黨群治理轉(zhuǎn)型與基層協(xié)商民主的發(fā)展邏輯

付建軍

(華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620)

“強(qiáng)大的政黨要求有高水平的政治制度化和高水平的群眾支持”[1]336?？梢钥吹?，中國共產(chǎn)黨成立百年來，維護(hù)與群眾的血肉聯(lián)系始終是中國共產(chǎn)黨建設(shè)的重要議題，旨在優(yōu)化黨群關(guān)系的黨群治理始終是中國共產(chǎn)黨的重要工作。由于和群眾距離最近，基層治理自然成為中國共產(chǎn)黨開展黨群治理工作的主要場所。中華人民共和國成立后，中國共產(chǎn)黨在城鄉(xiāng)建立起了基層群眾自治制度，這一制度安排成為中國共產(chǎn)黨維護(hù)與群眾血肉聯(lián)系的重要路徑。在不斷完善基層選舉制度的同時(shí)，中國共產(chǎn)黨推進(jìn)基層治理變革的理念也在轉(zhuǎn)變，開始從強(qiáng)調(diào)程序?yàn)橹鬓D(zhuǎn)向程序與結(jié)果并重，有效服務(wù)成為中國共產(chǎn)黨開展黨群治理的重要目標(biāo)，其中一個(gè)重要方向是將群眾需求有效輸入治理過程中去，使服務(wù)更具共識性。在此背景下，協(xié)商民主被引入基層治理，城鄉(xiāng)基層治理初步形成了選舉與協(xié)商并列運(yùn)行的格局。因此，從中國共產(chǎn)黨推進(jìn)基層治理變革、優(yōu)化黨群關(guān)系角度審視基層協(xié)商民主的發(fā)展問題，不僅有利于進(jìn)一步總結(jié)基層協(xié)商民主發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理，而且可以進(jìn)一步深化認(rèn)識中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)。

1 文獻(xiàn)回顧與問題提出

與20世紀(jì)90年代以來對基層選舉民主的討論相同，基層協(xié)商民主興起后也引發(fā)了國內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注，討論的一個(gè)主要問題就是基層協(xié)商民主何以在中國的基層治理中得到如此快速的發(fā)展。

相應(yīng)的觀點(diǎn)主要有三種。一是國家與社會關(guān)系敘事。在這個(gè)敘事中，基層協(xié)商民主被視為國家與社會關(guān)系變遷的寫照，國家與社會的有機(jī)互動催生并構(gòu)成了基層協(xié)商民主發(fā)展的根本性動力[2]。二是民主發(fā)展敘事。很多國內(nèi)文獻(xiàn)認(rèn)為，協(xié)商民主是一種民主治理機(jī)制，據(jù)此很多文獻(xiàn)在檢視基層協(xié)商民主實(shí)踐的效果時(shí)認(rèn)為一些地方開展的協(xié)商民主實(shí)踐不夠民主[3]。國外文獻(xiàn)的判斷截然相反，在一些研究中，基層協(xié)商民主不是一種民主治理過程，而是被貼上了“威權(quán)協(xié)商”[4]和“威權(quán)式咨詢”[5]的標(biāo)簽，認(rèn)為基層協(xié)商民主僅僅是政府向民眾提供一種“被咨詢”的機(jī)會[4]，是一種“權(quán)威式授權(quán)”[6]。三是治理敘事。它強(qiáng)調(diào)基層協(xié)商民主相對于傳統(tǒng)精英治理模式的發(fā)展性價(jià)值，關(guān)注多元主體關(guān)系對協(xié)商民主運(yùn)行質(zhì)量的影響[7]。就此而言，治理敘事實(shí)際上將協(xié)商民主視為一種技術(shù)治理工具，其形成緣于“觀念、權(quán)力和治理技術(shù)的接合”[8]，其發(fā)展也受制于三者關(guān)系的調(diào)整。

應(yīng)當(dāng)說，三種敘事都具有很強(qiáng)的解釋力，但挑戰(zhàn)也同時(shí)存在。首先，目前的國家與社會關(guān)系敘事缺少對政黨因素的分析，“把政黨帶進(jìn)來”成為一種研究共識[9]。其次，民主敘事的價(jià)值色彩較濃，但解釋力始終面臨著現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，無法解釋“政黨在場”與民主政治的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。再次，必須承認(rèn)治理敘事的解釋穿透力很強(qiáng)，但對微觀機(jī)理的過多著墨限制了其理論提升的空間，它擅長解釋過程，卻很難說明性質(zhì)。

