安 超 王杰秀

(民政部政策研究中心，北京，100721)

一、研究背景及文獻(xiàn)回顧

自2013年以來，中國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革以地方試點(diǎn)先行的漸進(jìn)道路，由點(diǎn)及面有序鋪開，總體成效是顯著的。各地涌現(xiàn)出多樣化公私合作方案，公辦機(jī)構(gòu)活力有所提升，財(cái)政負(fù)擔(dān)明顯減輕，改革預(yù)期達(dá)成的經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)得到初步實(shí)現(xiàn)。但由于缺乏實(shí)證數(shù)據(jù)支撐，實(shí)施改革的公辦機(jī)構(gòu)到底滿足了多少剛性照護(hù)需求，特別是投入要素轉(zhuǎn)化為社會(huì)效益的技術(shù)效率如何，鮮有研究予以充分回應(yīng)。為此，本文基于2016年北京市集中居住式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)摸底普查數(shù)據(jù)，運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法(DEA)和OLS回歸模型，客觀評估公辦公營、公辦(建)民營模式的技術(shù)效率，并在此基礎(chǔ)上探討主要改革任務(wù)及舉措對優(yōu)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投入產(chǎn)出組合的影響機(jī)制。

發(fā)達(dá)國家老年服務(wù)運(yùn)營模式的轉(zhuǎn)變，是在新公共管理運(yùn)動(dòng)脈絡(luò)下展開的。作為一種“全球性”改革范式，新公共管理運(yùn)動(dòng)試圖通過以市場為基礎(chǔ)、由競爭驅(qū)動(dòng)的策略來取代傳統(tǒng)上以規(guī)則為基礎(chǔ)、由權(quán)威驅(qū)動(dòng)的過程，倡導(dǎo)將政府履行的職能民營化[1]，并廣泛采取私營部門的管理方法，大幅提升公共組織的投入產(chǎn)出效能。我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革也采用了民營化、服務(wù)外包、放松管制等政策工具。但不同于西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和歷史情境，我國尚處于“未富先老”“未備先老”階段，老年群體支付能力偏弱，市場發(fā)育不成熟，有效供給不充分，社會(huì)保障體系不健全。因此，改革被賦予“保公平、促效率”的雙重目標(biāo)。既要強(qiáng)化公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及公辦(建)民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的兜底保障職責(zé)，盡力吸納經(jīng)濟(jì)困難的照護(hù)依賴?yán)夏耆巳?，又要盤活公共養(yǎng)老服務(wù)資源，最大限度提升公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營效率與服務(wù)質(zhì)量。從實(shí)踐層面看，改革核心在于處理所有權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)和收益處置權(quán)之間的關(guān)系[2]，基本推進(jìn)思路是“管辦分離”，即在國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不變或者部分產(chǎn)權(quán)合法轉(zhuǎn)移的前提下，委托社會(huì)力量參與公辦(建)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營，推動(dòng)公辦機(jī)構(gòu)管理體制、運(yùn)行機(jī)制、投資體制的積極轉(zhuǎn)變，使公辦(建)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成為兼具公益性和市場性的供給主體[3]。

改革目標(biāo)雙重性帶來的一個(gè)突出難題是，如何基于公平與效率的綜合視角評估公辦(建)民營模式的運(yùn)行績效？不少研究從經(jīng)濟(jì)效益視角審視改革績效，發(fā)現(xiàn)改制后公辦機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)盈虧狀況明顯好轉(zhuǎn)，并且政府財(cái)政包袱得以減輕[4-5]。但改革最關(guān)切的顯然是社會(huì)效益，而非經(jīng)濟(jì)效益。為解決上述矛盾，本文引入“技術(shù)效率”的概念，嘗試測量養(yǎng)老機(jī)構(gòu)將人員、設(shè)施、固定資產(chǎn)等投入要素轉(zhuǎn)化為社會(huì)效益產(chǎn)出的相對效率。社會(huì)效益產(chǎn)出即養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對剛性照護(hù)需求的回應(yīng)性，具體表現(xiàn)為入住老人數(shù)量以及照護(hù)依賴者在其中所占比例。很明顯，無論從內(nèi)涵還是外延來看，技術(shù)效率非財(cái)務(wù)盈虧績效，盡管二者在結(jié)構(gòu)上都以“投入—產(chǎn)出”為基本衡量框架，但產(chǎn)出內(nèi)容迥然有別。換言之，技術(shù)效率反映的是，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在要素投入有限的約束下，最大化社會(huì)效益產(chǎn)出的組織生產(chǎn)能力。圍繞此命題，本文從如何測量技術(shù)效率，以及哪些因素影響?zhàn)B老機(jī)構(gòu)技術(shù)效率這兩個(gè)方面梳理既有文獻(xiàn)。

