當(dāng)下，我國(guó)環(huán)境治理已由政府監(jiān)管企業(yè)的二元模式階段轉(zhuǎn)向?yàn)檎?、企業(yè)與社會(huì)公眾多元共治的新階段，公眾參與環(huán)境治理的應(yīng)然邏輯和制度實(shí)踐隨即成為研究的焦點(diǎn)，研究者關(guān)于公眾參與環(huán)境治理的邏輯判斷出現(xiàn)了理論與悖論、民主觀與利益觀、結(jié)構(gòu)主義與個(gè)體理性等多重爭(zhēng)論。重新從環(huán)境治理中公眾與政府關(guān)系切入，將其視為公眾參與環(huán)境治理的邏輯基點(diǎn)，進(jìn)而對(duì)中國(guó)語(yǔ)境下公眾參與環(huán)境治理的邏輯進(jìn)行審查，并建立動(dòng)態(tài)演化博弈模型分析公眾與央地兩級(jí)政府的合作治理策略，未來(lái)實(shí)踐中，應(yīng)重點(diǎn)以參與意識(shí)培養(yǎng)為導(dǎo)向的環(huán)境教育體系改進(jìn)、以參與成本降低為導(dǎo)向的信息公開(kāi)制度完善和以參與能力提升為導(dǎo)向的法律法規(guī)保障強(qiáng)化。

一、引 言

較長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，我國(guó)環(huán)境治理表現(xiàn)為典型的“政府監(jiān)管企業(yè)”二元模式，作為環(huán)境利益相關(guān)者之一的社會(huì)公眾長(zhǎng)期被排除在環(huán)境治理體系之外。進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期后，我國(guó)社會(huì)環(huán)境發(fā)生了巨大變遷，原有環(huán)境治理模式的缺陷不可避免地暴露出來(lái)，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是政府掌握企業(yè)污染信息的成本過(guò)高，政府在污染發(fā)生后的后期治理投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高過(guò)污染發(fā)生前的前期管控投入，但同時(shí)又存在公眾未被廣泛及時(shí)吸納到治理過(guò)程中的“公眾注意力”閑置情況［1］；二是地方政府與污染企業(yè)極易形成利益共謀，可能產(chǎn)生環(huán)境治理監(jiān)管失靈，但公眾在相關(guān)決策過(guò)程中始終缺位，難以起到第三方監(jiān)督的作用。顯然，二元治理模式在公民日益高漲的環(huán)境治理參與熱情下很難繼續(xù)維系，社會(huì)公眾作為環(huán)境利益的主要主體之一，必然要參與到環(huán)境治理當(dāng)中。黨的十九大提出了“以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾參與”的環(huán)境治理新理念，意味著環(huán)境治理由原有的二元模式階段轉(zhuǎn)向?yàn)檎⑵髽I(yè)、公眾共治的新階段。［2］此后，學(xué)者們聚焦于公眾參與環(huán)境治理的應(yīng)然邏輯進(jìn)行研究，史亞?wèn)|認(rèn)為公眾參與環(huán)境治理涉及社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)等多領(lǐng)域，需要建立一個(gè)能夠融合多學(xué)科的理論框架才能實(shí)質(zhì)性地辨清公眾參與環(huán)境治理的理論邏輯［3］；涂正革、鄧輝和甘天琦指出，將公眾納入環(huán)境治理體系有利于打破地方政府與污染企業(yè)在信息不對(duì)稱和監(jiān)管失靈背景下的環(huán)境負(fù)外部均衡，應(yīng)從利益主體博弈過(guò)程分析中考察和找尋公眾參與的邏輯方向［4］；劉珂認(rèn)為官僚制為基礎(chǔ)的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)環(huán)境治理與精英壟斷環(huán)境治理話語(yǔ)權(quán)的基本局面并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變，公眾參與治理并不能滿足人們對(duì)天藍(lán)、地綠、水清的美好生活期望，公眾參與的邏輯線條難以找尋［5］?？傮w來(lái)看，研究者關(guān)于公眾參與環(huán)境治理的邏輯判斷存在一定程度的分歧，出現(xiàn)了理論與悖論、民主觀與利益觀、結(jié)構(gòu)主義與個(gè)體理性等多重邏輯爭(zhēng)論。當(dāng)前的研究中，“公眾——政府”關(guān)系可識(shí)別論斷與不可識(shí)別論斷促成了可找尋邏輯與不可尋邏輯的認(rèn)知對(duì)立，市民社會(huì)、法團(tuán)主義理論與利益相關(guān)者理論強(qiáng)化了民主觀邏輯與利益觀邏輯的爭(zhēng)辯，套用西方語(yǔ)境與實(shí)用中國(guó)語(yǔ)境生成了結(jié)構(gòu)主義邏輯與個(gè)體理性主義邏輯的分異。在環(huán)境治理的過(guò)程中，公眾與政府關(guān)系構(gòu)成了公眾參與環(huán)境治理的邏輯基點(diǎn)，對(duì)兩者關(guān)系識(shí)別結(jié)果決定著邏輯判定的方向［6］。因此，本文試圖對(duì)環(huán)境治理中公眾與政府關(guān)系重新進(jìn)行識(shí)別，并依識(shí)別結(jié)果來(lái)探討公眾參與環(huán)境治理的邏輯適配問(wèn)題，即恰當(dāng)合理的邏輯表達(dá)，以此梳理出與現(xiàn)實(shí)切合程度更好的邏輯線條；同時(shí)本文也嘗試對(duì)邏輯適配問(wèn)題做“既破又立”的深入討論，構(gòu)建演化博弈模型具體分析公眾參與環(huán)境治理平衡點(diǎn)的穩(wěn)定性，從而以分析結(jié)果為依據(jù)提出利于“公眾”參與環(huán)境治理的實(shí)踐路徑。

