貧困失能老年人長期護(hù)理津貼救助的財(cái)政投入
——基于老年福利津貼整合的視角

戴衛(wèi)東，付王巧

(浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310018)

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

(一)問題提出

截止2019年底，全國60歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎貫?8.1%，65周歲及以上人口的比重為12.6%[1]。我國人口老齡化正快速推進(jìn)。浙江省在2007～2017年10年間，老齡人口總數(shù)由698.52萬增長到1080萬人，老齡化系數(shù)由15%提高到21.77%[2]。隨著人口老齡化的速度加快，陷入失能狀態(tài)的老年人數(shù)量也隨之增加。而目前家庭結(jié)構(gòu)日趨小型化，慢性病康復(fù)時(shí)間長、成本高，大多數(shù)家庭都不具備承擔(dān)老人護(hù)理責(zé)任的充分人力、物力以及財(cái)力，貧困家庭更是如此。

為了滿足貧困失能老年人長期護(hù)理需求，浙江省實(shí)行了養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼、高齡補(bǔ)貼、困難殘疾人補(bǔ)貼制度。2016年以來，浙江省先后在桐廬、嘉善、寧波、嘉興以及義烏等地開展長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)(以下簡稱長護(hù)險(xiǎn))。在長護(hù)險(xiǎn)未來擴(kuò)面下，建立面向貧困失能老年人、體現(xiàn)政府財(cái)政責(zé)任的長期護(hù)理津貼制度，應(yīng)該是我國積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的政策趨勢。在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)經(jīng)濟(jì)體的長期護(hù)理保障制度中，無論是實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)還是商業(yè)保險(xiǎn)，抑或混合模式，都有不同形式的長期護(hù)理津貼制度[3]。所謂長期護(hù)理津貼(Long-term Care Allowance,簡稱LTCA)，是指由政府負(fù)責(zé)長期護(hù)理服務(wù)費(fèi)用的提供和支持，對(duì)患有殘疾或慢性疾病而失能的需要獲得長期護(hù)理的服務(wù)對(duì)象，直接以發(fā)放護(hù)理津貼的形式，供其自主選擇購買專業(yè)化的護(hù)理服務(wù)，或選擇與提供非正規(guī)護(hù)理服務(wù)者共同使用的制度[4]。由此可見，長期護(hù)理津貼與上述各項(xiàng)老年福利補(bǔ)貼在發(fā)放人群與功能屬性上存在部分重合，這不僅增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且造成公共資源的浪費(fèi)。這種現(xiàn)象既不公平，又缺乏效率。所以，在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，本文嘗試將針對(duì)貧困失能老年人群發(fā)放的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼、高齡補(bǔ)貼、殘疾補(bǔ)貼與長期護(hù)理津貼進(jìn)行整合，建立貧困失能老年人的長期護(hù)理津貼制度，以最低護(hù)理費(fèi)用作為補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，在長護(hù)需求滿足的同時(shí)實(shí)現(xiàn)集約財(cái)政資源和“精準(zhǔn)扶貧”的社會(huì)治理目標(biāo)。

