Schultz M, State Fails to Stop Teacher Sex Abuse. The Detroit News, Apr.24, 2005, p2.

（五） 保障法律實(shí)施效果的前提是明確的法律責(zé)任

兒童性權(quán)益保護(hù)體系較完善的國(guó)家和地區(qū)在制度實(shí)踐中特別重視法律責(zé)任的明確。以我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)為例，針對(duì)兒童性侵案件各責(zé)任主體之間的責(zé)任承擔(dān)困難以及普遍“漠視”現(xiàn)象，已經(jīng)催生并陸續(xù)完善了具有成熟運(yùn)作方式的責(zé)任通報(bào)制度，依據(jù)“兒童及少年福利法”規(guī)定教育人員對(duì)兒童性侵案件有向地方政府主管機(jī)關(guān)通報(bào)的義務(wù)，否則將承擔(dān)法律責(zé)任。⑤高鳳仙：《我國(guó)性侵害受害兒童保護(hù)之政策回顧與展望》，載《律所雜志》2006 年第7 期。美國(guó)在校園性騷擾上同樣也建立了以《民權(quán)法》第七章，《教育修正案》第九章，1983條款等聯(lián)邦成文法為主，多種實(shí)用詳細(xì)政策性規(guī)定為輔的完整法律體系，若在校教師存在性騷擾行為，學(xué)校作為教師的直接負(fù)責(zé)人、保障學(xué)生安全的負(fù)責(zé)人，必存在失職情況，須承擔(dān)一定的法律責(zé)任，同時(shí)對(duì)違法的教師、疏忽的學(xué)校進(jìn)行嚴(yán)肅處理。⑥陶夏：《美國(guó)校園性騷擾事件的法律規(guī)制》，載《教育學(xué)術(shù)月刊》2015 年第8 期。

三、我國(guó)學(xué)校保護(hù)未成年人性權(quán)益的法律責(zé)任設(shè)置現(xiàn)狀及其問(wèn)題

（一）我國(guó)學(xué)校保護(hù)未成年人性權(quán)益的法律責(zé)任設(shè)置現(xiàn)狀

通過(guò)梳理我國(guó)關(guān)于兒童性權(quán)益保護(hù)的法律制度與相關(guān)規(guī)定，其中與學(xué)校保護(hù)兒童性權(quán)益的責(zé)任相關(guān)的規(guī)定如下表：

表1： 我國(guó)學(xué)校保護(hù)兒童性權(quán)益義務(wù)的相關(guān)制度

接上表

接上表

可以看出，雖然2020年修訂的《未成年人保護(hù)法》第四十條單獨(dú)規(guī)定了學(xué)校保護(hù)兒童性權(quán)益的法律義務(wù)，但規(guī)定仍不夠細(xì)致，具體的執(zhí)行措施還是主要散布在各部門發(fā)布的規(guī)范性文件中，并無(wú)統(tǒng)一的法律法規(guī)層級(jí)的實(shí)施細(xì)則。已有相關(guān)規(guī)定主要涉及三種內(nèi)容：學(xué)校的監(jiān)護(hù)義務(wù)、學(xué)校的賠償責(zé)任、教師的職業(yè)責(zé)任。

對(duì)學(xué)校各種監(jiān)護(hù)義務(wù)的規(guī)定最為詳盡。如2013年《做好預(yù)防少年兒童遭受性侵工作的意見(jiàn)》，提出了進(jìn)行防性侵犯教育、教職員工管理、入職審查、案件報(bào)告制度等要求。2014年《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問(wèn)題的意見(jiàn)》規(guī)定了學(xué)校的報(bào)告義務(wù)。2017年《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)的意見(jiàn)》，再次提出健全學(xué)校安全教育機(jī)制，對(duì)體罰、性騷擾、性侵害等侵害學(xué)生人身健康的違法犯罪行為建立零容忍制度。2018年《進(jìn)一步加強(qiáng)中小學(xué)（幼兒園）預(yù)防性侵害學(xué)生工作的通知》，要求深入開展預(yù)防性侵安全教育，加強(qiáng)教職員工隊(duì)伍管理，完善預(yù)防性侵協(xié)同機(jī)制。而2020年修訂的《未成年人保護(hù)法》第四十條單獨(dú)規(guī)定了學(xué)校建立性侵害預(yù)防、進(jìn)行性教育和報(bào)告的法律義務(wù)。

對(duì)學(xué)校賠償責(zé)任的規(guī)定，主要是2013年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部發(fā)布《關(guān)于依法懲治性侵害未成年人犯罪的意見(jiàn)》，規(guī)定未成年人在幼兒園、學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)、生活期間被性侵害而造成人身?yè)p害，上述單位應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。