二、環(huán)境治理中雙重維度的公眾與政府關(guān)系識(shí)別

在西方語(yǔ)境（西方國(guó)家話語(yǔ)體系）下，關(guān)于社會(huì)公眾與政府關(guān)系的研究長(zhǎng)期隱匿在“國(guó)家與社會(huì)關(guān)系”這一整體研究當(dāng)中，且主要以市民社會(huì)與法團(tuán)主義兩大理論作為支撐。國(guó)內(nèi)眾多的研究者借用或者套用這兩個(gè)理論來(lái)分析我國(guó)的政社關(guān)系，卻最終出現(xiàn)了“水土不服”的現(xiàn)象，因?yàn)槲覈?guó)并不存在任何能向國(guó)家施加壓力同時(shí)又獨(dú)立于國(guó)家之外的社會(huì)力量。一些學(xué)者指出社會(huì)公眾與政府間可以實(shí)現(xiàn)相互支持、相互受益，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)；也有一些學(xué)者提出“行政吸納社會(huì)”“社會(huì)中間層”等理論，并形成了一定的影響，但這些認(rèn)知與理論仍未脫離市民社會(huì)、法團(tuán)主義的靜態(tài)結(jié)構(gòu)特征，在一定程度上忽略了制度環(huán)境中組織的主動(dòng)性特征，表現(xiàn)為社會(huì)公眾與政府互動(dòng)是一個(gè)充斥著妥協(xié)與碰撞的變化過(guò)程。鑒于此，公眾參與環(huán)境治理的邏輯就必須從這種動(dòng)態(tài)復(fù)雜的關(guān)系中去審查和構(gòu)造。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展，我國(guó)政府職能和體制改革也在不斷推進(jìn)，社會(huì)公眾與政府關(guān)系發(fā)生了深刻變遷，政社關(guān)系逐漸復(fù)雜化，任何一個(gè)單一視角都無(wú)法準(zhǔn)確闡釋我國(guó)當(dāng)下社會(huì)公眾與政府在環(huán)境治理中復(fù)雜而微妙的互動(dòng)關(guān)系。一方面，政府對(duì)社會(huì)公眾在環(huán)境治理領(lǐng)域內(nèi)的活動(dòng)確實(shí)存在一定限制，但同時(shí)也在尋求利于治理結(jié)果的多途徑合作，比如環(huán)境項(xiàng)目中的PPP合作模式，吸收民間力量參與環(huán)保督察等；另一方面，由于長(zhǎng)期以來(lái)政府在環(huán)境治理領(lǐng)域內(nèi)“全盤承接和一手包辦”，使得社會(huì)公眾在環(huán)境治理事項(xiàng)中對(duì)政府產(chǎn)生了很強(qiáng)的依附作用，且這種依附作用在短時(shí)間內(nèi)難以消解。據(jù)此，本文用“合作—限制”與“獨(dú)立—依附”雙重維度來(lái)刻畫環(huán)境治理中公眾與政府的關(guān)系不失為一個(gè)較好的思路。用“合作—限制”與“獨(dú)立—依附”雙重維度來(lái)刻畫環(huán)境治理中公眾與政府的關(guān)系，可形成四個(gè)不同的象限，每個(gè)象限都對(duì)應(yīng)了一類邏輯表達(dá)的方向，如圖1所示。

圖1 環(huán)境治理中雙重維度刻畫的“公眾—政府”關(guān)系

在Ⅰ象限內(nèi)，公眾并非像西方語(yǔ)境中是獨(dú)立于政府以外的形態(tài)，而是與政府保持了一種粘附的狀態(tài)，這種粘附狀態(tài)形成的原因是復(fù)雜的，即可能有公眾參與意愿和參與能力不足的因由，也可能有政府行政管控和立法管控的影響，即公眾對(duì)政府的粘附既可能是主動(dòng)的也可能是被動(dòng)的；同時(shí)，公眾與政府關(guān)系也表現(xiàn)為合作的態(tài)勢(shì)，可能是因?yàn)閷?duì)環(huán)境公平的追求而以獨(dú)立的形態(tài)參與環(huán)境治理，即使暫時(shí)沒(méi)有發(fā)生環(huán)境污染，公眾依然會(huì)追求參與治理的權(quán)力，也可能是因?yàn)楣姯h(huán)境利益訴求而對(duì)政府的治理決策形成了足夠的壓力，從而公眾可以爭(zhēng)取參與治理的權(quán)力，也可能是因?yàn)榄h(huán)境民主與環(huán)境利益的共同作用下政府需要公眾參與。

在Ⅱ象限內(nèi)，公眾參與環(huán)境治理受到了政府強(qiáng)有力的約束與限定，公眾在環(huán)境治理決策中沒(méi)有發(fā)言權(quán)，被政府阻隔在環(huán)境治理決策過(guò)程以外，盡管公眾可能具有強(qiáng)烈的參與意愿和參與能力，但公眾只能做環(huán)境治理決策的“觀察者”；公眾在被約束和限定的同時(shí)又與政府形成了特殊的依賴關(guān)系，這種依賴關(guān)系同時(shí)包含了公眾主動(dòng)依賴和被動(dòng)依賴兩種情形，公眾可能因?yàn)槿狈⑴c意愿和參與能力而主動(dòng)選擇依賴，也可能擁有參與意愿和參與能力而被動(dòng)接受依賴。

在Ⅲ象限內(nèi)，公眾因?yàn)檎畯?qiáng)有力的限制和約束沒(méi)有機(jī)會(huì)參與環(huán)境治理，同時(shí)又保持了獨(dú)立角色與身份，在關(guān)系識(shí)別中形成了明顯的矛盾，一種解釋是公眾的角色和身份并非完全的獨(dú)立，而僅僅是名義上的半獨(dú)立狀態(tài)，實(shí)際上依然難以全面脫離政府，對(duì)政府有一定的依賴成分。這種情況也成為一些學(xué)者提出公眾參與環(huán)境治理悖論的緣由所在。

在Ⅳ象限內(nèi)，公眾是完全獨(dú)立的角色和身份，享有環(huán)境利益分配權(quán)力，是環(huán)境民主實(shí)踐的主要構(gòu)成主體，公眾具有強(qiáng)烈的意愿和充足的表達(dá)能力參與環(huán)境治理；同時(shí)公眾與政府間能夠進(jìn)行對(duì)等的協(xié)商和交流，公眾在環(huán)境治理的過(guò)程中具有很強(qiáng)的議價(jià)能力，會(huì)對(duì)政府的環(huán)境決策產(chǎn)生直接的影響，政府也需要與公眾的密切合作，并接受公眾的監(jiān)督。

從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境來(lái)看，環(huán)境治理過(guò)程中公眾與政府間的關(guān)系是極其復(fù)雜的，在“依附—獨(dú)立”維度上，盡管中央政府提出了“多元共治”的新理念，但由于長(zhǎng)期以來(lái)存在的“二元治理”產(chǎn)生了一定的慣性，公眾在環(huán)境治理中對(duì)政府的依賴關(guān)系很難立刻轉(zhuǎn)向，也很難主動(dòng)轉(zhuǎn)向，因而會(huì)表現(xiàn)出政府引導(dǎo)公眾參與環(huán)境治理的情形；在“限制—合作”維度上，政府對(duì)公眾參與無(wú)論是保持限制還是選擇合作，政府都處于主導(dǎo)位置，公眾在參與治理中并沒(méi)有獲得和政府完全一樣的議價(jià)能力，即便如此，公眾對(duì)合作關(guān)系仍然是期待的，因?yàn)橄啾韧耆拗疲娍梢垣@得部分議價(jià)能力。由此可見(jiàn)，公眾與政府的關(guān)系主要表現(xiàn)為“依附—合作”的特征，即可能落入第一象限的某個(gè)區(qū)域。

三、基于“依附—合作”關(guān)系的公眾參與環(huán)境治理邏輯表達(dá)

