趨同式環(huán)境治理
——基于“林長(zhǎng)制”實(shí)踐的分析與反思

胡 亮

(河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100)

一、 現(xiàn)象與問(wèn)題

當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境治理領(lǐng)域出現(xiàn)了政策擴(kuò)散現(xiàn)象，一些治理領(lǐng)域獲得成功的做法容易被作為“示范樣本”推廣到其他治理領(lǐng)域，呈現(xiàn)出治理機(jī)制趨同的趨勢(shì)。尤其是近年來(lái)，隨著“河長(zhǎng)制”在治理河流、湖泊中取得較好成效，在林業(yè)、草地、海洋、灘涂等其他領(lǐng)域也建立了“湖長(zhǎng)制”“林長(zhǎng)制”“草長(zhǎng)制”“灣長(zhǎng)制”“灘長(zhǎng)制”等N類“某長(zhǎng)制”，這種“某長(zhǎng)制”治理模式通過(guò)建立省、市、縣、鄉(xiāng)4級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，完善生態(tài)績(jī)效和督查考核，形成一級(jí)壓一級(jí)、層層抓落實(shí)的工作格局，將“碎片化”治理轉(zhuǎn)變?yōu)檎w性的配合，解決自然資源治理中跨區(qū)域、跨部門治理等突出問(wèn)題[1-3]，上述做法也向其他環(huán)境治理領(lǐng)域進(jìn)行了移植[4-5]。

趨同式環(huán)境治理是否能夠全面解決其他領(lǐng)域的環(huán)境問(wèn)題，目前尚無(wú)定論，但從已有的研究來(lái)看，有學(xué)者擔(dān)心這種趨同治理機(jī)制會(huì)出現(xiàn)“南橘北枳”的境況。以“河長(zhǎng)制”的推廣為例，陳濤認(rèn)為“河長(zhǎng)制”擴(kuò)展到其他領(lǐng)域有其邏輯合理性，但是，“某長(zhǎng)制”的實(shí)施也使基層政府疲于應(yīng)付，公眾力量容易被忽視，導(dǎo)致治理績(jī)效“內(nèi)卷化”[1]。王琪等研究也發(fā)現(xiàn)，參照“河長(zhǎng)制”建立起來(lái)的“灣長(zhǎng)制”作為海洋環(huán)境治理的優(yōu)化路徑具有制度創(chuàng)新的意義，但“灣長(zhǎng)制”也具有對(duì)個(gè)人權(quán)威依賴的風(fēng)險(xiǎn)，高位驅(qū)動(dòng)下的治理模式缺乏長(zhǎng)效性、持續(xù)性，容易產(chǎn)生對(duì)“運(yùn)動(dòng)式”治理手段的依賴，他們還指出，由于海洋具有整體性、流動(dòng)性的物理屬性，使得海洋環(huán)境的治理不能僅僅依賴屬地治理，還需要兼顧陸海聯(lián)動(dòng)[4]。

事實(shí)上，對(duì)于趨同式環(huán)境治理的優(yōu)勢(shì)與缺陷，地方政府也有清醒的認(rèn)識(shí)，浙江省在推行“灘長(zhǎng)制”的過(guò)程中，一方面，通過(guò)黨政負(fù)責(zé)機(jī)制化解“碎片化”治理的困局；另一方面，針對(duì)單一模式難以處理地方實(shí)際問(wèn)題，也注重以小微單元治理為突破口，根據(jù)每個(gè)海灣、海灘的具體情況，多級(jí)聯(lián)動(dòng)、“一灘一策”、社會(huì)共治[5]。因此，本文提出以下問(wèn)題：為什么會(huì)出現(xiàn)環(huán)境治理模式的趨同？當(dāng)前趨同的環(huán)境治理是如何具體實(shí)施的？趨同的環(huán)境治理模式能否適應(yīng)多樣化的資源條件和環(huán)境差異，有哪些優(yōu)勢(shì)和不足？

二、 文獻(xiàn)述評(píng)

“趨同式環(huán)境治理”是指將某一環(huán)境領(lǐng)域的成功治理模式復(fù)制到其他環(huán)境治理領(lǐng)域的現(xiàn)象，通過(guò)采用在某一環(huán)境領(lǐng)域已經(jīng)成功的示范樣本，期望在其他環(huán)境治理領(lǐng)域出現(xiàn)相似的政策結(jié)果，是一種典型的政策趨同現(xiàn)象[6]。例如，通過(guò)將“河長(zhǎng)制”的做法推廣到山、林、田、草、海等自然資源領(lǐng)域，形成N種“某長(zhǎng)制”的格局就是這種現(xiàn)象的典型表現(xiàn)。從組織社會(huì)學(xué)合法性機(jī)制的觀點(diǎn)出發(fā)，當(dāng)環(huán)境不確定時(shí)，一個(gè)組織往往會(huì)模仿同領(lǐng)域中成功組織的做法和行為，以減少不確定性[7]，作為已被證明產(chǎn)生良好環(huán)境治理績(jī)效的“河長(zhǎng)制”無(wú)疑具有“合法性”意義，通過(guò)模仿其做法并建立類似的組織機(jī)制可以避免不確定風(fēng)險(xiǎn)，減少因預(yù)測(cè)困難產(chǎn)生的各種非預(yù)期后果。此外，趨同式環(huán)境治理受到行政指令機(jī)制的影響，決策者在“相互看齊”的晉升錦標(biāo)賽機(jī)制的影響下，學(xué)習(xí)成功經(jīng)驗(yàn)，模仿好的做法，可以減少行政成本，并獲得較高的社會(huì)認(rèn)同度[6]。因此，“河長(zhǎng)制”的示范效應(yīng)及其績(jī)效，使得這種治理方式被廣泛接納，也是地方政府避免各種合法性風(fēng)險(xiǎn)的理性選擇。

1. 趨同式環(huán)境治理的內(nèi)涵與特征

班尼特(Colin J．Bennett)認(rèn)為，公共政策趨同往往達(dá)成5個(gè)方面的趨同結(jié)果，即目標(biāo)、內(nèi)容、工具、結(jié)果和風(fēng)格趨同[6，8]，趨同式環(huán)境治理一般也包括上述內(nèi)涵。從全球范圍來(lái)看，環(huán)境治理趨同是一種普遍現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在環(huán)境治理的組織機(jī)構(gòu)、工具、標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)制模式上的趨同。首先，從組織機(jī)構(gòu)上來(lái)說(shuō)，自20世紀(jì)60年代末以來(lái)，相當(dāng)多的國(guó)家設(shè)立了保護(hù)環(huán)境的政府機(jī)構(gòu)，例如，環(huán)境部、國(guó)家環(huán)境機(jī)構(gòu)或環(huán)境咨詢理事會(huì)等應(yīng)對(duì)國(guó)家范圍內(nèi)的環(huán)境治理問(wèn)題的政府機(jī)構(gòu)[9]。其次，從工具的選擇上來(lái)看，大部分國(guó)家都強(qiáng)調(diào)利用立法工具，通過(guò)某一個(gè)具體環(huán)境領(lǐng)域法律解決該領(lǐng)域的治理問(wèn)題。以歐盟為例，20世紀(jì)60年代以來(lái)，大部分國(guó)家都通過(guò)了空氣污染控制、自然資源保護(hù)、水資源保護(hù)和垃圾廢棄物等管理領(lǐng)域的基本立法[10]。再次，從機(jī)制模式上看，全球各個(gè)國(guó)家的治理模式逐漸從分割、碎片化的治理和實(shí)施法律監(jiān)管到更為綜合、靈活的環(huán)境政策的運(yùn)用，諸如談判協(xié)議、排放交易計(jì)劃、生態(tài)稅制改革也在全球范圍內(nèi)進(jìn)行[11-13]。最后，在各個(gè)國(guó)家具體的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的制定上(如碳排放標(biāo)準(zhǔn))也隨著時(shí)間的推移而趨同[14]。此外，從國(guó)家內(nèi)部的治理模式演變來(lái)看，主要發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境治理模式也向混合治理模式趨同[15]，但是在具體時(shí)期，其主導(dǎo)模式也經(jīng)歷了政府主導(dǎo)的“強(qiáng)制性治理-市場(chǎng)治理模式-公共治理模式”的轉(zhuǎn)變過(guò)程。在不同時(shí)期，環(huán)境領(lǐng)域的治理模式總是具有趨同性，例如，在20世紀(jì)70年代美國(guó)污染排放領(lǐng)域，即使具備了實(shí)行可交易的許可和排污稅的條件，大部分州仍堅(jiān)持政府管控的環(huán)境治理方式，以避免創(chuàng)新可能導(dǎo)致的批評(píng)[16]。

