楊 洋

(人力資源和社會保障部中國勞動和社會保障科學(xué)研究院，北京， 100029)

從各國養(yǎng)老保險制度的發(fā)展歷程看，公務(wù)員和其他公共部門雇員養(yǎng)老保障制度的建立往往早于私人部門雇員。20世紀(jì)初期尤其是第二次世界大戰(zhàn)后，隨著以私人部門雇員為參保對象的基本養(yǎng)老保險制度覆蓋面的不斷擴(kuò)大，由“雙軌制”造成的人力資源流動障礙和養(yǎng)老金待遇差距等問題日益凸顯，民眾對于基本養(yǎng)老保險應(yīng)體現(xiàn)公平的呼聲也越來越高。因此，許多國家對公務(wù)員養(yǎng)老保險制度進(jìn)行了改革，其共同特征和趨勢主要有兩點(diǎn)：一是由分立制度走向統(tǒng)一制度；二是在此改革過程中不同程度引入DC制(1)本文中繳費(fèi)確定型簡稱DC，待遇確定型簡稱DB。。

與上述背景和趨勢相似，我國2014年實(shí)施的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革也經(jīng)歷了“由分立走向統(tǒng)一”(2)國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的政策文件為《國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》(國發(fā)〔2015〕2號)，該文件發(fā)布于2015年1月自2014年10月1日起實(shí)施。，同時積累制的職業(yè)年金制度也建立起來。該項(xiàng)改革已實(shí)施6年有余，10年改革過渡期現(xiàn)已過半，各項(xiàng)改革工作在取得顯著進(jìn)展的同時也出現(xiàn)了一些問題。研究國外公務(wù)員養(yǎng)老金制度“由分立到統(tǒng)一”的改革做法可為我國完善有關(guān)方面的政策提供借鑒(3)各國公務(wù)人員范疇及其行政管理體系千差萬別，因而作為后端的養(yǎng)老保險制度安排也存在較大區(qū)別?？紤]到可比性，本文所指的國外公務(wù)員養(yǎng)老金制度主要以中央(聯(lián)邦)政府公務(wù)員為主，兼論其他群體。。

一、國外公務(wù)員與私人部門雇員養(yǎng)老金制度的統(tǒng)一與分立模式

國外公務(wù)員養(yǎng)老金制度與私人部門雇員養(yǎng)老金制度分別而立在歷史上曾經(jīng)是世界各國的主要特征之一。目前在全世界可獲資料的158個國家中，仍有半數(shù)以上國家的公務(wù)員擁有相對獨(dú)立的養(yǎng)老金制度安排[1]。但20世紀(jì)80年代以來，許多國家實(shí)施了“由分立到統(tǒng)一”的改革，實(shí)現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一。以O(shè)ECD國家為例，根據(jù)公共部門與私人部門雇員養(yǎng)老金制度的統(tǒng)一整合程度，基本上可將OECD國家的養(yǎng)老金制度分為四種類型(見表1)[2]。

第一類是完全統(tǒng)一型，即公共部門雇員與私人部門雇員的養(yǎng)老保險制度完全相同。表1顯示，屬于此種類型的7個國家均為中東歐的前社會主義國家。它們大都在20世紀(jì)80年代至90年代進(jìn)行了結(jié)構(gòu)性養(yǎng)老金改革，為所有雇員建立了完全統(tǒng)一的養(yǎng)老金制度，包括現(xiàn)收現(xiàn)付制基本養(yǎng)老金和作為第二支柱的強(qiáng)制參與的積累制養(yǎng)老金，代表國家有捷克、匈牙利和波蘭。但在個別國家中，不同類型雇員的養(yǎng)老金制度參數(shù)和規(guī)制仍有差異，最為典型的是波蘭。

