陳 鵬

(安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241002)

國家治理是治理主體運用一定的治理手段來完成特定治理任務(wù)的行為和維系特定治理秩序的過程。黨的十八屆三中全會將推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的一項總目標(biāo)予以明確。國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)，不僅需要將傳統(tǒng)的管理思維變革為治理理念，也依賴于治理技術(shù)的不斷進步和治理手段的積極創(chuàng)新。黨的十九大報告指出，要提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平[1]49。當(dāng)前，人類正處于以人工智能技術(shù)為核心的第四次工業(yè)革命浪潮之中。伴隨大數(shù)據(jù)時代的到來、人工智能深度學(xué)習(xí)算法的重大突破和云計算技術(shù)的日漸成熟，人工智能在國家治理中的應(yīng)用場景不斷拓展，應(yīng)用程度不斷加深，國家治理的成本和難度得以有效降低，國家治理能力隨之顯著提升。人工智能在國家治理中的廣泛應(yīng)用和深度嵌入，在加速國家治理現(xiàn)代化進程的同時，也推動著國家治理格局和治理秩序發(fā)生深刻變革，使得人類社會的治理形態(tài)開始出現(xiàn)轉(zhuǎn)向，一種新的治理形態(tài)——智能治理正隨之而來。智能治理形態(tài)的出現(xiàn)，在給現(xiàn)代國家治理帶來諸多機遇的同時也誘發(fā)出一定的治理困境和挑戰(zhàn)。當(dāng)前，在確?，F(xiàn)有國家治理格局大體穩(wěn)定和全球治理秩序總體安全的前提下，積極推動國家治理向智能治理形態(tài)轉(zhuǎn)型，是人類在智能治理時代的重要職責(zé)。

1 國家治理的智能化轉(zhuǎn)向

治理是一種與統(tǒng)治和管理不同的處理事務(wù)的理念，強調(diào)通過多元治理主體的積極參與以達成有效的共識機制來規(guī)范和約束彼此的行為，最終實現(xiàn)善治的目標(biāo)。國家治理作為多種治理類型中的一種，是治理主體依據(jù)一定的治理權(quán)限和治理規(guī)則，運用一定的治理技術(shù)和手段來實現(xiàn)特定治理目標(biāo)的行為過程。國家治理是治理藝術(shù)和治理技術(shù)的有機統(tǒng)一。為了實現(xiàn)和維系特定的國家治理秩序，治理主體在不斷更新治理理念和有效運用治理藝術(shù)的同時，還需要利用和依靠一定的技術(shù)手段來提升國家治理的能力和水平。同時，治理技術(shù)和治理手段上的變革，也在很大程度上決定了國家治理所處的階段性特征，國家治理形態(tài)的變遷與人類社會的重大技術(shù)變革之間存在密切的關(guān)聯(lián)。自治理理念被引入國家事務(wù)管理中以來，伴隨用于國家治理和社會治理中的技術(shù)手段的日漸成熟，國家治理譜系大體經(jīng)歷了傳統(tǒng)的科層式治理、“互聯(lián)網(wǎng)+”治理和智能治理三個階段?？茖邮街卫硎侵敢揽總鹘y(tǒng)的科層制的行政管理體制，來完成國家治理任務(wù)和實現(xiàn)國家治理目標(biāo)的治理形態(tài)。科層式治理從本質(zhì)上來說是傳統(tǒng)的科層體制與現(xiàn)代治理理念的有機融合。但由于傳統(tǒng)的科層制體制以縱向的層級劃分和橫向的職能分工為主要特征，導(dǎo)致條塊分割明顯和等級分工明確的科層制體制與治理本身內(nèi)含的開放、多元的理念之間難以有效兼容，公民、企業(yè)和社會組織等主體參與國家治理和社會治理的主動性和積極性不高，國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)需要推動科層式治理形態(tài)發(fā)生相應(yīng)的變革。

伴隨互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在國家治理中的影響不斷擴大，各級政府及其職能部門紛紛開通了門戶網(wǎng)站，各種類型的電子政務(wù)平臺也不斷出現(xiàn)，國家治理實現(xiàn)了線上治理與線下治理的有機融合，公民、企業(yè)和社會組織參與國家治理和社會治理的技術(shù)門檻大大降低，參與治理的成本也隨之下降，“互聯(lián)網(wǎng)+”治理開始成為國家治理和社會治理的主要形態(tài)。互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)及其技術(shù)的不斷成熟，改變了傳統(tǒng)的國家治理范式，使得國家治理的運行效率得以大幅提升。但互聯(lián)網(wǎng)只是實現(xiàn)了人與人、組織與組織、人與組織之間的互聯(lián)，并未真正實現(xiàn)萬物的互聯(lián)互通，互聯(lián)網(wǎng)驅(qū)動下的國家治理范式并未出現(xiàn)顛覆性的變革，主導(dǎo)國家治理的主體依然是由人類按照一定結(jié)構(gòu)模式組成的各種類型的組織，國家治理水平的提升和治理績效的改善仍期待國家治理范式繼續(xù)發(fā)生深刻變革。而物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的出現(xiàn)真正實現(xiàn)了萬物之間的互聯(lián)互通，社會的運行狀態(tài)、個體的行為過程、物體的位置和運行軌跡等都能以數(shù)據(jù)的形態(tài)呈現(xiàn)出來，為人工智能在國家治理中應(yīng)用場景的不斷拓展和應(yīng)用程度的不斷加深提供了無限可能。具有深度學(xué)習(xí)算法的人工智能依據(jù)大數(shù)據(jù)能夠較為快速準(zhǔn)確地完成人類在之前看來非常復(fù)雜甚至是不可能完成的治理任務(wù)，國家治理的形態(tài)也隨之發(fā)生著深刻變革，智能治理形態(tài)日漸凸顯。如表1所示，與科層式治理和“互聯(lián)網(wǎng)+”治理相比，智能治理在治理的主體、治理的依據(jù)、治理的標(biāo)準(zhǔn)和價值取向等方面具有根本性的不同，在一定程度上預(yù)示著一種新型治理形態(tài)的到來。

表1 國家治理形態(tài)的變遷

首先，在治理主體上，人工智能將成為智能治理時代的重要治理主體。智能治理與科層式治理和“互聯(lián)網(wǎng)+”治理在治理主體的構(gòu)成上存在著根本性的差異。在工業(yè)社會的科層式治理和互聯(lián)網(wǎng)社會的“互聯(lián)網(wǎng)+”治理等治理形態(tài)中，人以及由人組成的不同類型的組織始終是治理的主體。但是在智能治理中，實施治理的主體將不再完全是人類和由人類構(gòu)成的各種類型的組織，具有深度學(xué)習(xí)算法的人工智能有逐步取代人類成為治理主體的可能。目前，在國家治理中廣泛應(yīng)用的人工智能技術(shù)平臺雖然都是由人類設(shè)計出來的，但這些具備深度學(xué)習(xí)算法的人工智能技術(shù)平臺在運行過程中呈現(xiàn)出來的自主行為能力正不斷增強。伴隨人工智能技術(shù)在國家治理中應(yīng)用場景的不斷拓展和應(yīng)用程度的不斷加深，人工智能在國家治理中扮演的角色已不再單純是治理的技術(shù)手段，擁有深度學(xué)習(xí)算法的人工智能已經(jīng)具備了根據(jù)具體應(yīng)用場景自主生成治理指令來完成特定治理任務(wù)的能力，人類與人工智能在國家治理中的關(guān)系正發(fā)生著深刻改變。“以人工智能為代表的新技術(shù)，讓人類的生活方式發(fā)生天翻地覆的變化。但人工智能也可能將人鎖定，人的被動性甚至是客體性特點彰顯出來?！盵2]因此，如果不對人工智能在國家治理中的應(yīng)用進行適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)和規(guī)制，人類利用人工智能來實現(xiàn)治理可能會演變成人類聽從人工智能指令來治理，人工智能主導(dǎo)國家治理的時代在不久的將來可能成為現(xiàn)實。