在全球環(huán)境治理模式趨同的背景之下，我國(guó)內(nèi)部的環(huán)境治理領(lǐng)域也出現(xiàn)了趨同的現(xiàn)象，例如，“河長(zhǎng)制”等“示范樣本”在全國(guó)范圍內(nèi)推行[1]。環(huán)境治理機(jī)制的趨同，使得每一個(gè)時(shí)期有一種或幾種治理模式占據(jù)主導(dǎo)地位。從歷史角度看，我國(guó)環(huán)境規(guī)制政策理念經(jīng)歷了從“污染防治觀”到“生態(tài)文明觀”的演變，政策類別則經(jīng)歷了從政府干預(yù)到市場(chǎng)激勵(lì)，再到公眾參與和全社會(huì)共同監(jiān)督的演進(jìn)[17]。在具體治理模式上，也經(jīng)歷了從20世紀(jì)70年代的摸索、20世紀(jì)80年代的“命令—控制型”、20世紀(jì)90年代的“政府直控型”再到21世紀(jì)的“政府+市場(chǎng)的復(fù)合型治理”的轉(zhuǎn)變[18]。在一些具體環(huán)境領(lǐng)域的治理中，也逐漸形成了治理模式的趨同，例如，農(nóng)村環(huán)境治理中政策思路從碎片思維趨向系統(tǒng)，治理結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)從單一性趨向多樣化，治理主體從政府主導(dǎo)趨向多元合作，政策供給從短期項(xiàng)目建設(shè)趨向長(zhǎng)效持續(xù)，治理技術(shù)邏輯從工程主義趨向適用技術(shù)，組織方式從粗放管理趨向精細(xì)治理[19]。在鄉(xiāng)村自然資源領(lǐng)域中的治理，也逐漸由“集體化”的治理方式向“家庭承包”“引入市場(chǎng)機(jī)制”“協(xié)同治理”等治理方式趨同轉(zhuǎn)變[20]。

從具體內(nèi)容和特征而言，當(dāng)前我國(guó)自然資源的治理出現(xiàn)了3個(gè)趨同現(xiàn)象：第一，從治理組織形式上，通過(guò)建立行政責(zé)任制進(jìn)行行政發(fā)包，利用行政科層體系一級(jí)壓一級(jí)的方式進(jìn)行壓力傳導(dǎo)，通過(guò)黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制落實(shí)責(zé)任[1]；第二，從治理目標(biāo)上，強(qiáng)調(diào)協(xié)同治理，強(qiáng)調(diào)政府之間、部門之間的相互配合，形成聯(lián)動(dòng)態(tài)勢(shì)[2-3]；第三，從治理工具上，采用運(yùn)動(dòng)式治理與常規(guī)治理結(jié)合的方式解決難點(diǎn)問(wèn)題，甚至將運(yùn)動(dòng)式治理常規(guī)化[21-22]。除此之外，還吸納有限的社會(huì)力量以補(bǔ)充行政主導(dǎo)的不足。從示范樣本來(lái)看，以“河長(zhǎng)制”“林長(zhǎng)制”“草長(zhǎng)制”“灣長(zhǎng)制”等為代表的“某長(zhǎng)制”，已經(jīng)成為自然資源領(lǐng)域的主導(dǎo)治理機(jī)制(見(jiàn)表1)。

表1 自然資源領(lǐng)域主導(dǎo)治理機(jī)制

2. 已有研究的不足

從已有的研究來(lái)看，國(guó)內(nèi)外學(xué)界對(duì)于環(huán)境治理趨同現(xiàn)象主要從政策擴(kuò)散角度進(jìn)行討論，對(duì)政策趨同的原因、擴(kuò)散機(jī)制、接受機(jī)制、擴(kuò)散類型做出了較多的分析與總結(jié)，但是對(duì)政策擴(kuò)散后如何“在地化”、如何與地方經(jīng)驗(yàn)及地方性知識(shí)互動(dòng)、會(huì)產(chǎn)生何種治理后果的討論較少[8,11-12]。例如，關(guān)于歐盟內(nèi)部環(huán)境政策趨同的研究聚焦在歐洲一體化如何影響各國(guó)的環(huán)境政策、立法、標(biāo)準(zhǔn)等，而對(duì)趨同的政策如何與各國(guó)治理實(shí)際相結(jié)合的討論較少[12-13]。然而，由于環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性，治理模式與政策工具如何與應(yīng)用環(huán)境相互適應(yīng)，往往會(huì)產(chǎn)生政策擴(kuò)散的情境化問(wèn)題，甚至直接影響治理績(jī)效[15]。我國(guó)自然領(lǐng)域治理經(jīng)驗(yàn)也說(shuō)明，某一模式如果不考慮資源的特征、地方社會(huì)已有的習(xí)慣權(quán)利體系、地方性知識(shí)，就有可能產(chǎn)生調(diào)適的問(wèn)題。例如，20世紀(jì)80年代以來(lái)，以家庭承包為主導(dǎo)的管理方式向草場(chǎng)、林地?cái)U(kuò)散，改變了原來(lái)依靠社區(qū)或者集體管理林、草的習(xí)慣，導(dǎo)致了嚴(yán)重的后果，草場(chǎng)到戶產(chǎn)生“圍欄效應(yīng)”，造成一些地方草場(chǎng)的退化，山權(quán)分戶初期也由于配套制度尚不完善，使得林業(yè)資源在資本下鄉(xiāng)浪潮中遭受破壞性利用，林業(yè)資源被過(guò)度開(kāi)發(fā)，致使農(nóng)戶利益受損[20，23-25]。應(yīng)該看到，學(xué)者的研究注意到了單一環(huán)境治理政策與地方實(shí)際產(chǎn)生的摩擦與后果，但是缺乏對(duì)趨同式環(huán)境治理現(xiàn)象的實(shí)踐機(jī)制與理論的充分討論，對(duì)趨同機(jī)制在地方實(shí)施的優(yōu)勢(shì)與不足缺少歸納與總結(jié)。