表1 OECD國家公務(wù)員與私人部門雇員養(yǎng)老金制度的統(tǒng)一分立模式

第二類是分立卻相似型，即公共部門雇員和私人部門雇員的養(yǎng)老金制度分別而立，但制度規(guī)則和參數(shù)設(shè)定基本相同(4)這也是與后文第四類不同的地方。。例如，在芬蘭和冰島，私人部門雇員必須參加企業(yè)年金計劃，且這些計劃所適用的規(guī)則和參數(shù)與公共部門雇員的職業(yè)年金計劃非常相似或基本相同。在丹麥和荷蘭，通過行業(yè)集體協(xié)議的方式，幾乎所有私人部門的雇員都參加了企業(yè)年金計劃。這些計劃雖然在具體規(guī)則方面并不完全相同，但公共部門雇員職業(yè)年金計劃的具體規(guī)則與其中最具代表性的企業(yè)年金計劃大體相近。近年來以色列一方面將公共部門雇員養(yǎng)老金計劃由DB制轉(zhuǎn)為DC制，另一方面為私人部門雇員建立了強(qiáng)制性的DC養(yǎng)老金計劃，從而使兩類群體的養(yǎng)老金制度安排基本相當(dāng)。

第三類是統(tǒng)一加補(bǔ)充型，即公共部門雇員與私人部門雇員均參加全民統(tǒng)一的基本養(yǎng)老金計劃，但與第一類不同的是，公共部門雇員還額外享有補(bǔ)充養(yǎng)老金計劃。此種類型的國家數(shù)量最多(共計13個)，但各國之間差異顯著。例如，在意大利和斯洛文尼亞，公共部門雇員的補(bǔ)充養(yǎng)老金水平相當(dāng)?shù)?，而全民統(tǒng)一的基本養(yǎng)老金的替代率則遠(yuǎn)高于OECD國家平均水平。而且在意大利，是否為公共部門雇員建立補(bǔ)充養(yǎng)老金計劃并不是法定強(qiáng)制性要求，因此該計劃也不可能覆蓋所有公共部門雇員。與這兩個國家相反，在加拿大和愛爾蘭公共部門雇員補(bǔ)充養(yǎng)老金計劃的待遇水平相當(dāng)豐厚，而全民統(tǒng)一的公共養(yǎng)老金待遇水平則相對較低，替代率遠(yuǎn)低于OECD國家平均水平(中位數(shù)收入者)。澳大利亞和瑞士都為私人部門雇員建立了強(qiáng)制性的私人養(yǎng)老金計劃。澳大利亞近年來將公共部門雇員的養(yǎng)老金計劃由DB制轉(zhuǎn)為DC制，改革后公共部門與私人部門實(shí)現(xiàn)了制度統(tǒng)一。盡管也有一些私人部門雇主為其雇員繳納了較高水平的私人養(yǎng)老金，但總體來看，這兩個國家高水平繳費(fèi)的私人部門雇員占比低于丹麥和荷蘭，而公共部門的雇主繳費(fèi)水平則通常較高，因而相應(yīng)的待遇水平也普遍更高。美國通過不斷改革，逐漸使公共部門雇員加入了全民統(tǒng)一的公共養(yǎng)老金計劃，即社會保障計劃(Social Security)，并額外建立了積累制年金計劃，后者通常實(shí)行自動加入制且保障水平相對更高。而美國私人部門雇員的企業(yè)年金計劃通常是自愿建立的，因而覆蓋率相對較低。

第四類是完全分立型，即公共部門雇員和私人部門雇員各自適用于完全獨(dú)立的退休制度。兩種制度在養(yǎng)老金計發(fā)辦法、領(lǐng)取條件、養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制等方面存在諸多差異，公共部門雇員養(yǎng)老金制度的慷慨度通常相對較高。而根據(jù)公共部門雇員養(yǎng)老金計劃的碎片化程度該類型又可被細(xì)分為兩類：一類是公共部門雇員適用于統(tǒng)一的獨(dú)立于私人部門雇員的養(yǎng)老金制度，或者這種制度能夠覆蓋大多數(shù)公共部門雇員；另一類是公共部門雇員養(yǎng)老金制度表現(xiàn)出高度碎片化，不同類型公共部門的雇員分別適用于各種不同的養(yǎng)老金計劃，例如法國和希臘。