客觀存在的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)進(jìn)一步挑戰(zhàn)了前述三種敘事的解釋力。如果觀察以協(xié)商民主為核心的基層社會治理創(chuàng)新案例，會發(fā)現(xiàn)這些案例實(shí)際上與西方的協(xié)商民主試驗(yàn)存在著本質(zhì)的區(qū)別。西方協(xié)商民主的實(shí)踐主體都是民間機(jī)構(gòu)，中國的基層協(xié)商民主實(shí)踐則是黨政主導(dǎo)。因此，這些基層協(xié)商民主實(shí)踐至少在主體構(gòu)成上呈現(xiàn)出“政社協(xié)商”的特征，而非西方話語中的“公民協(xié)商”[10]。如果繼續(xù)閱讀基層協(xié)商民主創(chuàng)新案例的介紹文本，就會發(fā)現(xiàn)基層黨組織在協(xié)商中處于核心位置。以上海為例，以古美街道、安亭鎮(zhèn)等為代表的街鎮(zhèn)黨組織已經(jīng)將協(xié)商民意測驗(yàn)、開放空間會議和共識論壇等協(xié)商技術(shù)作為優(yōu)化黨群關(guān)系的工具。因此，無論是解釋直接以基層黨建+協(xié)商民主為名義的案例，還是考察以協(xié)商民主+基層社會治理創(chuàng)新的案例，都無法回避中國共產(chǎn)黨與基層協(xié)商民主的關(guān)系這一問題。

那么，如何理解基層協(xié)商民主實(shí)踐中的政黨在場現(xiàn)象？基層協(xié)商民主的發(fā)展又能夠?yàn)槔斫庵袊伯a(chǎn)黨在基層治理方面的執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)提供何種新的補(bǔ)充？本文將對此展開討論。具體來說，本文嘗試構(gòu)建一個(gè)關(guān)于基層協(xié)商民主發(fā)展的政黨敘事框架，這一框架將基層協(xié)商民主的發(fā)展放在中國共產(chǎn)黨優(yōu)化黨群關(guān)系這一百年議題當(dāng)中，透視黨群治理與基層協(xié)商民主發(fā)展的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，并通過分析基層協(xié)商民主的實(shí)踐，提煉政黨在場的具體形態(tài)。

2 中國共產(chǎn)黨開展黨群治理的內(nèi)在邏輯與實(shí)踐進(jìn)路

在人成為主體力量的時(shí)代，人對政黨的認(rèn)同與服從，從來不是政黨強(qiáng)力動員的產(chǎn)物，而是人與政黨之間有機(jī)互動的結(jié)果[11]。由此，政黨認(rèn)同問題絕非人的簡單的觀念問題，更多是政黨建設(shè)問題。“政黨是為社會而建，而社會不是為政黨而存在”[12]，故政黨需要與社會保持有機(jī)互動。但政黨一經(jīng)產(chǎn)生便具有獨(dú)立于社會的自主性，表現(xiàn)為政黨在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中以獲得國家權(quán)力為主要目標(biāo)[13]189。使用國家權(quán)力決定了政黨必須通過科層組織形式在國家治理中發(fā)揮作用，政黨可能需要借由等級化的科層方式實(shí)現(xiàn)對政治權(quán)力的組織與運(yùn)行[14]137-138。在此過程中，政黨可能會日益依賴行政化的技術(shù)治理手段，把與社會的互動簡化為次要任務(wù)，與社會的互動日益僵化(1)從組織結(jié)構(gòu)上看，中國的黨政組織是分開的，中國共產(chǎn)黨整體上以政治動員為主要活動方式，這個(gè)特征帶來的優(yōu)勢是明顯的，即“黨務(wù)系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)恰恰是打破行政邊界統(tǒng)領(lǐng)各方的特點(diǎn)，打通官僚邊界壁壘，以供統(tǒng)籌安排、政治動員之需”。但在國家治理常規(guī)化的過程中，黨政組織越來越接近對方。周雪光把這種一體化概括為兩個(gè)方面，一是黨政人事管理的一體化，二是黨務(wù)系統(tǒng)的官僚化和政府機(jī)構(gòu)的政治化。具體參見周雪光.運(yùn)動型治理機(jī)制：中國國家治理的制度邏輯再思考[J].開放時(shí)代，2012(9)：105-125.。從這個(gè)角度看，如何在掌握國家權(quán)力的同時(shí)與社會保持有機(jī)互動成為任何政黨都無法回避的問題。

對于中國共產(chǎn)黨而言，保持與社會的有機(jī)互動更為重要。這是因?yàn)橹袊伯a(chǎn)黨不僅僅是執(zhí)政黨，而且處在領(lǐng)導(dǎo)位置，是“領(lǐng)導(dǎo)黨”。這是中國共產(chǎn)黨作為政黨組織的特殊性所在。執(zhí)政的本質(zhì)是運(yùn)用公共權(quán)力的過程，具有強(qiáng)制性，而領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)是影響，核心是通過價(jià)值追求、理想信念和客觀行為塑造影響力[15]。在“領(lǐng)導(dǎo)”角色模式下，“始終同人民群眾保持血肉聯(lián)系”是“領(lǐng)導(dǎo)黨”存在的前提。而“始終同人民群眾保持血肉聯(lián)系”并非依靠行政化的命令和控制等手段來維系，相反它只能依賴于說服和示范等柔性化方式，因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)是中國共產(chǎn)黨獲得人民群眾自覺認(rèn)同和支持的過程。

