檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的角色定位研究

摘要：檢察機(jī)關(guān)是提起行政訴訟的法定主體，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)角色的定位是程序構(gòu)建的基礎(chǔ)?，F(xiàn)行法律對(duì)于檢察機(jī)關(guān)身份定位尚不明確，司法實(shí)踐中存在著不同主體認(rèn)識(shí)偏差的情況。因此，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的角色進(jìn)行精準(zhǔn)定位利于行政公益訴訟制度的運(yùn)行和完善。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān);行政公益訴訟;角色定位

我國(guó)行政公益訴訟制度的源頭最早可以追溯到2014年中央層面提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度?！焙笕珖?guó)人大常務(wù)委員會(huì)對(duì)最高檢察院進(jìn)行授權(quán)，在13個(gè)地區(qū)開(kāi)展為期2年的試點(diǎn)工作，在試點(diǎn)工作結(jié)束后，2017年行政公益訴訟制度在《行政訴訟法》中正式確立，明確了檢察機(jī)關(guān)是提起行政公益訴訟的唯一主體。檢察機(jī)關(guān)從試點(diǎn)到現(xiàn)在積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，近幾年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟活動(dòng)更加貼近百姓生活，從不同角度去發(fā)現(xiàn)需要“維護(hù)”的公共利益，穩(wěn)妥推進(jìn)受案范圍，積極履行監(jiān)督職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)不僅關(guān)注重點(diǎn)常規(guī)領(lǐng)域，生態(tài)環(huán)境保護(hù)、食品安全，還在文物保護(hù)、大數(shù)據(jù)信息等領(lǐng)域積極探索，力求為公共利益提供全方位的保護(hù)，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中起著重要的作用。行政公益訴訟使我國(guó)的行政訴訟制度更加完善，為維護(hù)公共利益提供了程序法上的支持，但是還存在著一些問(wèn)題，比如對(duì)檢察機(jī)關(guān)定位不夠清晰。

一、關(guān)于行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)角色的不同理論

我國(guó)關(guān)于行政公益訴訟的研究在不同階段側(cè)重點(diǎn)不同，在行政公益訴訟制度未確立的時(shí)候誰(shuí)是起訴的適格主體是研究重點(diǎn)之一，但隨著制度的確立，實(shí)踐的不斷深入，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)身份的定位又成為了被關(guān)注的焦點(diǎn)，本文重點(diǎn)介紹以下學(xué)說(shuō)：

1.關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的角色定位從試點(diǎn)期間的“公益訴訟人”轉(zhuǎn)變成為了現(xiàn)在的“公益訴訟起訴人”?！肮嬖V訟人”是在檢察機(jī)關(guān)試點(diǎn)期間發(fā)布的《改革試點(diǎn)方案》¹中予以確認(rèn)的。支持的學(xué)者認(rèn)為，行政公益訴訟制度還在試點(diǎn)期間，將檢察機(jī)關(guān)定位為公益訴訟人有別于普通私益訴訟的當(dāng)事人且與行政公益訴訟相對(duì)應(yīng)，更為合理?！肮嬖V訟人”不僅體現(xiàn)出訴訟目的是為了維護(hù)公益還體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)是普通訴訟當(dāng)事人。此外，其他觀點(diǎn)認(rèn)為“公益訴訟人”的稱(chēng)謂可以很好的將它與普通訴訟的原告以及刑事活動(dòng)中的公訴人區(qū)別開(kāi)來(lái)。

2.公益代表人說(shuō)的主要觀點(diǎn)是檢察機(jī)關(guān)是公共利益的代表。有學(xué)者認(rèn)為，傳統(tǒng)的訴訟是為了私權(quán)益，相較之下，行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)并非為了自身利益，而是為了其所代表的公共利益，將檢察機(jī)關(guān)定位為公益代表人既能體現(xiàn)出立法目的還和程序設(shè)計(jì)契合。有不同的聲音認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)提供公共服務(wù)，它們才是公益的代表，檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和職能特點(diǎn)用“公益代表人”這個(gè)稱(chēng)謂無(wú)從體現(xiàn)。