國外有關(guān)老年服務(wù)效率評估的研究起步于20世紀(jì)80年代。Nunamaker在1983年首次將DEA方法引入護(hù)理服務(wù)(Nursing Service)領(lǐng)域[6]，為老年服務(wù)效率評估奠定了相對統(tǒng)一的方法基礎(chǔ)，由此出現(xiàn)一批可比較、可對話的研究成果[7-8]。一些國內(nèi)學(xué)者也運(yùn)用DEA方法測算養(yǎng)老機(jī)構(gòu)技術(shù)效率。田楊等對山東省45家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行了DEA分析，發(fā)現(xiàn)多數(shù)機(jī)構(gòu)沒有達(dá)到最優(yōu)效率[9]。周穎、柴哲軍等分析了寧波市75家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)，指出只有l(wèi)4家機(jī)構(gòu)的技術(shù)效率值位于效率前沿[10]。李娟等學(xué)者的研究表明，在濟(jì)南和青島126家被訪的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，技術(shù)效率較低的超過半數(shù)[11]。

效率評估是研究的起手而非結(jié)束，進(jìn)一步的工作是捕捉影響機(jī)構(gòu)效率的結(jié)構(gòu)性因素。有必要強(qiáng)調(diào)的是，現(xiàn)有文獻(xiàn)對“效率”的理解較為寬泛，涵蓋財(cái)務(wù)績效、技術(shù)效率、成本管控等多重意涵，對這些“效率”起作用的因素包括四個(gè)方面。其一，機(jī)構(gòu)性質(zhì)或經(jīng)營主體屬性是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)技術(shù)效率的重要解釋變量。有研究通過分析意大利44家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)7年的追蹤數(shù)據(jù)，得出私營機(jī)構(gòu)比公辦機(jī)構(gòu)更善于控制成本的結(jié)論[12]。吳溪在上海閔行區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“試水”民營化后，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率得到一定提升[13]。其二，投入要素規(guī)模對機(jī)構(gòu)技術(shù)效率有重要影響。有學(xué)者測評了芬蘭64所養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的技術(shù)效率，發(fā)現(xiàn)相對于小規(guī)模機(jī)構(gòu)，規(guī)模大的機(jī)構(gòu)效率更高[14]。柳鍵、舒斯亮基于全國省級層面統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)，擴(kuò)大固定資產(chǎn)和增加職工數(shù)量可以顯著提高技術(shù)效率[15]。胡宏偉等則發(fā)現(xiàn)，床位數(shù)量與技術(shù)效率存在非線性關(guān)系，即床位數(shù)達(dá)到一定閾值時(shí)，技術(shù)效率由增轉(zhuǎn)降[16]。其三，價(jià)格管制通常對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營狀況特別是盈虧平衡造成不利影響。一方面，低價(jià)管制造成地理位置好、服務(wù)質(zhì)量高的公辦機(jī)構(gòu)“一床難求”[17]；另一方面，低價(jià)管制迫使那些經(jīng)營不善的公辦機(jī)構(gòu)排斥失能老人入住，以控制運(yùn)營成本[18]。其四，政府補(bǔ)貼或財(cái)稅優(yōu)惠的可及性對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)生存發(fā)展至關(guān)重要。例如，田楊等運(yùn)用Logistics模型對山東部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的盈虧狀況進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)得到建設(shè)或運(yùn)營補(bǔ)貼的機(jī)構(gòu)更容易實(shí)現(xiàn)盈余[19]。由于公辦機(jī)構(gòu)通常能夠比民辦機(jī)構(gòu)獲得更加充分、穩(wěn)定的財(cái)政補(bǔ)貼，不同興辦主體在運(yùn)行效率上的差距日益拉大[20]。并且，在有限的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老市場中，這種政策待遇差別會(huì)嚴(yán)重?cái)D壓民辦機(jī)構(gòu)的生存空間[21]。

借助西方老年服務(wù)研究領(lǐng)域的經(jīng)典分析方法，國內(nèi)學(xué)者持續(xù)跟進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革，但相關(guān)研究仍存在如下局限性：第一，鮮有文獻(xiàn)系統(tǒng)探討公辦(建)民營改革績效評估問題，大多僅僅關(guān)注養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)盈虧或公共財(cái)政減負(fù)程度等經(jīng)濟(jì)效益；第二，現(xiàn)有定量研究多為“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)”而非“政策驅(qū)動(dòng)”，這會(huì)弱化效率評估及其后續(xù)分析的決策參考價(jià)值；第三，案例或樣本數(shù)量較少，降低了研究結(jié)論的準(zhǔn)確性和可信性；第四，由于缺乏定性訪談支撐，定量分析結(jié)果深層機(jī)制沒有得到充分挖掘。有鑒于此，本文利用樣本規(guī)模相對較大的北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)摸底數(shù)據(jù)，結(jié)合8家北京養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的深度訪談?dòng)涗?，評估公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理體制改革對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)技術(shù)效率產(chǎn)生的影響，并深入剖析這種影響背后的作用機(jī)制。

二、改革對技術(shù)效率的影響機(jī)制

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革以強(qiáng)化兜底保障作用為旨?xì)w，三項(xiàng)核心政策工具分別是民營化、市場化以及作為社會(huì)資本撬動(dòng)杠桿的財(cái)稅補(bǔ)貼，它們形成了提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)技術(shù)效率的主要路徑和機(jī)制。