對(duì)教師職業(yè)責(zé)任的規(guī)定，主要是2018年教育部修訂的《中小學(xué)教師違反職業(yè)道德行為處理辦法》和《幼兒園教師違反職業(yè)道德行為處理辦法》，其中明確要對(duì)幼兒園、中小學(xué)教師違反道德和法律的行為進(jìn)行嚴(yán)肅處理。

（二）存在的問(wèn)題

通過(guò)仔細(xì)觀察爬梳上述制度體系，并結(jié)合課題組調(diào)研中的發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前學(xué)校保護(hù)兒童性權(quán)益法律責(zé)任體系的構(gòu)建上還存在一些問(wèn)題。①2019 年6—7 月，本課題組與“《江蘇省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法〉辦法》實(shí)施效果評(píng)估”課題組組織了共同調(diào)研，在江蘇省蘇北、蘇南、蘇中各選取2 個(gè)市，每個(gè)市選取數(shù)所代表性學(xué)校，展開了全面調(diào)研，并與各市教育行政部門進(jìn)行了座談。

1. 規(guī)定學(xué)校保護(hù)義務(wù)的法律依據(jù)不充分，相關(guān)政策的法律位階較低

從上述統(tǒng)計(jì)可以看出，與兒童性權(quán)益保護(hù)相關(guān)的正式法律規(guī)定只有《未成年人保護(hù)法》《義務(wù)教育法》和《教師法》三部，其中僅有《未成年人保護(hù)法》相關(guān)規(guī)定是直接針對(duì)兒童性權(quán)益的，但其法律條款篇幅短，對(duì)責(zé)任主體、職責(zé)分配和具體流程也缺乏具體規(guī)定，需要進(jìn)一步的解釋和相關(guān)操作細(xì)則的制定。據(jù)調(diào)研，實(shí)踐中各學(xué)校對(duì)相關(guān)條文的理解也并未側(cè)重兒童性權(quán)益保護(hù)，其工作重心更多是跟著教育行政部門的指揮棒而轉(zhuǎn)移，因此相關(guān)條文并未對(duì)學(xué)校產(chǎn)生較強(qiáng)的引導(dǎo)作用。而對(duì)學(xué)校保護(hù)兒童性權(quán)益的具體職責(zé)規(guī)定得較為詳細(xì)的，多數(shù)是部門發(fā)布的規(guī)范性文件，此類文件未經(jīng)正式立法的確認(rèn)，法律位階較低，從而影響了其效力；且據(jù)課題組對(duì)學(xué)校的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)學(xué)校對(duì)相關(guān)政策雖然按程序轉(zhuǎn)發(fā)通知，但由于類似的紅頭文件過(guò)多，甚至有的學(xué)校一年能收到近2000份各類文件，學(xué)校對(duì)紅頭文件基本會(huì)選擇性執(zhí)行，對(duì)兒童性權(quán)益相關(guān)幾份文件各校貫徹執(zhí)行力度并不大，各校校長(zhǎng)也不將其作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作對(duì)待。

2. 法律責(zé)任不明確，缺乏剛性約束

雖然各種文件對(duì)學(xué)校規(guī)定了各種保護(hù)義務(wù)，但多數(shù)沒(méi)有明確相應(yīng)的法律后果，導(dǎo)致學(xué)校在執(zhí)行中缺乏動(dòng)力。例如兩部法律《義務(wù)教育法》和《教師法》雖然對(duì)幾種保護(hù)義務(wù)做出了規(guī)定，但對(duì)其定義內(nèi)涵和具體職責(zé)缺乏具體規(guī)定，之后各地的實(shí)施細(xì)則或辦法也沒(méi)有進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)定。尤其是《未成年人保護(hù)法》最后的法律責(zé)任部分，對(duì)第四十條兒童性權(quán)益保護(hù)條文卻沒(méi)有明確相應(yīng)的責(zé)任；各部門下發(fā)的紅頭文件對(duì)各項(xiàng)職責(zé)的內(nèi)容規(guī)定得更為詳細(xì)，其中一些文件例如2017年《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)的意見(jiàn)》甚至規(guī)定了“校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”、“健全學(xué)校安全事故責(zé)任追究和處理制度”等要求，但調(diào)研結(jié)果顯示，此類文件的相關(guān)規(guī)定缺乏有實(shí)效性的倒逼和監(jiān)督措施，實(shí)踐中各學(xué)校并未視為重點(diǎn)工作進(jìn)行有效的貫徹落實(shí)，因此多數(shù)學(xué)校后續(xù)執(zhí)行并不到位，也未建立可操作的長(zhǎng)效制度。例如，雖然規(guī)定了報(bào)告制度，但具體報(bào)告義務(wù)人不明確，不報(bào)告的法律責(zé)任也不明確，導(dǎo)致此項(xiàng)制度并未有效實(shí)施。