從已掌握的文獻(xiàn)來(lái)看，西方語(yǔ)境下相關(guān)研究頗多，環(huán)境治理結(jié)構(gòu)與治理主體交合視野下的“結(jié)構(gòu)—行動(dòng)者”思路成為貫穿在相關(guān)文獻(xiàn)中的主體邏輯，“行動(dòng)主體”和“空間場(chǎng)域”成為此領(lǐng)域研究最為核心的兩個(gè)構(gòu)成要素。行動(dòng)者在特定的場(chǎng)域內(nèi)圍繞自身角色定位和社會(huì)互動(dòng)形成了特定的制度規(guī)范和實(shí)踐邏輯，并逐漸通過(guò)主導(dǎo)、嵌入等路徑形成新的治理機(jī)制。我國(guó)在十九大之后確定的公眾參與環(huán)境治理新理念已經(jīng)逐漸在向?qū)嵺`層面落實(shí)，這一動(dòng)向得到了理論方面和實(shí)踐方面的廣泛關(guān)注。國(guó)內(nèi)較多的研究對(duì)此從制度層面進(jìn)行了回應(yīng)，但是多數(shù)分析仍未完全脫離政府全盤控制型的環(huán)境治理思路，只關(guān)注外在結(jié)構(gòu)因素，未能從公眾行動(dòng)者的個(gè)體屬性進(jìn)行考察，尤其是很少將公眾個(gè)體心理層面的因素納入研究結(jié)構(gòu)中，使得環(huán)境治理中公眾參與的動(dòng)因、過(guò)程與途徑等邏輯機(jī)理問(wèn)題未能得到很好的分析，公眾參與環(huán)境治理需要什么樣的邏輯仍未有定型。在我國(guó)特殊的語(yǔ)境下，面對(duì)公眾參與環(huán)境治理客觀上能力不足、主觀上參與無(wú)序的境況，政府只有通過(guò)環(huán)境利益分配權(quán)的轉(zhuǎn)移來(lái)引導(dǎo)公眾參與，使公眾逐漸形成參與環(huán)境治理理念的認(rèn)同，才有可能由治理依賴逐漸轉(zhuǎn)向政府期望的治理合作［7］。

（一）賦權(quán)：主體意識(shí)與參與自信的培育

我國(guó)環(huán)境治理長(zhǎng)期保持了“政府主動(dòng)、企業(yè)被動(dòng)、公眾不動(dòng)”的既有格局，其實(shí)質(zhì)性原因并非西方社會(huì)結(jié)構(gòu)主義理論能夠完全解釋，這主要是因?yàn)樯鐣?huì)結(jié)構(gòu)主義忽視了公眾個(gè)體的主體性。馬克思·韋伯提出了工具理性和價(jià)值理性，工具理性是指行動(dòng)只由追求功利的動(dòng)機(jī)所驅(qū)使，行動(dòng)借助理性達(dá)到自己需要的預(yù)期目的，行動(dòng)者純粹從效果最大化的角度考慮，而漠視人的情感和精神價(jià)值；價(jià)值理性相信的是一定行為的無(wú)條件的價(jià)值，強(qiáng)調(diào)的是動(dòng)機(jī)的純正和選擇正確的手段去實(shí)現(xiàn)自己意欲達(dá)到的目的，而不管其結(jié)果如何。在當(dāng)前的環(huán)境治理領(lǐng)域，以結(jié)果為導(dǎo)向和治理程序化的特征明顯，更多依賴“政府直控”追求環(huán)境治理快速見(jiàn)效并實(shí)行逆向追責(zé)的環(huán)境管理制度，表明工具理性成為環(huán)境治理的優(yōu)先思維，但這種擴(kuò)張性和過(guò)渡性的工具理性應(yīng)用使得相應(yīng)的環(huán)境建設(shè)在很大程度上忽略了公眾個(gè)體作為人本身的價(jià)值和關(guān)懷，同時(shí)價(jià)值理性在環(huán)境治理過(guò)程中也始終處于缺失的狀態(tài)。在政府“自上而下”推動(dòng)的被動(dòng)式參與背后，實(shí)質(zhì)是政府治理態(tài)度偏好支配下公眾參與的式微之路。與此同時(shí)，激勵(lì)動(dòng)機(jī)不足、社會(huì)規(guī)范制約缺位等因素更是加劇了公眾參與環(huán)境治理主體意識(shí)和自信培養(yǎng)的難度。以此來(lái)看，公眾個(gè)體心理動(dòng)因構(gòu)成才應(yīng)該是決定公眾參與環(huán)境治理的最根本性因素，進(jìn)而無(wú)論是價(jià)值關(guān)懷問(wèn)題、利益激勵(lì)問(wèn)題還是規(guī)范約束問(wèn)題，歸根結(jié)底都是公眾作為環(huán)境利益主體在參與環(huán)境治理過(guò)程中“權(quán)力”缺失的后果和結(jié)果。因而長(zhǎng)期形成的主體意識(shí)缺失和信心缺失只有用權(quán)力回歸——“賦權(quán)”的方式進(jìn)行回填，才能真正把政府外部引力轉(zhuǎn)化成公眾愿意參加環(huán)境治理的內(nèi)在動(dòng)力。

不同于西方“自下而上”的公眾參與治理方式，我國(guó)公眾參與環(huán)境治理受“政府直控型”治理理念影響往往是“自上而下”式的方式選擇，公眾聽(tīng)從于政府統(tǒng)一的規(guī)劃和安排，僅僅在單純地執(zhí)行環(huán)境治理任務(wù)，而對(duì)治理的前因與后果、行動(dòng)與過(guò)程、依據(jù)與評(píng)價(jià)等并不知情，更不可能表達(dá)意見(jiàn)和參與決策。因而，重新設(shè)計(jì)環(huán)境治理的行政過(guò)程，對(duì)公眾參與環(huán)境治理進(jìn)行授權(quán)，成為公眾與政府信息互通、拓寬參與渠道的關(guān)鍵內(nèi)容。賦權(quán)即為授予公眾在環(huán)境治理中享有知情、表達(dá)、參與、決策和監(jiān)督的充足權(quán)力，能夠讓公眾深度參與到環(huán)境治理的全過(guò)程當(dāng)中。成功的賦權(quán)行為不僅表達(dá)了政府對(duì)公眾參與環(huán)境治理主體地位的承認(rèn)，而且也意味著公眾自身對(duì)參與環(huán)境治理的自我承認(rèn)。在這種雙重承認(rèn)的環(huán)境下，公眾參與環(huán)境治理的主體意識(shí)將快速覺(jué)醒，參與環(huán)境治理的自信也將逐步建立。實(shí)質(zhì)而論，賦權(quán)更好地體現(xiàn)了“公眾—政府”平等互換信息的過(guò)程，是政府對(duì)公眾作為環(huán)境治理行為主體的認(rèn)可和尊重，公眾參與的深度認(rèn)同感容易被激發(fā)，從而能夠由被動(dòng)應(yīng)付轉(zhuǎn)為積極作為，其態(tài)度越積極則參與環(huán)境治理的意愿也越強(qiáng)烈。