(一)運(yùn)營模式轉(zhuǎn)變與技術(shù)效率

推動(dòng)公辦(建)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化是改制核心所在。理論上，“民營化”意指商品和服務(wù)的生產(chǎn)由公共部門轉(zhuǎn)向私人部門。轉(zhuǎn)變既可能來自深思熟慮的政府行動(dòng)，也可能來自政府不愿或無法滿足的個(gè)人或企業(yè)選擇[22]。20世紀(jì)90年代，歐洲國家?guī)缀醵冀?jīng)歷了福利服務(wù)私營化或所謂“選擇革命”的過程[23]，我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革或多或少契合了這一理論思潮，試圖逐步建立政府宏觀掌舵，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自主決策、自負(fù)盈虧的管理體制[24]，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)部門組織技術(shù)效率的全面提升。值得特別關(guān)注的是，我國公辦機(jī)構(gòu)改制形式的復(fù)雜性突出表現(xiàn)為“公建民營”與“公辦民營”之間不易把握的細(xì)微差別[25]?！肮ā焙汀肮k”機(jī)構(gòu)的民營化方式并無實(shí)質(zhì)差別。在北京市人民政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理體制改革的意見》(京政辦發(fā)〔2015〕8號)中，“公辦”和“公建”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)均采取承包、委托、聯(lián)合經(jīng)營等方式進(jìn)行公私合作。所以本文將公辦民營和公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為一個(gè)整體來論述。但是，承接“公建”機(jī)構(gòu)還是“公辦”機(jī)構(gòu)，對于經(jīng)營主體技術(shù)效率的影響絕非無足輕重。根據(jù)北京市《關(guān)于深化公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理體制改革的意見》，“公辦民營”和“公建民營”的區(qū)別在于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或設(shè)施是否已經(jīng)投入運(yùn)營，這意味著二者有不同的前期投入和運(yùn)營基礎(chǔ)：首先，公建民營機(jī)構(gòu)在硬件設(shè)施方面通常更占優(yōu)勢，不必承擔(dān)高昂的折舊成本和新舊轉(zhuǎn)制的歷史包袱，有助于維持財(cái)務(wù)盈虧平衡，但短期來看這些條件與技術(shù)效率的關(guān)聯(lián)較為間接；其次，公辦民營機(jī)構(gòu)通常具備相對完整的組織管理架構(gòu)、順暢可靠的供應(yīng)鏈、穩(wěn)定可期的客戶來源，在此基礎(chǔ)上，運(yùn)營商可以比較快速地實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益產(chǎn)出最優(yōu)化，不必花費(fèi)過多時(shí)間和精力重新構(gòu)建運(yùn)營管理系統(tǒng)。

(二)公益性、市場化與技術(shù)效率

從目標(biāo)定位來看，我國公辦(建)民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革抱持堅(jiān)定的公益導(dǎo)向，即全面保障弱勢老年人群，這給承辦托底服務(wù)的公辦(建)民營機(jī)構(gòu)的技術(shù)效率帶來挑戰(zhàn)。其一，對于滿載運(yùn)營的公辦(建)民營機(jī)構(gòu)來說，充分履行兜底保障職能固然可以提高短期社會(huì)效益產(chǎn)出，但這種技術(shù)效率優(yōu)勢不可持續(xù)，因?yàn)樵诖参还┎粦?yīng)求的情況下，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)每向一位兜底保障對象提供無償或低償服務(wù)，便損失一張床位的常規(guī)收費(fèi)和盈利[26]。其二，“強(qiáng)化托底，保障基本”的核心原則可能約束價(jià)格機(jī)制優(yōu)化資源配置的功能，使運(yùn)營主體無法通過靈活及時(shí)的定價(jià)調(diào)整擠出非剛性照護(hù)需求，造成技術(shù)效率低下。例如，張翔、徐秋涵發(fā)現(xiàn)，杭州市第三社會(huì)福利院在實(shí)施價(jià)格調(diào)整后，許多非剛需老人不再續(xù)約，總體入住率明顯下降，說明公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”是“高補(bǔ)貼—低價(jià)格”政策的產(chǎn)物[27]。為彌合公益性與市場自發(fā)性之間的齟齬，各地普遍實(shí)行分類定價(jià)，即根據(jù)機(jī)構(gòu)屬性和服務(wù)對象類型，賦予各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不同程度的定價(jià)自主權(quán)。例如，北京市民政局、發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政局聯(lián)合印發(fā)的《北京市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)管理暫行辦法》規(guī)定：公辦公營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接收基本養(yǎng)老服務(wù)保障對象，基本養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目實(shí)行政府定價(jià)；公辦(建)民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接收基本養(yǎng)老服務(wù)保障對象的基本養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，由所有權(quán)方與運(yùn)營方協(xié)議確定；社會(huì)老年人收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行市場調(diào)節(jié)價(jià)管理。上述制度安排表明，政府嘗試將價(jià)格管制限定在一個(gè)局部范圍內(nèi)，經(jīng)營主體不按照收益最大化原則進(jìn)行價(jià)格調(diào)節(jié)，而是以政府定價(jià)的方式向兜底保障對象提供特定服務(wù)。這有助于緩和公平與效率之間的張力，但對承辦托底服務(wù)機(jī)構(gòu)的技術(shù)效率會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響，在很大程度上要視財(cái)政補(bǔ)貼力度以及組織管理績效而定。