二、典型國家由分立制度轉(zhuǎn)向統(tǒng)一制度的改革做法

在2014年改革后，我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度模式從原來以單位為載體的退休保障轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣B(yǎng)老保險，成為與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度相統(tǒng)一的統(tǒng)賬結(jié)合模式。制度結(jié)構(gòu)由原制度下僅有退休費(fèi)的單一結(jié)構(gòu)改為基本養(yǎng)老金加職業(yè)年金的多層次結(jié)構(gòu)。從改革后的制度分類看，我國應(yīng)屬于前文模式分類中的第三類——“統(tǒng)一加補(bǔ)充型”。因此，本文重點(diǎn)從上述第三類模式中選擇案例國家，它們分別是美國、日本、英國。這些國家均進(jìn)行了公務(wù)員養(yǎng)老金制度“由分立到統(tǒng)一”的改革，且改革后的制度與我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度類型相似。盡管這些國家的制度差異顯著，且改革過程各不相一，但仍有一些共同特征和趨勢，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可供我國參考借鑒。

(一)改革動因類似：雙軌制下的公平性和人力資源流動障礙

在絕大多數(shù)國家中，公務(wù)員和其他公共部門雇員往往是最先建立養(yǎng)老保障制度的群體，該現(xiàn)象最早可追溯到19世紀(jì)初的歐洲。近幾十年來，隨著人口老齡化日益嚴(yán)重，公務(wù)員養(yǎng)老金制度的財政壓力與日俱增，雙軌制所產(chǎn)生的便攜性和公平性問題日益凸顯，這促使許多國家紛紛進(jìn)行公務(wù)員養(yǎng)老金制度改革。而由分立制度轉(zhuǎn)向統(tǒng)一制度的改革的重點(diǎn)是解決雙軌制下人力資源的流動障礙，以及制度間待遇差引起的公平性問題等。從美國和日本“由分立到統(tǒng)一”的改革歷程便可窺見這點(diǎn)。

1.美國“雙軌制”：1935—1986年

美國公務(wù)員養(yǎng)老金制度建立時間早于私人部門雇員養(yǎng)老金制度。1920 年，美國頒布《公務(wù)員退休法案》(Civil Service Retirement Act)，正式為聯(lián)邦政府雇員建立了待遇確定型制度——公務(wù)員退休金計劃(Civil Service Retirement System，以下簡稱CSRS)，提供養(yǎng)老、殘疾和遺屬待遇保障。到1935 年，美國國會通過了《社會保障法案》(Social Security Act)，建立了覆蓋所有私人部門雇員的DB社會養(yǎng)老保險計劃，即社會保障(Social Security，以下簡稱SS)，聯(lián)邦政府、州和地方政府雇員均不在該制度覆蓋范圍內(nèi)。

隨后，美國進(jìn)入兩個制度并存的歷史階段，即“雙軌制”階段(5)20世紀(jì)50年代，美國國會開始允許州和地方政府雇員參加原本以私人部門雇員為主要參保對象的社會養(yǎng)老保險計劃，但在1983年之前，聯(lián)邦政府雇員一直不能參加該計劃。。在此期間，因制度分立而產(chǎn)生的各種問題逐步顯現(xiàn)，如勞動者流動不暢、聯(lián)邦雇員普遍提前退休等。為解決這些問題，1983年美國通過《美國社會保障修正案》(Social Security Amendments)，允許所有在1984年1月1日及之后被雇傭到永久性職位的聯(lián)邦政府雇員參加SS。但在該規(guī)定下，聯(lián)邦政府雇員可同時參加CSRS和SS。這不僅增加了雇員繳費(fèi)率(6)同時參與兩項(xiàng)計劃的聯(lián)邦政府雇員的養(yǎng)老保險繳費(fèi)率將超過工資的13%。，同時也產(chǎn)生了重復(fù)領(lǐng)取待遇的問題。因此，美國于1986年通過了《聯(lián)邦雇員退休制度法》(Federal Employees’ Retirement System Act)，建立了全新的聯(lián)邦雇員退休制度(Federal Employees’ Retirement System，以下簡稱FERS)。

至此，美國公共部門與私人部門雇員的基本養(yǎng)老金制度實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。在FERS中，原本覆蓋私人部門雇員的SS成為公務(wù)員養(yǎng)老金體系中第一層次的基本養(yǎng)老金。從CSRS轉(zhuǎn)變?yōu)镕ERS，美國聯(lián)邦政府雇員養(yǎng)老金制度實(shí)現(xiàn)了與私人部門雇員養(yǎng)老金制度“由分立到統(tǒng)一”的改革。

