萬(wàn)建鵬 陳歧燊

黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理。江蘇省委十三屆七次全會(huì)強(qiáng)調(diào)要從區(qū)域發(fā)展、區(qū)域創(chuàng)新、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等方面探索構(gòu)建推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的制度體系，以市縣為主陣地積極構(gòu)建區(qū)域社會(huì)治理新模式。與其他地市相比，山體治理是鎮(zhèn)江市域社會(huì)治理的重要組成部分，也是高水平建設(shè)鎮(zhèn)江山水花園名城的重要環(huán)節(jié)。“山長(zhǎng)制”的出臺(tái)，更加明確了山體治理的主體、目標(biāo)與職責(zé)，充分體現(xiàn)了完善社會(huì)治理體系的七個(gè)要素，從另一個(gè)側(cè)面為省域社會(huì)治理現(xiàn)代化提供了一些經(jīng)驗(yàn)與啟示。

鎮(zhèn)江市主城區(qū)山體治理存在的問題

26座大大小小的山體分布在不足60平方公里的鎮(zhèn)江主城區(qū)，與鎮(zhèn)江這座歷史文化名城融為一體，呈現(xiàn)出“城在山中，山在城中”的獨(dú)特風(fēng)貌。但在一段時(shí)間內(nèi)，在山體的保護(hù)、治理與利用上存在著幾點(diǎn)突出問題。

一是山體保護(hù)執(zhí)法困難。一方面部分違法行為的執(zhí)法無(wú)法可依。侵害山體的違法行為隨著社會(huì)的發(fā)展，種類越來(lái)越多，手段越來(lái)越新，形式越來(lái)越具體，而當(dāng)時(shí)的山體保護(hù)法律法規(guī)不夠健全，難以對(duì)違法行為進(jìn)行有效地處理。另一方面責(zé)任主體不明。侵害山體的違法行為往往牽扯到諸多不同的部門，而面對(duì)形形色色的各種侵害山體的行為，存在著各部門單打獨(dú)斗的現(xiàn)象，有時(shí)還可能出現(xiàn)推諉扯皮。

二是山體資源利用不夠。鎮(zhèn)江主城區(qū)的山體資源極其豐富，地處位置情況不一，有些山體在城市公共交通上成為“攔路虎”，但俗話說(shuō)“山不就我，我來(lái)就山”，需要通過(guò)科學(xué)有效的規(guī)劃設(shè)計(jì)來(lái)解決。此外，在山體資源利用上還不夠充分，有的好山好水荒廢，生態(tài)、歷史文化資源嚴(yán)重浪費(fèi)，有的依托山體開發(fā)的公園、生態(tài)旅游等項(xiàng)目，沒有達(dá)到預(yù)期的效果。

三是山體修復(fù)存在問題。山體滑坡或被違法開采后，急需修復(fù)治理。但在修復(fù)中出現(xiàn)了“一刀切”的現(xiàn)象，沒有根據(jù)不同山體的特殊情況修復(fù)，造成二次生態(tài)破壞、修復(fù)結(jié)果和原來(lái)的景觀不相適應(yīng)等問題。

鎮(zhèn)江市主城區(qū)山體治理現(xiàn)狀

山體資源在城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。而且，鎮(zhèn)江大量的人文歷史旅游資源如廟宇、道觀、名勝古跡等及自然景觀旅游資源都藏身在山體之中。保護(hù)好鎮(zhèn)江的山體，能更好地進(jìn)行旅游資源的開發(fā)和利用，為城市的魅力增光添彩。鑒于山體資源豐富，鎮(zhèn)江保護(hù)山體的意識(shí)由來(lái)已久，自2009年以來(lái)，主城區(qū)26座山體都已分級(jí)分類打造成山體公園，尤其是2019年《山體保護(hù)條例》出臺(tái)后，山體保護(hù)成效顯著，構(gòu)建起山體治理的新模式。

1、責(zé)任主體方面

由市人民政府統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)行政區(qū)域內(nèi)的山體保護(hù)工作，通過(guò)建立山體保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，研究山體保護(hù)方面的重大事項(xiàng)?？h級(jí)市（區(qū)）人民政府是其轄區(qū)域內(nèi)責(zé)任主體，全面負(fù)責(zé)組織及實(shí)施山體保護(hù)等方面的工作。鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處根據(jù)上級(jí)人民政府的安排，做好自身區(qū)域內(nèi)的山體保護(hù)工作，并且由村（居）民委員會(huì)協(xié)助開展山體保護(hù)工作。其他有關(guān)部門按照各自職責(zé)，協(xié)同做好山體保護(hù)工作。[1]