（二）認(rèn)同：環(huán)境意識(shí)與價(jià)值觀念的強(qiáng)化

在影響公眾環(huán)境行為的因素當(dāng)中，物質(zhì)激勵(lì)和成就感滿足是最為重要的兩個(gè)動(dòng)機(jī)，只有當(dāng)賦權(quán)的前提能夠達(dá)到，這兩個(gè)動(dòng)機(jī)才有實(shí)踐落實(shí)的可能，這也分別回應(yīng)了公眾參與環(huán)境治理的工具理性導(dǎo)向和價(jià)值理性導(dǎo)向。工具理性導(dǎo)向下的環(huán)境治理也許是及時(shí)高效的，但價(jià)值理性導(dǎo)向的環(huán)境治理更能促使環(huán)境公平和利益分配均衡?，F(xiàn)有較多研究將公眾假設(shè)為“理性經(jīng)濟(jì)人”，從物質(zhì)激勵(lì)的角度來(lái)構(gòu)建公眾參與環(huán)境治理機(jī)制，認(rèn)為物質(zhì)激勵(lì)是政府引導(dǎo)公眾參與環(huán)境治理的高效途徑，但“理性經(jīng)濟(jì)人”也僅僅體現(xiàn)了公眾個(gè)體的部分屬性特征，卻未能體現(xiàn)公眾個(gè)體的社會(huì)價(jià)值追求，即踐行社會(huì)責(zé)任的成就感價(jià)值。以物質(zhì)激勵(lì)為代表的工具理性回應(yīng)從外在被動(dòng)地滿足了“理性經(jīng)濟(jì)人”的需求，但難以從根本上影響公眾參與環(huán)境治理行動(dòng)的目的，而只有當(dāng)成就感價(jià)值目標(biāo)沒(méi)有達(dá)到時(shí)，物質(zhì)激勵(lì)才顯得更為重要。可見(jiàn)，在價(jià)值理性導(dǎo)向下形成和強(qiáng)化公眾環(huán)境意識(shí)和價(jià)值理念是促成公眾參與環(huán)境治理行為意向的根本性動(dòng)力。

在政府引導(dǎo)公眾參與環(huán)境治理的過(guò)程中，政府對(duì)公眾環(huán)境行為的稱贊、宣傳、獎(jiǎng)勵(lì)等屬于直接認(rèn)同的途徑，是對(duì)公眾參與環(huán)境治理行為的肯定。認(rèn)同通過(guò)多種表現(xiàn)形態(tài)實(shí)現(xiàn)，政府部門經(jīng)常采用的表?yè)P(yáng)信、評(píng)選優(yōu)秀、評(píng)選先進(jìn)等精神激勵(lì)方式是最為直接的認(rèn)同表達(dá)。在當(dāng)前我國(guó)公眾參與環(huán)境治理的人員構(gòu)成中，退休人員和在校大學(xué)生成為主要力量，這些群體扮演了獲得“表?yè)P(yáng)、優(yōu)秀、先進(jìn)”等“獲獎(jiǎng)體驗(yàn)者”的角色，對(duì)其環(huán)境意識(shí)和價(jià)值理念形塑和強(qiáng)化的研究分析，將為政府對(duì)其他群體參與環(huán)境治理的認(rèn)同路徑修正提供最好的參考。但認(rèn)同的路徑不限于嚴(yán)苛條件評(píng)選出的獲獎(jiǎng)?wù)?，稱贊、崇敬和利他主義的道德化路徑也是較好的選擇，各級(jí)政府與社區(qū)組織通過(guò)海報(bào)、媒體、宣傳欄、宣講會(huì)等不同方式給予公眾參與環(huán)境治理的個(gè)體和組織報(bào)道、宣傳，使得公眾個(gè)體或組織獲得參與環(huán)境治理的成就感和自信心，從而可以不斷提升參與熱情。

（三）合作：共同治理合作伙伴關(guān)系的構(gòu)建

經(jīng)過(guò)賦權(quán)和認(rèn)同后，“公眾—政府”環(huán)境治理的合作伙伴關(guān)系構(gòu)建成為一種必然的選擇。在環(huán)境治理的合作伙伴關(guān)系構(gòu)建過(guò)程中，公眾與政府間相互依賴和需要。對(duì)政府而言，與公眾合作可以改善政府環(huán)境公共品供給不足的困境，也可有力減少政府在政治信任和財(cái)政收支方面壓力和危機(jī)；而對(duì)公眾來(lái)說(shuō)，通過(guò)合作能夠得到政府穩(wěn)定的政策支持，也可以更好地踐行價(jià)值理性導(dǎo)向下的環(huán)境意識(shí)和價(jià)值觀念。公眾與政府同時(shí)活躍于環(huán)境治理當(dāng)中，為共同一致的環(huán)境目標(biāo)追求而構(gòu)建合作伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)共同利益的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)。在這樣的背景下，公眾不再僅聽(tīng)從于政府規(guī)劃和安排，而是作為與政府平等的主體參與到環(huán)境治理當(dāng)中，“公眾—政府”在環(huán)境治理中的關(guān)系也由從指令到執(zhí)行的單向關(guān)系改變?yōu)椤捌降?、協(xié)商、合作”的雙向伙伴關(guān)系，這也意味著政府對(duì)環(huán)境治理的模式由“直接控制型”轉(zhuǎn)為“與公眾合作型”，環(huán)境治理的結(jié)構(gòu)進(jìn)而能夠得到重構(gòu)和改進(jìn)。

在環(huán)境治理當(dāng)中引入公眾主體的力量，并滿足公眾主體保持與政府主體一樣的平等性，有利于環(huán)境治理活動(dòng)實(shí)現(xiàn)更為有效的分工。在這個(gè)過(guò)程中，公眾不同于“直接控制型”模式下只能扮演環(huán)境任務(wù)執(zhí)行者的角色，而是有足夠的權(quán)力空間來(lái)獨(dú)立負(fù)責(zé)某一活動(dòng)領(lǐng)域。公眾參與角色和身份的變更使得公眾參與環(huán)境治理的優(yōu)勢(shì)能夠完全凸顯出來(lái)，即公眾在社會(huì)微觀事務(wù)運(yùn)行中的效率更高。政府在環(huán)境治理過(guò)程中更擅長(zhǎng)宏觀管理方面的環(huán)境政策制定、相關(guān)條例發(fā)布和協(xié)調(diào)指導(dǎo)服務(wù)等事務(wù)。公眾與政府各自的顯著優(yōu)勢(shì)促使了“公眾—政府”在環(huán)境治理中的明確分工，即公眾置身于微觀事務(wù)中，政府置身于宏觀管理中。詳細(xì)明確的分工構(gòu)成了“公眾—政府”合作伙伴關(guān)系，也深度增進(jìn)了彼此合作的信任程度，從而使得政府對(duì)公眾由“不完全信任”變?yōu)椤巴耆档眯湃巍?，由“干預(yù)”轉(zhuǎn)向“合作”。