2.日本雙軌制：第二次世界大戰(zhàn)后至2015年

第二次世界大戰(zhàn)后，日本建立了由國民年金制度與收入關(guān)聯(lián)型養(yǎng)老保險制度構(gòu)成的公共養(yǎng)老金制度體系。其中，國民年金制度覆蓋所有20～59歲的日本國民，繳費(fèi)額度統(tǒng)一，待遇水平與個人收入水平無關(guān)，但與繳費(fèi)年限掛鉤；收入關(guān)聯(lián)型養(yǎng)老保險制度包含厚生年金和共濟(jì)年金兩種，分別覆蓋日本私人部門雇員和公共部門雇員。

相比較而言，共濟(jì)年金制度的待遇保障水平相對更高，因此制度的公平性一直備受詬病。日本從20世紀(jì)60年代開始便嘗試將兩項(xiàng)制度并軌以期解決待遇差異問題。1979年和1986年日本兩次對共濟(jì)年金制度進(jìn)行參量式改革，以緩解制度間待遇差異引起的矛盾和爭議。改革內(nèi)容包括提高共濟(jì)年金制度的養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取年齡，以及改革共濟(jì)年金制度的待遇計發(fā)辦法，將待遇計發(fā)基數(shù)由最后工資收入轉(zhuǎn)為終身平均工資收入，使之與厚生年金制度保持一致。

但上述改革并未根本解決雙軌制問題。直到2015年，日本正式實(shí)施共濟(jì)年金與厚生年金一體化改革，將共濟(jì)年金正式并入厚生年金，新制度被稱為厚生年金保險制度。至此，日本實(shí)現(xiàn)了國民年金制度和厚生年金保險制度的全民統(tǒng)一。

(二)制度結(jié)構(gòu)變化趨勢相同：從單一保障制度到建立多層次養(yǎng)老金制度體系

各國最早建立的公務(wù)員養(yǎng)老金制度通常是單一保障計劃，隨著改革的發(fā)展，多層次養(yǎng)老金體系逐步建立，尤其是在“由分立到統(tǒng)一”的制度改革之后，這一現(xiàn)象更加普遍。在該體系中，第一層次為公共養(yǎng)老金制度，它提供基本養(yǎng)老保障，特點(diǎn)是“要求強(qiáng)制參加，由政府組織建立”，其與適用于私人部門雇員的基本養(yǎng)老金制度因模式不同而有所區(qū)別，二者之間完全統(tǒng)一或部分統(tǒng)一。有些國家在統(tǒng)一的基本養(yǎng)老金制度之上為公務(wù)員建立了DB補(bǔ)差型養(yǎng)老金計劃，如美國。第二層次為補(bǔ)充性職業(yè)年金制度，由政府作為雇主組織建立。該制度通常要求雇員(公務(wù)員)自動默認(rèn)參加或半強(qiáng)制(集體協(xié)議)參加。為公共部門雇員建立單獨(dú)的職業(yè)年金制度較為多見，此種情況下制度既可覆蓋至所有公共部門雇員，也可僅適用于某一地域或某一職業(yè)的公共部門雇員，其中聯(lián)邦政府雇員通常享有單獨(dú)的職業(yè)年金計劃。第三層次是個人自愿在市場上購買的私人養(yǎng)老金計劃。典型國家公務(wù)員養(yǎng)老金制度體系構(gòu)成如表2所示。

表2 典型國家公務(wù)員養(yǎng)老金制度體系構(gòu)成

(三)改革過渡措施類似：新老辦法并存，逐步過渡

需長期累積權(quán)益的養(yǎng)老金制度的改革大都需要逐步過渡，難以一步到位。尤其是從分立制度到統(tǒng)一制度的改革，必然面臨“老人老制度”與“新人新制度”的銜接過渡問題。與我國相似的是，典型國家也大多規(guī)定“老人老辦法，新人新辦法”。但典型國家關(guān)于“老人”和“新人”的界定與我國不同，過渡辦法也不同，通常情況下是將自改革之日起新入職的公務(wù)員視為“新人”，讓其參加新制度，同時為“老制度”下的“老人”制定過渡辦法或提供自愿選擇。