中國共產(chǎn)黨在成立之初就確立了“社會革命”的行動綱領(lǐng)目標(biāo)，并在發(fā)展過程中形成了群眾路線這一制度安排。群眾路線在理論和實(shí)踐層面確定了“以群眾為來源和歸宿的政策形成過程”[16]，具有濃厚的方法論特征，主要體現(xiàn)在價(jià)值和技術(shù)兩個(gè)方面。在價(jià)值方面，“一切為了群眾，一切依靠群眾”回答了中國共產(chǎn)黨推進(jìn)黨群治理的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，并指出了推進(jìn)黨群治理的動力來源。在技術(shù)方面，“從群眾中來，到群眾中去”回答了如何開展黨群治理的問題，即中國共產(chǎn)黨必須傾聽群眾的意見、了解群眾的要求、集中群眾的智慧，形成正確的理論和政策，在人民群眾的實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益。由此，群眾路線實(shí)際上構(gòu)成了中國共產(chǎn)黨推進(jìn)黨群治理的行動綱領(lǐng)。

回顧歷史，可以看到推進(jìn)基層治理變革進(jìn)而保持與社會的有機(jī)互動，是中國共產(chǎn)黨推進(jìn)黨群治理、優(yōu)化黨群關(guān)系的重要實(shí)踐進(jìn)路。在中華人民共和國成立以前，中國共產(chǎn)黨通過“政黨下鄉(xiāng)”成功地在農(nóng)村地區(qū)建立了黨組織，在特定范圍內(nèi)對基層社會進(jìn)行了變革整合。中華人民共和國成立后，中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村建立起人民公社制度，在城市建立起以單位制為主、街居制為輔的制度安排。改革開放后城鄉(xiāng)基層普遍建立起基層群眾自治制度。與此同時(shí)，中國共產(chǎn)黨的組織結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨大變化，無論是農(nóng)村還是城市都全面建立起了黨的基層組織?；鶎狱h組織的空間位置使其成為中國共產(chǎn)黨開展黨群治理的前沿陣地，基層黨組織被視為“黨全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是落實(shí)黨的路線方針政策和各項(xiàng)工作任務(wù)的戰(zhàn)斗堡壘”。而完成這一使命的關(guān)鍵在于基層黨組織實(shí)現(xiàn)與社會的有機(jī)互動，以服務(wù)群眾、組織群眾、凝聚群眾為核心的組織力建設(shè)成為中國共產(chǎn)黨推進(jìn)基層黨組織建設(shè)的重要方向[17]。

3 政治動員的運(yùn)行基礎(chǔ)及其挑戰(zhàn)

黨群治理對黨員干部提出了行動規(guī)范，其落實(shí)的關(guān)鍵在于黨員干部，是黨員干部而非群眾去與群眾互動[18]。這種“逆向參與模式”的設(shè)計(jì)緣于對中國共產(chǎn)黨先鋒隊(duì)地位的強(qiáng)調(diào)。無論是“從群眾中來，到群眾中去”，還是“一切為了群眾，一切依靠群眾”，都有一個(gè)共同的主語，即作為“先鋒隊(duì)”的黨(2)雖然“先鋒隊(duì)”這個(gè)概念是由列寧提出的，但實(shí)際上馬克思和恩格斯在一些討論中也清楚地說明了共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)群眾的內(nèi)在邏輯?！豆伯a(chǎn)黨宣言》明確指出：“共產(chǎn)黨一分鐘也不忽略教育工人盡可能明確地意識到資產(chǎn)階級和無產(chǎn)階級的敵對的對立?！边@個(gè)判斷說明雖然“人民是歷史的創(chuàng)造者”，但“人民”對自身真實(shí)利益的認(rèn)識建立在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之上。。“先鋒隊(duì)”意味著黨具有明顯的先進(jìn)性，集中表現(xiàn)為其能夠從一般意義上更好地把握無產(chǎn)階級運(yùn)動的條件和走勢。作為無產(chǎn)階級運(yùn)動的主體，現(xiàn)實(shí)中人民群眾需要通過黨的領(lǐng)導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)根本利益和長遠(yuǎn)利益。故人民群眾作為推進(jìn)歷史前進(jìn)的主體性力量，需要借助作為先鋒隊(duì)的中國共產(chǎn)黨的引領(lǐng)才能發(fā)揮作用，進(jìn)而形成了先鋒隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)群眾的理論判斷。先鋒隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)群眾也不是絕對無條件的，中國共產(chǎn)黨在實(shí)踐中會遭遇“命令主義”和“尾巴主義”等問題，進(jìn)而“脫離群眾”甚至走向“平庸化”[19]。因此，堅(jiān)持“群眾觀點(diǎn)”和“群眾工作方法”構(gòu)成了中國共產(chǎn)黨保持先鋒隊(duì)性質(zhì)的基礎(chǔ)。

在較長一段時(shí)間內(nèi)，中國共產(chǎn)黨推進(jìn)黨群治理的主要機(jī)制表現(xiàn)為中國共產(chǎn)黨對群眾的組織、宣傳等政治動員。在政治動員機(jī)制之上，中國共產(chǎn)黨的黨群治理形成了以下特征。第一，黨群治理的內(nèi)容主要以革命和生產(chǎn)為主，在主體上主要依賴于黨員干部。第二，黨員干部開展的政治動員具有單向性和行政性，與社會的有機(jī)互動水平不高[20]。第三，政治動員的具體方式主要以政治學(xué)習(xí)和宣傳為主，在集體行動層面有“學(xué)文件”“讀報(bào)紙”等[21]，在個(gè)體層面則有“家訪”和“談心”等[22]。這些形式在實(shí)踐中呈現(xiàn)出波浪式前進(jìn)的推進(jìn)形態(tài)。