2、保護(hù)利用方面

一是市自然資源主管部門對(duì)本市行政區(qū)域內(nèi)山體資源情況進(jìn)行統(tǒng)一登記和檔案管理，并建立起相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫(kù)和信息管理系統(tǒng)，與縣級(jí)市（區(qū)）人民政府和有關(guān)部門共享山體保護(hù)信息。二是詳細(xì)規(guī)定一、二級(jí)山體保護(hù)名錄的山體保護(hù)控制線內(nèi)，禁止的侵占、破壞山體的行為，并且根據(jù)山體保護(hù)控制線，設(shè)置統(tǒng)一的一級(jí)、二級(jí)山體保護(hù)名錄的山體界樁、界牌，標(biāo)明山體名稱、級(jí)別、保護(hù)控制線、責(zé)任單位及投訴舉報(bào)電話等。三是開展山體利用綜合評(píng)估，在符合山體保護(hù)規(guī)劃前提下，根據(jù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行開發(fā)、旅游以及周邊配套設(shè)施等項(xiàng)目的可行性研究，以期充分發(fā)揮好山體在生態(tài)、休閑方面的優(yōu)勢(shì)。

3、修復(fù)治理方面

在修復(fù)治理山體的責(zé)任主體方面，通過(guò)研究具體的不同情況，確定生態(tài)修復(fù)、防災(zāi)減災(zāi)等原則。山體修復(fù)治理前，編制包括地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)、地質(zhì)災(zāi)害治理、水土保持、生態(tài)修復(fù)及修復(fù)期限等內(nèi)容的修復(fù)治理方案;山體修復(fù)治理時(shí)，按照山體自然走向進(jìn)行，保持山體結(jié)構(gòu)和形態(tài)的完整性進(jìn)行綠化，不得對(duì)修復(fù)治理區(qū)域周邊的生態(tài)環(huán)境造成新的破壞;山體修復(fù)治理竣工后，自然資源主管部門再組織有關(guān)部門驗(yàn)收。

4、監(jiān)督管理方面

為做好山體保護(hù)監(jiān)管方面工作，通過(guò)建立市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街道）三級(jí)山長(zhǎng)制，將山體保護(hù)工作責(zé)任人及其職責(zé)進(jìn)一步落實(shí)。市、縣級(jí)市（區(qū)）人民政府定期地對(duì)山體保護(hù)總體規(guī)劃、山體保護(hù)規(guī)劃實(shí)施情況及山體資源保護(hù)狀況進(jìn)行監(jiān)督檢查，并向同級(jí)人大或其常委會(huì)報(bào)告山體保護(hù)情況。另外，自然資源主管部門、鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處對(duì)管轄區(qū)域內(nèi)的山體開展日常巡查，落實(shí)巡查制度，記錄巡查情況。

經(jīng)驗(yàn)與啟示

1、以人民為中心，走好群眾路線

群眾路線是我們黨的生命線和根本工作路線。要深刻認(rèn)識(shí)黨的群眾路線作為生命線的重大意義，在市域山體治理中切實(shí)貫徹落實(shí)好黨的群眾路線。一方面牢固樹立馬克思主義群眾觀。山體治理中一定會(huì)遇到各種關(guān)乎民生的問題和矛盾，黨員干部要對(duì)群眾有耐心地講解政策、有恒心地解決問題、有愛心地關(guān)心實(shí)際情況，創(chuàng)造性地解決好這些問題和矛盾。另一方面完善群眾工作機(jī)制。鎮(zhèn)江有山有水有故事，群眾對(duì)美好生活有期盼，各級(jí)干部要以對(duì)歷史負(fù)責(zé)、對(duì)子孫后代負(fù)責(zé)的態(tài)度，將情感融合于民，堅(jiān)持以人為本，履職盡責(zé)、擔(dān)當(dāng)作為，不斷增強(qiáng)群眾的獲得感、幸福感和自豪感。

2、以規(guī)劃為引領(lǐng)，謀定而后動(dòng)