其次，在治理依據(jù)上，小樣本數(shù)據(jù)被大樣本甚至是全樣本數(shù)據(jù)所取代。數(shù)據(jù)以及通過處理和分析數(shù)據(jù)所得到的信息，是國家治理的重要依據(jù)?？茖邮街卫砗汀盎ヂ?lián)網(wǎng)+”治理在識別治理需求、界定治理問題、設(shè)計治理議程和選擇治理方案時，通常依據(jù)的是數(shù)量有限的小樣本數(shù)據(jù)?！靶?shù)據(jù)是人們有意、主動測量與采集的數(shù)據(jù)，是對選擇性對象的追蹤、記錄、分析獲得的精準(zhǔn)信息，并且力圖探求數(shù)據(jù)之間的因果聯(lián)系，尋找研究對象或事物的內(nèi)在邏輯?！盵3]由于數(shù)量有限且樣本選擇帶有很強的主觀隨意性，依據(jù)小樣本數(shù)據(jù)界定出的治理問題和制定出的治理方案，必然存在一定程度的瑕疵。而智能治理則不同，智能治理依據(jù)的是大樣本甚至是全樣本的數(shù)據(jù)。大數(shù)據(jù)不僅在數(shù)量上巨大，而且具有生成和傳輸速度快、形式多樣、客觀性強和真實度高等特點。利用具有強大計算能力和深度學(xué)習(xí)算法的人工智能系統(tǒng)，對大樣本甚至全樣本數(shù)據(jù)進行實時的處理和有效的分析，可以對治理需求進行較為準(zhǔn)確的識別，為治理問題的準(zhǔn)確界定、治理方案的科學(xué)設(shè)計和選擇提供充分且可靠的依據(jù)，有助于國家治理水平和治理績效的顯著提升。

最后，在治理標(biāo)準(zhǔn)上，科學(xué)化和智能化所體現(xiàn)的技術(shù)導(dǎo)向正日漸成為國家治理的主要取向。國家治理在依靠治理技術(shù)的同時，也表現(xiàn)出鮮明的價值取向，民主便是現(xiàn)代國家治理應(yīng)遵循的重要價值取向之一?？茖邮街卫黼m然強調(diào)嚴格的縱向分層和嚴密的橫向分工，但是在治理指令的生成上也強調(diào)決策過程的民主?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”治理在大幅提高行政運行效率的同時，也為民眾參與公共政策議程提供了更多的便利，原本橫亙在政府與民眾之間的互動限制大為減少，網(wǎng)絡(luò)問政成為可能，政府對民眾訴求和社會關(guān)切的回應(yīng)更加及時有效，決策的民主化程度得到提升。與此同時，在智能治理形態(tài)中，人工智能成為重要的治理主體，具有深度學(xué)習(xí)算法的人工智能系統(tǒng)通過對大數(shù)據(jù)的提取和處理，能夠科學(xué)地完成治理需求的有效識別、治理議程的精準(zhǔn)設(shè)定和治理績效的準(zhǔn)確評估，國家治理更加傾向于治理議程確立的科學(xué)化和治理方案生成的智能化?！罢ㄟ^建設(shè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、數(shù)據(jù)交換共享平臺，將存在于各個部門的人口、法人、地理信息、宏觀經(jīng)濟、證照資料等數(shù)據(jù)匯集之后，推向跨部門‘一體化’數(shù)據(jù)應(yīng)用系統(tǒng)，由此推動政府治理模式的轉(zhuǎn)變，使政府治理從‘主觀主義’‘經(jīng)驗主義’邁向‘精確主義’‘預(yù)測主義’?！盵4]

2 智能治理的基本內(nèi)涵

近些年來，伴隨智能技術(shù)在國家治理中嵌入程度的不斷加深，學(xué)界對于智能治理及其相關(guān)概念的研究也逐步增多。布萊克曼(Blackman)等學(xué)者把智能治理作為一個概念框架，將其用于研究地方政府治理與外部環(huán)境之間的關(guān)系[5]。奇卡萊(Chikhale)等人認為，智能治理本質(zhì)上是對傳統(tǒng)治理模式所蘊涵的治理能力的懷疑，重點關(guān)注信息技術(shù)在政府治理中的深度嵌入[6]。顏佳華和王張華在對智能治理與數(shù)據(jù)治理、數(shù)字治理、智慧治理等概念之間的關(guān)系進行辨析后認為，智能治理實質(zhì)上是一個治理智能化的問題[7]。劉永謀將智能治理視為一種技術(shù)治理手段[8]，是指運用智能技術(shù)手段進行公共治理的活動[9]。

學(xué)界現(xiàn)有關(guān)于智能治理的研究成果，為智能治理內(nèi)涵的科學(xué)界定以及智能治理形態(tài)的出現(xiàn)給國家治理帶來的深刻變革等問題研究的進一步深入奠定了堅實的理論基礎(chǔ)。但上述研究主要是從如何借助智能技術(shù)提升國家治理能力和改善國家治理績效的視角來探討智能治理的，而且有關(guān)智能治理內(nèi)涵的論述也基本上都是描述性的，并未對智能治理的內(nèi)涵進行較為明確的界定。同時，現(xiàn)有研究對于智能治理形態(tài)的出現(xiàn)將會給國家治理帶來哪些機遇和挑戰(zhàn)，以及如何推動傳統(tǒng)國家治理模式向智能治理轉(zhuǎn)變等問題也缺乏系統(tǒng)的論述。作為一種技術(shù)治理形態(tài)，智能治理是伴隨智能社會的到來以及人工智能技術(shù)在國家治理中應(yīng)用場景的不斷拓展和應(yīng)用程度的不斷加深而出現(xiàn)的。智能治理是智能與治理的緊密結(jié)合，主要由人工智能和國家治理兩部分組成。作為人工智能三要素的數(shù)據(jù)、算法和算力在智能時代的國家治理中發(fā)揮著重要的作用，因而從人工智能構(gòu)成三要素的視角來對智能治理的基本內(nèi)涵進行界定較為科學(xué)合理且可行。具體來說，智能治理是一種以擁有先進的深度學(xué)習(xí)算法和強大計算能力的智能技術(shù)系統(tǒng)為治理平臺，通過對大數(shù)據(jù)的自動提取和深度分析，來自主完成特定治理任務(wù)并實現(xiàn)特定治理目標(biāo)的技術(shù)治理形態(tài)。數(shù)據(jù)是智能治理的依據(jù)，算法是智能治理的核心，算力是智能治理的支撐。

2.1 數(shù)據(jù)是智能治理的依據(jù)