應(yīng)當(dāng)說，政治動員契合了中國現(xiàn)代化的要求，因?yàn)椤疤幵诂F(xiàn)代化之中的政治體系，其穩(wěn)定取決于其政黨的力量，而政黨強(qiáng)大與否又要視其制度化群眾支持的情況”，政治動員則是強(qiáng)化群眾支持的有效手段[1]341。但政治動員機(jī)制得以持續(xù)和有效運(yùn)行是與一定階段內(nèi)的基層治理體系相適應(yīng)的。在革命年代，奪取政權(quán)這一目標(biāo)客觀上要求中國共產(chǎn)黨在城鄉(xiāng)基層通過政治動員為奪取政權(quán)積蓄力量。在中華人民共和國成立到改革開放啟動前，城鄉(xiāng)基層治理有兩個(gè)核心要素。一是存在一個(gè)同質(zhì)化的組織化社會。以單位制和人民公社為代表的基層治理制度成為中國共產(chǎn)黨與社會互動的載體，承擔(dān)著“代表、應(yīng)責(zé)、協(xié)調(diào)和連接”功能[23]。二是基層黨組織具有“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的功能。彼時(shí)的基層黨組織混合在以單位和人民公社為核心的制度當(dāng)中，“黨組織、政權(quán)組織、經(jīng)濟(jì)組織高度重合”[24]。由此，基層黨組織的政治動員功能得以與社會生產(chǎn)和生活綁定在一起，政治動員效能得以保證。

改革開放以來，政治動員所依賴的基層治理制度開始改變。單位制和人民公社對社會的強(qiáng)力整合功能逐漸弱化，流動起來的個(gè)體開始進(jìn)入新的生產(chǎn)組織并重新獲得新的職業(yè)身份，主要關(guān)注自身利益的新興階層開始成為社會的“半壁江山”[25]。必須承認(rèn)，政治動員機(jī)制在一定階段內(nèi)確保了城鄉(xiāng)基層治理變革的有序進(jìn)行，為中國共產(chǎn)黨奪取政權(quán)、推進(jìn)工業(yè)化奠定了基礎(chǔ)。但隨著國家治理轉(zhuǎn)型的展開，政治動員逐步與基層黨組織的功能設(shè)定不相適應(yīng)，表現(xiàn)為動員缺乏組織化的社會基礎(chǔ)，高度依賴黨員干部，政治宣傳議題不符合社會期待，形成間歇性而非常態(tài)化的實(shí)踐特征。

改革開放以來，作為生活空間的社區(qū)獲得了基層治理樞紐的地位，在單位制和人民公社制度逐步退出歷史舞臺后，基層黨組織推進(jìn)黨群治理的場景開始轉(zhuǎn)移到社區(qū)治理中，內(nèi)容開始從引領(lǐng)革命、生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到生活空間的再造和優(yōu)化。在現(xiàn)實(shí)中，社區(qū)治理的行政邏輯逐漸強(qiáng)于政治邏輯，包括基層黨組織在內(nèi)的社區(qū)組織逐漸承擔(dān)了更多的行政事務(wù)，導(dǎo)致基層黨組織更關(guān)注如何完成行政事務(wù)，基層黨組織的黨員干部沒有更多的時(shí)間和精力密切聯(lián)系群眾，難以和社區(qū)居民開展有機(jī)互動，相互之間處于“陌生人狀態(tài)”。此外，基層黨組織為了適應(yīng)制度環(huán)境的要求，在組織內(nèi)部建立起與黨政部門相對應(yīng)的分工模式，基層黨組織運(yùn)行的科層化傾向比較明顯。

這些挑戰(zhàn)使得基層黨組織在開展黨群治理過程中還需要進(jìn)一步提升其“制度化權(quán)威”?？梢钥吹剑陙碓絹碓蕉嗟幕鶎狱h組織開始對社區(qū)中的“積極分子”進(jìn)行吸納整合，在基層治理中建立起以基層黨組織為核心的“同心圓”治理形態(tài)，在一定程度上強(qiáng)化了與社區(qū)居民的聯(lián)系，為優(yōu)化黨群關(guān)系奠定了基礎(chǔ)。需要注意的是，這些“積極分子”的范圍和代表機(jī)制還需要進(jìn)一步強(qiáng)化。一方面，“積極分子”多以中老年為主，中青年社區(qū)居民的構(gòu)成比例不高；另一方面，“積極分子”向周圍居民的輻射效應(yīng)還不明顯，更多體現(xiàn)為基層黨組織開展各項(xiàng)活動的“幫手”。正是在這個(gè)背景下，提升基層黨組織的群眾組織力才更加重要，“黨組織從依靠行政手段開展工作轉(zhuǎn)向依靠社會化方式開展工作”成為發(fā)展趨勢[26]116。