隨著鎮(zhèn)江旅游業(yè)的發(fā)展，提出了全域旅游、打造千億級(jí)旅游產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)。而鎮(zhèn)江大量的人文歷史旅游資源如廟宇、道觀、名勝古跡等以及很多自然景觀旅游資源都藏身在鎮(zhèn)江的山體之中。只有保護(hù)好鎮(zhèn)江的山體，才能在此基礎(chǔ)上進(jìn)行旅游資源的利用和開發(fā)。

好的規(guī)劃是成功的一半，近年來(lái)，鎮(zhèn)江市政府對(duì)于主城區(qū)山體治理的規(guī)劃，既有定位又有計(jì)劃，既有步驟、又有時(shí)間節(jié)點(diǎn)。將主城區(qū)26座山體分級(jí)分類打造，有以佛教、人文、自然為特色的風(fēng)景區(qū)，有以文化、休閑為特色的城市公園，有以近代鐵路文化為特色的城市公園，有以紀(jì)念、歷史文化覽賞為特色的紀(jì)念性公園，一步步打造“山水連城入畫來(lái)”的自然山水格局。

3、以法律為準(zhǔn)繩，堅(jiān)持依法行政

為山體保護(hù)立法，既見證了鎮(zhèn)江生態(tài)優(yōu)先、特色發(fā)展的戰(zhàn)略決心，又印證了現(xiàn)代化山水花園名城的城市定位。山體保護(hù)沒有統(tǒng)一的上位法，相關(guān)規(guī)定分散在眾多的法律法規(guī)中，如何在不違反上位法的前提下將上位法中涉及山體保護(hù)的法律規(guī)范進(jìn)行一定程度的系統(tǒng)化和細(xì)化，是山體保護(hù)需要解決的問題。制定《鎮(zhèn)江市山體保護(hù)條例》，是結(jié)合鎮(zhèn)江實(shí)際系統(tǒng)化、細(xì)化進(jìn)而貫徹相關(guān)山體保護(hù)上位法的需要。2018年市人大常委會(huì)農(nóng)工委與市自然資源和規(guī)劃局聯(lián)合制定了一審前工作計(jì)劃，明確各相關(guān)部門職責(zé)分工，同時(shí)聘請(qǐng)江蘇大學(xué)法學(xué)院作為第三方參與起草工作，不斷修改完善，最終經(jīng)鎮(zhèn)江市人大常委會(huì)第十四次會(huì)議一審，交由鎮(zhèn)江市人大常委會(huì)法工委進(jìn)行二審前的修改完善，最終出臺(tái)了《鎮(zhèn)江市山體保護(hù)條例》，它根據(jù)山體的形態(tài)、數(shù)量、空間分布狀況等山體實(shí)際，確立山體分級(jí)保護(hù)制度，使得城市山林成為鎮(zhèn)江的特色優(yōu)勢(shì)。

4、以聯(lián)席會(huì)議為抓手，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合

鎮(zhèn)江市創(chuàng)新行政管理和服務(wù)方式，規(guī)定聯(lián)席會(huì)議制度、聯(lián)合執(zhí)法制度和執(zhí)法通報(bào)制度，進(jìn)一步明確了山體治理中存在的問題、工作短板以及下一步努力方向，通過(guò)及時(shí)溝通協(xié)調(diào)解決，保證工作有序有效推進(jìn)。

健全協(xié)調(diào)配合機(jī)制，改造山體變路網(wǎng)。北濱長(zhǎng)江，南臨寧鎮(zhèn)山脈，26座山體的制約，鎮(zhèn)江主城區(qū)曾被擠成一個(gè)東西向“油條狀”城市。本世紀(jì)初，鎮(zhèn)江主城區(qū)形成由北向南依次分布的長(zhǎng)江路、中山路、南徐大道3條東西干道，與南北干道解放路組成“王”字形路網(wǎng)。近年來(lái)，鎮(zhèn)江市政府組織交通、城建、財(cái)政等部門，探究多路改造工程可行性，圍繞象山宗澤路改造工程、彭公山團(tuán)山路改造工程、四平山官塘橋改造工程等，將主城區(qū)路網(wǎng)由“王”字衍生為眾多“田”字，加快南北道路建設(shè)，密織路網(wǎng)，26座山不再是“攔路虎”，疏解了市民繞行苦。