1.美國：改革后“老制度”作為封閉系統(tǒng)繼續(xù)存在

美國于1983年實(shí)施公務(wù)員養(yǎng)老金制度改革，改革后(1984年1月1日)新入職的聯(lián)邦政府雇員全部參加新制度(FERS)。而改革前就職的聯(lián)邦政府雇員均被視為“老人”，無論是否已經(jīng)退休，他們既可選擇留在“老制度”(CSRS)，也可選擇轉(zhuǎn)入新制度(FERS)，轉(zhuǎn)入新制度后待遇計發(fā)方式仍按照“老制度”規(guī)定執(zhí)行(7)聯(lián)邦政府雇員中的“老人”在3個時間節(jié)點(diǎn)可選擇加入新制度：一是1983年改革實(shí)施時；二是1998年，當(dāng)時臨時放開了一次選擇權(quán)；三是“老人”離職后重新獲聘時。。同時，允許這些“老人”參加節(jié)儉儲蓄計劃(TSP)，個人按5%進(jìn)行繳費(fèi)且可享受稅收優(yōu)惠政策。但與“新人”的不同之處在于，他們只有個人繳費(fèi)而無政府作為雇主的匹配繳費(fèi)。

作為“老制度”的CSRS是DB現(xiàn)收現(xiàn)付制，由政府和雇員各按7%共同繳費(fèi)，基金獨(dú)立于社會保障(SS)，由財政提供兜底保障。改革后，“老制度”在一段時間內(nèi)與新制度并存，轉(zhuǎn)制成本不被納入FERS，仍由“老制度”承擔(dān)，不足部分由財政彌補(bǔ)。隨著“老制度”參保人員逐漸退休或轉(zhuǎn)入新制度，CSRS將成為一個封閉系統(tǒng)，只有待遇支出而沒有繳費(fèi)收入，待未來基金資產(chǎn)耗盡之后，CSRS將從FERS借款為退休者支付養(yǎng)老金，所借款項(xiàng)每年由國家財政彌補(bǔ)，直到CSRS完成歷史使命并完全被FERS取代。

2.英國：公務(wù)員職業(yè)年金計劃幾經(jīng)更迭下的過渡與轉(zhuǎn)移辦法

英國建立了由國家基本養(yǎng)老保險、公務(wù)員職業(yè)養(yǎng)老保險和個人自愿養(yǎng)老儲蓄構(gòu)成的三層次公務(wù)員養(yǎng)老保險制度。作為第一層次的國家基本養(yǎng)老保險是英國為全體國民建立的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基本養(yǎng)老保險，所有國民不因身份地位、收入水平而采用不同標(biāo)準(zhǔn)，其繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和待遇領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)上相對統(tǒng)一。作為第二層次的公務(wù)員職業(yè)養(yǎng)老保險是專門針對公務(wù)員建立的職業(yè)年金計劃，其始建于1972年公務(wù)員職業(yè)年金計劃(Principal Civil Service Pension Scheme，以下簡稱PCSPS)，后也被稱為傳統(tǒng)養(yǎng)老金計劃(Classic Schemes)。2000—2015年，英國對公務(wù)員職業(yè)年金進(jìn)行了多次改革(見圖1)，每次改革均規(guī)定改革開始后新入職者參加新制度，并對“老制度”參保人員制定了過渡或轉(zhuǎn)移辦法。

圖1 英國公務(wù)員職業(yè)年金制度改革歷程

如圖1 所示，DC年金計劃自2002年建立以來一直未變，而DB年金計劃卻歷經(jīng)多次改革，改革對象主要是繳費(fèi)率和待遇計發(fā)辦法。盡管這6種職業(yè)年金計劃目前仍都存在，但自2015年阿爾法計劃(Alpha Scheme)建立之后，新入職的公務(wù)員將自動默認(rèn)參加該計劃和自愿選擇參加DC合伙型年金計劃，原有4種DB年金計劃已逐漸對新入職的公務(wù)員關(guān)閉，其參保人員將按年齡被轉(zhuǎn)移到阿爾法計劃(見表3)[3]。

