美軍保障業(yè)務(wù)外包及其保障機(jī)制透視

張福元 裴向前 梁曉龍

摘? ?要：保障業(yè)務(wù)外包是保障模式的創(chuàng)新，是新形勢下提升保障能力的有效舉措。著眼當(dāng)前我軍裝備保障建設(shè)需求，以穩(wěn)妥推進(jìn)裝備保障軍民融合深度發(fā)展為目標(biāo)，系統(tǒng)分析了美軍實(shí)施保障業(yè)務(wù)外包的動因及其外包實(shí)踐，并從考察美軍保障業(yè)務(wù)外包成功經(jīng)驗的視角，深度剖析了美軍保障業(yè)務(wù)外包的保障機(jī)制，旨在分析其合理內(nèi)涵，為推進(jìn)我軍裝備保障軍民融合式發(fā)展提供借鑒和參考。

關(guān)鍵詞：美軍;保障業(yè)務(wù);外包;保障機(jī)制

中圖分類號：F25;TU9;R19? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號：1673-291X（2021）11-0151-04

外包（Outsourcing），是指組織為了整合利用其外部最優(yōu)秀的專業(yè)化資源，專注自己的核心業(yè)務(wù)能力，而把其余非核心業(yè)務(wù)承包給組織以外的承包商，以達(dá)到降低成本、提高效率的一種管理模式[1]。通俗地說，外包就是把不屬于自己核心能力的業(yè)務(wù)承包出去，把自己做不了、做不好或別人做得更好的事交給專業(yè)機(jī)構(gòu)去完成。保障業(yè)務(wù)外包，是外包思想在保障領(lǐng)域的運(yùn)用和發(fā)展，是指軍隊為適應(yīng)裝備保障發(fā)展的新形勢，在保留核心能力的前提下，充分利用社會和市場的優(yōu)勢資源來完成部分的保障任務(wù)，以達(dá)到提高保障效益之目的的運(yùn)作模式。保障業(yè)務(wù)外包是保障能力建設(shè)的延伸與發(fā)展。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，在裝備系統(tǒng)越來越復(fù)雜、保障成本越來越高以及國防預(yù)算逐步縮減等多重背景下，僅依靠自身建制力量已難以滿足軍隊所有的保障需求。在這種情況下充分發(fā)掘和利用社會力量的技術(shù)與成本優(yōu)勢，推進(jìn)保障業(yè)務(wù)外包，日益成為美軍裝備保障建設(shè)的新舉措，并在其保障能力形成與提升中發(fā)揮著越來越重要的作用。

一、美軍推進(jìn)保障業(yè)務(wù)外包的深層動因

保障業(yè)務(wù)外包是軍隊對自有保障能力的一種擴(kuò)充，是提升軍隊保障能力的有效途徑。美軍認(rèn)為，在現(xiàn)代戰(zhàn)爭中，對于軍隊后勤保障而言，承包商不再是可有可無的，而是必要的組成部分。但是，減少花費(fèi)并不是利用民力的主要原因，提高效能才是關(guān)鍵。除少量軍事性極強(qiáng)的核心后勤職能外，或者是因敵情威脅而不宜使用承包商的情況外，幾乎所有后勤業(yè)務(wù)都可通過事先或緊急簽訂合同的方式交給民間公司承擔(dān)[2]。正是在這種后勤建設(shè)理念下，美軍的重大后勤和技術(shù)保障項目都是通過外包方式來完成的。從總體上看，美軍推進(jìn)保障業(yè)務(wù)外包主要出于以下幾方面因素的考慮。