(二)文獻(xiàn)回顧

近幾年國內(nèi)外學(xué)者對(duì)老年人長期護(hù)理問題的關(guān)注度不斷上升，研究主要集中在以下方面：一是長期護(hù)理資源整合的緣由。“整合護(hù)理”最初是歐美等發(fā)達(dá)國家針對(duì)老年公共服務(wù)中健康護(hù)理和社會(huì)照料的“雙軌制”而進(jìn)行資源整合的一套方法和工具[5]。Walker和Collins通過實(shí)證研究指出，長期護(hù)理資源的不合作和不整合導(dǎo)致浪費(fèi)和無效率[6]。目前，我國老年長期護(hù)理的財(cái)政政策名目繁多,但每項(xiàng)政策的補(bǔ)貼金額較低且利用效率不高[7]。桂世勛認(rèn)為，要完善我國的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度，中央應(yīng)給予專項(xiàng)“均衡性”財(cái)力支持[8]。從長遠(yuǎn)看，應(yīng)將養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度納入長期護(hù)理保障制度的頂層設(shè)計(jì)框架中。二是國際長期護(hù)理津貼制度的經(jīng)驗(yàn)。丹麥在老人家庭內(nèi)的長期護(hù)理領(lǐng)域?qū)嵭腥棵赓M(fèi)[9]。奧地利規(guī)定了津貼的法律強(qiáng)制性，與受益者的資產(chǎn)、收入以及要護(hù)理的原因無關(guān)，籌資渠道是普通稅收[10]。加拿大規(guī)定除去個(gè)人需要負(fù)擔(dān)的食宿費(fèi)用外，長期護(hù)理服務(wù)津貼由政府承擔(dān)[11]。在澳大利亞的護(hù)理院，籌資渠道大部分基于政府撥付津貼與個(gè)人支付，政府津貼亦根據(jù)患者的依賴等級(jí)與經(jīng)濟(jì)情況來設(shè)計(jì)津貼的給付等級(jí)[12]。Jacobzone和Jenson研究發(fā)現(xiàn)，長期護(hù)理津貼的支付對(duì)提供護(hù)理者尤其是提供非正式照顧的家庭成員產(chǎn)生較大的影響，這些人絕大多數(shù)是女性。三是長期護(hù)理津貼的成本[13]。Haynes等人指出，OECD一些發(fā)達(dá)國家的公共長期護(hù)理津貼減輕了家庭護(hù)理的負(fù)擔(dān)，但歐洲南部國家老年人對(duì)傳統(tǒng)家庭護(hù)理的依賴依然比較強(qiáng)[14]。隨著人口老齡化的增長，英國非正式家庭護(hù)理的需求不斷攀升，長期護(hù)理的財(cái)政投入將從目前工資總額的約1.0%增至2050年1.3%[15]。華迎放提出，解決失能老人的生活問題，必須要制定最低津貼保障制度[16]。唐鈞建議，以城鄉(xiāng)老人的平均月收入以及機(jī)構(gòu)所需護(hù)理費(fèi)用之差作為制定失能老人補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的主要參考依據(jù)[17]。

總體來看，國外長期護(hù)理津貼制度成熟，相關(guān)研究也更微觀、深入。國內(nèi)學(xué)者研究集中在養(yǎng)老津貼方面，整合養(yǎng)老津貼的長期護(hù)理津貼研究比較缺乏。2020年9月10日，《國家醫(yī)保局 財(cái)政部關(guān)于擴(kuò)大長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》中要求“做好長期護(hù)理保險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)困難的高齡、失能老年人補(bǔ)貼以及重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼等政策的銜接”[18]，探索長期護(hù)理津貼制度正當(dāng)其時(shí)。

本文以浙江省為例，基于可獲得的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，以整合養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼、高齡津貼和殘疾人補(bǔ)貼為研究視角，測算浙江省貧困失能老年人長期護(hù)理救助制度(即長期護(hù)理津貼)的財(cái)政投入集約率。這樣，不僅可提高財(cái)政資源的利用效率，而且能改善政策碎片化的不協(xié)同效果。

二、浙江省貧困失能老年人長期護(hù)理津貼的財(cái)政投入測算

(一)浙江省貧困失能老年人口

1.貧困老年人口

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年浙江省60周歲以上領(lǐng)取養(yǎng)老金的老年人數(shù)為538萬人[19]，占老齡人口的49.81%。從低保情況來看，截至2017年末，浙江省共有最低生活保障對(duì)象82.7萬人，其中老年人31.4萬人[20]，占低保受助人口的38.57%，占老年人口的2.9%。全國低保受助老年人口占全部低保人口的比例為33.94%[21]，浙江省這一比例高于全國水平，老年貧困問題更加嚴(yán)重。相比有退休金的老年人而言，依靠家庭成員供養(yǎng)以及領(lǐng)取低保的老人生活自養(yǎng)能力較差，亟需社會(huì)養(yǎng)老保障。