英國為原有4種公務(wù)員年金計劃的參保人向阿爾法計劃轉(zhuǎn)移制定了過渡方案(8)這4種職業(yè)年金計劃包括傳統(tǒng)計劃、傳統(tǒng)加值計劃、優(yōu)質(zhì)計劃和Nuvos計劃。：第一，在2012年3月31日距離其法定養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡不滿10歲(含10歲)者(9)這是最早可以領(lǐng)取未遭削減的養(yǎng)老金的年齡。英國各個公務(wù)員年金計劃的法定養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡不同，傳統(tǒng)計劃、傳統(tǒng)加值計劃和優(yōu)質(zhì)計劃是60歲，Nuvos計劃是65歲。，將繼續(xù)參加原計劃；第二，超過10歲但不足13.5歲者，需轉(zhuǎn)移至阿爾法計劃，但可選擇當(dāng)即轉(zhuǎn)移或者繼續(xù)參加原計劃一段時間之后再轉(zhuǎn)；第三，超過13.5歲者，自2015年4月1日起轉(zhuǎn)為參加新計劃。因此，2015年改革后，阿爾法計劃和合伙型計劃成為英國公務(wù)員的主要職業(yè)年金計劃。

表3 英國6種公務(wù)員職業(yè)年金計劃對比

(四)改革前后待遇銜接的原則相似：承認(rèn)既有歷史權(quán)益，實(shí)現(xiàn)待遇平穩(wěn)銜接

公務(wù)員養(yǎng)老金制度通常早于且待遇優(yōu)于覆蓋私人部門雇員的公共養(yǎng)老金制度，因此，由分立制度轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一制度，公務(wù)員養(yǎng)老金待遇多數(shù)會遭到不同程度的削減。對此，各國在處理改革前后待遇平穩(wěn)銜接方面大都遵循承認(rèn)和保障既有歷史權(quán)益的基本原則，或建立補(bǔ)充型養(yǎng)老金計劃，或在計發(fā)參數(shù)設(shè)置上體現(xiàn)歷史權(quán)益。

1.美國：CSRS與FERS待遇對比

美國公務(wù)員養(yǎng)老金制度改革前的CSRS是DB收入關(guān)聯(lián)型養(yǎng)老金計劃，為參保人提供單一層次的退休保障，待遇替代率通常不超過最高3年工資平均值的80%。

改革后的FERS共包括四個部分。第一部分為社會保障(SS)，它與私人部門雇員制度完全相同。根據(jù)OECD的數(shù)據(jù)，平均收入者的社會保障待遇替代率為39.4%[4]。第二部分為FERS基本退休金計劃(FERS Basic Retirement Annuity)，它屬于補(bǔ)差型制度安排，與CSRS相對應(yīng)，其計劃類型(DB)、待遇計發(fā)和管理體制等都與CSRS大體一致，替代率約為30%(見表4)[5]。第三部分為節(jié)儉儲蓄計劃(Thrift Savings Plan，簡稱TSP)，它是與美國許多私人部門雇員參加的401(K)計劃類似的DC補(bǔ)充型養(yǎng)老金計劃(10)401(K)計劃是適用于美國私人部門雇員的一種企業(yè)年金計劃，覆蓋范圍相對廣泛。其源自美國國稅法(Internal Revenue Code)中第401條K項(xiàng)條款的規(guī)定。參與該計劃的雇員的繳費(fèi)及其利息和股息收入享受延遞繳稅政策。，參保者從TSP賬戶所獲得的退休收入取決于其工作期間個人繳費(fèi)水平和所就職機(jī)構(gòu)的繳費(fèi)水平，以及工作期間賬戶所累積的收入。第四部分為FERS補(bǔ)充養(yǎng)老金(FERS Supplement)計劃，適用于部分公務(wù)員群體，屬于DB補(bǔ)差型養(yǎng)老金計劃。由于參加FERS的聯(lián)邦雇員要在62歲以后才可從SS領(lǐng)取待遇，因此，美國為在62歲之前退休的公務(wù)員建立了這個臨時性補(bǔ)充待遇。其支付對象包括三類群體：第一類是工作30年且年滿55歲的退休者；第二類是工作20年且年滿60歲的退休者；第三類是工作20年且年滿50歲的退休執(zhí)法人員、退休消防員和退休空中交通管制員。FERS補(bǔ)充養(yǎng)老金計劃的待遇水平相當(dāng)于支付對象不退休并繼續(xù)就職于聯(lián)邦政府直至法定退休年齡而可獲得的社會保障(SS)待遇。FERS補(bǔ)充養(yǎng)老金的支付期最長至62歲，無論支付對象在62歲時是否選擇申領(lǐng)社會保障待遇。