（一）對保障技術(shù)方面因素的考慮

隨著現(xiàn)代高新技術(shù)在軍事領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，武器系統(tǒng)日趨復(fù)雜，裝備維修保障的技術(shù)難度越來越大。在這種情況下，僅靠建制力量已難以滿足裝備維修保障需求。而將負(fù)責(zé)武器裝備研制生產(chǎn)的廠商納入到裝備維修保障力量中來，借助研制生產(chǎn)廠商對裝備系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和技術(shù)性能非常了解的優(yōu)勢，幫助軍隊解決裝備保養(yǎng)和維修等環(huán)節(jié)中的諸多技術(shù)難題，不僅可有效滿足日益增長的裝備維修保障需求，而且可極大提高維修保障效率。特別是對于一些技術(shù)含量高、保養(yǎng)和維修難度大的裝備，研制生產(chǎn)廠商的介入更會起到事半功倍的效果。正是基于這樣的考慮，為有效應(yīng)對日益增長的裝備維修保障需求，提高裝備維修保障能力，美軍把自身不具有技術(shù)優(yōu)勢或不具備能力的維修保障任務(wù)外包給了裝備研制生產(chǎn)廠商。相應(yīng)的，裝備研制生產(chǎn)廠商日益成為美軍裝備保障能力建設(shè)的一支中堅力量。

（二）對保障時效性方面因素的考慮

高新技術(shù)特別是信息技術(shù)在武器裝備中的運(yùn)用使得現(xiàn)代戰(zhàn)爭的進(jìn)程加快，爭取時間就是爭取贏得戰(zhàn)爭的機(jī)會。由于裝備研制生產(chǎn)廠商熟悉武器系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、性能和技術(shù)特點(diǎn)，其能幫助軍隊更快地找出解決問題的方案，從而可在盡可能短的時間內(nèi)滿足保障需求。同時，現(xiàn)代戰(zhàn)爭也是諸軍兵種聯(lián)合的一體化作戰(zhàn)，參戰(zhàn)兵力和裝備多，補(bǔ)給品種龐雜，物資消耗量巨大，戰(zhàn)爭對保障的需求表現(xiàn)出了前所未有的高度依賴性。在這種情況下，僅靠軍隊建制力量已難以及時有效地將各類保障物資送到作戰(zhàn)部隊手中。而采取外包方式，通過外包商將各類保障物資直接送達(dá)，不僅可以簡化保障流程，還可以縮短交付時間。可以說，現(xiàn)代戰(zhàn)爭對保障的時效性要求也為美軍推進(jìn)保障業(yè)務(wù)外包提供了合理依據(jù)。

（三）對保障經(jīng)濟(jì)性方面因素的考慮

在軍隊編制、保障經(jīng)費(fèi)都非常有限的情況下，“如何用最少的錢最大程度地滿足保障需求”日益成為各國軍隊必須要面對的現(xiàn)實(shí)問題。鑒于此，利用外部人力資源，包括私人公司的保障力量，則成為美軍提高保障效率和效益的有效途徑。伊拉克戰(zhàn)爭中，美軍就曾組織大量的生產(chǎn)廠商人員開赴作戰(zhàn)一線，與軍隊保障人員一起，為高技術(shù)裝備提供維修和物資供應(yīng)等保障服務(wù)，不僅提高了保障的效率，而且節(jié)約了大量的經(jīng)費(fèi)和戰(zhàn)備物資。目前，保障業(yè)務(wù)外包已成為美軍裝備保障建設(shè)的重要依托?？梢哉f，哪里有美軍，哪里就有外包商的身影。離開外包商的援助和支持，美軍幾乎到了寸步難行的境地。

二、美軍保障業(yè)務(wù)外包實(shí)踐

自20世紀(jì)90年代以來，美軍就一直把保障業(yè)務(wù)外包作為提升保障能力的重要舉措，并持續(xù)對外包的內(nèi)容和形式進(jìn)行探索與改革。隨著外包實(shí)踐的深入，美軍保障業(yè)務(wù)外包形式不斷發(fā)展。

（一）推行基于性能的保障

基于性能的保障（PBL）是一種關(guān)于武器系統(tǒng)的產(chǎn)品保障策略，它把保障作為一種綜合的、經(jīng)濟(jì)上可承受的性能來購買，使武器系統(tǒng)的戰(zhàn)備完好性達(dá)到最高水平。PBL實(shí)質(zhì)就是將裝備保障責(zé)任交付給一個集中的保障團(tuán)隊，由保障團(tuán)隊利用軍地各種保障資源，以確保向軍隊提供符合合同要求的可用裝備。