2.失能老年人口

據(jù)浙江省老年人口和老齡事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2017年全省失能老年人口75.5萬，占老年人口的6.99%，其中，完全失能老人為25.23萬人，占失能老人的33.42%；半失能老人為50.27萬人，占失能老人的66.58%。與此同時(shí)，從地區(qū)分布情況看，完全失能、半失能老年人口數(shù)列前3位的依次為寧波市、杭州市和溫州市。失能老人呈現(xiàn)出浙北普遍高于浙南，東北高、西南低的區(qū)域差異。

3.貧困失能老年人口

由于浙江省關(guān)于貧困失能老年人的等級(jí)人數(shù)沒有官方統(tǒng)計(jì)數(shù)字，故本文以2013年CHARLS調(diào)查數(shù)據(jù)為依據(jù)，計(jì)算貧困失能老年人等級(jí)比例，作為2017年浙江省貧困失能老年人分等級(jí)人數(shù)。

2013年CHARLS數(shù)據(jù)調(diào)查對(duì)象總計(jì)18606人，在剔除了60周歲年齡以下的受訪者以后，共留下8850個(gè)研究樣本。2013年全國城鎮(zhèn)平均低保標(biāo)準(zhǔn)為373元/月、4476元/年，農(nóng)村平均低保標(biāo)準(zhǔn)為243元/月、2916元/年，按照此標(biāo)準(zhǔn)確定低保收入以下的樣本數(shù)為3628人，并對(duì)此樣本人員進(jìn)行失能情況統(tǒng)計(jì)。本文在評(píng)估失能老人時(shí)，以ADL量表作為標(biāo)準(zhǔn)量表，其中輕度失能表示該量表中有1～2項(xiàng)內(nèi)容無法自理，中度失能表示該量表中有3～4項(xiàng)內(nèi)容無法自理，重度失能表示該量表中有5～6項(xiàng)內(nèi)容無法自理。在該項(xiàng)問卷中，主要內(nèi)容包括6項(xiàng)，分別是穿衣、吃飯、上下床、洗澡、控制大小便、上廁所。最終，統(tǒng)計(jì)得到我國低保群體中失能老人的樣本為3069份，即貧困老人中失能老人的比例為84.59%。樣本中，輕度失能老人最多，占比高達(dá)71.58%，中度失能老人比例為18.71%，重度失能老人占9.71%。

2017年浙江省貧困老年人口為31.4萬人，據(jù)以上比例測算，2017年浙江省貧困失能老年人口為26.56萬人。其中，輕度失能為19.01萬，中度失能為4.97萬，重度失能為2.58萬。

(二)浙江省長期護(hù)理津貼財(cái)政投入測算

長期護(hù)理津貼的標(biāo)準(zhǔn)為貧困失能老人實(shí)際所需的長期護(hù)理費(fèi)用，即為長期護(hù)理津貼財(cái)政投入成本。根據(jù)實(shí)際情況將失能老人的護(hù)理方式分為兩種：居家護(hù)理和機(jī)構(gòu)護(hù)理。失能老人對(duì)長期護(hù)理方式意愿的選擇與老年人失能程度的大小有一定關(guān)系。相關(guān)研究表明，對(duì)于輕度失能老年人，75.26%的失能老人選擇居家護(hù)理，24.74%的失能老人選擇機(jī)構(gòu)護(hù)理；對(duì)于中度失能的老年人，66.42%的失能老人選擇居家護(hù)理，33.58%的失能老人選擇機(jī)構(gòu)護(hù)理；對(duì)于重度失能的老年人，48.63%選擇居家護(hù)理，51.37%選擇機(jī)構(gòu)護(hù)理[22]。