基于此，本文認(rèn)為，當(dāng)一種示范模式被采納后會(huì)面臨如何適應(yīng)地方實(shí)際的問(wèn)題，具體體現(xiàn)在3個(gè)方面：第一，標(biāo)準(zhǔn)化的“示范樣本”如何應(yīng)對(duì)資源的豐富性與多樣性問(wèn)題？例如，自然資源的治理中，諸如資源稟賦與產(chǎn)權(quán)特征的差異會(huì)影響治理的趨同[16，26]。第二，新舊治理機(jī)制如何相互調(diào)適。埃伯萊因·科威爾(Eberlein Kewer)等認(rèn)為，環(huán)境治理趨同過(guò)程中，新舊機(jī)制可能相互融合，也可能相互競(jìng)爭(zhēng)與沖突[27]?？梢灶A(yù)料，在推行新模式過(guò)程中，舊機(jī)制產(chǎn)生的路徑依賴會(huì)對(duì)新引入的治理方式產(chǎn)生影響。第三，單一治理模式如何應(yīng)對(duì)地方社會(huì)的多樣與復(fù)雜特性？如何吸納地方性知識(shí)？人類學(xué)家詹姆斯·斯科特(James Scott)以18世紀(jì)德國(guó)的“科學(xué)林業(yè)”為例，指出早期歐洲各國(guó)基于財(cái)政目的來(lái)管理森林，簡(jiǎn)單化森林產(chǎn)權(quán)關(guān)系、簡(jiǎn)單化人與林業(yè)的關(guān)系、簡(jiǎn)單化樹種之間的關(guān)系，犧牲其他無(wú)經(jīng)濟(jì)效用的物種，破壞生物多樣性，致使生態(tài)系統(tǒng)喪失彈性[28]。因此，如何采取情境化的治理方式，吸收社會(huì)力量參與和吸收地方性知識(shí)，就成為趨同制度是否真正落地的關(guān)鍵。

當(dāng)前，在我國(guó)環(huán)境治理領(lǐng)域中，由于“某長(zhǎng)制”在解決河流、湖泊治理中“九龍治水”“小馬拉大車”上的良好績(jī)效，其做法在自然資源領(lǐng)域得到了推廣，尤其在林業(yè)領(lǐng)域得到了廣泛執(zhí)行，并即將在全國(guó)推廣(1)參見(jiàn)：中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)[EB/OL].[2020-10-30].http:∥www.xinhuanet.com/2020-10/29/c_1126674147.htm.。因此，本文以“林長(zhǎng)制”的實(shí)施為例，分析治理模式趨同的實(shí)踐及其后果，并探討完善趨同式環(huán)境治理的路徑。

三、 趨同式環(huán)境治理的地方實(shí)踐

2017年，安徽省“以制度創(chuàng)新推進(jìn)森林資源保護(hù)與發(fā)展，補(bǔ)齊生態(tài)短板，筑牢綠色屏障”(2)參見(jiàn)：安徽省林業(yè)局.《中共安徽省委、安徽省人民政府關(guān)于建立林長(zhǎng)制的意見(jiàn)》政策解讀[EB/OL].[2020-02-06].http:∥lyj.ah.gov.cn/public/9913203/39128592.html.，參照“河長(zhǎng)制”的做法，率先在合肥、安慶、宣城等地進(jìn)行“林長(zhǎng)制”試點(diǎn)(3)安徽省原計(jì)劃2018年在全省推行林長(zhǎng)制，但截至2019年底，仍處于試點(diǎn)階段。。2018年，江西省也開(kāi)始全面實(shí)施“林長(zhǎng)制”，截至2019年底，全國(guó)有21個(gè)省、自治區(qū)、直轄市全面或在部分地區(qū)試點(diǎn)實(shí)施“林長(zhǎng)制”。與“河長(zhǎng)制”類似，“林長(zhǎng)制”堅(jiān)持黨政同責(zé)、部門聯(lián)動(dòng)，堅(jiān)持嚴(yán)格考核、強(qiáng)化監(jiān)督，建立省、市、縣、鄉(xiāng)、村5級(jí)“林長(zhǎng)制”體系(4)參見(jiàn)：安徽省林業(yè)局.《中共安徽省委、安徽省人民政府關(guān)于建立林長(zhǎng)制的意見(jiàn)》政策解讀[EB/OL].[2020-02-06].http:∥lyj.ah.gov.cn/public/9913203/39128592.html.。到2017年底，安徽省在試點(diǎn)地區(qū)共設(shè)立5.2萬(wàn)余名林長(zhǎng)(5)參見(jiàn)：新華網(wǎng).安徽：5.2萬(wàn)余名林長(zhǎng)守護(hù)綠水青山[EB/OL].[2020-02-06].http:∥www.xinhuanet.com/2019-01/31/c_1210052132.html.；2019年，江西省明確6.4萬(wàn)余名林長(zhǎng)(6)參見(jiàn)：大公網(wǎng).江西進(jìn)一步壓實(shí)林長(zhǎng)巡林制 發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)富民[EB/OL].[2020-06-27].http:∥www.takungpao.com/special/239159/2020/0527/454605.html.。本文的調(diào)查區(qū)域主要集中在安徽N市H鎮(zhèn)與江西Y縣G鄉(xiāng)，N市是皖南重要的林區(qū)，Y縣是全國(guó)著名的“優(yōu)秀林業(yè)縣”，兩地都是我國(guó)較早實(shí)施“林長(zhǎng)制”的地區(qū)，通過(guò)對(duì)這兩個(gè)田野地的調(diào)查，具體分析趨同式環(huán)境治理的實(shí)踐及其成效。

1. 組織模仿與行政發(fā)包制的快速建立

環(huán)境治理模式的趨同性表現(xiàn)在組織結(jié)構(gòu)與制度在新領(lǐng)域中的被模仿與復(fù)制，通過(guò)對(duì)成功樣本的參照，不但可以避免“摸著石頭過(guò)河”產(chǎn)生的問(wèn)題，而且可以節(jié)省制度試錯(cuò)與設(shè)計(jì)的成本。以“林長(zhǎng)制”的實(shí)施為例，安徽和江西兩個(gè)省通過(guò)對(duì)“河長(zhǎng)制”的參照，在省、市、縣3級(jí)迅速建立“林長(zhǎng)制”部門協(xié)作機(jī)制(7)參見(jiàn)：江西省人民政府.關(guān)于全面推行林長(zhǎng)制的意見(jiàn)[EB/OL].[2020-02-06].http:∥www.jiangxi.gov.cn/art/2018/8/9/art_396_137838.html.。具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，由于“河長(zhǎng)制”的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，H鎮(zhèn)迅速地建立起了相關(guān)的組織體系和制度，從2017年8月開(kāi)始進(jìn)行組織建設(shè)，到當(dāng)年年底已完善各項(xiàng)制度，主要包括：①確立林長(zhǎng)與責(zé)任。林長(zhǎng)由鎮(zhèn)黨委、政府、人大主要負(fù)責(zé)人和黨委班子成員擔(dān)任，共3個(gè)總林長(zhǎng)(鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)、鎮(zhèn)人大主席)，5個(gè)副總林長(zhǎng)(鎮(zhèn)黨委副書記、紀(jì)委書記，2位副鎮(zhèn)長(zhǎng)和1位黨委委員)。各村設(shè)立林長(zhǎng)和副林長(zhǎng)，分別由村黨支部書記、村委會(huì)主任擔(dān)任。上述大部分林長(zhǎng)、副林長(zhǎng)同時(shí)也是各個(gè)層級(jí)的河長(zhǎng)。②建立林長(zhǎng)會(huì)議制度。鎮(zhèn)級(jí)林長(zhǎng)會(huì)議成員由總林長(zhǎng)和林長(zhǎng)、鎮(zhèn)直有關(guān)單位主要負(fù)責(zé)人組成，鎮(zhèn)級(jí)林長(zhǎng)會(huì)議成員單位確定1名負(fù)責(zé)人為聯(lián)絡(luò)員。③設(shè)立“林長(zhǎng)制”辦公室。鎮(zhèn)級(jí)“林長(zhǎng)制”辦公室設(shè)在林業(yè)站，林業(yè)站負(fù)責(zé)人任辦公室主任。④網(wǎng)格化管理。在林長(zhǎng)制最末端一級(jí)，安徽和江西兩個(gè)省均實(shí)行網(wǎng)格化管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃定片區(qū)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)林長(zhǎng)督導(dǎo)，村級(jí)林長(zhǎng)作為轄區(qū)網(wǎng)格長(zhǎng)、村民小組長(zhǎng)作為網(wǎng)格員開(kāi)展工作，另外還聘請(qǐng)護(hù)林員對(duì)森林進(jìn)行日常管護(hù)監(jiān)測(cè)。江西省的做法更為精細(xì)，通過(guò)建立“一長(zhǎng)兩員”制度，設(shè)立片區(qū)，由林長(zhǎng)負(fù)責(zé)督導(dǎo)，監(jiān)管員負(fù)責(zé)對(duì)護(hù)林員監(jiān)管與指導(dǎo)，護(hù)林員負(fù)責(zé)日常巡護(hù)、監(jiān)測(cè)森林火情、監(jiān)測(cè)病蟲害和維護(hù)設(shè)施等。