(三)政府補(bǔ)貼與技術(shù)效率

由于我國養(yǎng)老服務(wù)市場盈利空間有限，并且改制要求堅(jiān)持公辦機(jī)構(gòu)的公益屬性，因而精準(zhǔn)有效的財(cái)稅補(bǔ)貼不可或缺。它既是激勵(lì)社會(huì)資本投向養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的政策杠桿，也是彌補(bǔ)政府定價(jià)(或限價(jià))與市場價(jià)格之差，持續(xù)擴(kuò)大社會(huì)效益產(chǎn)出的必要舉措。北京市《關(guān)于深化公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理體制改革的意見》明確提出，對于由政府定價(jià)的基本養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目，政府定價(jià)與市場價(jià)格差額部分通過政府購買服務(wù)或給予適度的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼來補(bǔ)償。然而，財(cái)政補(bǔ)貼是一種執(zhí)行難度很大的政策工具，需要接受充分性、公平性、精準(zhǔn)性等方面的挑戰(zhàn)。首先，養(yǎng)老服務(wù)屬于微利行業(yè)，大部分機(jī)構(gòu)處于盈虧緊平衡狀態(tài)，一旦補(bǔ)貼充分性不足或撥付不及時(shí)，將危及組織生存發(fā)展，造成部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不太愿意接收剛性需求老人特別是兜底保障對象，進(jìn)而阻礙技術(shù)效率提升。其次，補(bǔ)貼不公平、不精準(zhǔn)會(huì)帶來負(fù)外部性。獲得補(bǔ)貼當(dāng)然可以立竿見影地改善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營狀況[28]，但如果補(bǔ)貼發(fā)放帶有傾向性——重公辦、輕民辦，則會(huì)導(dǎo)致不公平競爭，而且，那些得到補(bǔ)貼“厚待”的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有更寬松的預(yù)算約束，缺乏改善“投入—產(chǎn)出”效率的動(dòng)力。因此，政府部門在使用補(bǔ)貼工具時(shí)非常審慎。例如，北京市《關(guān)于深化公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理體制改革的意見》特別強(qiáng)調(diào)，除承擔(dān)托底保障職能的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享受政府補(bǔ)貼外，其他公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公平參與市場競爭。這意味著，至少在補(bǔ)貼待遇方面，政府試圖形塑一個(gè)公辦、民辦“無差別對待”的競爭性市場。

三、數(shù)據(jù)來源與變量處理

(一)研究方法

本文以北京市集中居住式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為研究樣本，重點(diǎn)分析公辦(建)民營改革及其配套政策對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)技術(shù)效率的干預(yù)效應(yīng)和影響機(jī)制。實(shí)證分析步驟如下：首先，聚焦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的社會(huì)效益，選擇適切可得的投入、產(chǎn)出指標(biāo)，采取DEA方法測量北京460家居住式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)模收益和技術(shù)效率；其次，將DEA效率測量值作為被解釋變量，從有關(guān)北京市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革的政策中提煉核心解釋變量，使用OLS模型分析改革措施與技術(shù)效率之間的定量關(guān)系，并進(jìn)行穩(wěn)健性和多重共線性檢驗(yàn)。

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(Data Envelopment Analysis,簡稱DEA)是使用數(shù)學(xué)規(guī)劃模型評價(jià)包含多個(gè)輸入和多個(gè)輸出的決策單元(DMU)之間的相對有效性的方法。C2R是其中較有代表性和常被使用的模型。初始的DEA模型C2R是一個(gè)分式規(guī)劃，經(jīng)由Charnes-Cooper變換為一個(gè)等價(jià)的線性規(guī)劃模型，通過求解這個(gè)線性規(guī)劃模型的對偶規(guī)劃，可以評估決策單元的DEA有效性。C2R的對偶規(guī)劃模型為：

其中，xij、yij分別表示第j個(gè)決策單元對第i種類型的投入量和產(chǎn)出量；θ是決策單元有效值，表示投入相對于產(chǎn)出的有效利用度；對決策單元重新構(gòu)造一個(gè)有效決策單元組合，λj是第j個(gè)決策單元的組合比例；輸入松弛向量S-和輸出剩余向量S+分別代表投入冗余和產(chǎn)出不足；ε為非阿基米德無窮小量。C2R模型的經(jīng)濟(jì)學(xué)含義如下：

(1)若θ< 1，則決策單元不是弱DEA有效，意味著可以通過組合將原投入降至xj0的θ0比例而保持原產(chǎn)出不變；

(2)若θ= 1，且S-+S+> 0，則決策單元僅為弱DEA有效，說明部分投入過?；虿糠之a(chǎn)出不足；

(3)若θ= 1，且S-+S+= 0，則決策單元同時(shí)為DEA技術(shù)有效和規(guī)模有效，意味著投入和產(chǎn)出組合達(dá)到最優(yōu)。

(二)數(shù)據(jù)來源與變量設(shè)定

本文使用的數(shù)據(jù)來自2016年北京市居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施摸底普查數(shù)據(jù)。此次普查涵蓋的對象包括：所有具有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)許可的集中居住式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)(460家)、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬的居家養(yǎng)老設(shè)施(495處)、社區(qū)所屬的居家養(yǎng)老設(shè)施(3609處)。本文選擇460家居住式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為研究樣本，主要考察公辦公營、公辦民營、公建民營三類機(jī)構(gòu)的技術(shù)效率。此外，為完整呈現(xiàn)定量分析結(jié)論的現(xiàn)實(shí)對應(yīng)和深層機(jī)理，筆者所在的研究團(tuán)隊(duì)于2020年9月底對8家北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了深度訪談。