1.居家養(yǎng)老的護(hù)理費(fèi)用測算

根據(jù)上述失能老人對(duì)護(hù)理方式的選擇，2017年浙江省貧困失能老人選擇居家護(hù)理方式共計(jì)18.86萬人。其中，輕度失能老人為14.31萬，中度失能老人為3.3萬，重度失能老人為1.25萬。

2015年，“中國老年家庭與養(yǎng)老服務(wù)全面調(diào)查”數(shù)據(jù)調(diào)查了全國31個(gè)省區(qū)市，共抽取了3354個(gè)老年家庭，調(diào)查老年人共計(jì)5510名。本調(diào)查問卷中的內(nèi)容基本確定為居家護(hù)理服務(wù)的基本內(nèi)容。為了能夠?qū)ω毨芾夏耆说男枨筮M(jìn)行系統(tǒng)而全面的剖析，本文統(tǒng)計(jì)的老年護(hù)理服務(wù)需求為老年人對(duì)相應(yīng)護(hù)理服務(wù)項(xiàng)目有需要且無支付能力的需求。表1中，部分小項(xiàng)居家護(hù)理服務(wù)需求率是等同的，這主要是由于調(diào)查時(shí)個(gè)別小項(xiàng)護(hù)理服務(wù)內(nèi)容接近，被整合在一個(gè)問題中，所以護(hù)理服務(wù)需求統(tǒng)計(jì)結(jié)果存在不同服務(wù)項(xiàng)目需求率相同的情況。進(jìn)而，本文將浙江省需求居家護(hù)理的不同失能等級(jí)人數(shù)與表1的老年人居家護(hù)理服務(wù)分類需求率相乘，計(jì)算出不同服務(wù)項(xiàng)目的浙江省貧困失能老人居家護(hù)理服務(wù)需求人數(shù)。

表1 浙江省失能老年人居家護(hù)理服務(wù)項(xiàng)目需求率與人數(shù)

通過收集浙江省民政廳與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)確定的居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)其服務(wù)項(xiàng)目的具體內(nèi)容對(duì)應(yīng)確定2017年浙江省各項(xiàng)居家護(hù)理服務(wù)價(jià)格。其中協(xié)助更衣、排泄照料都屬于日常護(hù)理，均為30元/小時(shí)，特殊關(guān)懷、心理咨詢等都已由政府作為公共服務(wù)免費(fèi)提供，故計(jì)算時(shí)無法確定該項(xiàng)服務(wù)價(jià)格。同時(shí)，根據(jù)2015年“中國老年家庭與養(yǎng)老服務(wù)全面調(diào)查”數(shù)據(jù)確定平均每位失能老人各項(xiàng)居家護(hù)理服務(wù)項(xiàng)目的年需求量。具體結(jié)果見表2。

表2 2017年浙江省居家護(hù)理服務(wù)項(xiàng)目價(jià)格

將表1各個(gè)服務(wù)項(xiàng)目的需求人數(shù)與表2護(hù)理服務(wù)各項(xiàng)目的年費(fèi)用相乘，從而得到居家護(hù)理費(fèi)用。經(jīng)計(jì)算，2017年浙江省貧困失能老人中選擇以居家護(hù)理方式的費(fèi)用為92956.00萬元，其中輕度失能老年人長期護(hù)理費(fèi)用為63734.00萬元，中度失能老年人長期護(hù)理費(fèi)用為19535.00萬元，重度失能老年人長期護(hù)理費(fèi)用為9687.00萬元。

2.機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的護(hù)理費(fèi)用測算

依據(jù)表1失能老人對(duì)護(hù)理方式意愿的選擇，2017年浙江省貧困失能老人中，選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方式的老人共7.7萬人，其中輕度失能老人為4.7萬，中度失能老人為1.67萬，重度失能老人為1.33萬。