3. 機(jī)制碎片化，缺乏系統(tǒng)性配合

觀察可知，除了三部正式立法外，相關(guān)的各種規(guī)范性文件來(lái)自9個(gè)不同的相關(guān)部門，這也導(dǎo)致相關(guān)文件所提出的各項(xiàng)制度措施呈現(xiàn)出碎片化的現(xiàn)象，難以形成合力；各部分法定職責(zé)和權(quán)力不一，其中又有重疊交叉，各部門自行制定的措施經(jīng)常難以得到其它部門的配合；各部門內(nèi)部遵循著一套固有的運(yùn)作邏輯，互相之間的信息資源和行政力量都無(wú)法共享；在缺乏立法保障的前提下，各行政部門制定的政策也經(jīng)常難以得到司法部門的支持和配合。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分學(xué)校出于維穩(wěn)心態(tài)，也是為了避免在社會(huì)上對(duì)學(xué)校聲譽(yù)造成不良影響，對(duì)學(xué)生傷害案件并不積極采取各項(xiàng)制度規(guī)定中的渠道進(jìn)行處理，而是更多地采取協(xié)商私了，在缺乏外部剛性約束的情況下，學(xué)校和其它各部門的制度配合必然不夠有效。

4. 制度精細(xì)化程度不夠，缺乏可操作性

與發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)制度文本相比，我國(guó)各項(xiàng)政策文件的一個(gè)突出特點(diǎn)就是篇幅短小，表述簡(jiǎn)略，從而導(dǎo)致各種規(guī)制的精細(xì)化程度和操作性有所欠缺，在前述各項(xiàng)文件中也普遍存在著這個(gè)問(wèn)題。雖然各種文件粗略地規(guī)定了各種相關(guān)制度，但對(duì)制度究竟如何具體操作卻語(yǔ)焉不詳。例如《中小學(xué)教師違反職業(yè)道德行為處理辦法》中規(guī)定了教師不得與學(xué)生發(fā)生不正當(dāng)關(guān)系，但何為“不正當(dāng)關(guān)系”、由哪一部門經(jīng)由何種程序進(jìn)行判斷卻語(yǔ)焉不詳?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》第四十條規(guī)定的“預(yù)防性侵害、性騷擾未成年人工作制度”具體包含何種內(nèi)容、誰(shuí)是責(zé)任主體、何種程序發(fā)起均無(wú)詳細(xì)規(guī)定。再例如，雖然幾個(gè)文件對(duì)兒童性安全教育提出了要求，但對(duì)具體教材、教學(xué)方法、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、課時(shí)量、課程承擔(dān)者均無(wú)規(guī)定，導(dǎo)致各學(xué)校無(wú)章可循，在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，實(shí)際上多數(shù)學(xué)校雖然會(huì)為了應(yīng)對(duì)上級(jí)考核而象征性地完成相關(guān)規(guī)則制定和機(jī)構(gòu)設(shè)定，但對(duì)各程序細(xì)節(jié)規(guī)定比較粗疏，具體操作還是依賴少數(shù)校領(lǐng)導(dǎo)的判斷，導(dǎo)致可操作性嚴(yán)重不足。

四、以學(xué)校為中心構(gòu)建我國(guó)未成年人性權(quán)益保護(hù)法律責(zé)任體系

基于前文研究的基礎(chǔ)，本部分?jǐn)M就我國(guó)學(xué)校保護(hù)兒童性權(quán)益法律責(zé)任的完善提出若干建議，以資參考。

（一）完善學(xué)校保護(hù)兒童性權(quán)益法律責(zé)任的基本原則

1.遵循行政合法性原則，理清義務(wù)教育學(xué)校的行政法律地位

我國(guó)義務(wù)教育階段學(xué)校是依據(jù)組織法和行政法律規(guī)范設(shè)立的事業(yè)單位，其行政法律地位尚有爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)明確其公務(wù)法人地位，以利于進(jìn)一步賦予其行政法上義務(wù)。

2.凸顯“學(xué)生權(quán)利本位”意識(shí)