四、“合作”期望下公眾參與環(huán)境治理的演化均衡分析

依據(jù)馬克思主義利益理論，環(huán)境問(wèn)題的根本是環(huán)境利益分配。在公眾參與環(huán)境治理的過(guò)程中，地方政府偏好與政績(jī)、民生相關(guān)的政治經(jīng)濟(jì)利益，社會(huì)公眾偏好與生存、健康相關(guān)的環(huán)境利益，中央政府作為偏好中性的一方，始終扮演著利益仲裁者和監(jiān)督者的角色，公眾參與環(huán)境治理的本質(zhì)其實(shí)是“公眾—政府”基于利益偏好的選擇與調(diào)整問(wèn)題。目前生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作承受不小壓力，環(huán)境治理工作也仍然面臨諸多阻力。環(huán)境規(guī)制過(guò)程中，中央政府往往處于信息不對(duì)稱的境況，而地方政府間也存在深度隱性的規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)，兩個(gè)因素導(dǎo)致了政府主導(dǎo)的環(huán)境治理存在比較明顯的“上有政策、下有對(duì)策”的非合作狀態(tài)；從源頭治理進(jìn)行剖析，地方政府基于政治經(jīng)濟(jì)利益的考慮，往往存在與污染企業(yè)的“政商共謀”行為，使得源頭治理經(jīng)常失效；從公眾參與環(huán)境治理的情況來(lái)看，由于公眾權(quán)力參與環(huán)境政策制定的影響力有限，廣大群眾不得不忍受環(huán)境污染的危害，環(huán)境政策在地方政府層面存在較為嚴(yán)重的“梗阻”現(xiàn)象?；诖?，本文通過(guò)分析“公眾—政府”環(huán)境治理的博弈過(guò)程，進(jìn)而探索“中央給壓力，地方來(lái)推動(dòng)，公眾都參與”的“公眾—政府”合作策略。

（一）“公眾—地方政府”靜態(tài)博弈過(guò)程分析

為了更全面透徹地討論中央與地方兩級(jí)政府管理下公眾參與環(huán)境治理的演化博弈過(guò)程，本文先分析沒(méi)有中央政府參與的“公眾—地方政府”博弈，探討地方政府利益傾向于公眾利益傾向不相一致情況下，公眾參與環(huán)境治理的策略選擇如何，然后再初步比較在中央政府干預(yù)的情況下，分析“公眾—地方政府”博弈支付情況。

從法理意義上講，順應(yīng)民眾意愿履責(zé)是地方政府實(shí)施權(quán)力的基準(zhǔn)要義，確保社會(huì)公眾通過(guò)民意反饋方式維護(hù)自身利益，應(yīng)是政府承擔(dān)的應(yīng)有之責(zé)。但現(xiàn)實(shí)中，地方政府的利益傾向和社會(huì)公眾的利益傾向并不一致，有時(shí)甚至是對(duì)立的狀態(tài)。在環(huán)境治理的過(guò)程中，地方政府首先基于“維穩(wěn)”的考慮，會(huì)對(duì)社會(huì)公眾群體性訴求行為進(jìn)行嚴(yán)格的審查，公眾參與環(huán)境治理的空間被限制；其次，地方政府的人事任免由中央政府決定，相比于社會(huì)公眾的有限影響與制約，地方政府官員更關(guān)注政治職位的晉升；再次，地方政府為確保地方經(jīng)濟(jì)支配下的基本社會(huì)民生，必然更傾向于經(jīng)濟(jì)利益的獲取。因而，地方政府盡管會(huì)受到來(lái)自于中央政府的監(jiān)管壓力和社會(huì)公眾的民意（輿論）壓力，但出于政治經(jīng)濟(jì)利益的考量，其在既定制度環(huán)境下的理性選擇必然是明面上出臺(tái)規(guī)制政策，執(zhí)行中放松監(jiān)察管理，容易形成地方政府庇護(hù)污染企業(yè)的“政企利益共同體”的非期望結(jié)果。

基于此，假定公眾在受到環(huán)境污染侵害時(shí)，可以采取“不抗?fàn)帯辈呗圆⒓南Ｍ谡?guī)制，也可以采取舉報(bào)、信訪、控告等“抗?fàn)帯辈呗?；地方政府可以為了滿足公眾的利益出臺(tái)環(huán)境政策進(jìn)行“規(guī)制”，也可以為了獲取經(jīng)濟(jì)利益保障基本民生而“不規(guī)制”；當(dāng)公眾選擇“抗?fàn)帯辈呗裕瑫?huì)產(chǎn)生成本，且當(dāng)?shù)胤秸扇∫?guī)制，公眾可獲得環(huán)境侵害補(bǔ)償，而地方政府不規(guī)制，公眾利益訴求得不到滿足；當(dāng)?shù)胤秸x擇“規(guī)制”策略時(shí)，會(huì)產(chǎn)生規(guī)制成本，且規(guī)制有效，而“不規(guī)制”時(shí)，公眾利益受損，長(zhǎng)期導(dǎo)致地方轄區(qū)勞動(dòng)力減損、外流且社會(huì)公眾最終會(huì)“用腳投票”。

如果用C1表示社會(huì)公眾選擇“抗?fàn)帯辈呗缘某杀荆肅2表示地方政府選擇“規(guī)制”策略時(shí)的經(jīng)濟(jì)利益損失成本，用F代表地方政府選擇“不規(guī)制”策略時(shí)公眾所承受的健康損失，用H1代表地方政府選擇“不規(guī)制”策略時(shí)勞動(dòng)力減損的經(jīng)濟(jì)損失，用H2代表地方選擇“不規(guī)制”策略時(shí)勞動(dòng)力外流的經(jīng)濟(jì)損失，用Q代表公眾選擇“抗?fàn)帯辈呗詴r(shí)地方政府“規(guī)制”給公眾帶來(lái)的環(huán)境污染補(bǔ)償，則“公眾—地方政府”博弈支付矩陣如表1所示。

表1 “公眾—地方政府”博弈支付矩陣

政府引導(dǎo)公眾參與環(huán)境治理過(guò)程中，政府總是處于主動(dòng)一方，公眾是在政府選擇既定的前提下進(jìn)行策略選擇，故先討論地方政府的行為決策。作為抽象化的理性經(jīng)濟(jì)人，地方政府始終以政治經(jīng)濟(jì)利益最大化為追求，進(jìn)而做出環(huán)境治理的決策。由于我國(guó)官員治理體系的顯著特征表現(xiàn)為層級(jí)式的治理結(jié)構(gòu)，下級(jí)官員的考核晉升受到上級(jí)官員意志的直接影響，普遍五年的晉升考核期使得下級(jí)官員更注重短期政績(jī)的獲取，因此地方政府的環(huán)境決策行為不免陷入過(guò)分關(guān)注短期政治經(jīng)濟(jì)利益而淡化長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的短視盲區(qū)。

短期內(nèi)，勞動(dòng)力減損（H1）和外流（H2）具有滯后性，當(dāng)前政策的作用影響可能在下一輪經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中才會(huì)顯現(xiàn)出結(jié)果，地方政府在下一輪經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中可能已經(jīng)調(diào)任他方，因而H1和H2對(duì)地方政府的環(huán)境治理決策不構(gòu)成重要的影響。真正關(guān)系和決定地方政府環(huán)境治理決策的關(guān)鍵因素是C2，即經(jīng)濟(jì)利益損失成本，經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系到地方轄區(qū)的基本社會(huì)民生，甚至關(guān)系到地方官員的政治仕途，因而C2對(duì)地方政府利益的影響是巨大的，C2對(duì)地方政府而言，其決策權(quán)重遠(yuǎn)高于H1與H2總和的權(quán)重，地方政府的最優(yōu)策略選擇將必然是“不規(guī)制”。在地方政府選擇“不規(guī)制”策略時(shí)，公眾也作為理性經(jīng)濟(jì)人，必然是“兩害相權(quán)取其輕”（-F＜-C1-F），選擇“不抗?fàn)帯辈呗允瞧渥顑?yōu)選擇。進(jìn)而在沒(méi)有中央政府監(jiān)督的情況下，“公眾—地方政府”博弈的均衡策略是（不抗?fàn)?，不?guī)制）。這個(gè)博弈的過(guò)程非常確切地解釋了現(xiàn)實(shí)當(dāng)中一些環(huán)境污染嚴(yán)重的地區(qū)地方政府環(huán)境治理工作落實(shí)不力、公眾不愿意參與環(huán)境治理的“怪象”。