為了進(jìn)一步規(guī)范當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，《浙江省養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)管理暫行辦法》對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位費(fèi)、護(hù)理費(fèi)規(guī)定了相應(yīng)的指導(dǎo)價(jià)。為測算貧困失能老人最基本的機(jī)構(gòu)護(hù)理費(fèi)用，本文收集的床位費(fèi)為最低一級(jí)床位費(fèi)(即多人間床位費(fèi))，同時(shí)以浙江省各市基本服務(wù)收費(fèi)的算術(shù)平均值作為本省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理費(fèi)用。依據(jù)護(hù)理等級(jí)，失能老人中的輕度失能得到三級(jí)護(hù)理，中度失能得到二級(jí)護(hù)理，重度失能得到一級(jí)護(hù)理。

根據(jù)表3機(jī)構(gòu)服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，可得出浙江省公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)平均每月床位費(fèi)為581.82元，三級(jí)護(hù)理費(fèi)用為454.55元，二級(jí)護(hù)理費(fèi)用為605.46元，一級(jí)護(hù)理費(fèi)用為821.82元。所以，失能老人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需要支付最基本的年度費(fèi)用情況如下，輕度失能老人人均12436.44元，中度失能老人人均14247.36元，重度失能老人人均16843.68元。

表3 浙江公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn) 單位：元/月

資料來源：浙江省物價(jià)管理局官網(wǎng)。

通過2017年浙江省貧困失能老人的分級(jí)數(shù)據(jù)，計(jì)算得選擇以機(jī)構(gòu)護(hù)理方式的費(fèi)用為104646.45萬元，其中輕度失能老年人長期護(hù)理費(fèi)用為58451.27萬元，中度失能老年人長期護(hù)理費(fèi)用為23793.09萬元，重度失能老年人長期護(hù)理費(fèi)用為22402.09萬元。

三、現(xiàn)階段浙江省老年人福利補(bǔ)貼成本

截止到2018年，浙江省出臺(tái)了養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼和高齡補(bǔ)貼制度，尚未出臺(tái)護(hù)理補(bǔ)貼制度。此外，部分失能老人符合殘疾人認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，因此也領(lǐng)取殘疾人補(bǔ)貼。本節(jié)數(shù)據(jù)若無特別說明，均由浙江省民政廳、殘聯(lián)辦公室提供。

(一)養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼

1.養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼政策

根據(jù)《浙江省養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度實(shí)施意見》，自2012年起，浙江省實(shí)行養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度。養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼對(duì)象為60周歲以上失能、失智等無法自理的低保家庭老人。2017年，浙江省共發(fā)放養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼1.12億元，資助人數(shù)為32.9萬人。因養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)完全符合本文對(duì)貧困失能老年人的定義，故2017年浙江省貧困失能老年人享受的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼為11200萬元。

2.政府購買養(yǎng)老服務(wù)

2017年，浙江省向養(yǎng)老服務(wù)中心和居家養(yǎng)老服務(wù)中心等養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)購買政府服務(wù)總數(shù)為112項(xiàng)次，享受到這些服務(wù)的老年人達(dá)到33.2萬人，支付補(bǔ)貼為32584.8萬元[20]。浙江省享受政府購買養(yǎng)老服務(wù)的老人中，貧困失能老人大約占到80%，故2017年浙江省貧困失能老年人享受政府購買養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼的金約為26067.84萬元。

(二)高齡補(bǔ)貼

2017年，浙江省享受高齡補(bǔ)貼的老年人有138.83萬人[19]，占老年人口比重的12.85%，共計(jì)發(fā)放補(bǔ)貼金額為31271萬元，人均發(fā)放高齡補(bǔ)貼為225.25元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年我國80歲以上老人組失能率為31.04%[23]，按照該比例，2017年浙江省失能老人享受高齡補(bǔ)貼共計(jì)9706.52萬元。按照前文統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，浙江省貧困失能老年人占失能老年人的比重為35.18%，因而2017年浙江省貧困失能老年人享受高齡補(bǔ)貼為3414.75萬元。