由此可見，在實(shí)施公務(wù)員養(yǎng)老金制度改革后，為了彌補(bǔ)由參加原單一保障制度改為參加SS后出現(xiàn)的待遇下降損失，美國為公務(wù)員額外建立了3項(xiàng)制度，其中FERS基本退休金計劃和FERS補(bǔ)充養(yǎng)老金計劃是DB補(bǔ)差型制度，TSP則是DC積累制計劃。由此，改革既使公務(wù)員在基本養(yǎng)老保障部分與私人部門雇員實(shí)現(xiàn)了完全統(tǒng)一，也保障了待遇的平穩(wěn)銜接。

表4 CSRS與FERS基本退休金計劃的對比

2.英國：改革前各類職業(yè)年金計劃累積權(quán)益的保留與銜接

對于2015年改革前原有4種公務(wù)員年金計劃參保人的待遇銜接過渡問題，英國采用的基本原則是保障歷史權(quán)益，具體措施包括兩大方面。第一，封存歷史繳費(fèi)，退休時分段計發(fā)。對于從參加原有4種年金計劃轉(zhuǎn)為參加阿爾法計劃的公務(wù)員，其參加原計劃期間所積累的養(yǎng)老權(quán)益將被封定，退休時他們將獲得兩部分養(yǎng)老金待遇，即PCSPS養(yǎng)老金和阿爾法養(yǎng)老金，這兩部分獨(dú)立的養(yǎng)老金待遇將根據(jù)各自計劃規(guī)則分別計算。第二，原計劃的待遇計發(fā)可享受參加阿爾法計劃后由繼續(xù)繳費(fèi)帶來的養(yǎng)老權(quán)益。原有4種年金計劃和阿爾法計劃均為DB制，待遇計發(fā)公式不同，核心區(qū)別是計發(fā)基數(shù)，具體來說是以退休前一年平均工資為基數(shù)計發(fā)待遇還是以終生收入為基數(shù)計發(fā)待遇。如表3所示，前4種年金計劃中，傳統(tǒng)計劃、傳統(tǒng)加值計劃、優(yōu)質(zhì)計劃是以退休前一年平均工資為基數(shù)計發(fā)。對于參加這3種年金計劃的人來說，其歷史積累的繳費(fèi)年限記錄將被保存，直到退休申領(lǐng)待遇時用于計算待遇水平。轉(zhuǎn)入阿爾法計劃后的年份不計入原計劃的積累權(quán)益中，但可以最終退休前一年的平均工資為基數(shù)計算原計劃的待遇水平。Nuvos計劃與阿爾法計劃相同，均為參照終生收入計發(fā)待遇。因而，對于Nuvos計劃參加人而言，其歷史繳費(fèi)權(quán)益也將被保留，參保者不得在轉(zhuǎn)為阿爾法計劃后繼續(xù)向原Nuvos計劃積累新的紀(jì)錄，但其原來所積累的養(yǎng)老金價值將每年根據(jù)生活費(fèi)用指數(shù)調(diào)整，直至申領(lǐng)待遇時。

三、對我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的啟示

我國此次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的方向和原則與國外的此類改革在趨勢上基本一致，主要表現(xiàn)在三個方面：第一，我國從單一退休保障制度到建立基本養(yǎng)老保險與職業(yè)年金相結(jié)合的多層次養(yǎng)老保障制度體系的改革方向與國外“由分立到統(tǒng)一”的改革趨勢一致；第二，我國為“中人”(11)“中人”指的是2014年10月1日改革前參加工作，并在改革后退休的人。設(shè)立過渡性養(yǎng)老金以及在改革實(shí)施后設(shè)立10年過渡期的制度安排，一定意義上與國外“新老辦法并存”的做法有異曲同工之處；第三，承認(rèn)參保人員歷史權(quán)益，確保改革前后待遇平穩(wěn)過渡是我國與其他實(shí)施“由分立到統(tǒng)一”改革的國家共同遵循的基本原則。