1.被解釋變量

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的技術(shù)效率是本文的被解釋變量。DEA分析的關(guān)鍵是選好決策單元的投入、產(chǎn)出指標(biāo)。Donabedian從結(jié)構(gòu)、過程、結(jié)果三個(gè)維度建立了SPO指標(biāo)框架[29]，為本研究提供了比較全面的參考系。但由于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營信息不易獲得，鮮有研究能夠保證指標(biāo)的完備性。本文基于摸底調(diào)查問卷，并參考既有文獻(xiàn)，選擇總建筑面積、固定資產(chǎn)估值、總床位數(shù)、正式員工總?cè)藬?shù)四個(gè)變量作為投入指標(biāo)，選擇入住老人總數(shù)、失能老人占入住老人比例(失能老人占比)兩個(gè)變量作為產(chǎn)出指標(biāo)(見表1)。

表1 投入產(chǎn)出指標(biāo)和DEA分析結(jié)果的描述性統(tǒng)計(jì)

將上述投入產(chǎn)出指標(biāo)帶入C2R模型求解，得到樣本機(jī)構(gòu)的規(guī)模收益和技術(shù)效率(見表1)。樣本規(guī)模收益均值為5.532，其中規(guī)模收益不變的僅占0.22%，規(guī)模收益遞減的占比高達(dá)88.48%，11.52%的機(jī)構(gòu)處于規(guī)模收益遞增狀態(tài)。樣本技術(shù)效率均值為0.549，只有4家機(jī)構(gòu)的技術(shù)效率達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)(技術(shù)效率等于1)，99.13%的受訪機(jī)構(gòu)處于技術(shù)效率非最優(yōu)狀態(tài)。

2.解釋變量

解釋變量主要包括一組關(guān)于改革或轉(zhuǎn)制政策的變量和若干反映機(jī)構(gòu)運(yùn)營狀況的變量(見表2)。

表2 解釋變量的描述性統(tǒng)計(jì)

(1)運(yùn)營模式分類變量。由于北京市相關(guān)政策對“公建民營”和“公辦民營”有明確區(qū)分，本文假定兩種模式不可歸并。據(jù)此，運(yùn)營模式分為公辦公營、公辦民營、公建民營、民辦民營、民辦公助五種。

(2)履行兜底職能變量。“有無接收兜底對象”(1=有，0=無)可以反映“公共性”和“市場性”這兩個(gè)方面的信息。一方面，向特困、低保、失獨(dú)老人提供專業(yè)服務(wù)，意味著機(jī)構(gòu)承擔(dān)了兜底保障任務(wù)。另一方面，面向兜底保障對象的基本養(yǎng)老服務(wù)需要接受政府定價(jià)或低價(jià)管制，這會(huì)削弱養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的定價(jià)自主權(quán)。

(3)財(cái)政補(bǔ)貼變量。本文重點(diǎn)關(guān)注政府補(bǔ)貼的絕對可及性，設(shè)定 “有無獲得政府補(bǔ)貼”(1=有，0=無)虛擬變量。問卷中的補(bǔ)貼和優(yōu)惠項(xiàng)目主要包括運(yùn)營補(bǔ)貼、建設(shè)補(bǔ)貼、人員補(bǔ)貼、房租補(bǔ)貼，減免營業(yè)稅、水電熱氣費(fèi)優(yōu)惠等。

控制變量主要包括：機(jī)構(gòu)成立時(shí)長(取對數(shù))、設(shè)計(jì)床位數(shù)(取對數(shù))、正式護(hù)理人員占員工總數(shù)的比例等運(yùn)營投入變量，是否向周邊社區(qū)提供日間照料、短期托養(yǎng)、長期托養(yǎng)等輻射服務(wù)(1=是，0=否)，以及機(jī)構(gòu)所處地理位置(首都功能核心區(qū)=1，城市功能拓展區(qū)=2，城市發(fā)展新區(qū)=3，生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)=4)(1)首都功能核心區(qū)包括東城區(qū)、西城區(qū)；城市功能拓展區(qū)包括朝陽區(qū)、海淀區(qū)、豐臺區(qū)、石景山區(qū)；城市發(fā)展新區(qū)包括通州區(qū)、大興區(qū)、順義區(qū)、昌平區(qū)；生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)包括門頭溝區(qū)、房山區(qū)、平谷區(qū)、懷柔區(qū)、密云區(qū)、延慶區(qū)。。

四、實(shí)證分析

(一)不同運(yùn)營模式的技術(shù)效率比較

本文重點(diǎn)比較公辦公營、公辦民營、公建民營三種模式的技術(shù)效率差異，并從數(shù)據(jù)角度探討產(chǎn)生差異的原因，據(jù)此評價(jià)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化改革績效。