(三)殘疾人補(bǔ)貼

2016年，浙江省下發(fā)《浙江省人民政府關(guān)于全面建立困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度的實(shí)施意見》(浙政發(fā)〔2016〕3號(hào))，規(guī)定了殘疾人的日常生活補(bǔ)貼及重度殘疾人員護(hù)理補(bǔ)貼的具體細(xì)則。2017年浙江省享受殘疾人“兩項(xiàng)補(bǔ)貼”共計(jì)85.99萬人，發(fā)放補(bǔ)貼金額為89223萬元。其中，享受困難殘疾人生活補(bǔ)貼40.72萬人，金額為47182.9萬元；重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼45.27萬人，金額為42040.1萬元。60歲以上殘疾人共領(lǐng)取殘疾人“兩項(xiàng)補(bǔ)貼”47560.93萬元，享受人次為18.19萬人，該補(bǔ)貼金額占發(fā)放總金額的53.31%。因60歲以上領(lǐng)取“兩項(xiàng)補(bǔ)貼”的殘疾人符合本文所定義的貧困失能老年人概念，即2017年浙江省貧困失能老年人享受殘疾人“兩項(xiàng)補(bǔ)貼”的金額為47560.93萬元。

四、多津貼整合的浙江省長期護(hù)理津貼財(cái)政投入

浙江省養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼、高齡補(bǔ)貼、殘疾人補(bǔ)貼的享受對(duì)象，也是長期護(hù)理津貼覆蓋人群的重點(diǎn)對(duì)象?？紤]到長期護(hù)理津貼與上述三種福利補(bǔ)貼在功能、屬性上存在重合，故將三種補(bǔ)貼整合進(jìn)長期護(hù)理津貼，即對(duì)符合貧困、失能條件的老年人只發(fā)放長期護(hù)理津貼，避免公共財(cái)政資源的浪費(fèi)和無效率?；谇拔臏y算結(jié)果，三種老年福利津貼整合下的浙江省長期護(hù)理津貼財(cái)政投入情況如表4所示。

表4 多津貼整合的浙江省長期護(hù)理津貼財(cái)政投入(2017年) 單元：萬元

表4顯示，2017年浙江省貧困失能老年人的長期護(hù)理資金需財(cái)政投入197602.45萬元，目前貧困失能老年人已享受各項(xiàng)福利補(bǔ)貼共計(jì)88243.52萬元，占長期護(hù)理津貼總投入的44.66%，多津貼整合的貧困失能老年人長期護(hù)理津貼，財(cái)政投入還需109358.93萬元。

五、整合視角下浙江省長期護(hù)理津貼財(cái)政投入預(yù)測(2019～2050年)

(一)貧困失能老年人口數(shù)量的動(dòng)態(tài)預(yù)測

1.老年人口數(shù)量預(yù)測

根據(jù)2017年浙江省統(tǒng)計(jì)年鑒的人口數(shù)據(jù)，18歲以下人口的比重為16.96%，18到35歲人口的比重為20.95%，35到60歲人口的比重為40.24%，60歲以上的比重為21.85%。同時(shí)，浙江省2010平均預(yù)期壽命為77.73歲，2014年78.09歲和2017年80.82歲[24]。本文假設(shè)未來到2050年人口壽命的增長率與2010～2017年的平均增速相同，即每年以0.4414歲的速度增長。這樣就可以計(jì)算出在2019～2050年期間，每一年新增的60歲人口和每一年達(dá)到預(yù)期平均壽命死亡的人口數(shù)量，從而計(jì)算當(dāng)年度的老年人口數(shù)量，結(jié)果如表5所示。

表5 浙江省老年人口數(shù)量動(dòng)態(tài)預(yù)測(2019～2050年)