但當(dāng)在中央政府有力矯正的情況下，地方政府的政治經(jīng)濟(jì)利益傾向可能會(huì)發(fā)生改變，比如中央政府通過(guò)強(qiáng)力干預(yù)，轉(zhuǎn)變地方政府官員的政績(jī)觀和發(fā)展觀，將可持續(xù)發(fā)展和綠色發(fā)展理念滲透進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中，將生態(tài)環(huán)境考核列入政績(jī)考核的評(píng)價(jià)體系當(dāng)中，將有力地改變地方政府原有的利益傾向，進(jìn)而改變地方政府在環(huán)境治理過(guò)程中的行為決策。將環(huán)境損失（ΔE）的因素考慮到環(huán)境治理決策的成本收益中，“公眾—地方政府”博弈支付將發(fā)生改變，其博弈均衡策略也可能發(fā)生改變。如表2所示。

表2 引入環(huán)境損失的“公眾—地方政府”博弈支付矩陣

根據(jù)表2，在中央政府的強(qiáng)力干預(yù)下，地方政府的利益導(dǎo)向得到了及時(shí)的矯正，地方政府官員的“短視盲區(qū)”問(wèn)題能夠得到較好解決。此時(shí)，地方政府環(huán)境決策主要由C2和ΔE共同決定，即使不考慮H1與H2的權(quán)重影響，只要地方政府對(duì)ΔE評(píng)估結(jié)果是明顯大于C2，其博弈策略選擇必然是“規(guī)制”。這種情況下，公眾無(wú)論選擇“抗?fàn)帯辈呗赃€是選擇“忍受”策略，環(huán)境治理都是期望結(jié)果，長(zhǎng)期內(nèi)H1與H2的損失也可以避免發(fā)生，公眾對(duì)良好環(huán)境的訴求也可以得到滿足。

（二）“公眾—央地兩級(jí)政府”博弈的演化穩(wěn)定均衡

依據(jù)上一部分的靜態(tài)博弈模型，中央政府的強(qiáng)有力干預(yù)為地方政府提供了環(huán)境規(guī)制的直接動(dòng)機(jī)，使得“公眾—地方政府”的博弈均衡策略得以改進(jìn)。但一個(gè)現(xiàn)實(shí)的情況是，兩級(jí)政府之間也可能存在相互決策影響，如果考慮這一因素，“公眾—政府”博弈格局會(huì)有怎樣的變化呢？本文引入中央政府環(huán)境治理督察條件，構(gòu)建三方演化博弈模型來(lái)推演“公眾—央地兩級(jí)政府”的動(dòng)態(tài)博弈，并分析博弈各方的策略演化路徑。

從一般意義上來(lái)看，中央政府是利益傾向中性的“泛利化政府”，它不與任何地方政府構(gòu)成利益同盟，也不被任何利益集團(tuán)俘獲。中央政府對(duì)政企“利益共謀”行為、無(wú)視公眾環(huán)境訴求行為等進(jìn)行或嚴(yán)格或?qū)捤傻亩讲?，以此?lái)保障一定強(qiáng)度的環(huán)境規(guī)制和滿足社會(huì)公眾的環(huán)境訴求。假定在實(shí)踐中，中央政府會(huì)做出專項(xiàng)預(yù)算來(lái)激勵(lì)和補(bǔ)償?shù)胤秸畬?shí)施環(huán)境規(guī)制，同時(shí)也會(huì)對(duì)地方政府進(jìn)行環(huán)保督察，如果調(diào)查到地方政府“名義上出政策，實(shí)際上不作為”的不規(guī)制行為，地方政府將面臨一定的處罰，地方政府的政治經(jīng)濟(jì)利益會(huì)受到影響；中央政府也會(huì)通過(guò)地方政府專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)資金對(duì)公眾參與環(huán)境治理行為進(jìn)行激勵(lì)，當(dāng)公眾為維護(hù)環(huán)境權(quán)益選擇抗?fàn)幉呗詴r(shí)會(huì)獲得由中央政府提供的專項(xiàng)資金獎(jiǎng)勵(lì)，比如舉報(bào)環(huán)境污染行為會(huì)獲得一定額度的政府獎(jiǎng)金，但當(dāng)公眾選擇“抗?fàn)帯辈呗裕业胤秸趯?shí)際政策落實(shí)當(dāng)中采取不規(guī)制策略的事實(shí)被中央政府督查發(fā)現(xiàn)，公眾會(huì)獲得地方政府支付的環(huán)境損害補(bǔ)償金，而當(dāng)?shù)胤秸x擇不規(guī)制策略的事實(shí)未被中央督查發(fā)現(xiàn)或者公眾選擇不抗?fàn)幉呗詴r(shí)，公眾不能獲得任何補(bǔ)償。

如果用C3表示中央政府的環(huán)保督察成本，用β表示督察概率，用J表示中央政府激勵(lì)和補(bǔ)償?shù)胤秸膶ｍ?xiàng)預(yù)算，用W表示中央政府對(duì)社會(huì)公眾選擇抗?fàn)幉呗缘莫?jiǎng)勵(lì)資金，用ΔE表示地方政府選擇不規(guī)制策略時(shí)的環(huán)境損失，用P代表中央政府對(duì)地方政府落實(shí)政策當(dāng)中選擇不規(guī)制策略行為的處罰額，用α表示地方轄區(qū)經(jīng)濟(jì)與總體場(chǎng)域經(jīng)濟(jì)的占比系數(shù)，用η表示地方環(huán)境質(zhì)量變化對(duì)總體場(chǎng)域產(chǎn)生外部性的系數(shù)，用Q代表公眾選擇抗?fàn)幉呗詴r(shí)所得到的負(fù)外部性補(bǔ)償（地方政府選擇規(guī)制時(shí)公眾所獲得的企業(yè)外部補(bǔ)償或地方政府不規(guī)制被中央政府督察發(fā)現(xiàn)時(shí)公眾所獲得的地方政府負(fù)外部性補(bǔ)償），“公眾—央地兩級(jí)政府”博弈策略行為支付情況如表3所示。