在智能治理時代，數(shù)據(jù)已經(jīng)從傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)形態(tài)向大數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變。大數(shù)據(jù)不僅數(shù)據(jù)量大，而且數(shù)據(jù)的生成速度非常快，單位數(shù)據(jù)的價值密度低。同時，大數(shù)據(jù)的類型也較為多樣，從傳統(tǒng)的以圖片、文字為主發(fā)展到圖片、文字、視頻、物體運行軌跡、位置信息、熱力分布圖等多種類型。這些數(shù)據(jù)類型大體上可以分為結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)、非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)和半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)三種類型，其中結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)處理的難度最小，非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)處理的難度較大。近年來，人工智能技術(shù)的快速發(fā)展與大數(shù)據(jù)時代的到來和數(shù)據(jù)處理技術(shù)的進步密不可分?！叭说谋举|(zhì)是一切社會關(guān)系的總和，在一個由數(shù)據(jù)構(gòu)成的世界，人也是一切數(shù)據(jù)足跡的總和。人工智能時代，公民個體社會經(jīng)濟生活以數(shù)據(jù)形式留下記錄，每個個體無時無刻不是數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者”[10]，人類數(shù)字化生存[11]55的特質(zhì)日漸凸顯。數(shù)據(jù)作為人工智能的基石之一，是人工智能的智能化程度不斷提升和自主意識不斷增強的原料保障。要想提升人工智能的自主決策和自主行為能力，必須要給人工智能提供充分的數(shù)據(jù)，讓其利用這些數(shù)據(jù)來自主完成高強度的學(xué)習(xí)和訓(xùn)練任務(wù)，從而有效提升人工智能的智能化程度和自主解決問題的能力。

從人工智能技術(shù)發(fā)展的歷程來看，人工智能技術(shù)快速發(fā)展及其應(yīng)用場景不斷拓展的階段也正是大數(shù)據(jù)開始出現(xiàn)和數(shù)據(jù)處理技術(shù)日漸成熟的時期，人工智能與大數(shù)據(jù)之間存在著極強的內(nèi)在關(guān)聯(lián)?！斑M入信息時代，大數(shù)據(jù)作為一種核心資源日益深入人們生產(chǎn)與生活之中，數(shù)據(jù)本身暗含著政治、社會與倫理意義”[6]，數(shù)據(jù)在國家治理中的應(yīng)用場景不斷拓展的同時應(yīng)用程度也在不斷加深。在智能治理時代，“無論是把大數(shù)據(jù)單純作為一種技術(shù)，還是一種抽象理念，或者是一個時代背景，它都將對政府治理理念、治理范式、治理內(nèi)容、治理手段等產(chǎn)生不同程度的影響”[12]。智能治理形態(tài)的出現(xiàn)，使得特定的治理主體要運用一定的人工智能技術(shù)平臺來完成特定的治理任務(wù)，而數(shù)據(jù)則是人工智能平臺完成特定治理任務(wù)的依據(jù)。人工智能技術(shù)平臺只有從既有的存量數(shù)據(jù)和實時的增量數(shù)據(jù)中提取到用于完成治理任務(wù)所需要的數(shù)據(jù)，才能運用算法來完成治理主體交付的治理任務(wù)。因此，在智能治理形態(tài)中，作為重要的戰(zhàn)略性資源，數(shù)據(jù)是智能治理的依據(jù)。數(shù)據(jù)供給數(shù)量的多少和數(shù)據(jù)質(zhì)量的好壞，在很大程度上決定了智能治理績效的高低，那些掌握大數(shù)據(jù)采集、存儲、處理和分析技術(shù)優(yōu)勢的國家和組織通常能夠贏得智能治理時代的主動權(quán)。具體來說，數(shù)據(jù)作為智能治理的依據(jù)主要體現(xiàn)在以下三個方面。

首先，數(shù)據(jù)是智能治理議題確立的依據(jù)。國家治理需要完成特定的治理任務(wù)，治理任務(wù)的確定通常是由治理議題來決定的，而數(shù)據(jù)正是智能治理時代治理議題確立的依據(jù)。在大數(shù)據(jù)時代，社會運行的過程和個體運行的軌跡都可以以數(shù)據(jù)的形式和狀態(tài)被保存下來。相比于傳統(tǒng)數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)的生成和存儲較少受到人為因素的干擾和影響，從而保證了大數(shù)據(jù)的客觀真實性。治理主體通過對相關(guān)數(shù)據(jù)的采集和分析可以對特定社會問題的出現(xiàn)和發(fā)展過程進行精準(zhǔn)分析并對其未來的演變趨勢做出較為準(zhǔn)確的預(yù)判，從而據(jù)此確立相關(guān)的治理議題，明確具體的治理任務(wù)。在智能治理時代，“數(shù)據(jù)是人工智能的重要組成內(nèi)容，人工智能基于海量數(shù)據(jù)的提煉與分析，數(shù)據(jù)特性賦予政治行為過程的數(shù)據(jù)信息化特性。通過信息收集和智能篩選，在政治決策領(lǐng)域形成智能化的‘科學(xué)建議’。國家的治理、政治的管理、公民的社會生活等都基于數(shù)據(jù)，對數(shù)據(jù)產(chǎn)生巨大的依賴度”[10]。

其次，數(shù)據(jù)是智能治理方案設(shè)計和行政運行流程優(yōu)化的依據(jù)。在治理議題和治理任務(wù)明確后，治理主體還需要通過設(shè)計相應(yīng)的治理方案來完成特定的治理任務(wù)，而智能治理方案設(shè)計的過程也離不開大數(shù)據(jù)的支撐。信息是決策方案設(shè)計的重要依據(jù)，決策主體掌握必要的數(shù)據(jù)和信息是確保決策科學(xué)化水平不斷提升的前提和基礎(chǔ)。在智能治理形態(tài)中，海量的數(shù)據(jù)為智能治理方案的設(shè)計提供了充分的決策依據(jù)，特別是大數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)內(nèi)容上能做到實時更新，為智能治理方案設(shè)計的科學(xué)化奠定了堅實的基礎(chǔ)。同時，借助于對行政運行過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)的提取和分析，人工智能技術(shù)平臺“可以有效識別行政流程中的冗余環(huán)節(jié)，并以遠超人力的形式形成公文流轉(zhuǎn)過程，從而提高整個政府內(nèi)部的行政流程效率”[10]。

再次，數(shù)據(jù)是檢驗智能治理績效的依據(jù)。智能治理作為一種新的技術(shù)治理形態(tài)，不僅在治理手段的先進性上要優(yōu)于傳統(tǒng)治理形態(tài)，而且在治理績效評估的客觀性和準(zhǔn)確性上也強于傳統(tǒng)治理形態(tài)。在傳統(tǒng)的國家治理形態(tài)中，國家治理的績效如何，通常是依據(jù)隨機抽樣調(diào)查的結(jié)果來作為評判依據(jù)的。由于國家治理績效評估樣本的選擇帶有很大的主觀性以及能采集到的供績效評估主體使用的數(shù)據(jù)數(shù)量的有限性，使得治理績效評估結(jié)果的科學(xué)性和準(zhǔn)確性難以得到保障。而進入智能治理時代后，國家治理和政府治理的績效如何，評估主體可以依據(jù)人工智能技術(shù)平臺對行政運行過程中產(chǎn)生數(shù)據(jù)的處理和分析結(jié)果來進行客觀的評判，國家治理績效評估的科學(xué)性和準(zhǔn)確率得到大幅提升。