2.失能老年人口數(shù)量預(yù)測

因浙江省老齡辦并未按失能等級(jí)來統(tǒng)計(jì)老年人失能情況，故本文只能根據(jù)歷年老年人失能數(shù)據(jù)，利用馬爾科夫模型預(yù)測出浙江省失能老年人口數(shù)量。依據(jù)表6歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行轉(zhuǎn)移概率矩陣的估計(jì)：

表6 浙江省老年人口結(jié)構(gòu)(2010～2017年)(1)根據(jù)歷年《浙江省老年人口和老齡事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》編制。

本文將歷年失能老年人口比重和正常老年人口比重，視為老年人口是“失能”或“正常”的概率期望值。假設(shè)在平均壽命以下的老年人每年以一定概率由“正?！毕颉笆堋睜顟B(tài)遷移或由“失能”向“正?！睜顟B(tài)遷移，同時(shí)，由于歷史數(shù)據(jù)中可能存在“失能”或“正?！睜顟B(tài)下老人直接死亡的可能性，即該歷史概率值實(shí)際包含了該因素的影響。以2017年浙江省失能老人占比6.99%，正常老人占比93.01%作為初始值，本文建立馬爾科夫鏈，可以計(jì)算2019～2050年每年的失能老人概率和正常概率，再根據(jù)浙江省老年人口總數(shù)，計(jì)算失能老人數(shù)量，見表7。

表7 浙江省失能老年人口數(shù)量動(dòng)態(tài)預(yù)測(2019～2050年)

3.貧困失能老年人口數(shù)量預(yù)測

根據(jù)本文對(duì)貧困失能老年人的界定，最低生活保障收入以下的生活自理困難的老年人為貧困失能老年人。因大部分老人收入來源較單一，且無大幅度增長，故以2017年浙江省貧困失能老年人占失能老人35.18%的比例來預(yù)測未來貧困失能老年人口。各失能等級(jí)比例可依據(jù)2017年數(shù)據(jù)，結(jié)合表7中每年失能老年人口數(shù)量，即可以預(yù)測浙江省貧困失能老年人(分失能等級(jí))的數(shù)量，參見表8。

表8 浙江省貧困失能老年人口數(shù)量預(yù)測(2019～2050年) 單位：萬人

(二)不同養(yǎng)老方式下長期護(hù)理財(cái)政投入預(yù)測

1.居家護(hù)理費(fèi)用預(yù)測

根據(jù)前文養(yǎng)老方式選擇的比例，并結(jié)合表8，本文對(duì)浙江省貧困失能老年人居家護(hù)理分失能等級(jí)人數(shù)進(jìn)行了預(yù)測。同時(shí)，本文以收入增長速度預(yù)測以后具體年份的護(hù)理服務(wù)單價(jià)，并扣除CPI影響，估算具體護(hù)理服務(wù)項(xiàng)目在未來特定年份的價(jià)格。根據(jù)浙江省統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)，2017年浙江省居民人均可支配收入增長9.1%，扣除CPI因素，實(shí)際增長6.9%，并以此作為以后年度的護(hù)理服務(wù)單價(jià)的變動(dòng)幅度。以2017年護(hù)理服務(wù)單價(jià)為基礎(chǔ)，預(yù)測未來各年度居家護(hù)理服務(wù)項(xiàng)目的費(fèi)用，如表9。

表9 浙江省居家護(hù)理服務(wù)項(xiàng)目的年度費(fèi)用預(yù)測(2)因預(yù)測年份比較多，本表只展示2019～2022年數(shù)據(jù)，其他年份數(shù)據(jù)作者備索。 單位：元

2.機(jī)構(gòu)護(hù)理費(fèi)用預(yù)測

依據(jù)前文不同失能等級(jí)的老年人選擇機(jī)構(gòu)護(hù)理的比例，根據(jù)表8預(yù)測出浙江省貧困失能老年人選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的人口數(shù)量，如表10所示。