通過(guò)制度模仿，縣、鄉(xiāng)、村3級(jí)迅速建立了組織上的壓力傳導(dǎo)機(jī)制，具有行政發(fā)包制的特征[29-30]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)林長(zhǎng)將森林管護(hù)的責(zé)任落實(shí)到村一級(jí)具體個(gè)人，通過(guò)嚴(yán)格考核制度，實(shí)現(xiàn)“林有人管、事有人做、責(zé)有人擔(dān)”，并實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。另外，在督查考核上，兩個(gè)調(diào)查區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)均建立了嚴(yán)格的考核機(jī)制。H鎮(zhèn)建立了“月調(diào)度、季評(píng)價(jià)、年考核”的工作責(zé)任機(jī)制，針對(duì)組織機(jī)構(gòu)及制度建立與運(yùn)行、年度工作任務(wù)落實(shí)推進(jìn)、問(wèn)題交辦整改和落實(shí)、宣傳報(bào)道和信息材料報(bào)送、工作臺(tái)賬資料收集與整理、職能工作落實(shí)、督查指導(dǎo)、特色亮點(diǎn)與機(jī)制創(chuàng)新等方面進(jìn)行打分考核(8)參見(jiàn)H鎮(zhèn)印發(fā)的《林長(zhǎng)制五項(xiàng)工作制度》，2018年8月9日。。G鄉(xiāng)更加細(xì)化了“林長(zhǎng)制”的考核項(xiàng)目，建立了9大項(xiàng)的考核內(nèi)容和賦分細(xì)則，其考核標(biāo)準(zhǔn)作為黨政干部任用的重要參考，森林管理等工作逐漸成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的核心工作之一?？傮w上，因?yàn)橛袑?shí)施“河長(zhǎng)制”的經(jīng)驗(yàn)，相關(guān)組織體系和機(jī)制迅速建立起來(lái)，并發(fā)揮作用，大大節(jié)省了制度設(shè)計(jì)的成本。

2. 模范治理機(jī)制的快速推廣

趨同式環(huán)境治理可以將已經(jīng)證明有效的工作機(jī)制迅速?gòu)?fù)制到新的領(lǐng)域，以減少“試點(diǎn)”時(shí)間，有針對(duì)性地解決相關(guān)領(lǐng)域的難點(diǎn)問(wèn)題。尤其是在國(guó)家強(qiáng)調(diào)協(xié)同治理的大背景下，樣本模式提供了行政系統(tǒng)整體配合聯(lián)動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)，依賴運(yùn)動(dòng)式治理“拔釘子”的做法也在各類環(huán)境治理領(lǐng)域中得到推廣。

首先，協(xié)同治理機(jī)制的建立與推廣。由于我國(guó)環(huán)境治理領(lǐng)域長(zhǎng)期存在“小馬拉大車”“九龍治水”“條塊分割”等“碎片化”治理痼疾，在各類自然資源管理中，主要是“條條”職能部門“唱獨(dú)角戲”，“部門化”傾向突出，相互之間缺乏配合。以林業(yè)管理為例，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)林業(yè)部門與國(guó)土、公安、農(nóng)經(jīng)、安監(jiān)、綜治等部門缺乏溝通和配合，一級(jí)政府“塊塊”統(tǒng)合較少，資源保護(hù)的合力難以形成?！傲珠L(zhǎng)制”通過(guò)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的高位推動(dòng)，將“條、塊”進(jìn)行整合，全面協(xié)調(diào)森林管理事務(wù)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)，通過(guò)林長(zhǎng)會(huì)議和“林長(zhǎng)制”辦公室整合了黨政辦、經(jīng)發(fā)辦、綜治辦、農(nóng)辦、財(cái)政所、林業(yè)站、國(guó)土所、派出所、安監(jiān)站的行政資源，通過(guò)各類例會(huì)，將上級(jí)任務(wù)進(jìn)行分解，責(zé)任落實(shí)到各個(gè)部門、村委、個(gè)人，甚至于中小學(xué)也成為“林長(zhǎng)制”會(huì)議的成員單位，負(fù)責(zé)開(kāi)展生態(tài)文明教育，加強(qiáng)校園綠化建設(shè)(9)參見(jiàn)H鎮(zhèn)黨委、政府《關(guān)于印發(fā)胡樂(lè)鎮(zhèn)全面推行林長(zhǎng)制工作方案的通知》，2017年12月20日。。

從穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)狀態(tài)被破壞，開(kāi)始出現(xiàn)大小年和產(chǎn)量明顯下降年份起，直到產(chǎn)量降到幾無(wú)經(jīng)濟(jì)收益時(shí)為止。主要以大年疏花琉果為重點(diǎn)，配合深翻改土增施肥水和更新根系；適當(dāng)重剪回縮和利用更新枝條。小年促進(jìn)新梢生長(zhǎng)和控制花芽形成量以延緩衰老。

協(xié)同治理機(jī)制在解決各類自然資源管理中具有制度創(chuàng)新的意義。以N市為例，由于歷史原因，當(dāng)?shù)貒?guó)有林場(chǎng)與村集體因林權(quán)歸屬問(wèn)題產(chǎn)生了大量的糾紛，近年來(lái)當(dāng)?shù)厣降厣婕吧胶颂业姆N植，利益巨大，導(dǎo)致林場(chǎng)與村集體的利益難以協(xié)調(diào)，由于林場(chǎng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般在行政層級(jí)上都屬于正科級(jí)單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解決問(wèn)題的能力有限?！傲珠L(zhǎng)制”實(shí)施后，通過(guò)縣一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的參與促進(jìn)了雙方糾紛的解決。H鎮(zhèn)的一個(gè)林長(zhǎng)說(shuō)，“我們(鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部)講話沒(méi)有底氣，領(lǐng)導(dǎo)(縣一級(jí)林長(zhǎng))發(fā)一句話，會(huì)讓雙方坐下來(lái)，平心靜氣地表達(dá)自己的意見(jiàn)，雖然不一定能解決問(wèn)題，至少有一個(gè)表達(dá)意見(jiàn)的場(chǎng)合”(10)對(duì)H鎮(zhèn)鄭副書記(副林長(zhǎng))的訪談，2019年7月18日。。通過(guò)上一級(jí)權(quán)威，解決了一些焦點(diǎn)問(wèn)題，這位林長(zhǎng)又說(shuō)，“老大難、老大難，老大出手就不難”。

