符思勐，鄢 波

(廣東海洋大學(xué)，廣東 湛江 524000)

海洋是人類的第二大糧倉。隨著人類需求不斷增長，支撐數(shù)十億人類溫飽需求的海洋漁業(yè)資源正面臨著過度開發(fā)、種群枯竭、漁獲量下降等問題。第二次世界大戰(zhàn)以后，科技進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)了人類捕撈能力的不斷提升，但無序捕撈致使海洋漁業(yè)資源遭到破壞和衰退。人類逐漸意識到由于漁業(yè)資源衰退所衍生出資源持續(xù)發(fā)展和物種多樣性等問題的嚴(yán)重性，因而推動海洋資源可持續(xù)發(fā)展成為國際社會共同關(guān)注的焦點(diǎn)。學(xué)界結(jié)合海洋資源保護(hù)中存在的問題提出的“點(diǎn)對點(diǎn)”保護(hù)措施和嘗試不盡如人意，將海洋資源可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)移到漁業(yè)資源保護(hù)治理體系建設(shè)層面成為一項新課題。

本文從人與自然和諧共存的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)出發(fā)，以保護(hù)海洋生物多樣性、傳承海洋文化、捍衛(wèi)海洋漁業(yè)的使用和貿(mào)易公正等海洋資源全局觀出發(fā)，探討海洋資源治理體系完善問題，主要為了達(dá)到以下兩個目標(biāo)：一是客觀評價漁業(yè)資源利用和養(yǎng)護(hù)體系的現(xiàn)狀，為優(yōu)化完善海洋資源治理體系奠定基礎(chǔ)；二是提出優(yōu)化海洋漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展體系的治理對策，為共同努力構(gòu)建海洋新秩序做出貢獻(xiàn)。

一、世界海洋漁業(yè)資源開發(fā)和保護(hù)現(xiàn)狀

20世紀(jì)初期，世界海洋漁業(yè)產(chǎn)量約350萬噸。隨著漁業(yè)技術(shù)和商業(yè)運(yùn)行模式的發(fā)展，海洋漁業(yè)資源開發(fā)迅速，直到2015年全球的漁業(yè)資源捕撈量是1950年的3.7倍。[1]根據(jù)國際糧農(nóng)組織(FAO)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：20世紀(jì)70年代開始，全球的漁業(yè)資源和種群比例都開始呈現(xiàn)下降趨勢。從1974年到2017年，四十多年時間全球生物不可持續(xù)限度內(nèi)的魚類種群比例從10%上升到34.2%。以金槍魚為代表的部分魚類過度開發(fā)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，魚類資源完全開發(fā)引發(fā)資源衰退的趨勢在加劇。20世紀(jì)90年代全球的漁業(yè)資源進(jìn)入了衰退期。在過度捕撈影響下，海洋捕撈總量連續(xù)多年實(shí)現(xiàn)零增長的局面(見圖1)。[2]

圖1 世界海洋捕撈業(yè)產(chǎn)量變化

按照國際糧農(nóng)組織(FAO)各海域漁業(yè)劃分，世界漁業(yè)資源主要分布在西北太平洋、中西太平洋、東北大西洋、東印度洋等區(qū)域。受到不同漁區(qū)生態(tài)系統(tǒng)、生產(chǎn)技術(shù)、資源管理措施和漁業(yè)資源現(xiàn)狀的影響，各區(qū)域的漁業(yè)產(chǎn)量有著明顯的差異。漁業(yè)資源豐富的區(qū)域漁業(yè)產(chǎn)量都保持在較高水平；漁業(yè)資源相對稀少的漁區(qū)在達(dá)到一定高度的時候，資源收獲總量開始下降。

二、世界海洋漁業(yè)資源保護(hù)的主要制度及問題

(一)漁業(yè)資源利用和養(yǎng)護(hù)

長期以來，人類對海洋漁業(yè)資源利用的主要手段是對海洋資源的開發(fā)。經(jīng)歷了20世紀(jì)50年代后期的漁業(yè)資源危機(jī)后，長期存在的“海洋資源無窮盡”觀點(diǎn)被否定，人們將漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與生態(tài)可持續(xù)發(fā)展理念結(jié)合起來，海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)觀念逐漸得到重視。[3-4]1982年《聯(lián)合國海洋法公約》系統(tǒng)性地分析了可持續(xù)發(fā)展理念在海洋資源保護(hù)中的運(yùn)用，將資源利用與生態(tài)養(yǎng)護(hù)融合到海洋資源開發(fā)與保護(hù)中去，為現(xiàn)代海洋資源治理體系建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