表3 公辦公營、公辦(建)民營技術(shù)效率比較

如表3所示，公辦民營模式的技術(shù)效率均值最高(0.574)，公建民營次之(0.501)，公辦公營最低(0.469)，說明在平均意義上，公辦(建)民營模式比公辦公營模式更接近最優(yōu)投入產(chǎn)出組合。

表4展示了三類公辦(建)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投入產(chǎn)出指標(biāo)的平均值和標(biāo)準(zhǔn)差。從總建筑面積、固定資產(chǎn)、床位數(shù)量、雇員人數(shù)等指標(biāo)均值來看，公辦民營、公辦公營模式投入要素規(guī)模較大，公建民營模式則相對集約，各項(xiàng)投入指標(biāo)均值較低。從社會(huì)效益產(chǎn)出方面看：公辦民營機(jī)構(gòu)平均入住老人數(shù)量最多(74.44)，其次是公辦公營(57.27)，公建民營最少(46.52)；完全失能老人的比例由高到低依次是公辦民營(0.36)、公建民營(0.31)、公辦公營(0.17)。綜上所述，不同運(yùn)營模式對應(yīng)不同的投入產(chǎn)出組合。具體而言，公辦民營模式傾向以“中高投入”換取“高產(chǎn)出”；公建民營模式通常選擇“中等投入—中等產(chǎn)出”組合；公辦公營模式則處于“中高投入—中低產(chǎn)出”狀態(tài)，投入產(chǎn)出組合有效性最低。

表4 公辦公營、公辦(建)民營投入產(chǎn)出指標(biāo)比較

本文利用方差分析初步檢驗(yàn)了履行兜底職能、政府補(bǔ)貼對技術(shù)效率的影響(見表5)。有兜底對象入住的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的技術(shù)效率均值為0.554，略高于不接收兜底對象的機(jī)構(gòu)(0.543)。但根據(jù)方差分析結(jié)果，組間均值相等假設(shè)未被拒絕(p=0.429)，說明兩組樣本之間的技術(shù)效率并無顯著差別。此外，同沒有獲得任何政府補(bǔ)貼的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比，那些享受補(bǔ)貼的機(jī)構(gòu)的技術(shù)效率均值較高(0.550)，但經(jīng)過方差分析，兩組樣本均值相等的虛無假設(shè)也未被拒絕(p=0.922)。

表5 履行兜底職能、獲得政府補(bǔ)貼與技術(shù)效率的方差分析

(二)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)技術(shù)效率影響因素分析

在討論養(yǎng)老機(jī)構(gòu)技術(shù)效率受哪些影響因素時(shí)，多數(shù)研究采用OLS模型或Tobit模型。本文認(rèn)為技術(shù)效率雖在0～1之間連續(xù)分布，但并非嚴(yán)格意義上的受限因變量，故選擇以O(shè)LS模型為主匯報(bào)回歸結(jié)果(見表6)，Tobit模型則被用于穩(wěn)健性檢驗(yàn)(見表7)。結(jié)合深度訪談，實(shí)證結(jié)果主要包括以下四個(gè)方面的內(nèi)容。

第一，實(shí)施民營化改革的公辦機(jī)構(gòu)相對于公辦公營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)表現(xiàn)出更高的技術(shù)效率。表6中，模型1僅包括運(yùn)營模式、有無接收兜底老人、政府補(bǔ)貼享有情況等政策干預(yù)變量，結(jié)果顯示，公辦民營模式的技術(shù)效率比公辦公營高出0.113。模型2、模型3、模型4的結(jié)果表明，當(dāng)更多控制變量被納入模型后，回歸系數(shù)變動(dòng)很小，并始終在1%的顯著性水平上統(tǒng)計(jì)顯著。公建民營的技術(shù)效率稍高于公辦公營，但沒有通過顯著性檢驗(yàn)。這些證明了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化改革在技術(shù)效率上的合理性。至于為何公建民營模式的技術(shù)效率相對低于公辦民營，本文綜合調(diào)查數(shù)據(jù)與深度訪談資料給出三個(gè)方面的解釋。

(1)組織運(yùn)營基礎(chǔ)差異導(dǎo)致優(yōu)化投入產(chǎn)出組合的難度不同。公建民營模式是在新建設(shè)施機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上起步運(yùn)營，運(yùn)營商需要重新建章立制、招募培訓(xùn)隊(duì)伍、拓展服務(wù)項(xiàng)目。而公辦民營模式則是在運(yùn)營已久的組織架構(gòu)上打補(bǔ)丁、做升級，并且，由于入住率、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、周邊公共服務(wù)配置等信息完全透明，公辦民營機(jī)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化投入產(chǎn)出組合的周期將大大縮短，理性運(yùn)營商當(dāng)然會(huì)選擇承接那些不愁客源的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。筆者所在研究團(tuán)隊(duì)的實(shí)地調(diào)研印證了上述解釋。據(jù)一位公建民營機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人介紹，她接手養(yǎng)老服務(wù)中心時(shí)，除了硬件設(shè)施，沒有任何組織基礎(chǔ)。她不得不一個(gè)人從頭開始招聘員工，制定管理章程，架構(gòu)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，經(jīng)過3年時(shí)間機(jī)構(gòu)才形成相對成熟穩(wěn)定的組織團(tuán)隊(duì)。