聯(lián)合執(zhí)法形成合力，夯實(shí)筑牢協(xié)作機(jī)制。一方面，優(yōu)化行政機(jī)構(gòu)職能、協(xié)調(diào)高效執(zhí)法、增強(qiáng)行政執(zhí)法能力?！稐l例》通過(guò)按照源頭預(yù)防、過(guò)程控制、損害賠償、責(zé)任追究的思路，規(guī)定了對(duì)損害破壞山體的各種違法行為，由城市管理、自然資源等部門聯(lián)合執(zhí)法，加大處罰力度，嚴(yán)格刑事責(zé)任追究。另一方面，健全山體及其附屬資源開發(fā)利用、環(huán)境污染治理、生態(tài)保護(hù)修復(fù)的體制機(jī)制。根據(jù)各類山體的不同特征，提出了一系列更加體現(xiàn)地方特色、有針對(duì)性的保護(hù)措施，規(guī)定“誰(shuí)管理誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)開發(fā)誰(shuí)修復(fù)、誰(shuí)破壞誰(shuí)治理”修復(fù)治理要求，并明確“責(zé)任主體無(wú)法確定或者因自然原因?qū)е律襟w破損，確需人工修復(fù)治理的，由縣級(jí)市（區(qū)）人民政府有計(jì)劃地組織修復(fù)治理”[2]的兜底性規(guī)定，群策群力，群防群治。

5、以監(jiān)督為保障，確保工作實(shí)效

十九屆四中全會(huì)確立監(jiān)督體系在堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要支撐地位，要求各級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)以及領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭尊法學(xué)法守法用法，強(qiáng)化法治思維和運(yùn)用法治方式解決問題。

統(tǒng)一機(jī)制，明確分工。貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的決策部署，建立統(tǒng)一的山體保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)制，明確職能分工，形成政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，自然資源主管部門牽頭，各相關(guān)部門協(xié)同的管理機(jī)制?！稐l例》第五條規(guī)定“自然資源主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)山體保護(hù)的統(tǒng)一監(jiān)督管理和指導(dǎo)工作?！盵3]

加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，壓實(shí)責(zé)任。黨委和政府是推行山長(zhǎng)制的責(zé)任主體，各級(jí)山長(zhǎng)堅(jiān)持守林有責(zé)、守林盡責(zé)，全面落實(shí)管理責(zé)任、管理人員和經(jīng)費(fèi)保障。職能部門各司其職，積極配合，形成齊抓共管的強(qiáng)大合力，層層簽訂責(zé)任狀，一級(jí)抓一級(jí)，層層落實(shí)。

強(qiáng)化督查，嚴(yán)格考核。建立山長(zhǎng)制績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，考核內(nèi)容納入各級(jí)黨委、政府綜合考核評(píng)價(jià)體系，考核結(jié)果作為評(píng)價(jià)各單位年度評(píng)先評(píng)優(yōu)的重要依據(jù)。建立工作督查制度，對(duì)山長(zhǎng)制實(shí)施情況和山長(zhǎng)履職情況進(jìn)行督查，對(duì)工作突出、成效明顯的，予以通報(bào)表?yè)P(yáng)，對(duì)工作不力的，責(zé)成立即整改;對(duì)轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)重大森林火災(zāi)、森林病蟲害、林木濫伐、盜伐案件的堅(jiān)決問責(zé)。

注釋

[1]鎮(zhèn)江人大.“鎮(zhèn)江市山體保護(hù)條例”.

http：//www.zjrdw.gov.cn/zjrd/dffg/201908/85aaba085743449dbcf93eee74b74bec.shtml，2019.8.

[2]萬(wàn)建鵬，張玉枚.“鎮(zhèn)江市以‘山長(zhǎng)制促‘山長(zhǎng)治”[J].江南論壇，2020：4（36）.

[3]鎮(zhèn)江人大.“鎮(zhèn)江市山體保護(hù)條例”.

http：//www.zjrdw.gov.cn/zjrd/dffg/201908/85aaba085743449dbcf93eee74b74bec.shtml，2019.8.

作者簡(jiǎn)介

萬(wàn)建鵬 中共鎮(zhèn)江市委黨校經(jīng)濟(jì)與管理教研室講師，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)治理和馬克思主義基本原理中國(guó)化

陳歧燊 鎮(zhèn)江高等職業(yè)技術(shù)學(xué)校信息工程系教師，主要研究方向?yàn)轳R克思主義哲學(xué)和馬克思主義基本原理中國(guó)化