為了分析“公眾—央地兩級(jí)政府”博弈演化穩(wěn)定均衡情況，本文借鑒演化博弈論中的多群體模擬者動(dòng)態(tài)模型來(lái)分析“公眾—央地兩級(jí)政府”環(huán)境治理的穩(wěn)定性。演化博弈論的最核心因素是演化穩(wěn)定策略和復(fù)制動(dòng)態(tài)，演化穩(wěn)定策略表示種群中抵抗變異策略入侵的一種穩(wěn)定狀態(tài)，復(fù)制動(dòng)態(tài)實(shí)際上是描述某一特定策略在種群中被采用的頻數(shù)或頻度的動(dòng)態(tài)微分方程。由于多群體模仿者動(dòng)態(tài)分析推導(dǎo)比較復(fù)雜，所以本文重在借鑒引用部分成型的結(jié)論。首先依據(jù)初始階段有限理性下已有的概率假定，可以得到公眾、地方政府和中央政府三個(gè)博弈主體的期望效用和種群效應(yīng)。

公眾選擇抗?fàn)幣c不抗?fàn)帟r(shí)的期望效用和公眾種群效應(yīng)分別為：

地方政府選擇規(guī)制與不規(guī)制時(shí)的期望效用和地方政府種群效應(yīng)分別為：

表3 “公眾—央地兩級(jí)政府”博弈策略行為支付矩陣

中央政府選擇嚴(yán)格督察與寬松督察時(shí)的期望效用和中央政府種群效應(yīng)分別為：

再根據(jù)馬爾薩斯方程和復(fù)制動(dòng)態(tài)方程，有：

依據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)可知［8］，三群體博弈動(dòng)態(tài)復(fù)制系統(tǒng)存在的系統(tǒng)平衡點(diǎn)（x，y，z）有8個(gè)，且（x，y，z）均屬于（0，1），如J系統(tǒng)在E1(0，0，0)均衡點(diǎn)的雅克比矩陣為：

以同樣的方法可求得所有平衡點(diǎn)處J矩陣的特征值，同時(shí)已知多種群演化博弈中的純策略均衡一定是嚴(yán)格納什均衡，這也意味著“公眾—央地兩級(jí)政府”演化博弈中的純策略均衡就是穩(wěn)定均衡。因此，對(duì)于“公眾—央地兩級(jí)政府”演化博弈穩(wěn)定均衡的分析只需要討論其復(fù)制動(dòng)態(tài)系統(tǒng)在平衡點(diǎn)的穩(wěn)定性即可。根據(jù)李雅普諾夫第一法和演化博弈論的相關(guān)理論可知，當(dāng)J矩陣的所有特征值（λ）小于零時(shí)，平衡點(diǎn)是漸進(jìn)穩(wěn)定的匯點(diǎn)；所有特征值大于零時(shí)，平衡點(diǎn)是不穩(wěn)定的源點(diǎn)；特征值表現(xiàn)為正負(fù)相異特征時(shí)候，平衡點(diǎn)為不穩(wěn)定的鞍點(diǎn)。根據(jù)上述J矩陣的特征值，可以得到平衡點(diǎn)穩(wěn)定性的判定結(jié)果，如表4所示。

表4 平衡點(diǎn)穩(wěn)定性的判定結(jié)果

五、新時(shí)期公眾參與環(huán)境治理的實(shí)踐選擇

從演化博弈分析可以發(fā)現(xiàn)，如果沒(méi)有中央政府的環(huán)保督察約束，地方政府容易與污染企業(yè)形成“利益合謀”，從而形式上接受公眾的環(huán)境抗?fàn)?，而?shí)際上放松對(duì)污染企業(yè)的環(huán)境規(guī)制。此背景下，引入中央政府環(huán)保督察是改變這種的“共謀”行為的有效路徑，但在我國(guó)當(dāng)前分權(quán)體制背景下，環(huán)境治理實(shí)際上采取的是一種比較特殊的委托代理模式，即中央政府委托地方政府進(jìn)行治理。中央政府在環(huán)境治理中處于信息不對(duì)稱的境況，其監(jiān)管能力受到了很大的限制，嚴(yán)格的環(huán)保督察約束并不能完全實(shí)現(xiàn)，致使“公眾—央地兩級(jí)政府”演化博弈不一定能夠達(dá)到社會(huì)福利水平最佳理想狀態(tài)穩(wěn)定平衡點(diǎn)，即在E8平衡點(diǎn)時(shí)“中央給壓力，地方來(lái)推動(dòng)，公眾都參與”的期望狀態(tài)并不一定能夠?qū)崿F(xiàn)。公眾參與環(huán)境治理的實(shí)踐不僅取決于地方政府對(duì)政治利益、經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益問(wèn)題的權(quán)衡，更取決于中央政府的環(huán)境制度約束設(shè)計(jì)。因而，我國(guó)語(yǔ)境下公眾參與的實(shí)踐選擇并不能單純以公眾作為主體視角，而是需以公眾和政府共同作為主體視角進(jìn)行分析。

（一）以公眾參與環(huán)境治理意識(shí)培養(yǎng)為導(dǎo)向的環(huán)境教育體系改進(jìn)

政府有效引導(dǎo)公眾參與環(huán)境治理的首要前提是公眾必須具有較好的環(huán)境意識(shí)，過(guò)于薄弱的環(huán)境意識(shí)極有可能導(dǎo)致公眾參與環(huán)境治理責(zé)任感的嚴(yán)重塌陷，從而不利于政府主導(dǎo)下公眾參與的環(huán)境治理理念的實(shí)踐，也可能影響新時(shí)期我國(guó)社會(huì)治理的階段性進(jìn)程，而要實(shí)現(xiàn)增強(qiáng)公眾參與環(huán)境治理責(zé)任感的目標(biāo)，必然需要盡可能地發(fā)揮環(huán)境教育的功能。但由于我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的巨大差異，環(huán)境教育體系構(gòu)建中也存在環(huán)境教育動(dòng)力不足、教育資源分配不均、教育手段與形式單一、教育定位和目標(biāo)難統(tǒng)一等嚴(yán)峻問(wèn)題。因此，政府需以制定專項(xiàng)法律法規(guī)為途徑，通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)最大可能地保證環(huán)境教育的普及與開(kāi)展，在相關(guān)法律法規(guī)當(dāng)中明確公眾具有進(jìn)行環(huán)境教育的權(quán)利與義務(wù)，明確環(huán)境教育資金的使用去向，明確相關(guān)部門的管理、監(jiān)督責(zé)任，確保環(huán)境教育的開(kāi)展有法可依；需根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展階段和發(fā)展情況以及生態(tài)資源稟賦情況開(kāi)展與當(dāng)?shù)厝罕娤噙m應(yīng)的環(huán)境教育，爭(zhēng)取利用多種形式和手段開(kāi)展環(huán)境教育，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、工商業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)集中的較發(fā)達(dá)地區(qū)，環(huán)境教育的目標(biāo)定位應(yīng)突出較高標(biāo)準(zhǔn)，而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、工商業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)落后的地區(qū)，環(huán)境教育的目標(biāo)不宜以高標(biāo)準(zhǔn)作為要求，而應(yīng)突出實(shí)用和解決問(wèn)題為標(biāo)準(zhǔn)，主要是需要率先提升黨政領(lǐng)導(dǎo)及企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境責(zé)任意識(shí)；需區(qū)分受教育人群，有針對(duì)性地開(kāi)展環(huán)境教育工作，形成學(xué)校、社會(huì)和自我教育的多層次體系，注意區(qū)分不同文化知識(shí)水平的公眾對(duì)于環(huán)境教育的可接受程度，除了利用網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播、報(bào)刊、書籍等媒體外，還可以用展覽、公益演講等公眾更易于接受的方式，使得環(huán)境教育過(guò)程中融入更多形象性和趣味性，進(jìn)而促成環(huán)境道德規(guī)范。