當(dāng)前學(xué)校中存在的績(jī)效本位、維穩(wěn)心態(tài)、過(guò)度行政化、法治化程度不健全，一個(gè)重要原因就是學(xué)生權(quán)利本位意識(shí)的欠缺?！皩W(xué)生權(quán)利本位”意識(shí)既是明確行政規(guī)制目的需要，又是引領(lǐng)具體規(guī)范和政策的制定和解釋的動(dòng)力，應(yīng)當(dāng)將學(xué)生權(quán)利確立為指導(dǎo)具體規(guī)制手段實(shí)施以及事后權(quán)利救濟(jì)機(jī)制建構(gòu)的基本邏輯起點(diǎn)。

3.明確學(xué)校與教師的教育職業(yè)關(guān)系，強(qiáng)化教師的法律義務(wù)

由于教師職業(yè)角色與道德角色、文化角色的重疊，導(dǎo)致師生關(guān)系的復(fù)雜化和規(guī)制難度。在未成年人性權(quán)益學(xué)校保護(hù)制度中，應(yīng)當(dāng)以學(xué)校與教師的教育職業(yè)關(guān)系為基準(zhǔn)，強(qiáng)化教師的法律義務(wù)，實(shí)現(xiàn)規(guī)制的法治化和規(guī)范化。

4.強(qiáng)化保護(hù)體系的開放性和多元化

傳統(tǒng)的在行政科層制內(nèi)部運(yùn)行、以各種紅頭文件推動(dòng)的保護(hù)路徑效果不佳，應(yīng)當(dāng)積極強(qiáng)化保護(hù)體系的開放性和多元化。以行政信息公開維護(hù)制度的穩(wěn)定性和公正性；以政府、社會(huì)和學(xué)校協(xié)作參與提升制度實(shí)效性；推動(dòng)不同部門間信息共享，建設(shè)兒童性權(quán)益保護(hù)的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)平臺(tái)。

（二）以行政法上義務(wù)為中心重建學(xué)校保護(hù)體系

當(dāng)前未成年人性權(quán)益保護(hù)以刑事司法刑法為主要規(guī)制手段，但刑法保護(hù)存在滯后性和謙抑性特征，適用條件嚴(yán)格，制度啟動(dòng)難度高；而且兒童性侵害除了刑法上的罪名外，存在大量刑事司法難以覆蓋的邊緣性、隱藏性的非罪行為。

而當(dāng)前學(xué)校中的兒童性權(quán)益保護(hù)，大致嵌入了校園安全、性教育和教師職業(yè)道德規(guī)范體系內(nèi)；各部門雖然通過(guò)紅頭文件予以推動(dòng)，但由于缺乏外部制度壓力，文件規(guī)范性和剛性不足，制度運(yùn)行不順暢，導(dǎo)致難以改造學(xué)校舊的保護(hù)體系，從而使得學(xué)校保護(hù)兒童性權(quán)益的積極性不高。

面對(duì)上述困境，主要突破方向是在刑法保護(hù)外，構(gòu)建以行政規(guī)制為主要法律工具、以學(xué)校為行政法上義務(wù)主體的新型保護(hù)模式，拓展未成年人性權(quán)益保護(hù)的層次性和覆蓋面。應(yīng)當(dāng)首先加強(qiáng)立法，在現(xiàn)有《教育法》《義務(wù)教育法》《教師法》《未成年人保護(hù)法》中明確學(xué)校的保護(hù)義務(wù)及相應(yīng)的法律責(zé)任，進(jìn)而由教育部出臺(tái)具體的實(shí)施細(xì)則，對(duì)各種法律責(zé)任要素做出概念界定，明確行為標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)責(zé)任，并要求各學(xué)校在學(xué)校章程中根據(jù)本校實(shí)際情況和組織架構(gòu)進(jìn)一步細(xì)化，最后由學(xué)校依法治校相關(guān)部門遵照實(shí)行。具體建議，對(duì)《未成年人保護(hù)法》第四十條進(jìn)一步充實(shí)，明確學(xué)校保護(hù)未成年人性權(quán)益的各項(xiàng)法律義務(wù)。參考域外較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，學(xué)校的法律義務(wù)應(yīng)當(dāng)包括反性侵害教育、工作人員不當(dāng)行為監(jiān)管及培訓(xùn)、工作人員入職審查、性侵害情況報(bào)告、受理申訴、提供事中支持、事后救濟(jì)等。立法后應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院出臺(tái)《實(shí)施條例》，解釋相關(guān)法律概念，明確各種主體范圍，細(xì)化各種義務(wù)的具體要求及操作程序。