其次，運(yùn)動(dòng)式治理方式的普遍運(yùn)用。運(yùn)動(dòng)式治理是指通過(guò)自上而下、政治動(dòng)員的方式來(lái)調(diào)動(dòng)資源、集中各方力量和注意力來(lái)完成某一特定任務(wù)[31]。無(wú)論是“林長(zhǎng)制”“河長(zhǎng)制”“灣長(zhǎng)制”“草長(zhǎng)制”，還是海洋治理中的“清海行動(dòng)”等，都有鮮明的運(yùn)動(dòng)式治理的特征。通過(guò)運(yùn)動(dòng)式治理“拔釘子”“滅火”，解決了常規(guī)治理中難以解決的問(wèn)題。在“林長(zhǎng)制”的實(shí)施過(guò)程中，以森林防火動(dòng)員為例，由于森林火災(zāi)容易出現(xiàn)重大事故，森林防火也成為林長(zhǎng)的核心任務(wù)之一。僅僅在2018年，N市進(jìn)行了兩次大規(guī)模的集中動(dòng)員，建立了19支滅火突擊隊(duì)，共1 200人參與，分為兩個(gè)階段：第一階段，2018年初，N市要求開(kāi)展冬季森林防火工作，隨后，H鎮(zhèn)要求各個(gè)片區(qū)組織人員進(jìn)行培訓(xùn)，并建立滅火突擊隊(duì)，同時(shí)要求分管負(fù)責(zé)人、林場(chǎng)、林業(yè)站、兼職消防骨干保持聯(lián)系方式暢通，隨時(shí)行動(dòng)應(yīng)對(duì)火情。第二階段，2018年10月到當(dāng)年年底，N市森林防火指揮部下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展全市森林防火工作督查的通知》，H鎮(zhèn)布置任務(wù)，責(zé)任到人，手機(jī)保持暢通，隨叫隨到，重點(diǎn)時(shí)期不允許休假。

“亂伐亂種”也是集中整治的另一個(gè)重點(diǎn)。N市為了治理毀林種茶現(xiàn)象，于2019年春開(kāi)展“亂伐亂種”專項(xiàng)整治及“復(fù)綠”工作，通過(guò)向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出巡查組，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立領(lǐng)導(dǎo)組，進(jìn)行包干責(zé)任分工，動(dòng)員林業(yè)站、農(nóng)辦、水利站、環(huán)保辦，會(huì)同各村進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查，聯(lián)合國(guó)土所、派出所進(jìn)行集中整治，嚴(yán)格規(guī)定生態(tài)修復(fù)時(shí)限表，將“復(fù)綠包保”(11)“復(fù)綠包?！笔侵笇⒒謴?fù)綠化工作包干分片，由專人負(fù)責(zé)，并簽訂包保責(zé)任書，明確責(zé)任范圍和獎(jiǎng)懲制度。工作納入年度考核，由鎮(zhèn)紀(jì)委進(jìn)行監(jiān)督，強(qiáng)化責(zé)任追究，通過(guò)集中整頓，形成了標(biāo)準(zhǔn)化的工作細(xì)則，促進(jìn)了考核辦法的制度化，也轉(zhuǎn)變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的觀念。通過(guò)日常事務(wù)常規(guī)治理和重點(diǎn)事務(wù)運(yùn)動(dòng)式治理結(jié)合的方式，G鄉(xiāng)與H鎮(zhèn)的森林防火、亂伐亂種、偷捕野生動(dòng)物等現(xiàn)象得到了遏制。

3. 樣本機(jī)制的“地方化”

在實(shí)踐中可以看到，趨同式環(huán)境治理的樣本機(jī)制在推廣過(guò)程中也出現(xiàn)了“地方化”的修正。首先，地方政府在選擇某種治理機(jī)制的過(guò)程中，決策者會(huì)將明顯不符合地方實(shí)際情況的做法剔除，保留能夠適應(yīng)地方實(shí)際治理的部分，并進(jìn)行修正，例如，安徽和江西兩個(gè)省在“林長(zhǎng)制”的實(shí)施過(guò)程中，根據(jù)林業(yè)的具體特征，在組織機(jī)構(gòu)、協(xié)同治理的具體方式上有所差別；其次，地方已有的治理機(jī)制與外來(lái)治理機(jī)制會(huì)相互適應(yīng)、相互結(jié)合、相互滲透，建構(gòu)新型的治理機(jī)制，例如，“林長(zhǎng)制”與項(xiàng)目制的相互結(jié)合就是環(huán)境治理領(lǐng)域內(nèi)一個(gè)較有代表性的機(jī)制融合范例。

在實(shí)踐中，地方政府將項(xiàng)目制運(yùn)作的工作經(jīng)驗(yàn)結(jié)合到環(huán)境治理的工作機(jī)制之中。項(xiàng)目制是當(dāng)前國(guó)家進(jìn)行地方治理的一個(gè)重要機(jī)制，各種財(cái)政資金以轉(zhuǎn)移支付“專項(xiàng)”“項(xiàng)目”下達(dá)到地方[32]。以安徽省為例，該省提出“護(hù)綠、增綠、管綠、用綠、活綠”的“五綠”治理理念，而上級(jí)對(duì)于各項(xiàng)內(nèi)容建設(shè)的資金也主要通過(guò)項(xiàng)目來(lái)分配。2019年，H鎮(zhèn)就根據(jù)林業(yè)發(fā)展的需要申請(qǐng)了“互聯(lián)網(wǎng)+全民義務(wù)植樹”“林區(qū)道路建設(shè)納入地方公路網(wǎng)”“中央財(cái)政森林撫育補(bǔ)貼試點(diǎn)”“天然次生林封山育林”“殘次林修復(fù)”“林區(qū)作業(yè)道維修補(bǔ)貼”等項(xiàng)目。H鎮(zhèn)為了打造“現(xiàn)代林業(yè)園區(qū)建設(shè)工程”，計(jì)劃通過(guò)申請(qǐng)林業(yè)資金，改造特色經(jīng)濟(jì)林、商品林基地，提升木本油料林、森林旅游等特色林業(yè)，推動(dòng)規(guī)?；?、專業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，通過(guò)申請(qǐng)農(nóng)業(yè)扶貧資金，大力培育林業(yè)專業(yè)合作社、家庭林場(chǎng)、林業(yè)大戶等特色經(jīng)濟(jì)實(shí)體，建設(shè)山核桃、林下經(jīng)濟(jì)、森林旅游、用材林、茶葉等現(xiàn)代林業(yè)示范園區(qū)，同時(shí)吸引龍頭企業(yè)、林業(yè)大戶進(jìn)行項(xiàng)目投資，大力發(fā)展林禽、林菌、林藥、林游等林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)。G鄉(xiāng)也注重與“礦山復(fù)綠”工程、“Y縣南部山區(qū)封山育林”項(xiàng)目、“主通道沿線景觀”項(xiàng)目等相結(jié)合以提升“五綠”效能。