公約還對多種公海捕魚行為和具體方法提出了要求，明確限制了公海過度捕撈行為。[5]1989年，北太平洋漁業(yè)委員會和聯(lián)合國大會先后通過了“禁止公海使用大型流網(wǎng)捕魚”的決議，遏制了大型流網(wǎng)捕魚方法對海洋生態(tài)環(huán)境的破壞。[6]此后，締約國指定了“特定種群”魚類捕撈行為約束機(jī)制，從此，公海自由捕魚退出了歷史舞臺。

(二)確定總可捕量

《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》中明確規(guī)定了“各國須保證按照有關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)和方法及時、全面、可靠地收集并保存關(guān)于捕撈作業(yè)量和漁獲量的統(tǒng)計資料，資料的詳細(xì)程度能確保正確的統(tǒng)計分析”。[7]以區(qū)域漁業(yè)資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為中心，統(tǒng)籌漁業(yè)管理組織會員基礎(chǔ)數(shù)據(jù)確定各類漁業(yè)資源的總可捕量，保證漁獲量配額總和平衡。

海洋保護(hù)制度中有明確規(guī)定，漁獲量配額總和平衡與制度落實(shí)和執(zhí)行效果息息相關(guān)。如果設(shè)定的總可捕量過高會使資源的惡化加劇；相反，總可捕量的設(shè)定過低，則會出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益受損和資源浪費(fèi)現(xiàn)象。當(dāng)前，區(qū)域漁業(yè)組織和旗船國充當(dāng)公海漁業(yè)管理實(shí)踐中制度實(shí)施者。按照相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)和方法，對漁業(yè)資源資料數(shù)據(jù)進(jìn)行搜集，并保證信息及時性、可靠性及全面性。但各國搜集的數(shù)據(jù)和資料確定的可捕獲量的多少，直接會影響到該國所得的漁業(yè)捕獲配額，因此在權(quán)衡整體利益和本國自身利益的情況下，往往有可能出現(xiàn)為了本國自身資源的獲得量而使數(shù)據(jù)信息和分析結(jié)果欠真實(shí)的情況。[8-9]

(三)設(shè)定配額的發(fā)放方法

公海漁業(yè)領(lǐng)域里“定分止?fàn)帯焙汀翱沙掷m(xù)利用”是國際法律上的兩個價值目標(biāo)，要想實(shí)現(xiàn)“定分止?fàn)帯被灸繕?biāo)，就必須處理好資源配置問題，公海漁業(yè)資源配置一直是世界難題。因此，制定公平合理的分配標(biāo)準(zhǔn)，明確分配實(shí)施細(xì)則尤為重要。目前《聯(lián)合國海洋法公約》在資源配置上的效力是有限的，僅僅明確了“要確保養(yǎng)護(hù)措施不能在形式上或者實(shí)際實(shí)施中對他國漁民存在歧視”這一觀點(diǎn)，尚未有具體的分配、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。

大西洋金槍魚養(yǎng)護(hù)國際委員會(ICCAT)的漁業(yè)管理實(shí)踐是比較成功的。[10]其管理方法主要集中在以下幾個步驟：一是明確劃分分配國。明確了漁獲國與意外漁獲國兩種類型，對應(yīng)類型國家采取垂直管理方法。例如：南大西洋長鰭魚種群總可捕量由巴西、南非、納米比亞、中國臺灣地區(qū)等四個國家或地區(qū)共享，共享數(shù)據(jù)定期向漁業(yè)資源管理秘書處匯報，以此平衡區(qū)域的漁獲總量；二是明確約束機(jī)制。區(qū)域中各漁業(yè)國都需要加入相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)并遵守相應(yīng)的制度，同時為新興的漁業(yè)國提供相應(yīng)的配額，鼓勵其遵守相應(yīng)的制度約定；三是動態(tài)浮動配額管理。以每年度結(jié)算數(shù)據(jù)或者每三年配額漁獲總量數(shù)據(jù)均值作為依據(jù)，采取“多還少補(bǔ)”原則，平衡區(qū)域漁獲資源總量；四是強(qiáng)化監(jiān)督管理。在配額中出現(xiàn)不足或者多余的情形，需要得到相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)同意，接受該機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，采取“無償轉(zhuǎn)移方式”進(jìn)行再分配。