4 服務(wù)群眾的制度化互動困境與協(xié)商民主的引入

改革開放后，中國共產(chǎn)黨推進(jìn)基層治理變革的力度逐步加大，但反過來基層治理變革也對中國共產(chǎn)黨推進(jìn)黨群治理、優(yōu)化黨群關(guān)系提出了更高的要求。其一，在革命時(shí)代，政黨認(rèn)同的基礎(chǔ)主要是魅力型權(quán)威，政黨可以對社會進(jìn)行強(qiáng)力整合。但在轉(zhuǎn)型時(shí)代，政黨認(rèn)同所依賴的魅力型權(quán)威資源逐漸消退，黨群治理難以通過命令和強(qiáng)力整合的手段來實(shí)現(xiàn)，只能通過不斷創(chuàng)造治理績效塑造認(rèn)同。其二，創(chuàng)造治理績效的過程也伴隨著觀念沖突、利益分化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不確定性問題的出現(xiàn)，社會的自主性逐步顯現(xiàn)。這些因素疊加在一起增加了中國共產(chǎn)黨推進(jìn)黨群治理、優(yōu)化黨群關(guān)系的難度[27]。在此背景下，保持與社會的有機(jī)互動進(jìn)而化解因轉(zhuǎn)型帶來的社會矛盾就顯得至關(guān)重要，通過基層治理變革使基層黨組織“全面回到社會”成為中國共產(chǎn)黨在轉(zhuǎn)型階段必須推進(jìn)的一項(xiàng)工程[28]。由此，黨群治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵是圍繞群眾需求建立相應(yīng)的程序機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基層黨組織與群眾的制度化互動。

實(shí)現(xiàn)制度化互動的關(guān)鍵在于結(jié)構(gòu)和功能的協(xié)同調(diào)適，即通過利益整合有效回應(yīng)社會期待[29]。這意味著基層黨組織要從以政治動員為軸心的政治功能設(shè)定，轉(zhuǎn)變?yōu)橐月?lián)系群眾，凝聚和協(xié)調(diào)利益為軸心的服務(wù)功能設(shè)定[30]298。從過程看，利益整合包括利益表達(dá)、利益協(xié)調(diào)和利益轉(zhuǎn)化三個(gè)階段。表達(dá)、協(xié)調(diào)和轉(zhuǎn)化都需要基層黨組織與群眾保持充分溝通，使基層黨組織的服務(wù)功能建立在共識基礎(chǔ)上。其基本邏輯是將領(lǐng)導(dǎo)等同于服務(wù)，強(qiáng)調(diào)在服務(wù)群眾中激活基層黨組織的社會屬性，通過服務(wù)展現(xiàn)中國共產(chǎn)黨的“政治—倫理姿態(tài)”，進(jìn)而確保其社會性的延續(xù)[31]。與政治動員機(jī)制相比，服務(wù)群眾模式的一個(gè)基本前提是尊重群眾的自主性，圍繞群眾的需求設(shè)計(jì)和供給服務(wù)[32]。

從現(xiàn)實(shí)看，以服務(wù)群眾模式為核心的黨群治理轉(zhuǎn)型已經(jīng)積累了廣泛的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但挑戰(zhàn)仍然存在。第一，服務(wù)群眾模式主要通過服務(wù)資源的分配來實(shí)現(xiàn)，服務(wù)資源的分配主要依賴單向和標(biāo)準(zhǔn)化的需求識別技術(shù)，難以對多元化的需求作出差別化回應(yīng)。第二，服務(wù)群眾的發(fā)起以及服務(wù)資源分配的啟動仍然依賴于黨員干部個(gè)體，應(yīng)用隨意性強(qiáng)[33]。第三，諸如座談會、聽民意、走訪等技術(shù)并沒有形成系統(tǒng)的治理閉環(huán)，需求輸入端和服務(wù)輸出端的對接匹配仍需強(qiáng)化。這些挑戰(zhàn)引發(fā)了服務(wù)表層化、形式化現(xiàn)象，導(dǎo)致基層黨組織與群眾還沒有形成實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)[34]。其根源在于服務(wù)群眾模式在實(shí)踐中難以與群眾建立常態(tài)化的需求—回應(yīng)運(yùn)行機(jī)制。

早期的策略是基層黨組織通過選舉機(jī)制實(shí)現(xiàn)與群眾的制度化互動(3)代表性的制度有“公推直選”“兩推一選”等。。但選舉機(jī)制的開展頻率較低，且結(jié)果帶有不確定性。在這個(gè)背景下，基于對話形式的協(xié)商民主被賦予特殊意義。第一，協(xié)商民主追求基于高度共識的決策，進(jìn)而提煉出審慎決策目標(biāo)，協(xié)商過程具有反復(fù)性。這實(shí)際上與黨群治理“周而復(fù)始、循環(huán)往復(fù)”的實(shí)踐形態(tài)不謀而合。第二，協(xié)商民主繼承了黨群治理“先鋒隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)群眾”的邏輯，因?yàn)橹挥邢蠕h隊(duì)介入?yún)f(xié)商過程才能夠?qū)崿F(xiàn)共識到?jīng)Q策再到執(zhí)行的有機(jī)銜接，不至于出現(xiàn)共識和執(zhí)行的斷裂。第三，與黨群治理的目標(biāo)一樣，協(xié)商民主也強(qiáng)調(diào)在互動中尋找答案。因?yàn)橄蠕h隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)群眾建立在有效說服和保持先進(jìn)性的基礎(chǔ)上，這就要求協(xié)商民主通過特定的協(xié)商技術(shù)提高中國共產(chǎn)黨與群眾互動的質(zhì)量，而不是單純地強(qiáng)調(diào)“政黨在場”。第四，協(xié)商民主繼承了黨群治理的實(shí)踐目標(biāo)，即從互動中尋找的答案需要反映群眾的真實(shí)意愿，反映群眾的真實(shí)利益。上述要素表明協(xié)商民主與黨群治理在價(jià)值內(nèi)核層面較為吻合。正是在這個(gè)意義上，協(xié)商民主被認(rèn)為是“群眾路線在政治領(lǐng)域的延續(xù)”，協(xié)商民主與黨群治理的有機(jī)結(jié)合也就“順理成章”。