通過(guò)與項(xiàng)目捆綁，一方面，“林長(zhǎng)制”的工作內(nèi)容與政府比較擅長(zhǎng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作“融為一體”，便于實(shí)施操作，地方政府可以獲得資金發(fā)展林業(yè)與綠色生態(tài)旅游，保護(hù)生態(tài)，也可以實(shí)現(xiàn)資源管理的目標(biāo)；另一方面，地方政府也希望通過(guò)這種新型模式，發(fā)現(xiàn)工作“亮點(diǎn)”，在上級(jí)部門的年度考核中獲得加分。

四、 趨同式環(huán)境治理的困境

從我國(guó)公共政策擴(kuò)散的基本特征來(lái)看，趨同式環(huán)境治理有其邏輯必然性，對(duì)于解決環(huán)境治理領(lǐng)域的一些緊迫問(wèn)題具有重要意義。但是，從實(shí)踐中也能夠發(fā)現(xiàn)趨同式環(huán)境治理機(jī)制趨同所產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，例如，趨同樣本機(jī)制擴(kuò)散和模仿過(guò)程中會(huì)將本身所具有的矛盾平移到新的領(lǐng)域，趨同式環(huán)境治理過(guò)程中過(guò)于依賴行政壓力型體制和運(yùn)動(dòng)式治理、排斥地方社會(huì)參與等局限性也在新治理領(lǐng)域中有所呈現(xiàn)；另外，環(huán)境治理趨同也容易忽視所擴(kuò)散領(lǐng)域的自然資源稟賦的差異和權(quán)利分布，導(dǎo)致治理過(guò)程中的“簡(jiǎn)單主義”傾向[28]，將地方社會(huì)人與自然資源的復(fù)雜關(guān)系理解為治理的障礙，或過(guò)于依靠體制化的治理機(jī)制，而導(dǎo)致對(duì)地方經(jīng)驗(yàn)的忽視，造成“南橘北枳”后果[1,3]。

1. 行政主導(dǎo)機(jī)制的內(nèi)在局限

我國(guó)政策擴(kuò)散主要有兩種方式：一種是自上而下的上級(jí)政府推動(dòng)的層級(jí)擴(kuò)散模式，另一種是地方政府實(shí)行的自下而上的吸納輻射擴(kuò)散模式[6]，無(wú)論是上級(jí)政府推動(dòng)還是下級(jí)政府主動(dòng)選擇，環(huán)境治理都傾向于依賴行政系統(tǒng)的壓力傳導(dǎo)來(lái)推動(dòng)工作的開(kāi)展。因此，趨同樣本模式的治理成效容易受到上級(jí)注意力的影響，當(dāng)上級(jí)注意力較高時(shí)，地方政策推動(dòng)較為積極，治理成效較為顯著；當(dāng)上級(jí)轉(zhuǎn)移了注意力時(shí)，就容易退回原點(diǎn)。此外，行政組織系統(tǒng)本身所具有的矛盾也會(huì)體現(xiàn)在治理模式實(shí)施過(guò)程中，面對(duì)繁雜的公共管理事務(wù)，為了避免采納新模式增加政府的行政成本，地方政府在具體執(zhí)行中也呈現(xiàn)出“選擇性執(zhí)行”的特征，尤其是相比扶貧、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維穩(wěn)、綜治等更為重要的“一票否決”事務(wù)時(shí)，地方政府會(huì)根據(jù)考核壓力的大小、上級(jí)重視程度、目標(biāo)時(shí)限的緊迫程度等，對(duì)趨同樣本模式進(jìn)行象征性的執(zhí)行，以應(yīng)付一些日常的督查考核。

第二，地方治理的頑疾也會(huì)移植到樣本機(jī)制的實(shí)施過(guò)程之中。由于我國(guó)縣、鄉(xiāng)政府處于行政權(quán)力的末端，“上面千條線，下面一根針”，眾多復(fù)雜的行政職能使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行動(dòng)策略上不得不有所選擇，優(yōu)先完成“一票否決”的考核指標(biāo)[21]。而森林保護(hù)見(jiàn)效慢，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)支持不足，各地主動(dòng)性不高，除非可以與項(xiàng)目綁定帶來(lái)項(xiàng)目資金時(shí)，黨政領(lǐng)導(dǎo)的積極性才會(huì)被調(diào)動(dòng)。H鎮(zhèn)一位副書記也承認(rèn)，“‘林長(zhǎng)制’多一塊牌子，多一個(gè)人擔(dān)責(zé)，其他(管理上)差別不大”。另外，由于“某長(zhǎng)制”繁多，淡化了地方政府對(duì)于“林長(zhǎng)制”的重視程度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)只能根據(jù)輕重緩急有選擇性地執(zhí)行政策。

第三，行政體系內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性局限難以避免，趨同式環(huán)境治理雖然強(qiáng)調(diào)協(xié)同治理的機(jī)制建設(shè)，但是政府之間、部門之間的相互配合仍舊存在結(jié)構(gòu)障礙?！皦K塊”與“條條”責(zé)任不清是我國(guó)自然資源治理中的結(jié)構(gòu)性難題，以林業(yè)管理為例，林業(yè)的技術(shù)性較強(qiáng)，林長(zhǎng)很難真正了解林業(yè)的具體事務(wù)，日常管護(hù)主要依賴林業(yè)站和護(hù)林員。由于林業(yè)部門在業(yè)務(wù)上受上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，所以在實(shí)際工作中，“管綠、護(hù)綠”等與林長(zhǎng)責(zé)任相同部分，林長(zhǎng)和林業(yè)站在具體工作安排(時(shí)間、內(nèi)容)上各有各的布置，“塊塊”與“條條”之間，需要花費(fèi)巨大的協(xié)調(diào)成本才能達(dá)成一致。此外，H鎮(zhèn)的林長(zhǎng)也反映，縣里的公安、安監(jiān)、環(huán)保等職能部門因?yàn)樾姓?jí)別與鄉(xiāng)鎮(zhèn)同級(jí)，所以很難調(diào)動(dòng)，需要縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)出面協(xié)調(diào)才能做好工作。

第四，過(guò)于依賴運(yùn)動(dòng)式治理也造成行政成本的提高與工作人員被動(dòng)式應(yīng)對(duì)。由于運(yùn)動(dòng)式治理需要大量的人、財(cái)、物的投入，對(duì)于基層地方政府而言意味著巨大的行政開(kāi)支，由于政府工作人員都是身兼幾職，一些站、所的工作人員除本職工作外，還有政府交辦的其他事務(wù)，這種運(yùn)動(dòng)式治理往往需要抽調(diào)大量的人員參與，使地方不得不暫停其他工作以彌補(bǔ)捉襟見(jiàn)肘的人力短缺。運(yùn)動(dòng)式治理的高強(qiáng)度、快節(jié)奏容易造成工作人員身心疲憊，進(jìn)而消極被動(dòng)式應(yīng)付。此外，運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制也使常規(guī)治理機(jī)制功能退化成為擺設(shè)，治理完全成為上級(jí)推動(dòng)的結(jié)果?？傊捎谛姓茖又频膬?nèi)在矛盾，使各種樣本模式要真正落地生根較為困難，呈現(xiàn)出一種“懸浮狀態(tài)”[34]。