2.2 算法是智能治理的核心

算法是人工智能技術(shù)不斷升級、自主功能不斷增強和應(yīng)用場景不斷拓展的技術(shù)支撐，與數(shù)據(jù)一起構(gòu)成了人工智能的兩大基石。人工智能作為人類設(shè)計出來用于提高生產(chǎn)效率和方便人類生活的智能技術(shù)系統(tǒng)，實質(zhì)上就是一個會學(xué)習(xí)的計算機程序，而決定人工智能系統(tǒng)學(xué)習(xí)功能強弱的核心因素之一便是人工智能的算法。算法原本是計算機學(xué)科中的一個專業(yè)術(shù)語，指的是“一種有限、確定、有效并適合用計算機程序來實現(xiàn)的解決問題的方法，是計算機科學(xué)的基礎(chǔ)”[13]5。相比于一般的計算機程序，人工智能算法不是一個完整的計算機程序(一組指令)，而是一個解決單個問題的有限步驟，是由設(shè)計者設(shè)計出來用于完成特定任務(wù)和解決特定問題的代碼。人工智能概念自20世紀(jì)50年代出現(xiàn)至今已經(jīng)有60多年的歷史，但人工智能技術(shù)的快速發(fā)展和廣泛應(yīng)用還是最近20年的事情。在人工智能出現(xiàn)之后的很長一段時期內(nèi)，人工智能技術(shù)的應(yīng)用場景難以有效拓展，主要原因之一便是人工智能的算法設(shè)計始終沒有取得重大突破，人工智能的算法長期停留在被動地執(zhí)行人類設(shè)計的指令的機器學(xué)習(xí)階段，人工智能機器缺乏自主學(xué)習(xí)和深度學(xué)習(xí)的能力。近20年來，伴隨深度學(xué)習(xí)算法的出現(xiàn)，人工智能技術(shù)實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，人工智能的應(yīng)用場景不斷拓展，應(yīng)用程度也隨之不斷加深，算法時代[14]214正悄然來臨?！八惴ɑ蜍浖侨斯ぶ悄艿撵`魂。智能硬件的運行、數(shù)據(jù)資源的挖掘、利用都需要算法的參與……面對海量的數(shù)據(jù)，計算機主要是通過搜索和計算對其進行快速處理，特別是在深度學(xué)習(xí)出現(xiàn)之前，計算機主要是通過‘蠻力’完成。深度學(xué)習(xí)方法，特別是深度卷積模型(卷積神經(jīng)網(wǎng)絡(luò))，使機器有了人類思維的某些特性，因此新一代人工智能有了比較大的進步?！盵15]

國家治理是治理主體利用一定的治理技術(shù)手段來完成特定治理任務(wù)的行動和過程，治理主體的存在是治理任務(wù)得以順利完成的前提和保障。例如，傳統(tǒng)的科層式治理主要就是依靠等級嚴密的科層體制來實現(xiàn)國家治理指令的下達和治理任務(wù)的完成等治理目標(biāo)的?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”治理形態(tài)的出現(xiàn)，雖然對政府治理效率提升幫助很大，但國家治理的每項環(huán)節(jié)還是離不開國家機關(guān)及其工作人員的全程參與，電子政務(wù)平臺只是在很大程度上加快了政務(wù)數(shù)據(jù)傳遞的速度，提高了行政運行的效率，并未從根本上改變國家和社會依靠人來治理的實質(zhì)。而智能治理則不同，國家治理進入智能治理時代后，擁有先進算法的各類智能政務(wù)平臺逐漸成為治理的主體，它們可以在脫離國家機關(guān)及其工作人員監(jiān)督的前提下根據(jù)事先設(shè)定的治理目標(biāo)來自主設(shè)計并執(zhí)行治理方案，實現(xiàn)以最低的成本來完成治理任務(wù)、改進治理績效的目標(biāo)。目前，包括我國在內(nèi)的世界很多國家使用的智能政務(wù)平臺基本上都具有先進的深度學(xué)習(xí)算法，這種算法使得智能政務(wù)平臺可以通過不斷自主學(xué)習(xí)來模擬各種方案的運行結(jié)果，然后從中選擇最優(yōu)的方案以完成系統(tǒng)設(shè)定的任務(wù)，而這種深度學(xué)習(xí)的算法正是智能治理的核心，智能治理在某種程度上就是算法的治理。例如，杭州市在2018年9月發(fā)布的2.0版的城市數(shù)據(jù)大腦，具備自動發(fā)現(xiàn)套牌改裝、亂停亂放等110種交通亂象的功能，然后對其進行規(guī)律性分析，據(jù)此來判定城市中哪些地方是交通的堵點、亂點、事故隱患點，以幫助交警部門實現(xiàn)警情閉環(huán)處置。目前，杭州市內(nèi)59個高架匝道的交通信號燈已經(jīng)由人工智能算法技術(shù)接管，通過2分鐘、4分鐘、6分鐘的不斷學(xué)習(xí)、反饋和自我評價，人工智能系統(tǒng)可以不斷優(yōu)化交通信號燈的配時方案，有效提升了道路的通行效率[16]。

智能治理作為一種技術(shù)治理形態(tài)，算法是智能治理的核心，智能治理在某種程度上就是人工智能的算法在進行治理。在人工智能技術(shù)出現(xiàn)后的很長一段時期內(nèi)，人工智能的算法主要停留在監(jiān)督學(xué)習(xí)階段，人工智能機器只能機械地完成人類提供的學(xué)習(xí)任務(wù)，尚不具備自主學(xué)習(xí)的功能，使得人工智能在國家治理中的應(yīng)用場景難以有效拓展。深度學(xué)習(xí)算法的出現(xiàn)，使得人工智能具備了不需要在人類監(jiān)督下進行自我學(xué)習(xí)的能力；具備了深度學(xué)習(xí)算法的人工智能，通過對人類提供的學(xué)習(xí)素材不斷學(xué)習(xí)和訓(xùn)練，自主行為能力不斷提升，可以根據(jù)具體的應(yīng)用場景來設(shè)計相應(yīng)的運行方案，自主完成特定任務(wù)。伴隨人工智能在國家治理中應(yīng)用場景的不斷擴大和應(yīng)用程度的不斷加深，人工智能對國家治理形態(tài)變遷的影響日漸增強，推動著傳統(tǒng)國家治理形態(tài)向智能治理形態(tài)的轉(zhuǎn)變。目前，“伴隨借助于海量的數(shù)據(jù)和具備強大計算能力的硬件設(shè)備，擁有深度學(xué)習(xí)算法的人工智能機器可以通過自主學(xué)習(xí)和強化訓(xùn)練來不斷提升自身的能力，解決很多人類難以有效應(yīng)對的治理難題。伴隨人工智能算法在國家和社會治理中重要性的日漸凸顯，國家和社會對于算法的依賴也逐漸加深，一種新型的權(quán)力形態(tài)——算法權(quán)力也隨之出現(xiàn)”[17]，算法統(tǒng)治世界的隱憂可能正一步步變成現(xiàn)實[18]323。