雖然相關(guān)漁業(yè)組織在具體實(shí)踐中已經(jīng)形成了區(qū)域性的分配制度和模式，但受到強(qiáng)勢利益集團(tuán)的影響，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家、漁業(yè)發(fā)達(dá)國家和落后國家在配額環(huán)節(jié)中的不公平現(xiàn)象依然存在。從當(dāng)前漁業(yè)組織管理和決策的現(xiàn)狀上來看，不同管理組織的決策機(jī)制有著明顯的差異，要想達(dá)成一致是非常困難的。為了緩解這種現(xiàn)狀，一些實(shí)質(zhì)事項處置中通常采用“多數(shù)決策”機(jī)制，同時明確了“反對程序”來處理不公平現(xiàn)象產(chǎn)生時引發(fā)的爭議。

三、世界海洋漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展體系的治理對策

(一)科學(xué)確定總可捕量

各漁業(yè)資源國精準(zhǔn)地反饋本國數(shù)據(jù)是科學(xué)確定總可捕量的前提。為了進(jìn)一步推動海洋漁業(yè)資源總可捕量精準(zhǔn)化發(fā)展，筆者建議從組織設(shè)置和工作機(jī)制兩個層面入手：

首先，引入項目團(tuán)隊的組織形式。在定期的數(shù)據(jù)搜集、分析和確定漁業(yè)資源可捕獲量前，向各成員國抽調(diào)專家組成暫時隸屬于全球或區(qū)域漁業(yè)組織的項目團(tuán)隊。該團(tuán)隊的任務(wù)是按照國際標(biāo)準(zhǔn)與方法，動態(tài)、及時地搜集相關(guān)資料，評估資料的精準(zhǔn)性。在項目進(jìn)行期間，團(tuán)隊的專家工作向全球或區(qū)域漁業(yè)組織負(fù)責(zé)，并給予團(tuán)隊成員績效認(rèn)可獎勵，提升數(shù)據(jù)精準(zhǔn)性和及時性。

其次，引入法律效力工作機(jī)制。全球與區(qū)域漁業(yè)組織中都需要引入相應(yīng)的法律效力工作機(jī)制，確保各成員國按照相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計數(shù)據(jù)及時報送。具體步驟和方式如下：(1)標(biāo)準(zhǔn)化的日志格式樣，確保所獲取的歷史記錄完整、準(zhǔn)確且詳盡；(2)設(shè)立國際觀察員培訓(xùn)計劃，使觀察員有足夠的知識和技能完成搜集任務(wù)而獲得可靠的資料數(shù)據(jù)，觀察員對漁船位置、捕撈魚種、數(shù)量等信息作好詳細(xì)記錄，保證漁業(yè)資料的完整性和可靠性擁有有效的技術(shù)支持；(3)通過為漁船安裝監(jiān)測系統(tǒng)，對漁船的公海捕撈行為進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控。

(二)嚴(yán)格落實(shí)有限準(zhǔn)入和有償捕獲

有限準(zhǔn)入制度是控制人類無限制需求和欲望的重要條件，而有償捕獲是通過價格和需求經(jīng)濟(jì)關(guān)系間接調(diào)控人類欲求而達(dá)到合理開發(fā)資源的目的。具體實(shí)踐中，大力推動行政許可制度，只有在行政許可證制度下實(shí)現(xiàn)配額確認(rèn)和漁獲資格確認(rèn)，才能嚴(yán)格控制海洋資源獲取。同時，嚴(yán)格入漁準(zhǔn)入制度，將公海管理和公海養(yǎng)護(hù)結(jié)合起來，確定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)；還應(yīng)該將自然保護(hù)區(qū)、禁漁區(qū)(期)等制度結(jié)合起來，共同實(shí)現(xiàn)有限準(zhǔn)入的目標(biāo)。

以漁業(yè)資源稅費(fèi)的方式調(diào)控資源開發(fā)，通過價格與需求的反向變化關(guān)系來抑制需求，從而減少資源開發(fā)和獲得的行為。建議采取“入漁費(fèi)”和“漁業(yè)稅”相結(jié)合的方式調(diào)控海洋資源，對公海捕撈行為實(shí)行有償捕撈，通過提高邊際成本來調(diào)控需求，以此達(dá)到間接抑制無序捕撈和過度資源開發(fā)的目的。征收所得漁業(yè)稅費(fèi)由全球漁業(yè)組織或地區(qū)漁業(yè)組織用于海洋資源的養(yǎng)護(hù)、研究、采集數(shù)據(jù)和會員國的獎勵上。