基于性能的保障是一種全新的保障結(jié)構(gòu)和策略[3]。就結(jié)構(gòu)上而言，這種方式為武器系統(tǒng)從搖籃到墳?zāi)勾_定了一個單一的責(zé)任者，即由通過合同確定的保障單位對武器系統(tǒng)實(shí)施全壽命周期管理。就策略上來講，這種方式通過把保障業(yè)務(wù)作為一個完整的業(yè)務(wù)包外包出去，取代了傳統(tǒng)的那種將保障業(yè)務(wù)分割為不同的塊，交付給多家單位去完成的方式。

基于性能的保障賦予了外包商在保障領(lǐng)域更多的責(zé)任和義務(wù)，也給外包商在裝備保障中扮演更重要的角色提供了舞臺，是裝備保障應(yīng)用地方資源方式的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。目前，該種外包模式已成為美國國防部首選的采辦和保障解決方案。

（二）開展各種形式的公私合作

公私合作是美軍推進(jìn)保障業(yè)務(wù)外包的重要形式之一。這種形式多發(fā)生在基地級維修中，其主要是指建制基地和私營企業(yè)通過簽訂合同或協(xié)議的方式就基地級維修及其他一些業(yè)務(wù)所進(jìn)行的合作。目前來看，美軍基地級維修的公私合作主要包括三種形式[4]。一是建制基地與私營企業(yè)共同完成裝備維修項目。在這種外包模式下，由建制基地、私營企業(yè)及其他相關(guān)單位共同組成項目團(tuán)隊，各方之間通過相互簽訂諒解備忘錄來保證合作中的協(xié)調(diào)行動。二是私營企業(yè)利用建制基地的資源來完成裝備維修項目。在這種外包模式下，由私營企業(yè)承擔(dān)軍方的裝備維修項目，但要通過合同的方式租用建制基地的資源（包括必要時利用建制基地的人力資源）。三是建制基地利用私營企業(yè)的業(yè)務(wù)能力來完成自己的裝備維修任務(wù)。

采用公私合作模式，軍方裝備維修項目的花費(fèi)更少，可極大提高裝備保障效益。同時，通過公私合作也提高了建制基地設(shè)施的利用率，保持了人員的業(yè)務(wù)熟練水平，增強(qiáng)了建制基地的任務(wù)完成能力和快速響應(yīng)能力。

（三）將外包商的選擇范圍擴(kuò)展至國外

美國是主要以境外為軍事行動空間的國家。正是由于美軍境外的軍事行動頻率較高，為提高保障效能，美軍提出，必須把運(yùn)用軍隊后勤、民力和國際后勤實(shí)施保障的問題有機(jī)結(jié)合起來，并作為一個整體統(tǒng)籌考慮，而不能將它們割裂開來，只在各自領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行局部的優(yōu)化。美軍在《聯(lián)合后勤戰(zhàn)略計劃2010—2014》中指出，今天的后勤行動存在于一個極其復(fù)雜多變和具有全球性的配送環(huán)境中，其越來越依賴于運(yùn)用聯(lián)合部隊與多國和跨機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，必須要在更大范圍內(nèi)整合后勤能力。未來后勤的成功，將來自于把國防部組織、工業(yè)基地、非政府機(jī)構(gòu)和美國的跨機(jī)構(gòu)、多國合作伙伴整合成一個單一聚焦大后勤體系的努力。同時，要更好發(fā)揮國際力量的作用，就必須摒棄“靠自己單干”的思維，以充分讓伙伴國分擔(dān)后勤任務(wù)[5]。正是在這種理念的引領(lǐng)下，充分利用國際力量與資源正成為美軍常態(tài)化的保障模式和美軍實(shí)施后勤保障的重要手段。