2.3 算力是智能治理的支撐

算力也是人工智能技術(shù)的重要構(gòu)成要素，人工智能技術(shù)的發(fā)展需要依賴具備強大計算能力的硬件作為支撐，智能治理是一種以算力為支撐的技術(shù)治理形態(tài)。算力雖然不像算法和數(shù)據(jù)那樣是智能治理的基石，但作為人工智能技術(shù)提升的基礎(chǔ)，其在智能治理當(dāng)中扮演著非常重要的角色，深度學(xué)習(xí)算法的突破除了依靠模擬多層神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展，也離不開具備強大計算能力的計算機系統(tǒng)給人工智能機器提供的自主學(xué)習(xí)空間。人工智能機器在對海量的數(shù)據(jù)進行自動分類和有效提取時，需要依靠具備強大計算能力的計算機系統(tǒng)，否則數(shù)據(jù)的價值和算法的功能難以得到有效呈現(xiàn)。物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)推動下的大數(shù)據(jù)時代的到來和人工智能深度學(xué)習(xí)算法取得的重大突破，推動著智能治理形態(tài)的出現(xiàn)。但僅有大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)和人工智能算法的變革，尚不能完全實現(xiàn)從傳統(tǒng)國家治理向智能治理形態(tài)的跨越，如何能夠快速、準(zhǔn)確、自動地完成海量數(shù)據(jù)的處理任務(wù)并從中提取出有效的數(shù)據(jù)來為人工智能系統(tǒng)完成特定治理任務(wù)提供依據(jù)，成為智能治理必須要解決的問題。人類的數(shù)據(jù)處理技術(shù)能否取得重大突破，特別是計算系統(tǒng)處理海量數(shù)據(jù)的能力即算力能否大幅提升成為決定智能治理形態(tài)能否出現(xiàn)的重要因素。因此，智能治理除了要依靠數(shù)據(jù)和算法外，還需要具備強大計算能力的超級計算機系統(tǒng)，超級計算機系統(tǒng)具備的超強算力是智能治理的有效支撐。

在智能治理形態(tài)中，智能治理運行的全過程都離不開對大數(shù)據(jù)的運用。大數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)量非常大，現(xiàn)有的大數(shù)據(jù)計量單位已經(jīng)從之前的TB級別躍升到PB級別，海量的數(shù)據(jù)在為國家治理提供有效依據(jù)的同時，也對處理數(shù)據(jù)的計算機的計算能力提出了更高的要求。伴隨大數(shù)據(jù)時代的到來，數(shù)據(jù)的價值日漸凸顯，有關(guān)數(shù)據(jù)處理的技術(shù)也取得了較大的進展，云計算技術(shù)的出現(xiàn)和快速發(fā)展使得計算機具備的計算能力不斷提升，為傳統(tǒng)治理模式向智能治理形態(tài)的變遷提供了強大的算力支撐?！霸朴嬎闶且环N按使用量付費的模式，這種模式提供可用的、便捷的、按需的網(wǎng)絡(luò)訪問，進入可配置的計算資源共享池(資源包括網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)器、存儲、應(yīng)用軟件、服務(wù)等)，這些資源能夠被快速提供，只需投入很少的管理工作，或與服務(wù)供應(yīng)商進行很少的交互?！盵19]云計算技術(shù)通過互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)可以將一項十分龐大而復(fù)雜的計算任務(wù)自動分拆成無數(shù)個小計算程序，然后交由多部服務(wù)器來同時完成自動搜索和計算過程，最后將計算結(jié)果反饋給用戶。云計算作為一種分布式計算技術(shù)，突破了傳統(tǒng)的集中式計算技術(shù)對計算速度和計算能力的限制，相同計算任務(wù)所需的計算時間大幅縮短，計算結(jié)果的準(zhǔn)確性大幅提升。云計算技術(shù)的運用，可以實現(xiàn)在幾秒之內(nèi)完成海量數(shù)據(jù)的搜索和分析任務(wù)，使得對海量數(shù)據(jù)的處理變得不再困難，為智能治理中的數(shù)據(jù)處理提供強大的技術(shù)支撐，推動著智能治理水平的不斷提升。

3 智能治理時代國家治理面臨的機遇和挑戰(zhàn)

人工智能時代的到來，“不僅僅是一場技術(shù)革命，更是一場決策革命和治理革命，它正在開啟一個新的未知空間，可能帶來一場社會變革，特別是公共治理領(lǐng)域的變革與創(chuàng)新”[20]，而這一變革與創(chuàng)新既給現(xiàn)代國家治理帶來了一定的機遇，也誘發(fā)了一定的治理難題和困境。

3.1 智能治理時代國家治理面臨的機遇

大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)、人工智能深度學(xué)習(xí)算法和云計算技術(shù)的重大突破，催生了智能治理時代的到來。智能治理形態(tài)的出現(xiàn)，有助于社會治理需求的準(zhǔn)確識別、治理議程的精準(zhǔn)設(shè)定、治理成本的有效降低和治理能力的顯著提升，加快了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的步伐。

第一，社會治理需求準(zhǔn)確識別。治理是治理主體圍繞特定的治理任務(wù)和滿足治理對象特定的治理需求而展開的行為過程。在國家治理中，“決定哪些問題成為政策問題，甚至比決定這些問題的解決辦法更為重要”[21]28。由于治理主體在特定時期內(nèi)擁有的治理資源和治理時間是有限的，如何通過準(zhǔn)確識別社會治理需求并將有限的治理資源和治理時間進行合理的配置，在很大程度上決定了治理成效的好壞。在傳統(tǒng)國家治理形態(tài)中，各級政府與社會公眾之間的溝通通常會存在一定的障礙，政府難以及時有效地掌握社會輿論的變化并對社會治理需求做出準(zhǔn)確辨識和界定。同時，自上而下的考核體制使得各級政府在回應(yīng)社會治理需求上缺乏主動性和積極性，大多數(shù)的社會治理需求難以得到及時回應(yīng)，政府提供的治理產(chǎn)品和服務(wù)難以有效滿足社會公眾真實的治理需求和偏好，進而造成治理資源和時間的浪費。而進入智能治理時代，智能政務(wù)系統(tǒng)通過對社會運行過程中產(chǎn)生的大數(shù)據(jù)的自動提取和快速分析，“使得人們可以通過這些數(shù)據(jù)對個人或者群體及其行為進行深入推斷”[22]9，并據(jù)此將社會公眾的行為表現(xiàn)和社會輿情的最新動向及時反饋給各級政府及其相關(guān)部門，治理主體可以據(jù)此對社會公眾的治理需求進行準(zhǔn)確識別并采取有效措施予以及時回應(yīng)。

第二，國家治理議程精準(zhǔn)設(shè)定。在傳統(tǒng)的國家治理實踐中，治理信息的不對稱和不完全使得治理主體在確定治理議題、明確治理目標(biāo)、設(shè)計治理方案等環(huán)節(jié)上通常會面臨或多或少的不確定性風(fēng)險，治理主體的經(jīng)驗和感知往往成為治理議程設(shè)定的決定性因素，治理議程的設(shè)定難以做到精準(zhǔn)有效。大數(shù)據(jù)時代的到來和人工智能深度學(xué)習(xí)算法的重大突破，使得治理主體利用智能治理系統(tǒng)在準(zhǔn)確識別社會治理需求的基礎(chǔ)上，能夠有效確定特定時期內(nèi)的治理議題，明確主要的治理目標(biāo)并圍繞著預(yù)定的治理目標(biāo)設(shè)計出一定數(shù)量的治理方案供治理主體選擇。憑借大數(shù)據(jù)獲取和超級算法的模式正在顛覆“憑借經(jīng)驗和直覺”的模式[23]，治理主體在選擇治理方案的過程中，智能治理系統(tǒng)對各種治理方案的成本、收益和風(fēng)險等方面的模擬和預(yù)判，為治理主體依據(jù)特定的價值偏好和利益意圖來選擇治理方案提供了科學(xué)的參考，從而使原本粗放式的治理議程設(shè)定變得更加精準(zhǔn)，為國家治理績效的改善奠定了堅實的基礎(chǔ)。