（二）以公眾參與環(huán)境治理成本降低為導(dǎo)向的信息公開(kāi)制度完善

公眾參與環(huán)境治理的成本主要包括污染識(shí)別、抗?fàn)庍x擇和監(jiān)督反饋的各類“信息搜尋成本”?，F(xiàn)實(shí)當(dāng)中，由于環(huán)境數(shù)據(jù)的敏感性和涉及對(duì)利益集團(tuán)的不良社會(huì)影響，“信息搜尋成本”非常高，“信息”阻隔作用也非常大，其主要原因還是環(huán)境治理的信息公開(kāi)制度還不夠完善，導(dǎo)致很多時(shí)候公眾參與環(huán)境治理找不到“信息抓手”。因此，需從政府和企業(yè)雙向?qū)用嬉?guī)范和完善環(huán)境信息公開(kāi)制度，一方面政府要全面制定和主動(dòng)公布環(huán)境排污標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等一系列涉及環(huán)境質(zhì)量的官方標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)發(fā)布相關(guān)的環(huán)境監(jiān)測(cè)信息，使公眾能夠及時(shí)、全面、科學(xué)地了解和獲取環(huán)境方面的詳細(xì)信息，通過(guò)建立咨詢渠道使得公眾有機(jī)會(huì)、有路徑能夠比較方便順暢地獲取影響環(huán)境決策的各類信息，通過(guò)學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、參觀、考察和參與環(huán)境報(bào)告撰寫的方式使得公眾能夠快速獲取第一手環(huán)境資料；另一方面政府要求企業(yè)盡可能做比較詳細(xì)的環(huán)境信息披露，及時(shí)公布企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)當(dāng)中的環(huán)境保護(hù)情況、污染發(fā)生情況和實(shí)際污染治理情況，尤其是對(duì)被列入環(huán)境污染重點(diǎn)監(jiān)控的企業(yè)，必須公布污染排放物的標(biāo)準(zhǔn)量和超標(biāo)量、污染排放量的總額和限額，明確公布企業(yè)的環(huán)境政策方針、環(huán)境守法情況、環(huán)境整治情況，并對(duì)企業(yè)執(zhí)行政府環(huán)境規(guī)制政策的總體情況和結(jié)果進(jìn)行公開(kāi)化，從而降低公眾參與環(huán)境治理的“信息搜尋成本”，為公眾更好地參與環(huán)境治理創(chuàng)造必要和有效的“信息”環(huán)境。

（三）以公眾參與環(huán)境治理能力提升為導(dǎo)向的法律法規(guī)保障強(qiáng)化

在當(dāng)前的我國(guó)語(yǔ)境下，環(huán)境治理權(quán)力由集中到分化是一種必然的趨勢(shì)，從政府“一手包辦”到公眾參與治理的理念革新與實(shí)踐，實(shí)際上是環(huán)境治理權(quán)由政府獨(dú)享逐漸變更為政府與公眾共享的過(guò)程，是公眾參與環(huán)境治理權(quán)力分配的切實(shí)反映。在這一理念進(jìn)行實(shí)踐的過(guò)程中，需要進(jìn)一步完善公眾參與環(huán)境治理的法律制度，對(duì)公眾參與環(huán)境治理的方法、途徑、程序要做深一步的探索和寬一步的拓展，將公眾多層次、多方向、多領(lǐng)域、多途徑參與環(huán)境治理以立法的形式進(jìn)行界定。比如對(duì)公民有權(quán)自愿成立環(huán)保團(tuán)體和相關(guān)組織，依法享有組織、參與、管理、監(jiān)督和仲裁環(huán)境事務(wù)的相關(guān)權(quán)力，在處理環(huán)境的事務(wù)時(shí)，有權(quán)依法提起關(guān)于環(huán)境問(wèn)題的行政復(fù)議和行政訴訟，有權(quán)申請(qǐng)參與行政立法、司法機(jī)構(gòu)和各級(jí)政府協(xié)商處理環(huán)境問(wèn)題的相關(guān)聽(tīng)證、會(huì)議、討論等活動(dòng)。同時(shí)，要保障公眾參與環(huán)境評(píng)價(jià)、參與環(huán)境執(zhí)法、參與環(huán)境補(bǔ)償?shù)确矫娴臋?quán)益，使公眾有權(quán)對(duì)區(qū)域開(kāi)發(fā)和建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響作出科學(xué)合理的評(píng)價(jià)，有權(quán)參加對(duì)相關(guān)環(huán)境項(xiàng)目監(jiān)管過(guò)程中的檢查和執(zhí)法；保障公眾參與環(huán)境治理的正當(dāng)權(quán)益，以明確的法律法規(guī)保護(hù)公眾參與環(huán)境治理行為不受侵害，如果一旦有侵害公眾參與的事件發(fā)生，司法部門必須強(qiáng)勢(shì)介入，嚴(yán)格按照法律法規(guī)對(duì)受侵害的公眾予以補(bǔ)償。據(jù)此，只有不斷強(qiáng)化法律保障，降低公眾參與環(huán)境治理的侵害成本、機(jī)會(huì)成本等不確定性風(fēng)險(xiǎn)，才能形成具有組織化和規(guī)范化特征的公眾參與行為，進(jìn)而增強(qiáng)公眾參與環(huán)境治理的能力。

六、結(jié) 語(yǔ)

現(xiàn)代公眾參與公共決策的理論邏輯依賴于民主、政治和經(jīng)濟(jì)三大原則，但在我國(guó)特殊的語(yǔ)境下，無(wú)論是改進(jìn)環(huán)境治理績(jī)效，還是推進(jìn)環(huán)境民主，仍需對(duì)公眾參與環(huán)境治理的邏輯作進(jìn)一步厘清。當(dāng)前，理論界對(duì)公眾參與能力不足的客觀型原生缺陷討論較多，認(rèn)為加強(qiáng)政府引導(dǎo)與推進(jìn)主體協(xié)同是對(duì)公眾參與不足問(wèn)題的最好回應(yīng)，但對(duì)公眾無(wú)序參與的主觀過(guò)當(dāng)型原生缺陷討論較少，公眾參與環(huán)境治理僅僅是在政府引導(dǎo)的外生環(huán)境中推進(jìn)是否能夠取得期望成效，仍是一個(gè)難以回答的問(wèn)題。如何激發(fā)政府與公眾在一定程度上和一定范圍內(nèi)形成環(huán)境利益分配的“制衡”機(jī)制，應(yīng)該是創(chuàng)新公眾參與環(huán)境治理的一個(gè)較好思路。我國(guó)公眾參與環(huán)境治理只有在客觀形式“協(xié)作”的基礎(chǔ)上，實(shí)質(zhì)性地形成主觀利益“制衡”，才能更好達(dá)到治理的期望結(jié)果。