(2)部分公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更關(guān)注長線發(fā)展，而非注重短期績效，對所謂“低效率”的容忍度更高。例如，海淀區(qū)某家公建民營養(yǎng)老服務(wù)中心由區(qū)民政局投資興建，于2018年正式運(yùn)營。其負(fù)責(zé)人提到，中心目前承擔(dān)“老年服務(wù)驛站”和“社區(qū)照料中心”的運(yùn)營，并為中科院退休專家提供服務(wù)保障，未來還將不斷擴(kuò)大服務(wù)范圍，打造集住養(yǎng)、中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)療、康復(fù)調(diào)理、中央餐飲、居家社區(qū)調(diào)度等于一體的綜合性服務(wù)中心，運(yùn)營護(hù)理型床位只是其諸多業(yè)務(wù)之一。同時(shí)，該負(fù)責(zé)人還表示，作為紅十字會(huì)的下屬企業(yè)，他們非常關(guān)注公益性，盡全力向周邊社區(qū)輻射助餐、助醫(yī)等服務(wù)，但這對提高床位利用率并無幫助。由此可見，一些“輕資產(chǎn)”進(jìn)場的公建民營機(jī)構(gòu)旨在通過整合多元業(yè)務(wù)模塊達(dá)到長期可持續(xù)、高效運(yùn)行的目標(biāo)，這可能會(huì)影響它們的短期技術(shù)效率。同時(shí)，如果運(yùn)營主體帶有政府或事業(yè)單位背景，為了產(chǎn)出更多社會(huì)效益，其有耐心和實(shí)力承受一段時(shí)間的低效運(yùn)行。

(3)政府投建力度差異使各公建民營機(jī)構(gòu)之間的前期投資差別很大。據(jù)某位公建民營機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人反映，他在接手該機(jī)構(gòu)時(shí)，鎮(zhèn)政府只管用地和房屋建造，內(nèi)部裝修和設(shè)備購置完全由經(jīng)營主體自行承擔(dān)。顯然，這會(huì)增加前期投入，進(jìn)而對技術(shù)效率產(chǎn)生負(fù)面影響。

第二，承擔(dān)兜底職責(zé)與提升技術(shù)效率并不沖突。表6中模型1～模型4的結(jié)果顯示，接收兜底保障對象并未對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的技術(shù)效率產(chǎn)生顯著負(fù)面影響，而且相比于只接收社會(huì)老人的機(jī)構(gòu)，提供托底服務(wù)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的技術(shù)效率稍高一些?？晒﹨⒖嫉慕忉屖?，一些遠(yuǎn)郊養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨“吃不飽”的困境[30]，接收兜底保障老人可以有效提高其床位利用率(2)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，首都功能核心區(qū)、城市功能拓展區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位空置率均值分別為32.76%、38.95%，而位于城市發(fā)展新區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位空置率均值分別達(dá)到55.13%、56.46%。。

表7 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)技術(shù)效率影響因素的Tobit回歸結(jié)果

第三，政府補(bǔ)貼對技術(shù)效率產(chǎn)生一定促進(jìn)效應(yīng)。如模型1～模型4所示，獲得政府補(bǔ)貼對技術(shù)效率的回歸系數(shù)為正，但沒能通過顯著性檢驗(yàn)。原因可能在于，北京市各項(xiàng)補(bǔ)貼基本實(shí)現(xiàn)了橫向公平——處境相似且給付相同，不管運(yùn)營模式如何，大部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都可以按照政策標(biāo)準(zhǔn)得到相應(yīng)補(bǔ)助，這種補(bǔ)貼待遇上的“無差異”在一定程度上遮蔽了政府補(bǔ)貼對技術(shù)效率的正向作用。當(dāng)然，評價(jià)補(bǔ)貼效果的最佳方式是比較同一機(jī)構(gòu)得到補(bǔ)貼前后的技術(shù)效率變化，但受截面數(shù)據(jù)所限，本文只能橫向比較有補(bǔ)貼和無補(bǔ)貼兩組樣本的技術(shù)效率差距，這削弱了研究結(jié)論的可信程度。

第四，控制變量對技術(shù)效率也產(chǎn)生一定的影響。首先，在模型3中，床位數(shù)量(取對數(shù))與技術(shù)效率顯著負(fù)相關(guān)，正式護(hù)理人員數(shù)量(取對數(shù))與技術(shù)效率顯著正相關(guān)。其次，在模型4中，本文增加了服務(wù)范圍和地理位置等變量。在其他條件不變的情況下，向周邊社區(qū)提供長期托養(yǎng)服務(wù)，機(jī)構(gòu)技術(shù)效率有小幅下降，并通過了顯著性檢驗(yàn)；而承擔(dān)日間照料、短期托養(yǎng)等輻射功能，對機(jī)構(gòu)技術(shù)效率并無顯著影響。這或許意味著，就投入產(chǎn)出效率而言，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)輻射社區(qū)所帶來的正負(fù)效應(yīng)相互抵消。此外，同首都功能核心區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比，地處北京生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的技術(shù)效率顯著更低，而位于城市功能拓展區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在技術(shù)效率上并未明顯落后于核心區(qū)機(jī)構(gòu)。

(三)穩(wěn)健性與多重共線性檢驗(yàn)