具體來說，協(xié)商民主對黨群治理的技術(shù)補(bǔ)充主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。一是對協(xié)商能力和信息的強(qiáng)調(diào)。與政治動員強(qiáng)調(diào)群眾的主體理性相比，協(xié)商民主更強(qiáng)調(diào)主體間理性，尤其注重能力平等和信息平等，協(xié)商民主實(shí)踐不僅是對個(gè)體政治權(quán)利的實(shí)踐，同時(shí)也會提升其能力的平等性和信息資源的平等性。二是對協(xié)商主體的清晰界定。政治動員雖然在實(shí)踐中形成了眾多工作方法，但這些方法都沒有具體規(guī)定互動的流程和對象，群眾僅僅是“模糊的一群人”[35]。協(xié)商民主的群眾主體非常明確，因?yàn)閰f(xié)商民主的內(nèi)容邊界是清晰的，是具體的治理議題，與之相關(guān)的利益相關(guān)者通過特定機(jī)制被納入?yún)f(xié)商進(jìn)程中來。三是對協(xié)商過程的拓展。從政策過程的角度看，黨群治理雖然涉及政策制定和執(zhí)行兩個(gè)環(huán)節(jié)，但實(shí)踐中政治動員的重心集中在政策執(zhí)行，目的是宣傳黨的政策，使政策得到貫徹[36]216。而協(xié)商民主的重心集中在政策議程的建構(gòu)和方案制定，核心是通過特定機(jī)制增加政策形成的共識基礎(chǔ)。這決定了協(xié)商民主在技術(shù)上必須以科學(xué)程序和機(jī)制為基礎(chǔ)。四是對協(xié)商共識的認(rèn)定。在政治動員模式中，共識的形成遵循著從特殊到一般、再從一般到特殊的路徑，是一種歷時(shí)共識。雖然歷時(shí)共識具有優(yōu)化功能，但是沒有提供相應(yīng)的評估機(jī)制來檢驗(yàn)優(yōu)化后的意見與群眾意見的一致性程度?；趨f(xié)商民主的共識形成是即時(shí)的，即共識不會經(jīng)歷轉(zhuǎn)化過程，而是基于協(xié)商對話直接形成的共識。

協(xié)商民主對黨群治理的技術(shù)補(bǔ)充建立在協(xié)商民主擁有一整套技術(shù)方法的基礎(chǔ)之上。例如，在主體的選拔上，協(xié)商民主有隨機(jī)抽樣、分層抽樣等方法，運(yùn)用這些方法的主要目的就是要保證群眾的代表性。再如，協(xié)商民主對程序有嚴(yán)格規(guī)定，在協(xié)商前需要對參與者進(jìn)行協(xié)商技巧和協(xié)商主題的培訓(xùn)，在協(xié)商過程中還要設(shè)立嚴(yán)格的主持人制度。從協(xié)商過程來看，協(xié)商民主技術(shù)在不同階段的分布如下。在共識形成階段，協(xié)商民主技術(shù)的位置主要集中在五個(gè)方面：一是確認(rèn)問題，二是確定群眾的參與邊界(隨機(jī)抽樣或自愿報(bào)名)，三是建立協(xié)商規(guī)則(包括篩選主持人)，四是預(yù)備協(xié)商(包括介紹方案)，五是正式協(xié)商[37]88。在共識認(rèn)定階段，協(xié)商民主技術(shù)的功能主要是共識評估與執(zhí)行，主要有民意測驗(yàn)、聽證、評議等技術(shù)(具體如圖1所示)。

圖1 協(xié)商民主對黨群治理的技術(shù)補(bǔ)充

5 協(xié)商民主驅(qū)動黨群治理的實(shí)踐形態(tài)與技術(shù)配置

一個(gè)基本共識是，浙江溫嶺是基層協(xié)商民主的最早實(shí)踐。溫嶺協(xié)商民主雖然被概念化為“民主懇談”，但其起點(diǎn)則以群眾路線和黨群對話作為主要形式。雖然此后經(jīng)歷了從“民主懇談”到“參與式預(yù)算”的變化，但黨組織始終扮演重要角色。隨著社會環(huán)境變化程度的加劇，治理重心下移逐漸成為中國共產(chǎn)黨治國理政的共識，在此過程中基層協(xié)商民主也得以由點(diǎn)到面逐步制度化。在此背景下，各地不斷涌現(xiàn)了以協(xié)商民主作為內(nèi)核的基層治理創(chuàng)新實(shí)踐。這些創(chuàng)新實(shí)踐的一個(gè)共性是保持了“政黨在場”的實(shí)踐邏輯。2015年中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》從頂層設(shè)計(jì)角度進(jìn)一步確認(rèn)了“政黨在場”的重要性，指出“加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把握正確方向，形成強(qiáng)大合力，確保有序高效開展”。