三、美軍保障業(yè)務(wù)外包的保障機(jī)制

保障業(yè)務(wù)外包是保障模式的創(chuàng)新與發(fā)展，其既是裝備高技術(shù)化發(fā)展的產(chǎn)物，也符合精兵建設(shè)的發(fā)展方向，其通過將本應(yīng)由建制力量來完成的保障任務(wù)外包給承包商，既可以有效彌補(bǔ)自身力量和能力的不足，還能夠降低軍隊的保障費(fèi)用，提高保障效率和效益。但外包也是一把“雙刃劍”，其在實(shí)施過程中也會面臨諸多風(fēng)險[6]。為此，要真正使外包成為保障能力建設(shè)新的生長點(diǎn)，還必須建立相應(yīng)的保障機(jī)制，以有效防控和降低由于外包而可能給裝備保障建設(shè)帶來的風(fēng)險。從美軍長期的保障業(yè)務(wù)外包實(shí)踐來看，其保障機(jī)制完善、有效，確實(shí)起到了裝備保障建設(shè)助推器的作用。

（一）建立完備的法規(guī)制度，確保業(yè)務(wù)外包工作有法可依

從總體上看，可用于規(guī)范和指導(dǎo)美軍保障業(yè)務(wù)外包工作的法規(guī)制度主要包括兩大類[7]。一類是由聯(lián)邦政府制定的法律，諸如《國家動員法》《海商法》《軍事交通法》等，這是美軍實(shí)行保障業(yè)務(wù)外包的依據(jù)。另一類是由美國防部制定的條令，諸如野戰(zhàn)手冊FM100-10-2《戰(zhàn)場上的合同商》、陸軍條令A(yù)R715-9《伴隨部隊的合同商》等，這些條令可操作性強(qiáng)，可為軍隊實(shí)施保障業(yè)務(wù)外包提供具體的說明和指導(dǎo)。

（二）健全組織機(jī)構(gòu)，確保業(yè)務(wù)外包工作的職責(zé)分工明晰

為加強(qiáng)對保障業(yè)務(wù)外包工作的集中統(tǒng)一管理，美軍建立了完善的組織管理機(jī)構(gòu)。在國防部層面，美軍成立了統(tǒng)管全軍本土和海外合同工作的“國防合同管理局”，各軍種的44個合同管理辦事處和價值數(shù)千億美元的10萬項合同均由“國防合同管理局”統(tǒng)管。在軍種層面，美軍成立了專門管理外包商的組織，如美陸軍器材部成立了“后勤民力增強(qiáng)計劃（LOGCAP）”支援部。該部不僅參與美軍各種演習(xí)、作戰(zhàn)行動和應(yīng)急行動，還負(fù)責(zé)在陸軍和外包商之間進(jìn)行聯(lián)絡(luò)，并對外包商所提供的保障行動進(jìn)行監(jiān)督[8]。在戰(zhàn)區(qū)，美軍則設(shè)立了協(xié)助指揮官對戰(zhàn)場上的外包商進(jìn)行指揮控制的組織機(jī)構(gòu)。

（三）實(shí)施靈活的合同治理，確保業(yè)務(wù)外包工作運(yùn)行高效

為有效推進(jìn)保障業(yè)務(wù)外包工作，美軍采用了靈活的合同治理機(jī)制。首先，針對不同的外包業(yè)務(wù)，美軍對合同進(jìn)行了科學(xué)分類，一是單一維修合同，二是裝備升級、維修一攬子合同，三是戰(zhàn)區(qū)保障合同，在此基礎(chǔ)上，再根據(jù)裝備實(shí)際情況和維修需求選擇不同的合同類型。其次，美軍還依據(jù)風(fēng)險最低原則來選擇不同的合同簽訂模式。比如，對于單純的維修業(yè)務(wù)，美軍一般不采用成本補(bǔ)償合同，而是多采用固定價格合同，即外包商按照不超過雙方商定的最高價格向軍方交付或提供符合要求的產(chǎn)品或服務(wù)。