目前，我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革已實(shí)施6年多，各項(xiàng)政策措施已基本平穩(wěn)落地，但也出現(xiàn)了一些改革前預(yù)期之外的新矛盾和新問題，特別是在“中人”待遇平穩(wěn)銜接方面。例如，由于定位不清，職業(yè)年金在改革過渡期內(nèi)作為待遇計發(fā)的一部分參與“中人”基本養(yǎng)老金新老計發(fā)辦法的對比，擠占了基本養(yǎng)老金待遇，同時職業(yè)年金待遇發(fā)完為止且在調(diào)待時從調(diào)待基數(shù)中被剔除，不符合基本養(yǎng)老保險制度“多繳多得、長繳多得”的原則和機(jī)制。這些問題亟待在過渡期內(nèi)得到深入研究和妥善解決，以確保過渡期結(jié)束后順利實(shí)現(xiàn)改革前后養(yǎng)老金待遇的平穩(wěn)銜接。

如前文所述，在由“分立到統(tǒng)一”的改革過程中，通過增設(shè)補(bǔ)充性養(yǎng)老金計劃等方式確保公務(wù)員養(yǎng)老金待遇平穩(wěn)過渡是許多國家的通行做法，這也為我國提供了重要參考。

第一，應(yīng)實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的完全統(tǒng)一。統(tǒng)一的內(nèi)容包括制度統(tǒng)一、規(guī)則統(tǒng)一和參數(shù)統(tǒng)一。由此我國將向構(gòu)建公平統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度邁出堅實(shí)的一步。

第二，建立DB制與DC制相結(jié)合的補(bǔ)充型養(yǎng)老金計劃。對于補(bǔ)充型養(yǎng)老金計劃，DC制相對更貼合制度需求，但在由單一保障向多層次保障改革的過程中，短期內(nèi)完全靠DC制發(fā)揮補(bǔ)充和補(bǔ)差作用顯然難度較大。一方面，DC積累制養(yǎng)老金計劃的建立需要較大的轉(zhuǎn)制成本；另一方面，DC積累制養(yǎng)老金待遇真正能夠發(fā)揮支柱型保障作用需要較長時間的賬戶資金積累。因此，在當(dāng)前階段，可借鑒美國和英國經(jīng)驗(yàn)，建立DB制與DC制相結(jié)合的補(bǔ)充型養(yǎng)老金計劃，并明確不同類型計劃的功能定位和保障責(zé)任。

第三，統(tǒng)籌安排及合理確定不同層次、不同類型養(yǎng)老金計劃的待遇替代率水平。從國外經(jīng)驗(yàn)看，基本養(yǎng)老保險與補(bǔ)充型養(yǎng)老金計劃的待遇替代率水平總體呈相互補(bǔ)充的關(guān)系。如果改革后統(tǒng)一的基本養(yǎng)老金制度替代率較高，則針對公務(wù)員建立的補(bǔ)充型養(yǎng)老金計劃替代率較低，例如德國；反之，如果改革后統(tǒng)一的基本養(yǎng)老金制度替代率較低，則針對公務(wù)員建立的補(bǔ)充型養(yǎng)老金計劃替代率較高，例如英國、美國。因此，在建立DB制與DC制相結(jié)合的補(bǔ)充型養(yǎng)老金計劃并明確各計劃定位之后，應(yīng)當(dāng)結(jié)合第一層次基本養(yǎng)老保險的平均替代率水平來確定補(bǔ)充型養(yǎng)老金計劃的制度設(shè)計，特別是確定DB補(bǔ)充型養(yǎng)老金計劃，從而實(shí)現(xiàn)不同層次養(yǎng)老金待遇之和與改革前退休待遇的平穩(wěn)銜接。