在承認(rèn)“政黨在場”普遍性事實(shí)的基礎(chǔ)上，基層黨組織與群眾的協(xié)商就構(gòu)成了基層協(xié)商民主實(shí)踐的內(nèi)核。以基層黨組織與群眾協(xié)商的直接性作為標(biāo)準(zhǔn)，可以把當(dāng)前協(xié)商民主驅(qū)動黨群治理的實(shí)踐形態(tài)分為四種。

第一種是自治協(xié)商。自治協(xié)商把協(xié)商民主與基層社區(qū)自治結(jié)合起來，基層黨組織通過主導(dǎo)協(xié)商民主實(shí)踐實(shí)現(xiàn)對居民自治的引領(lǐng)。在自治協(xié)商中，基層黨組織與基層群眾自治組織融為一體，成為基層協(xié)商民主的主導(dǎo)者，協(xié)商主要發(fā)生在主導(dǎo)者與社區(qū)群眾之間，協(xié)商的功能和目標(biāo)是解決現(xiàn)實(shí)的社區(qū)治理問題。各種稱謂的議事會成為自治協(xié)商在現(xiàn)實(shí)中的主要實(shí)踐平臺。

第二種是共治協(xié)商。在基層共治過程中，基層黨組織是共治協(xié)商的協(xié)調(diào)者，但參與者并非社區(qū)群眾，而是以社區(qū)周邊的企事業(yè)單位黨組織為主。協(xié)調(diào)者啟動協(xié)商民主的目標(biāo)是通過多元主體互動實(shí)現(xiàn)資源整合。由此，共治協(xié)商把各類非社區(qū)組織(尤其是兩新組織)納入以社區(qū)治理為核心的體系中來，為社區(qū)群眾提供更多服務(wù)資源。在現(xiàn)實(shí)中，共治協(xié)商主要以區(qū)域化黨建為形式，載體主要是各類聯(lián)席會議，多存在于城市街道層面，但自治與共治相結(jié)合在近年來也成為一種新的趨勢(4)譬如，很多社區(qū)黨組織在開展自治協(xié)商的過程中將范圍拓展到周邊的辦公樓宇，通過協(xié)商機(jī)制建立資源分享平臺，為居民自治運(yùn)行提供社會化資源。。

第三種是代表協(xié)商。與前兩種協(xié)商形態(tài)相比，代表協(xié)商主要是指人大代表和政協(xié)委員在履職過程中與基層群眾開展協(xié)商對話。其中，人大代表與基層群眾的協(xié)商以參與式預(yù)算最具代表性，而政協(xié)委員與基層群眾協(xié)商則主要通過“兩代表一委員”制度進(jìn)行。在這種協(xié)商形態(tài)中，雖然協(xié)商雙方是政治代表和基層群眾，但協(xié)商平臺主要由社區(qū)黨組織開展實(shí)施，黨組織在其中主要扮演聯(lián)絡(luò)、協(xié)調(diào)作用。

比較而言，以上三種協(xié)商民主驅(qū)動黨群治理的共性是與現(xiàn)有的正式制度進(jìn)行結(jié)合，在實(shí)踐中基層黨組織與基層群眾自治組織融合在一起。與之相比，基層治理中還有一種協(xié)商形式，即黨組織直接與群眾開展協(xié)商對話，基層黨組織成為協(xié)商民主的直接組織者(如表1所示)。在實(shí)踐中，基層黨組織會專門建立一套與群眾互動的平臺和載體，協(xié)商的啟動既可能是問題導(dǎo)向，也可能是任務(wù)導(dǎo)向。與代表協(xié)商模式類似，群眾作為參與者可能來自多個(gè)社區(qū)。從目前的實(shí)踐看，黨群協(xié)商多集中在治理評估場景，譬如干部考核的群眾評議。

表1 基層協(xié)商民主驅(qū)動黨群治理的四種形態(tài)

與政治動員機(jī)制相比，基于協(xié)商民主的黨群治理有三個(gè)明顯特性。第一，黨群治理通過協(xié)商機(jī)制嵌入基層治理中，因此在時(shí)間上是常態(tài)化而非運(yùn)動式，是程序化而非儀式化。第二，通過在協(xié)商過程中強(qiáng)調(diào)“政黨在場”，實(shí)現(xiàn)了黨組織意志的柔性表達(dá)，而非強(qiáng)力整合。第三，黨群治理通過協(xié)商民主提高了與社會生活的關(guān)聯(lián)度，提升了黨群治理與基層群眾的利益相關(guān)性水平，進(jìn)而為黨群治理發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用奠定了基礎(chǔ)。由此，基層協(xié)商民主實(shí)際上構(gòu)成了中國共產(chǎn)黨推動基層治理現(xiàn)代化的一種機(jī)制，其本質(zhì)是中國共產(chǎn)黨增強(qiáng)自身社會性的過程，即在協(xié)商過程中實(shí)現(xiàn)政黨對其他主體的說服與影響，進(jìn)而使黨的基層組織在觀念和行動層面真正進(jìn)入社會當(dāng)中，在社會層面建立治理共同體。可以預(yù)見，轉(zhuǎn)型治理趨勢越明顯，協(xié)商民主與基層治理的結(jié)合度將越高。