第三，國家治理成本有效降低。伴隨工業(yè)化和城市化進程的加速，現(xiàn)代國家承擔(dān)的經(jīng)濟社會管理和公共服務(wù)職能越來越多，國家治理的難度不斷加大，國家治理的成本也隨之攀升。同時，為了有效提升民眾對政府的滿意度和獲得感，現(xiàn)代國家在治理中要能及時識別和回應(yīng)民眾的真實需求，并采取相應(yīng)的措施來滿足民眾對美好生活的需求，這就要求國家治理要從之前的粗放式治理向精細化治理轉(zhuǎn)變。精細化治理在提升國家治理能力的同時，也需要國家不斷加大在治理方面的投入力度，國家面臨治理成本不斷提升的巨大壓力。智能治理形態(tài)的出現(xiàn)，使得很多原本需要投入很多人力和財力才能完成的治理任務(wù)，可以交由智能治理系統(tǒng)來完成，大大降低了國家治理的成本。并且，智能治理系統(tǒng)通過對數(shù)據(jù)的智能提取和分析，可以有效增加治理的精準(zhǔn)度，在有效控制國家治理成本的同時不斷提升國家治理的精細化程度。

第四，國家治理能力顯著提升。國家治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需要建構(gòu)一定的治理體系，利用一些較為先進的治理手段，以實現(xiàn)治理能力的提升和維系特定治理秩序等目標(biāo)。完善國家治理體系和提升國家治理能力是國家治理變革要實現(xiàn)的兩大基本目標(biāo)，而智能治理形態(tài)的出現(xiàn)使得上述任務(wù)的完成變得更加現(xiàn)實。在傳統(tǒng)的國家治理體系中，治理主體都是由人構(gòu)成的，不管參與國家治理的主體如何多元化、國家治理的體制和機制如何優(yōu)化，人類在認知能力上的缺憾和治理主體在治理方案選擇上存在的主觀偏見和判斷偏差等問題始終是難以避免的，從而使得國家治理能力的提升受到一定程度的限制。而智能治理形態(tài)的出現(xiàn)，使得國家治理體系中除了傳統(tǒng)的由人構(gòu)成的各種組織外，人工智能也逐漸成為國家治理的主體之一，國家治理體系變得更加豐富。具有深度學(xué)習(xí)算法的人工智能在數(shù)據(jù)提取、處理和分析上的優(yōu)勢，可以有效彌補人類在治理中存在的各種缺憾，從而使得現(xiàn)代國家治理能力顯著提升。

3.2 智能治理時代國家治理面臨的挑戰(zhàn)

智能治理形態(tài)在給國家治理帶來諸多機遇的同時，也給現(xiàn)代國家治理帶來了一定的挑戰(zhàn)。伴隨人工智能從弱人工智能向強人工智能時代的轉(zhuǎn)變，人工智能在國家治理中的強勢地位將更加穩(wěn)固，甚至可能取代人類成為國家治理體系的主導(dǎo)者。同時，擁有人工智能算法和大數(shù)據(jù)優(yōu)勢的少數(shù)企業(yè)憑借自身在技術(shù)上的優(yōu)勢對國家公共事務(wù)治理的影響力和控制力將不斷增強，數(shù)據(jù)霸權(quán)和算法獨裁可能會給智能治理時代的國家主權(quán)和全球治理秩序帶來巨大的沖擊。

第一，人工智能可能取代人類成為國家治理體系的主導(dǎo)者。智能治理形態(tài)的出現(xiàn)，是國家治理譜系沿革史上的一次具有顛覆性意義的變革。智能治理使得人工智能成為現(xiàn)代國家治理的技術(shù)主體，在豐富現(xiàn)代國家治理體系的同時，也對傳統(tǒng)上一直由人類主導(dǎo)的國家治理體系產(chǎn)生了巨大沖擊，人類與人工智能的關(guān)系應(yīng)該如何協(xié)調(diào)，人工智能會不會取代人類而成為現(xiàn)代國家治理體系的主導(dǎo)者正成為智能治理時代國家要認真考慮并加以有效回應(yīng)的問題?！耙陨袣v史學(xué)家尤瓦爾·赫拉利在《未來簡史》中曾不無憂慮地認為，人類的進程其實是由算法來決定的，在未來，人類的生化算法將被外部算法超越。”[24]人工智能雖然是人類制造的智能機器，但其與一般的機器不同，伴隨人工智能自主學(xué)習(xí)和深度學(xué)習(xí)功能的不斷強化，人工智能的自主性正不斷增強，人工智能脫離人類控制的可能性越來越大，特別是未來超級人工智能的出現(xiàn)，可能會使世界進入人類智能與人工智能并存的時代。在不久的將來，一旦人工智能脫離了人類的掌控，現(xiàn)有的由人類主導(dǎo)的全球治理秩序?qū)呦虮罎?，智能治理也將會從一種人類借助于人工智能來治理的時代轉(zhuǎn)變?yōu)橛扇斯ぶ悄軄碇卫硎澜绲臅r代。

第二，國家治理對數(shù)據(jù)和算法的技術(shù)依賴誘發(fā)的數(shù)據(jù)霸權(quán)和算法獨裁風(fēng)險。面對日益繁重的國家治理任務(wù)，國家治理能力的提升離不開治理技術(shù)的變革和治理手段的創(chuàng)新。智能治理在治理的技術(shù)手段上比傳統(tǒng)的科層式治理和“互聯(lián)網(wǎng)+”治理更加先進，智能化程度更高，使得智能治理時代的國家和政府面臨的治理困境隨之大幅減少。但同時我們也要注意到，治理技術(shù)是一把雙刃劍，治理技術(shù)領(lǐng)域發(fā)生的深刻變革在推動國家治理績效持續(xù)改進和提升的同時，也使得政府等治理主體產(chǎn)生了對治理技術(shù)的高度依賴，國家與掌握治理技術(shù)優(yōu)勢的資本主體之間的關(guān)系正發(fā)生著微妙的變化，進而深刻改變著原有的國家治理格局。數(shù)據(jù)是智能治理的依據(jù)，算法是智能治理的核心，國家和政府對人工智能技術(shù)的依賴程度越深，掌握人工智能算法和大數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)勢的企業(yè)對主權(quán)國家的技術(shù)優(yōu)勢就越明顯。