2. 趨同治理與自然資源多樣性的矛盾

環(huán)境治理模式的趨同與自然資源的多樣性之間是一對(duì)矛盾關(guān)系，從國(guó)家治理的角度而言，治理往往具有“簡(jiǎn)單主義”的特征，期望減少自然復(fù)雜性帶來(lái)治理成本[28]。在環(huán)境治理領(lǐng)域，這種簡(jiǎn)單化的做法也容易產(chǎn)生“削足適履”的問(wèn)題。以“林長(zhǎng)制”的實(shí)施為例，作為從河流管理引入的治理機(jī)制，“林長(zhǎng)制”是否能夠適應(yīng)森林資源稟賦也仍舊有值得探討之處。

首先，趨同式治理面臨自然稟賦的豐富性問(wèn)題。由于各類自然資源具體特征不一，很難采取相似的管理方式。河流的延伸性和可視性，使得強(qiáng)調(diào)依賴行政力量、通過(guò)跨區(qū)域協(xié)同治理的“河長(zhǎng)”方式可以有效發(fā)揮作用。與流動(dòng)的河水不同，林木是不動(dòng)的，森林的廣闊性、樹木的密閉性、物理地形的復(fù)雜性導(dǎo)致日常森林中偶發(fā)的偷獵、偷樹、無(wú)證濫砍、燒山、燒炭等行為難以監(jiān)管，只能依靠經(jīng)常性、近距離的日常監(jiān)督才能有所成效。由于林地動(dòng)輒千畝，即使村級(jí)林長(zhǎng)也不可能熟知轄區(qū)內(nèi)的所有涉林事宜，護(hù)林員經(jīng)常性的巡林，也只能對(duì)視線范圍內(nèi)的林地進(jìn)行短期看護(hù)。以江西省護(hù)林員負(fù)責(zé)的護(hù)林范圍為例，護(hù)林員人均護(hù)林面積達(dá)3 000～4 000畝，很難對(duì)所有林地進(jìn)行細(xì)致周到的巡查。因此，動(dòng)員有限的行政力量，僅依靠林長(zhǎng)和治理網(wǎng)格內(nèi)的1～2個(gè)護(hù)林員，完成全面監(jiān)管任務(wù)有著現(xiàn)實(shí)的困難。

其次，趨同式治理也面臨自然資源產(chǎn)權(quán)多樣性的問(wèn)題。從自然資源產(chǎn)權(quán)理論的觀點(diǎn)來(lái)看，某種自然資源往往也因其特征，會(huì)形成不同的最優(yōu)化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與治理機(jī)制[16]。河流的公共屬性和跨域?qū)傩?，使具有協(xié)同治理優(yōu)勢(shì)的“河長(zhǎng)制”能夠發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，解決“公水悲劇”與“九龍治水”難題。而林地的可分割性，較為清晰、排他的權(quán)利關(guān)系，使林業(yè)管理領(lǐng)域?qū)嵤┕灿袑傩缘臉颖灸Ｊ匠尚Т蟠蛘劭邸?005年以來(lái)，國(guó)家通過(guò)集體林權(quán)制度改革明晰林權(quán)，大部分集體林地都分山到戶，農(nóng)戶成為林權(quán)的主體，使林權(quán)具有“類家庭所有”的特征。林長(zhǎng)需要對(duì)片區(qū)林地全面負(fù)責(zé)，不可避免地會(huì)影響農(nóng)戶利益。而鄉(xiāng)土社會(huì)的人情、面子等特征，也使得基層林長(zhǎng)面臨監(jiān)管的兩難。調(diào)查過(guò)程中，G鄉(xiāng)一位村委會(huì)主任(片區(qū)林長(zhǎng))抱怨，農(nóng)村的規(guī)矩是砍別人的樹算偷，砍自己家的樹還算偷嗎(12)對(duì)G鄉(xiāng)BX村的村支書訪談，2019年8月23日。？

“分山到戶”后家庭主體權(quán)利的確立，也使政府介入森林管理不能完全采取行政命令式的方式，而多通過(guò)市場(chǎng)原則實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。例如，以生態(tài)補(bǔ)償方式，對(duì)納入公益林、生態(tài)林的林地進(jìn)行補(bǔ)貼。但現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是，由于我國(guó)總體上對(duì)劃入公益林、生態(tài)林的林地的生態(tài)補(bǔ)償較低，與市場(chǎng)價(jià)格相差甚遠(yuǎn)，對(duì)那些大部分承包林地被劃入生態(tài)林的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，其利益損失難以得到真正彌補(bǔ)。當(dāng)然，非正式的林權(quán)也影響“林長(zhǎng)制”的工作，長(zhǎng)期以來(lái)地方社會(huì)內(nèi)部會(huì)形成較為復(fù)雜的習(xí)慣權(quán)利，其歷史成因久遠(yuǎn)，林長(zhǎng)的介入不但打破雙方默認(rèn)的“模糊”界線，而且容易激化矛盾，導(dǎo)致山地管理的困難。

3. 缺乏社會(huì)參與渠道

日益趨同的環(huán)境治理對(duì)于體制外的社會(huì)力量缺乏吸納渠道，主要依靠行政人員執(zhí)行，而這些行政人員大部分都是外地干部，缺少對(duì)于當(dāng)?shù)刈匀毁Y源的具體知識(shí)，往往很難細(xì)致入微地了解自然資源的具體狀況，形成“外行”指導(dǎo)“內(nèi)行”的現(xiàn)象。此外，干部的外來(lái)身份也使得他們?nèi)狈Φ胤缴鐣?huì)網(wǎng)絡(luò)，很難解決其中的矛盾與糾紛[35]。即使是在制度設(shè)計(jì)中留有市場(chǎng)、社會(huì)力量參與的制度框架(如在“林長(zhǎng)制”推行過(guò)程中，各級(jí)政府及部門都設(shè)置公示牌和舉報(bào)信箱等)，但是在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，由于壓力傳導(dǎo)主要依靠行政科層制度，有關(guān)政府及部門不但不重視體制外力量的參與，反而為避免社會(huì)力量參與導(dǎo)致的復(fù)雜性，進(jìn)而排斥各種非行政力量的介入，結(jié)果是基層的意見(jiàn)容易被忽視，公眾意見(jiàn)也很少有反饋，社會(huì)力量的參與經(jīng)常會(huì)被視作政策實(shí)施的干擾，上級(jí)的指示、規(guī)劃成為治理行動(dòng)的主要出發(fā)點(diǎn)。例如，N市所實(shí)施的“一林一策”事關(guān)各村的林業(yè)發(fā)展問(wèn)題，理應(yīng)在全村范圍內(nèi)進(jìn)行充分討論，但事實(shí)上鄉(xiāng)、村兩級(jí)林長(zhǎng)都認(rèn)為村民是“自私自利”的，很難真正為公共利益著想，鄉(xiāng)、村干部完全按照上級(jí)要求進(jìn)行政策設(shè)計(jì)，這也使很多村的“一林一策”脫離實(shí)際，所提出的森林觀光基地、森林康養(yǎng)基地、森林氧吧、森林旅游人家等項(xiàng)目缺乏可操作性，很難落到實(shí)處。

4. 忽視地方性知識(shí)