3.法律監(jiān)督者說(shuō)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中并不是普通當(dāng)事人，是法律監(jiān)督者。有的學(xué)者從檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和屬性去證明自己觀點(diǎn)的合理性，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，無(wú)論參與任何訴訟其本質(zhì)特征是不會(huì)發(fā)生更改的，將檢察機(jī)關(guān)定位為法律監(jiān)督者對(duì)于行政行為能夠更好的進(jìn)行監(jiān)督。有反對(duì)者認(rèn)為，將檢察機(jī)關(guān)定位為法律監(jiān)督者的話(huà)不能體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)作為訴訟當(dāng)事人所要遵循的義務(wù)。徐全兵檢察官認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提出行政公益訴既要遵循行政訴訟的一般原則，具體程序的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)考慮檢察機(jī)關(guān)職能特點(diǎn)和運(yùn)行規(guī)律。²

二、檢察機(jī)關(guān)身份定位不明

1.法律規(guī)定尚不明確。關(guān)于行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的身份定位在2015年檢察機(jī)關(guān)發(fā)布的《試點(diǎn)方案》³以及最高法最高檢頒發(fā)的司法解釋⁴中有所體現(xiàn)，由于《兩高解釋》的頒布，《試點(diǎn)方案》中 “公益訴訟人”的定位不再適用。2017年修改的《行政訴訟法》并未就檢察機(jī)關(guān)以何種身份提起訴訟作出明確規(guī)定，故《兩高解釋》中 “公益訴訟起訴人”成為了法律規(guī)范層面對(duì)檢察機(jī)關(guān)的角色描述。雖然兩高的司法解釋彌補(bǔ)了立法上的缺憾，但是在位階上司法解釋略低于法律。在立法層面的空白急需填補(bǔ)，否則易引發(fā)爭(zhēng)議。

2.實(shí)踐中不同主體認(rèn)識(shí)偏差。在具體的司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)和法院在起訴書(shū)和判決書(shū)中對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的定位都是“公益訴訟人”，該稱(chēng)謂現(xiàn)已不再適用。檢察機(jī)關(guān)和法院好像是對(duì)“公益訴訟人”的身份達(dá)成了共識(shí)，但具體看，還是有一些差異。檢察機(jī)關(guān)起訴書(shū)的相關(guān)信息僅列明了檢察機(jī)關(guān)為公益訴訟人;法院的判決書(shū)上除了將檢察機(jī)關(guān)列為公益訴訟人，通常還有檢察機(jī)關(guān)的住址、統(tǒng)一社會(huì)信用代碼等信息，且尋求二審救濟(jì)的方法是向做出判決的法院提交上訴狀，很顯然法院更傾向于將檢察機(jī)關(guān)放在被告的對(duì)立面。在檢察機(jī)關(guān)辦理案件的過(guò)程中，一些行政機(jī)關(guān)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是普通訴訟的原告，加之檢察機(jī)關(guān)反貪反瀆職能轉(zhuǎn)隸，有時(shí)檢察機(jī)關(guān)需要去監(jiān)察委員會(huì)尋求支持幫助，還要和被監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通，這是一個(gè)不合理的現(xiàn)象，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)是訴訟的雙方，二者在訴前的溝通協(xié)商應(yīng)該是良性的平等互動(dòng)，在這個(gè)過(guò)程中不存在誰(shuí)是強(qiáng)勢(shì)或主導(dǎo)一方。

3.對(duì)于檢察機(jī)關(guān)角色定位不清影響程序運(yùn)行。在實(shí)踐過(guò)程中存在檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)缺乏強(qiáng)制保障、檢察建議剛性不足等問(wèn)題，這些都跟檢察機(jī)關(guān)角色定位不清有關(guān)，基于不同角色定位的考量，程序設(shè)計(jì)也有所不同，所以檢察機(jī)關(guān)的角色就像根基，事關(guān)程序的走向和穩(wěn)定。如果將檢察機(jī)關(guān)定位成類(lèi)似于普通訴訟的原告的話(huà)，享有普通的訴訟權(quán)利，在調(diào)取證據(jù)，舉證等方面就可能存在著比較大的困難。一般的訴訟，當(dāng)原告的權(quán)利受到了普通私主體或者行政機(jī)關(guān)的影響，會(huì)去法院提起訴訟，也是我們俗稱(chēng)的“民告民”“民告官”，原告因處于事情的中心，所以有關(guān)的證據(jù)材料較為容易掌握;反觀行政公益訴訟，比如生態(tài)環(huán)境、食品領(lǐng)域出現(xiàn)了嚴(yán)重的問(wèn)題，危害到公共安全，檢察機(jī)關(guān)在履職中發(fā)現(xiàn)了線(xiàn)索，發(fā)出檢察建議為必經(jīng)的前置程序，如果行政機(jī)關(guān)仍舊違法作為或不履職，檢察機(jī)關(guān)才能提起訴訟。雖然說(shuō)該訴訟突破了傳統(tǒng) “當(dāng)事人必須與訴訟標(biāo)的有直接利害關(guān)系的 ”的理論，使得作為公共利益“化身”的檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟成為了可能，但和普通訴訟原告不同的是，涉及公益的訴訟牽扯面廣更為復(fù)雜，檢察機(jī)關(guān)并不是天然的處于事情的中心，并未直接經(jīng)歷，在收集證據(jù)方面比普通訴訟的原告更加困難。