“人工智能時代，得數(shù)據(jù)者得天下，控算法者控天下。相比財力雄厚、職能單一、目標(biāo)明確的科技巨頭公司，政府在數(shù)據(jù)采集、算法研發(fā)、人才儲備、資金投入、技術(shù)創(chuàng)新等方面有所滯后?！盵25]目前，“不少國外企業(yè)已經(jīng)搭建完成了人工智能底層模塊，這個模塊類似于智能手機的操作系統(tǒng)，任何應(yīng)用和計算都基于底層模塊而產(chǎn)生。這些企業(yè)會伴隨使用底層模塊應(yīng)用的增多而獲取大量數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)不僅限于一個國家或一個區(qū)域，而可能是全球性的，企業(yè)完全可以利用這些數(shù)據(jù)做利于企業(yè)自身甚至本國政府的事情，從而成為跨越國界的超級‘政府’”[26]。由于絕大多數(shù)國家在數(shù)據(jù)的存儲處理和人工智能核心算法的研發(fā)設(shè)計等方面的技術(shù)要滯后于少數(shù)互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)，如果這些企業(yè)充分利用自身在數(shù)據(jù)和算法上的技術(shù)優(yōu)勢，可以很輕易地對各主權(quán)國家推行數(shù)據(jù)上的霸權(quán)或者實施算法上的獨裁。而數(shù)據(jù)霸權(quán)和算法獨裁的出現(xiàn)，將會使得國家治理格局和全球治理秩序的主導(dǎo)權(quán)從傳統(tǒng)的主權(quán)國家轉(zhuǎn)變?yōu)樯贁?shù)企業(yè)，現(xiàn)有的國家治理格局和全球治理秩序?qū)㈦S之發(fā)生顛覆性的變革，民族國家的主權(quán)安全面臨巨大的挑戰(zhàn)。特別是那些發(fā)展中國家，“由于缺乏相應(yīng)技術(shù)積累，發(fā)展中國家并沒有充分有效的方式保護自己的數(shù)據(jù)安全，也沒有足夠的能力應(yīng)對算法所帶來的干涉。人工智能技術(shù)的進步將進一步凸顯其在政治安全領(lǐng)域的脆弱性特征，傳統(tǒng)的國家政治安全將面臨嚴峻的考驗”[27]。

第三，技術(shù)理性有取代價值理性成為國家治理秩序主導(dǎo)者的可能。智能治理形態(tài)的出現(xiàn)使得國家治理的效率大幅提升，但也使得國家治理的技術(shù)導(dǎo)向在一定程度上被不斷放大，理應(yīng)在國家治理中扮演重要角色的價值理性在技術(shù)理性耀眼的光輝下顯得黯然失色。同時，伴隨人工智能在現(xiàn)代國家治理中應(yīng)用場景的不斷拓展和應(yīng)用程度的不斷加深，國家治理能力在不斷提升的同時也逐漸產(chǎn)生了對人工智能技術(shù)的高度依賴，政府在治理需求的識別、治理議程的設(shè)定和治理成效的評估等方面幾乎完全依賴具備深度學(xué)習(xí)算法的智能治理系統(tǒng)對大數(shù)據(jù)進行分析和處理的結(jié)果，一些在政治上應(yīng)該要堅守的紅線也被技術(shù)理性給沖淡，技術(shù)理性有取代價值理性成為國家治理主導(dǎo)者的可能。由于人工智能技術(shù)不同于人類歷史上一般的技術(shù)變革，作為智能治理核心的“算法的創(chuàng)造者并不完全理解自己的創(chuàng)造物，這使算法成為一種影響人和社會的不可思議的神秘力量”[28]。因此，如果將價值理性懸置，完全由技術(shù)理性來主導(dǎo)國家治理秩序的話，國家治理必將面臨諸多不確定性風(fēng)險，人類甚至可能會失去在治理過程中的主導(dǎo)地位。

4 推動國家治理智能化轉(zhuǎn)向的基本進路

“國家治理是人類有史以來最為復(fù)雜的社會活動。這不僅因為國家是人類所形成的最大的正式組織結(jié)構(gòu)，還因為國家治理覆蓋了國家范圍內(nèi)幾乎所有的社會行為?！盵29]智能治理形態(tài)的出現(xiàn)，給現(xiàn)代國家治理帶來了很多的機遇，也催生了一定的風(fēng)險。面對日漸凸顯的智能治理形態(tài)，當(dāng)今世界各國不僅要努力實現(xiàn)國家治理理念的轉(zhuǎn)變，更需要積極推動現(xiàn)有國家治理向智能治理的轉(zhuǎn)型，而明確國家治理中人工智能輔助人類治理的角色定位，加快數(shù)據(jù)立法和國家大數(shù)據(jù)系統(tǒng)建設(shè)，從法律、倫理和技術(shù)等方面增強對算法設(shè)計和運行環(huán)節(jié)的規(guī)制力度，有效平衡國家治理中的技術(shù)理性與價值理性等，是推動國家治理向智能化轉(zhuǎn)型的基本進路。

4.1 明確人工智能輔助人類進行治理的角色定位

治理技術(shù)和手段是治理主體實施治理行為和完成治理任務(wù)的必要條件，治理技術(shù)和手段的先進程度通常會對治理績效產(chǎn)生較大的影響。伴隨人工智能技術(shù)在國家治理中嵌入程度的不斷深化，具有深度學(xué)習(xí)算法的人工智能在扮演降低國家治理難度和提升國家治理能力的技術(shù)手段角色的同時，也逐漸成為國家治理的主體之一，很多治理任務(wù)都是由工作人員依據(jù)人工智能平臺自動生成的作業(yè)指令來完成的。面對人工智能可能取代人類成為治理主體的可能以及由此引發(fā)的責(zé)任認定的困難，各主權(quán)國家需要加強相關(guān)的立法和制度供給。首先，要明確人工智能在國家治理體系中輔助人類治理的角色定位，要在現(xiàn)有人類主導(dǎo)的國家治理秩序框架內(nèi)充分發(fā)揮人工智能在提升國家治理水平和能力等方面的作用，特別是要充分發(fā)揮人工智能在行政執(zhí)行和行政監(jiān)督等環(huán)節(jié)中的功效。在智能治理時代，雖然利用先進的治理技術(shù)手段來降低國家治理成本和提升國家治理能力是現(xiàn)代國家治理的內(nèi)在要求和必然趨勢，但也要防止人工智能取代人類來進行治理的局面出現(xiàn)，智能治理時代的治理秩序和治理格局必須掌握在人類自己手中。如果把現(xiàn)代國家治理完全交由人工智能來治理，其結(jié)果必將是人工智能對人類的取代或者是少數(shù)掌握數(shù)據(jù)和人工智能算法技術(shù)優(yōu)勢的企業(yè)對人類的治理，人類的命運將會面臨很大的風(fēng)險。其次，要建立清晰的人工智能在輔助決策和執(zhí)行特定任務(wù)等方面的責(zé)任認定與分擔(dān)機制。明確在有人工智能系統(tǒng)參與的公共政策制定和治理方案設(shè)計等涉及多元價值調(diào)適和多方利益博弈的事務(wù)上，決策的主體即是責(zé)任的主體，防止決策者和執(zhí)行者將原本應(yīng)由自身承擔(dān)的責(zé)任推給人工智能系統(tǒng)而導(dǎo)致無人擔(dān)責(zé)問題的出現(xiàn)，確保在維護現(xiàn)有國家治理秩序穩(wěn)定的前提下來推動現(xiàn)有國家治理的智能化轉(zhuǎn)型。

4.2 加快數(shù)據(jù)方面的立法和國家大數(shù)據(jù)系統(tǒng)建設(shè)