相關(guān)制度忽視了非正式的地方規(guī)范和地方性知識(shí)。民間對(duì)于山、水、林、田、湖、草、沙會(huì)形成獨(dú)特的生態(tài)知識(shí)和實(shí)踐性的權(quán)利觀念，對(duì)于保護(hù)自然資源具有重要意義。以森林保護(hù)為例，不論在H鎮(zhèn)還是G鄉(xiāng)，都有類似“誰(shuí)放火、誰(shuí)坐牢，誰(shuí)燒山、誰(shuí)判刑”“十不準(zhǔn)、五不燒”以及“豬牛羊吃一兜樹苗請(qǐng)吃3頓飯”等“土辦法”，這種源自于地方社會(huì)實(shí)踐的規(guī)約，利用鄉(xiāng)村社會(huì)的人情、面子來(lái)制止地方居民的毀林行為，但這些地方經(jīng)驗(yàn)與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化治理的“話語(yǔ)體系”很難兼容，所以難以被林長(zhǎng)們接納。另外，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)因?yàn)殚L(zhǎng)期利用山林，形成了獨(dú)特的文化象征觀念，并通過(guò)“禁山約會(huì)”等地方規(guī)定進(jìn)行保護(hù)。例如，族譜中約定子孫不能毀壞“祖宗林”“獅子山”，不能在“來(lái)龍”嶺上動(dòng)土，不準(zhǔn)在“風(fēng)水”山上伐木，“祖山權(quán)”“祖業(yè)權(quán)”的觀念根深蒂固，村民按照這些觀念保護(hù)山林、利用山林、管理山林，但這些觀念在政策推行過(guò)程之中因?yàn)椴痪邆洹翱茖W(xué)性”往往被排除在外，這不能不說(shuō)是一個(gè)遺憾。

五、 討論與結(jié)論

從環(huán)境治理模式的實(shí)踐來(lái)看，國(guó)內(nèi)外都出現(xiàn)了趨同式的環(huán)境治理現(xiàn)象，在某一特定時(shí)期，會(huì)形成一種或幾種帶有普遍性的治理機(jī)制，同時(shí)，因這些治理機(jī)制的成功具有示范效應(yīng)，所以這些治理機(jī)制也成為其他國(guó)家、地區(qū)參照實(shí)施的樣本。從我國(guó)實(shí)踐來(lái)看，近年來(lái)出現(xiàn)的強(qiáng)調(diào)行政責(zé)任制、協(xié)同聯(lián)動(dòng)以及運(yùn)動(dòng)式治理的方式成為自然資源領(lǐng)域治理的“示范樣本”。這種治理機(jī)制的趨同，在實(shí)施中也呈現(xiàn)出兩面性，一方面解決了自然資源治理的緊迫問(wèn)題，另一方面也因?yàn)槊鎸?duì)地方社會(huì)的復(fù)雜性，而出現(xiàn)了一些局限性。從“林長(zhǎng)制”的實(shí)踐來(lái)看，通過(guò)模式移植，改善了森林管理中的協(xié)同治理問(wèn)題。但是，也要看到，在采納樣本模式進(jìn)行治理時(shí)，示范樣本未能解決的缺陷同樣被移植到新的治理領(lǐng)域。例如，“林長(zhǎng)制”過(guò)于依賴行政權(quán)威和運(yùn)動(dòng)式治理，不重視資源稟賦和權(quán)利特征的豐富性，排斥社會(huì)力量參與，忽視地方性知識(shí)，從而造成治理的困境。因此，在當(dāng)前整個(gè)環(huán)境治理領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)發(fā)揮行政主導(dǎo)前提下，如果要擴(kuò)散好的做法，就更要注重樣本模式與治理對(duì)象以及地方情境的相互耦合，真正做到揚(yáng)長(zhǎng)避短，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)。

1. 與治理對(duì)象的特征相適應(yīng)

由于環(huán)境治理領(lǐng)域的差異性，示范樣本擴(kuò)散到新領(lǐng)域時(shí)要與該領(lǐng)域的具體特征相適應(yīng)。不同環(huán)境領(lǐng)域中的治理對(duì)象在物理特征上千差萬(wàn)別，所涉及的權(quán)利主體也各自不同，在一個(gè)領(lǐng)域內(nèi)證明有效的辦法被運(yùn)用到新的領(lǐng)域中未必能夠發(fā)揮積極作用。以自然資源為例，各種自然資源的稟賦不同，不同資源保護(hù)的重點(diǎn)、難點(diǎn)也各有差異。如果不重視各類資源的差異，完全采取生搬硬套的方式來(lái)管理其他資源，就會(huì)出現(xiàn)“牛頭不對(duì)馬嘴”的笑話。因此，在自然資源領(lǐng)域中，要根據(jù)山、水、林、田、湖、草等各自特征進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，在其他環(huán)境治理領(lǐng)域采用示范樣本時(shí)也需要根據(jù)治理對(duì)象的差異做出適當(dāng)調(diào)整。

2. 新舊治理模式的融合

新舊治理模式的融合對(duì)于減少行政成本、避免行政機(jī)制的矛盾與沖突具有重要意義。新舊治理模式要盡量吸收、融合，而不是競(jìng)爭(zhēng)。一方面，要將已有治理領(lǐng)域優(yōu)勢(shì)吸收進(jìn)來(lái)，例如，在強(qiáng)調(diào)協(xié)同治理時(shí)，既要“各炒一盤菜”，更要“共坐一桌席”；另一方面，也要實(shí)現(xiàn)多元共治，將國(guó)家、市場(chǎng)、社區(qū)自主治理等機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)治理模式創(chuàng)新，避免完全通過(guò)行政命令式的動(dòng)員，排斥集體、家庭等其他主體利益，例如，草地、林地等已經(jīng)實(shí)現(xiàn)家庭承包的資源，在引入行政機(jī)制時(shí)，需要增加市場(chǎng)的作用，在運(yùn)用生態(tài)補(bǔ)償政策時(shí)，要增加市場(chǎng)定價(jià)的部分，減少行政指令的范圍。

3. 與地方性知識(shí)的耦合

環(huán)境治理面臨“精細(xì)化治理”的難題[5]，要做到“精細(xì)化治理”，離不開(kāi)對(duì)當(dāng)?shù)刭Y源和生態(tài)系統(tǒng)全面而細(xì)致的認(rèn)識(shí)，要做到這一點(diǎn)，既要依賴樣本模式的優(yōu)勢(shì)和科學(xué)知識(shí)的運(yùn)用，也需要依賴地方經(jīng)驗(yàn)和其他各類地方性知識(shí)。各地形成的傳統(tǒng)生態(tài)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)在環(huán)境治理中發(fā)揮重要的作用，形成了相互適應(yīng)的人與自然關(guān)系。因此，要對(duì)經(jīng)過(guò)時(shí)間檢驗(yàn)的“生存性智慧”“土辦法”進(jìn)行整理，取長(zhǎng)補(bǔ)短，為我所用。此外，要注重“微治理”，通過(guò)吸收地方經(jīng)驗(yàn)，尤其吸取地方形成的以社區(qū)為基礎(chǔ)(Community-based)的自然資源治理經(jīng)驗(yàn)，因地制宜、因地施策。

總之，行政主導(dǎo)、協(xié)同治理的環(huán)境治理機(jī)制的擴(kuò)散有其合理性的面向，也是結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況利用行政體制優(yōu)勢(shì)的選擇，對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)有重要意義。如何實(shí)現(xiàn)這種治理模式與治理對(duì)象的耦合，關(guān)鍵要摒除簡(jiǎn)單化的思路，充分意識(shí)到資源稟賦的多樣性和地方社會(huì)實(shí)踐的復(fù)雜性，通過(guò)營(yíng)造開(kāi)放的行政治理環(huán)境，鼓勵(lì)社會(huì)力量的參與，取長(zhǎng)補(bǔ)短，才能使樣本模式引入地方時(shí)不但能夠“落地生根”，而且能夠“開(kāi)花結(jié)果”。