（三）強(qiáng)化學(xué)校保護(hù)兒童性權(quán)益的法律責(zé)任

當(dāng)前學(xué)校保護(hù)兒童性權(quán)益的機(jī)制較為粗放，學(xué)校行為的隨意性較大，影響了保護(hù)效果。當(dāng)務(wù)之急是根據(jù)性侵害預(yù)防的基本特征和真實(shí)需求，通過(guò)立法將學(xué)校各種義務(wù)予以明確，將各類保護(hù)義務(wù)類型化、精細(xì)化、機(jī)制化。對(duì)反性侵害教育、工作人員不當(dāng)行為監(jiān)管及培訓(xùn)、工作人員入職審查、性侵害情況報(bào)告、受理性侵害行為申訴、對(duì)受害者提供事中支持、事后救濟(jì)等責(zé)任，均應(yīng)通過(guò)《實(shí)施條例》落實(shí)到學(xué)校中的具體部門或職務(wù)人。應(yīng)當(dāng)在學(xué)校普遍設(shè)立依法治校委員會(huì)和兒童權(quán)益保護(hù)專職委員，對(duì)相關(guān)事項(xiàng)統(tǒng)一管理，統(tǒng)一調(diào)配資源和人員，確保責(zé)任到人。

落實(shí)法律責(zé)任。所有確立的法律責(zé)任，都應(yīng)在立法中明確其法律后果，以保障義務(wù)履行；明確將學(xué)生性侵害事故納入到事故責(zé)任追究和處理制度中；法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)層次化，就責(zé)任性質(zhì)而言，應(yīng)當(dāng)包括行政責(zé)任和民事責(zé)任，所有法律義務(wù)履行不到位的，均應(yīng)承擔(dān)一定的行政責(zé)任；法律義務(wù)履行不到位導(dǎo)致兒童遭受性侵害的，還應(yīng)對(duì)兒童承擔(dān)民事賠償責(zé)任；就責(zé)任主體而言，應(yīng)當(dāng)包括單位責(zé)任和個(gè)人責(zé)任，其中尤其應(yīng)當(dāng)明確個(gè)人責(zé)任，落實(shí)校長(zhǎng)責(zé)任制，對(duì)兒童性侵害案件中存在失職情況的，要嚴(yán)格追究其領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，以防止推諉卸責(zé)。

（四）構(gòu)造學(xué)校保護(hù)兒童性權(quán)益的多階段法律機(jī)制

在上述多維度法治原則要素框架下，針對(duì)未成年人性權(quán)益保護(hù)各階段需求，借鑒域外發(fā)達(dá)國(guó)家、地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，制定階段化法律機(jī)制：

1. 事前全面預(yù)防制度

應(yīng)當(dāng)以教育行政機(jī)關(guān)為規(guī)制主體，通過(guò)行政規(guī)章建立明確的未成年人校園侵害預(yù)防制度。設(shè)立教師職業(yè)道德養(yǎng)成監(jiān)督機(jī)制，將兒童性侵害預(yù)防內(nèi)容強(qiáng)制加入教師職業(yè)道德培養(yǎng)、準(zhǔn)入、評(píng)價(jià)過(guò)程；建立未成年人性安全教育機(jī)制，將性侵害防范教育、求助對(duì)象及救濟(jì)渠道等法制教育加入必修課程；建立強(qiáng)制報(bào)告制度，明確強(qiáng)制報(bào)告的學(xué)校義務(wù)主體及法律責(zé)任。

2. 事中多維援助制度

根據(jù)本區(qū)域?qū)W校學(xué)生數(shù)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，以行政區(qū)劃或?qū)W區(qū)、學(xué)校為單位，建立法律服務(wù)機(jī)制。其主要方式應(yīng)當(dāng)是由法律執(zhí)行機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的相關(guān)專家組成多維度協(xié)調(diào)處理小組，根據(jù)兒童性權(quán)益受侵害人及其監(jiān)護(hù)人的請(qǐng)求，在救助、投訴、偵查、起訴各環(huán)節(jié)提供協(xié)助。

3. 事后權(quán)利救濟(jì)制度

學(xué)校要設(shè)立依法治校委員會(huì)，負(fù)責(zé)依法治校相關(guān)工作，包括維護(hù)教職工及學(xué)生權(quán)利；委員會(huì)下設(shè)學(xué)生權(quán)益保護(hù)的專門崗位，受理包括性侵害事件在內(nèi)的申訴、投訴、報(bào)告；學(xué)校章程中應(yīng)規(guī)定明確的申訴、投訴、報(bào)告、舉證答辯渠道及程序；對(duì)性侵害相關(guān)的投訴、報(bào)告，應(yīng)當(dāng)明確后續(xù)處理流程，包括向相關(guān)部門報(bào)告、提供法律服務(wù)、心理干預(yù)治療、涉事人員處理、后續(xù)救濟(jì)等具體措施的詳細(xì)內(nèi)容、程序和責(zé)任人。