(三)完善公平的分配機(jī)制

制定公平合理的分配標(biāo)準(zhǔn)是漁業(yè)各成員國自覺遵守資源可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，在制定和完善公平分配機(jī)制的同時，必須綜合考慮區(qū)域因素、資源因素等多種因素，并且根據(jù)國家的經(jīng)濟(jì)狀況和發(fā)達(dá)程度的不同，科學(xué)地確定考核因素的權(quán)重，從而使分配標(biāo)準(zhǔn)靈活合理。

第一，從法律制度上對權(quán)利與義務(wù)的合理配置作出規(guī)定。捕撈權(quán)利的取得必須以養(yǎng)護(hù)義務(wù)的履行作為前提，要合理規(guī)范捕撈的權(quán)利與義務(wù)，必須從國際法出發(fā)，做出國際制度的合理安排。弄清資源特性決定下的權(quán)利義務(wù)關(guān)系究竟是如何配置的，是把握制度有效運(yùn)行的關(guān)鍵。一是在資源評估環(huán)節(jié)，需根據(jù)科學(xué)的捕撈數(shù)據(jù)和相關(guān)資料，為配額發(fā)放制定重要標(biāo)準(zhǔn)，或者由聯(lián)合國通過的法案對標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范。二是必須在客觀條件下，對具有資源優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢的權(quán)利合理分配捕撈配額。例如：捕撈船的先進(jìn)性，對環(huán)境生態(tài)的破壞力度，制造的污染或帶來的后果的嚴(yán)重程度。根據(jù)這些客觀條件合理規(guī)劃捕撈配額，做到在不破壞生態(tài)平衡的前提下，最大限度的利用資源，達(dá)到最優(yōu)的效果。

第二，分配評價機(jī)制應(yīng)引入生態(tài)系統(tǒng)養(yǎng)護(hù)和資源可持續(xù)利用特殊貢獻(xiàn)的權(quán)重。海洋生態(tài)系統(tǒng)養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題關(guān)系人類社會的生存和發(fā)展，因目前技術(shù)水平上的限制并未對涉及的因素和解決辦法完全了解。在海洋生態(tài)養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用上不是只有利用管理學(xué)和法律知識就能簡單解決的問題，它還涉及生態(tài)系統(tǒng)方法、風(fēng)險預(yù)防、統(tǒng)籌方法、氣候影響、適用性管理等多個復(fù)雜領(lǐng)域，需基于科學(xué)的方法利用現(xiàn)有的科學(xué)知識和先進(jìn)技術(shù)去研究和解決。而該領(lǐng)域的研究需要有充足資金和技術(shù)，因而很大程度上與發(fā)達(dá)國家有關(guān)，而技術(shù)上的進(jìn)步和知識的分享則是發(fā)展中國家關(guān)注的焦點(diǎn)。在過去的公海漁業(yè)可捕獲限額中較多涉及履行養(yǎng)護(hù)義務(wù)和獲取權(quán)利關(guān)系的研究，而較少有涉及分配評價機(jī)制的研究。由于公約所規(guī)定的義務(wù)對海洋漁業(yè)資源可持續(xù)利用的作用非常有限，必須通過不斷的對海洋生態(tài)的綜合研究和技術(shù)進(jìn)步去達(dá)到資源可持續(xù)利用目的，因而在分配評價機(jī)制中引入生態(tài)系統(tǒng)養(yǎng)護(hù)和資源可持續(xù)利用特殊貢獻(xiàn)作為一定的考核權(quán)重，是一項對發(fā)達(dá)國家在該領(lǐng)域研究和投入的激勵機(jī)制。只有科學(xué)進(jìn)步、技術(shù)創(chuàng)新，海洋漁業(yè)資源才能得到有效保護(hù)和持續(xù)利用。

四、結(jié)語

海洋是人類重要的生態(tài)系統(tǒng)，在大氣調(diào)節(jié)、保護(hù)生物多樣性等方面發(fā)揮著重要作用。雖然人類對于海洋資源和海洋生態(tài)系統(tǒng)作用的認(rèn)知有待深化，但當(dāng)前海洋對人類氣候、人類生存的作用是非常明顯的，海洋生態(tài)系統(tǒng)支撐著地球生命系統(tǒng)。保護(hù)海洋資源就是保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，是人類生態(tài)命運(yùn)體建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。由于海洋魚類的生物特性和洄游性，海洋漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展不能僅從制度和法律入手，還必須在熟知和尊重自然規(guī)律和生物特性的前提下，設(shè)計出合理的海洋漁業(yè)治理制度，這樣才能真正起到保護(hù)漁業(yè)資源、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用的目的。