綜上，法律規(guī)范層面的未予以明確規(guī)定，在具體實(shí)踐的過(guò)程中法院、檢察機(jī)關(guān)以及行政機(jī)關(guān)的認(rèn)識(shí)存在著不同，導(dǎo)致了錯(cuò)位情況的出現(xiàn)。故需要明確檢察機(jī)關(guān)的身份定位，利于厘清各方關(guān)系，使得程序順暢運(yùn)行。

三、在法律規(guī)定中明確檢察機(jī)關(guān)身份地位

在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)更多的是扮演法律監(jiān)督者的身份，在立法層面予以確認(rèn)，在實(shí)踐中統(tǒng)一各機(jī)關(guān)的認(rèn)識(shí)，利于檢察機(jī)關(guān)活動(dòng)的順利開(kāi)展。

將檢察機(jī)關(guān)定位為“法律監(jiān)督者”更加準(zhǔn)確：首先，檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但是憲法對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)規(guī)定的較為原則，其他法律的相關(guān)規(guī)定是檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)的進(jìn)一步體現(xiàn)。具體到行政公益訴訟中去，檢察建議是檢察機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的體現(xiàn)，當(dāng)訴前檢察建議未發(fā)揮其作用時(shí)，檢察機(jī)關(guān)向法院提起訴訟，這些都是監(jiān)督權(quán)的表現(xiàn)。其次，行政機(jī)關(guān)比檢察機(jī)關(guān)更為專(zhuān)業(yè)，在公共領(lǐng)域需要依靠行政機(jī)關(guān)發(fā)揮重要作用，行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的訴前檢察建議也體現(xiàn)出了對(duì)于“行政首次判斷權(quán)”的尊重，檢察機(jī)關(guān)所進(jìn)行的法律監(jiān)督只是一種手段，并不是為了“一爭(zhēng)高下，分出對(duì)錯(cuò)”，目的是督促行政機(jī)關(guān)依法行政從而維護(hù)公共利益。最后，從實(shí)踐的角度來(lái)看，如前所述，實(shí)踐中存在著法院、檢察機(jī)關(guān)以及行政機(jī)關(guān)對(duì)于檢察機(jī)關(guān)身份定位認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一的情況。法院、行政機(jī)關(guān)，更傾向于將檢察機(jī)關(guān)定位為普通訴訟的原告，而檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為自己履行的是法律監(jiān)督的職能，上述主體對(duì)于檢察機(jī)關(guān)身份定位認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，會(huì)使得實(shí)踐過(guò)程中存在著問(wèn)題，在訴前階段，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)的不統(tǒng)一往往帶來(lái)檢察機(jī)關(guān)處于相對(duì)“弱勢(shì)”的地位，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)為普通的原告，檢察建議無(wú)法發(fā)揮其最大效用;在訴訟階段，法院將檢察機(jī)關(guān)歸類(lèi)為原告，按照原告的義務(wù)要求檢察機(jī)關(guān)，比如判決書(shū)中對(duì)于檢察機(jī)關(guān)相關(guān)信息要進(jìn)行列明，二審的啟動(dòng)需要和被告一樣通過(guò)上訴的方式等，忽視了檢察機(jī)關(guān)具有的法律監(jiān)督的屬性。在法律上明確檢察機(jī)關(guān)的身份可以讓各方主體形成認(rèn)識(shí)上的統(tǒng)一，利于實(shí)踐的順利進(jìn)行。故將檢察機(jī)關(guān)定位為 “法律監(jiān)督者”更為合理，并在《行政訴訟法》當(dāng)中予以明確，在相關(guān)的法律法規(guī)以及司法解釋中形成統(tǒng)一，以此角色定位為基準(zhǔn)進(jìn)行合理的程序建構(gòu)。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介：作者：王明澤，中共湖北省委黨校碩士研究生。