可以說，黨群治理轉(zhuǎn)型構(gòu)成了基層協(xié)商民主的發(fā)展底色，基層黨組織的介入為提升基層協(xié)商民主有效性奠定了基礎(chǔ)。相應(yīng)地，協(xié)商民主必須通過實(shí)體技術(shù)來強(qiáng)化黨群治理的制度化水平，否則也將失去生命力。但由此帶來的問題是，協(xié)商技術(shù)的引入可能會使基層黨組織對治理過程的引導(dǎo)受到挑戰(zhàn)，如果缺乏調(diào)適機(jī)制，就可能出現(xiàn)有協(xié)商而無民主、有對話而無共識的局面。從現(xiàn)實(shí)看，協(xié)商民主驅(qū)動基層黨群治理的效果確實(shí)有待提升，黨政主導(dǎo)成為基層協(xié)商的動力來源，社會主體處在技術(shù)性輔助的位置，通過協(xié)商民主技術(shù)開展黨群制度化互動的水平還需提升[38]。

在具體的協(xié)商形態(tài)中，協(xié)商民主技術(shù)的嵌入程度也存在差異。首先，從相關(guān)案例看，自治協(xié)商在發(fā)展中正努力提高其程序化水平。在農(nóng)村基層治理中往往以“N步法”來概括其協(xié)商技術(shù)配置，城市基層治理應(yīng)用“開放空間”“協(xié)商民意測驗(yàn)”等技術(shù)的頻率越來越高。其次，在共治協(xié)商中，由于協(xié)商的目標(biāo)主要是資源整合，協(xié)商的過程主要是信息的交換而非偏好的整合，因此協(xié)商技術(shù)的配置水平普遍較低。再次，代表協(xié)商與自治協(xié)商類似，分化比較明顯。其中，以溫嶺、鹽津等為代表的參與式預(yù)算的制度化水平很高，協(xié)商民主技術(shù)配置較多。但是目前這種模式僅僅局限在幾個(gè)典型地區(qū)，缺乏“跟隨者”。而“兩代表一委員”制度的程序化水平則相對較低，真正使用協(xié)商民主技術(shù)的實(shí)踐并不多。復(fù)次，在黨群直接協(xié)商中，雖然一些案例的程序化努力比較明顯，但已有實(shí)踐主要集中在平臺建構(gòu)層面?？傊?，由于缺乏協(xié)商技術(shù)配置，協(xié)商民主驅(qū)動黨群治理在運(yùn)行中可能高度依賴基層黨組織的組織能動性，在某些條件下協(xié)商邏輯仍然可能會被政治動員所替代。

6 結(jié)語

破解超大規(guī)模治理帶來的信息流動困境一直是中國國家治理需要克服的難題，中國共產(chǎn)黨推進(jìn)的黨群治理可以看作是應(yīng)對這一難題的調(diào)適機(jī)制。其獨(dú)特之處在于通過將黨的組織下沉到基層治理當(dāng)中，通過持續(xù)推進(jìn)基層治理變革，為基層黨組織與社會的直接互動提供制度空間。在此基礎(chǔ)上，協(xié)商民主成為黨群制度化互動的一種機(jī)制，這一機(jī)制被認(rèn)為能夠提升基層黨組織回應(yīng)社會、引領(lǐng)社會的能力。基層協(xié)商民主的發(fā)展實(shí)際上可以看作是中國共產(chǎn)黨處理與社會關(guān)系的縮影，基層協(xié)商民主的發(fā)展表明中國共產(chǎn)黨在優(yōu)化黨群關(guān)系議題上向前邁進(jìn)了一大步。

當(dāng)然，黨政主導(dǎo)的發(fā)展路徑使得協(xié)商民主在基層治理中也面臨著技術(shù)配置不均衡的客觀事實(shí)，黨群治理的轉(zhuǎn)型效果在基層也參差不齊。雖然目前協(xié)商民主已經(jīng)與選舉民主一起成為人民民主的基本形式，但在基層治理中的制度化位置并不穩(wěn)定。在此背景下，如何發(fā)展基層協(xié)商民主成為中央政策討論的重要問題。黨的十九屆四中全會提出，要“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，完善協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中的落實(shí)機(jī)制，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實(shí)踐”。由是觀之，在基層治理中建構(gòu)常態(tài)化的約束機(jī)制應(yīng)當(dāng)成為基層協(xié)商民主的發(fā)展方向。這就需要從國家治理現(xiàn)代化建設(shè)戰(zhàn)略高度，啟動新一輪基層治理變革議程，為協(xié)商民主的制度化提供要件，使其成為基層治理尤其是基層決策的必經(jīng)環(huán)節(jié)。