（四）采取有效的防范措施，確保業(yè)務(wù)外包工作風(fēng)險可控

美軍在實(shí)施保障業(yè)務(wù)外包的同時，并未忽視由于外包可能給保障帶來的風(fēng)險。為此，美軍采取了一系列行之有效的風(fēng)險防范措施[9]。一是對保障業(yè)務(wù)外包的風(fēng)險進(jìn)行評估。美軍要求，要盡可能從多方面、多角度對業(yè)務(wù)外包風(fēng)險進(jìn)行深入細(xì)致的評估。美軍有多份正式文件曾指出，“決定在戰(zhàn)場上使用承包商之前，需要對這一決定可能給承包商、其員工和作戰(zhàn)行動本身帶來的風(fēng)險進(jìn)行評估?！倍桥c外包商建立緊密、互利、共贏的長期合作伙伴關(guān)系。美軍實(shí)施保障業(yè)務(wù)外包，并不僅僅是購買外包商的服務(wù)，為便于與外包商進(jìn)行順暢溝通、減少外包合同執(zhí)行期間的不確定性，建立互惠共贏的長期合作伙伴關(guān)系也是美軍重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。三是充分利用競爭、激勵、評價、監(jiān)督、風(fēng)險預(yù)警和信息共享等多種風(fēng)險防控機(jī)制來降低風(fēng)險。四是采取“多手準(zhǔn)備”策略，以確保外包商在不能如期完成合同使命時，軍隊還擁有應(yīng)急計劃和后備力量來繼續(xù)實(shí)施相應(yīng)的保障行動。另外，由于作戰(zhàn)行動的變化可能經(jīng)常需要改變外包商的任務(wù)，美軍還通過與外包商事先商定好情境變化后需要變更的條款等方式，以減少由于情境變化而可能帶來的不必要麻煩。同時，美軍還通過對外包商提出要求、對保障人員進(jìn)行訓(xùn)練、采取一定保護(hù)措施等手段，確保外包商安全，避免外包商違約等情況的發(fā)生。

結(jié)語

隨著新軍事變革進(jìn)程的深度推進(jìn)，軍隊裝備保障建設(shè)面臨前所未有的挑戰(zhàn)。將保障業(yè)務(wù)向外包商轉(zhuǎn)移，有效利用軍隊外部的力量和資源，是當(dāng)前破解保障能力建設(shè)瓶頸的有效舉措，其不僅可以較好地解決“平時少養(yǎng)兵”與“戰(zhàn)時用兵多”之間的矛盾，而且還能提高保障效益，提升保障能力。美軍多年的保障業(yè)務(wù)外包實(shí)踐已充分證明了這一點(diǎn)。但我們也應(yīng)清醒地認(rèn)識到，美軍保障業(yè)務(wù)外包實(shí)踐的成功并不僅僅是由于外包這一全新保障模式的成功，還在于其建有完善的保障機(jī)制，這是多年來美軍在保障業(yè)務(wù)外包實(shí)踐中所獲取的一條成功經(jīng)驗。當(dāng)前，我軍裝備保障需求迅猛增長，推進(jìn)保障業(yè)務(wù)外包，促進(jìn)裝備保障軍民融合深度發(fā)展，已成為改革強(qiáng)軍大背景下裝備保障發(fā)展的緊迫需求?！八街?，可以攻玉”。美軍在保障業(yè)務(wù)外包實(shí)踐中所取得的經(jīng)驗，對我軍具有重要的借鑒價值和參考意義。

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Outsourcing of US military support business and its support mechanism

ZHANG Fu-yuan， PEI Xiang-qian， LIANG Xiao-long

（A special service research institute，Army Research Institute，Xian 710000， China）

Abstract： Support outsourcing is an innovation of support mode and an effective measure to improve support capability under the new situation. Focusing on the current requirements of our armys equipment support construction， with the goal of steadily promoting the deep development of civil military integration of equipment support， this paper systematically analyzes the motivation and practice of US Armys support outsourcing， and from the perspective of reviewing the successful experience of US Armys support outsourcing， deeply analyzes the support mechanism of US Army's support outsourcing， aiming at analyzing its reasonable connotation， so as to provide reference for promoting our military uniform. It can provide reference for the development of civil military integration.

Key words： US Army; support business; outsourcing; support mechanism

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