為保證模型設(shè)定的科學(xué)性，本文對回歸模型進(jìn)行了一系列檢驗(yàn)。一是通過Tobit回歸評估分析結(jié)果的穩(wěn)健性。經(jīng)由DEA分析方法算得的技術(shù)效率值在0～1之間分布，若直接對其進(jìn)行OLS回歸，參數(shù)估計(jì)結(jié)果也許有偏，對此，本文同步使用Tobit模型分析養(yǎng)老機(jī)構(gòu)技術(shù)效率的影響因素。如表7所示，Tobit回歸與OLS回歸結(jié)果高度一致，這證明了之前分析結(jié)果的穩(wěn)健性。二是對模型4中的自變量進(jìn)行多重共線性診斷。如表8所示，平均方差膨脹系數(shù)(VIF)為1.87，一般而言，當(dāng)VIF均值大于2且VIF最大值接近或超過10時(shí)，模型存在較為嚴(yán)重的多重共線性[31]，因此，可以認(rèn)為自變量之間不存在嚴(yán)重的多重共線性。

表8 OLS回歸的多重共線性檢驗(yàn)

五、結(jié)論和建議

本文認(rèn)為，僅僅關(guān)注公辦(建)民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)平衡或兜底任務(wù)完成情況是不夠的，還應(yīng)從投入產(chǎn)出組合的技術(shù)角度考察各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)剛性需求老人，發(fā)揮社會(huì)效益的有效性。為此，本文運(yùn)用DEA分析方法和OLS模型，系統(tǒng)探究北京居住式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的技術(shù)效率及其影響因素。研究發(fā)現(xiàn)，北京市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理體制改革對技術(shù)效率產(chǎn)生了非常積極的影響，但仍有較大改進(jìn)空間。具體結(jié)論包括以下兩方面。其一，不同運(yùn)營模式的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在技術(shù)效率方面存在不小的差距。在有效控制機(jī)構(gòu)成立時(shí)長、投入要素、服務(wù)范圍、地理位置等關(guān)鍵因素的情況下，公辦(建)民營模式的技術(shù)效率明顯優(yōu)于公辦公營模式。其二，向兜底老人提供基本養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目不會(huì)對機(jī)構(gòu)技術(shù)效率造成消極影響，側(cè)面說明由履行“保基本”職能而產(chǎn)生的價(jià)格管制對技術(shù)效率的抑制性是可消解的。

基于上述結(jié)論，本文提出如下政策建議。第一，堅(jiān)持公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“民營化”改革方向，系統(tǒng)運(yùn)用工商企業(yè)管理方法重塑公共養(yǎng)老服務(wù)部門的組織績效，積極引入市場競爭激活經(jīng)營主體活力，逐步厘清政府與市場的職責(zé)邊界，努力形成“社會(huì)參與、市場運(yùn)作、政府監(jiān)管”的良性互動(dòng)局面。第二，借助通信技術(shù)夯實(shí)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的兜底保障職能。面向弱勢老人的基本養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目屬于公共產(chǎn)品，不能完全依靠市場供給，應(yīng)通過財(cái)政補(bǔ)貼、政府購買服務(wù)等方式，強(qiáng)化公辦公營及部分公辦(建)民營機(jī)構(gòu)在“?；?、兜底線”方面的基礎(chǔ)性作用，加快民政信息集成系統(tǒng)建設(shè)，提高養(yǎng)老設(shè)施與老齡人口空間分布的大數(shù)據(jù)分析能力，統(tǒng)籌安置兜底保障人群，動(dòng)態(tài)精準(zhǔn)匹配供需兩端，實(shí)現(xiàn)公平與效率的兼顧互融。第三，加快公辦(建)民營改革由快步擴(kuò)面向精細(xì)化治理的轉(zhuǎn)變。由于現(xiàn)實(shí)情況復(fù)雜多變，泛化比較不同運(yùn)營模式的效率差距鮮有裨益。應(yīng)推動(dòng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程從“政策治理”轉(zhuǎn)向“契約治理”，通過規(guī)范、細(xì)化、優(yōu)化公私合作契約結(jié)構(gòu)，積極探索靈活多樣的改革或轉(zhuǎn)制方式，引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)公平與效率的審慎權(quán)衡。第四，擴(kuò)大市場化工具的運(yùn)用范圍。在堅(jiān)持公益性底色的前提下，應(yīng)全面放開對公辦(建)民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的非基本服務(wù)項(xiàng)目的低價(jià)管制，讓收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)逐步回歸市場均衡價(jià)格，合理有效排斥非剛性需求，實(shí)現(xiàn)稀缺專業(yè)照護(hù)資源的優(yōu)化配置。第五，推動(dòng)補(bǔ)貼政策由“補(bǔ)供方”向“補(bǔ)需方”轉(zhuǎn)變。應(yīng)加大對剛性照護(hù)依賴群體及其家庭的直接補(bǔ)助力度，切實(shí)解決由老年群體支付能力不足導(dǎo)致的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率低和面臨虧損的問題。有條件的地方可以突破家庭經(jīng)濟(jì)狀況限制，通過福利補(bǔ)貼撬動(dòng)潛在消費(fèi)需求，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)市場健康、有序、快速發(fā)展。