數(shù)據(jù)是智能治理的依據(jù)，“隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的不斷演進和應(yīng)用持續(xù)深化，以數(shù)據(jù)為核心的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)正在加速構(gòu)建”[30]。大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)及其在國家治理中的深度應(yīng)用，為政府在社會治理需求的準(zhǔn)確識別、治理議程的精準(zhǔn)設(shè)定、治理成本的有效降低和國家治理能力的顯著提升等方面提供了很大便利。但同時，我們也要注意防范數(shù)據(jù)在國家治理應(yīng)用過程中存在的安全風(fēng)險。而且，少數(shù)掌握數(shù)據(jù)存儲和處理技術(shù)優(yōu)勢的互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)在利益動機的驅(qū)使下有壟斷數(shù)據(jù)的可能。對此，一方面，國家要加大數(shù)據(jù)方面的立法供給，保障數(shù)據(jù)所有者的合法權(quán)利，明確數(shù)據(jù)使用者的義務(wù)，有效規(guī)范數(shù)據(jù)的應(yīng)用范圍和邊界。在智能治理時代，“面對大數(shù)據(jù)對個人隱私潛在的威脅，我們必須重視智能革命時代隱私權(quán)的保護”[31]，而從法律層面賦予數(shù)據(jù)以產(chǎn)權(quán)并加以有效的保護是重要的手段。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的確認有利于明確數(shù)據(jù)生產(chǎn)者和使用者的權(quán)利和義務(wù)，給少數(shù)互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)在數(shù)據(jù)的使用上劃定清晰的法律邊界，有效防控對大數(shù)據(jù)的濫用，切實保護公民、企業(yè)、社會組織和政府?dāng)?shù)據(jù)的安全。另一方面，要加快國家大數(shù)據(jù)系統(tǒng)建設(shè)。針對當(dāng)前數(shù)據(jù)管理中存在的“數(shù)據(jù)鴻溝”和“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象，要統(tǒng)一全社會的數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)和格式，構(gòu)建國家大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，將互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)數(shù)據(jù)與國家大數(shù)據(jù)系統(tǒng)對接，明確國家對整個社會數(shù)據(jù)的主導(dǎo)權(quán)，在確保全社會數(shù)據(jù)安全和使用規(guī)范的前提下充分挖掘和發(fā)揮數(shù)據(jù)在國家治理中的價值。

4.3 從法律、倫理和技術(shù)等方面增強對算法設(shè)計和運行過程的規(guī)制力度

算法是智能治理的核心，算力是智能治理的支撐。伴隨智能治理形態(tài)的日漸凸顯，各主權(quán)國家在注重利用人工智能技術(shù)提升國家治理能力和改善國家治理績效的同時，也要密切關(guān)注自身在智能治理算法和計算系統(tǒng)等方面的技術(shù)安全問題。目前，包括中國在內(nèi)的很多國家使用的智能治理系統(tǒng)主要是由少數(shù)互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)研發(fā)的，這些企業(yè)在為智能治理系統(tǒng)的日常運行提供技術(shù)支撐的同時，也輕易獲取了治理過程中產(chǎn)生的海量政務(wù)數(shù)據(jù)。并且，智能治理系統(tǒng)的核心算法也是由少數(shù)企業(yè)掌握的，這些算法的研發(fā)和運行存在不同程度的不透明性和不可解釋性，智能治理系統(tǒng)的運行存在黑箱操作的可能。對此，首先，各主權(quán)國家要加大在算法設(shè)計和運行過程方面的規(guī)制力度，通過出臺相關(guān)的法律法規(guī)和政策來增強算法的透明性和可解釋性，增加開源算法的比例，破除算法運行中存在的黑箱，“確保算法設(shè)計回應(yīng)社會的關(guān)切和民眾的需求”[32]262。其次，要加強算法倫理的設(shè)計，將以確保人類生命安全、維護社會公平公正等為基本內(nèi)容的算法倫理嵌入算法設(shè)計和運行的全過程，有效防范和控制智能治理過程中倫理悖論現(xiàn)象的出現(xiàn)。最后，各主權(quán)國家特別是在數(shù)據(jù)存儲處理和深度學(xué)習(xí)算法等方面劣勢較為明顯的國家，要加大在人工智能深度學(xué)習(xí)算法和強大計算能力設(shè)備等方面的研發(fā)投入，補齊自身在深度學(xué)習(xí)算法和強大算力系統(tǒng)等方面存在的技術(shù)短板，降低對少數(shù)互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)的技術(shù)依賴，確保智能治理系統(tǒng)在運行安全的前提下來提升國家治理能力和改善國家治理績效。

4.4 堅持技術(shù)理性與價值理性的有機統(tǒng)一

國家治理是治理技術(shù)與治理藝術(shù)的有機結(jié)合。先進治理技術(shù)的應(yīng)用有助于降低國家治理的難度和成本，提升國家治理的效率和水平。在智能治理時代，包括人工智能在內(nèi)的先進治理技術(shù)和治理手段的利用，為國家治理能力的提升和國家治理績效的改善提供了強大的技術(shù)支撐。伴隨技術(shù)手段在國家治理中所發(fā)揮功效的日漸增強，政府對技術(shù)的依賴也隨之不斷加深，技術(shù)理性日趨強勢。但同時，我們也要注意到，國家治理不僅需要借助先進技術(shù)的力量，也需要運用一定的治理藝術(shù)，正確的價值導(dǎo)向是國家治理活動有序開展和國家治理秩序有效構(gòu)建的必要前提和保障。國家治理涉及的事務(wù)非常繁雜，關(guān)聯(lián)的主體較為多元，牽涉的利益關(guān)系比較復(fù)雜，在處理具體的治理問題時需要在不同主體的利益訴求和價值取向之間進行必要的調(diào)節(jié)，價值理性也是必須要關(guān)注的。因此，在現(xiàn)代國家治理中，以效率為導(dǎo)向的技術(shù)理性固然重要，但以公平公正為主要導(dǎo)向的價值理性也應(yīng)該成為現(xiàn)代國家治理關(guān)注的重點，在國家治理向智能治理形態(tài)轉(zhuǎn)變的過程中要努力做到技術(shù)理性和價值理性的有效平衡。

5 結(jié)語

科學(xué)技術(shù)是一把雙刃劍，“技術(shù)上最偉大的勝利與最大的災(zāi)難幾乎并列”[33]16。國家治理能力的提升和國家治理績效的改善有賴于國家治理所運用治理技術(shù)的不斷變革和持續(xù)創(chuàng)新。同時，國家治理技術(shù)發(fā)生的重大變革也會對國家治理格局和國家治理形態(tài)產(chǎn)生深刻影響。當(dāng)前，世界正處于以人工智能技術(shù)為核心的第四次工業(yè)革命進程之中，人工智能技術(shù)在國家治理中的廣泛應(yīng)用和深度嵌入不僅有效提升了國家治理能力，驅(qū)動著國家治理績效的改善，而且也對傳統(tǒng)的國家治理形態(tài)產(chǎn)生著深刻的影響，推動著智能治理形態(tài)的出現(xiàn)。智能治理形態(tài)的出現(xiàn)及其應(yīng)用場景的不斷拓展給現(xiàn)代國家治理帶來了很多的機遇。與此同時，智能治理形態(tài)的凸顯也給現(xiàn)代國家治理格局和治理秩序帶來了諸多挑戰(zhàn)。伴隨數(shù)據(jù)和算法在智能治理時代重要性的日漸提升，數(shù)據(jù)和算法已經(jīng)從單純的技術(shù)手段向具備一定權(quán)力屬性的治理工具轉(zhuǎn)變，數(shù)據(jù)引發(fā)的霸權(quán)和算法誘發(fā)的獨裁正逐漸成為智能時代國家治理要注意防范的風(fēng)險。目前，面對國家治理譜系中出現(xiàn)的智能治理這一新的治理形態(tài)，認真思考其給現(xiàn)代國家治理帶來的機遇和挑戰(zhàn)，然后在確保現(xiàn)有國家治理格局穩(wěn)定和國家治理秩序安全的前提下，積極推動國家治理向智能化轉(zhuǎn)型，是各國政府在智能治理時代的重要職責(zé)。