表10 浙江省貧困失能老年人選擇機(jī)構(gòu)護(hù)理的人數(shù)預(yù)測 單位：萬人

在前文2017年浙江省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)長期護(hù)理的年收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，本文以2017年浙江省居民人均可支配收入實(shí)際增長6.9%作為增長率，來預(yù)測以后年度的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的長期護(hù)理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果見表11。

表11 浙江省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分級(jí)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)預(yù)測 單位：元

(三)浙江省貧困失能老年人長期護(hù)理津貼投入預(yù)測

本文貧困失能老年人護(hù)理方式分別為居家和機(jī)構(gòu)兩種，兩種方式的費(fèi)用加總，就可以得到浙江省貧困失能老年人長期護(hù)理津貼的財(cái)政投入成本。具體而言，本文根據(jù)表1和表9，可以預(yù)測出浙江省貧困失能老年人中選擇居家養(yǎng)老的護(hù)理總費(fèi)用，再根據(jù)表10和表11，計(jì)算出浙江省未來各年度貧困失能老年人中選擇機(jī)構(gòu)護(hù)理的總費(fèi)用，結(jié)果匯總于表12。

表12 浙江省貧困失能老年人長期護(hù)理津貼的投入預(yù)測 單位：萬元

(四)多津貼整合的浙江省長期護(hù)理津貼財(cái)政投入的動(dòng)態(tài)預(yù)測(2019～2050)

1.浙江省老年福利補(bǔ)貼的動(dòng)態(tài)預(yù)測

本文以2017年浙江省貧困失能老年人已享受的老年福利補(bǔ)貼88243.52萬元為基數(shù)，假設(shè)繼續(xù)以現(xiàn)在的發(fā)放范圍、按照6.9%的人均居民可支配收入增長率作為老年福利補(bǔ)貼投入的增幅，從而，可以預(yù)測出未來年度浙江省貧困失能老年人福利補(bǔ)貼的總投入，見表13。

表13 浙江省老年福利補(bǔ)貼投入的動(dòng)態(tài)預(yù)測 單位：萬元

2.多津貼整合的長期護(hù)理津貼財(cái)政投入預(yù)測

多津貼整合的長期護(hù)理津貼財(cái)政投入為貧困失能老年人長期護(hù)理的總投入減去現(xiàn)行制度下發(fā)放的老年福利補(bǔ)貼(浙江省為養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼、高齡補(bǔ)貼、殘疾人“兩項(xiàng)”補(bǔ)貼)。故表12中的總成本與表13中老年福利補(bǔ)貼的成本之差，即為多津貼整合下浙江省長期護(hù)理津貼的財(cái)政投入成本。通過表14發(fā)現(xiàn)，相比當(dāng)前分散型、碎片化的財(cái)政投入方式，多津貼整合的長期護(hù)理津貼財(cái)政投入模式不僅符合當(dāng)前財(cái)政狀況，而且更有利于未來長期護(hù)理保障制度的可持續(xù)發(fā)展。

表14 浙江省長期護(hù)理津貼財(cái)政投入動(dòng)態(tài)預(yù)測 單位：萬元

六、結(jié)論與政策思考

浙江省的老齡化、高齡化程度在全國處于較高水平。隨著家庭結(jié)構(gòu)規(guī)模變小，老年人長期護(hù)理問題越來越得到全社會(huì)的關(guān)注。近年來，隨著護(hù)理費(fèi)用的高漲，貧困失能老年人的長期護(hù)理問題顯得更加緊迫。

(一)結(jié)論

落實(shí)長期護(hù)理津貼政策，需要精準(zhǔn)測算長期護(hù)理需求的規(guī)模及長期護(hù)理成本。本文基于多津貼財(cái)政整合的視角，預(yù)測浙江省貧困失能老年人長期護(hù)理津貼財(cái)政投入及在該模式下集約的財(cái)政資金，具有前瞻意義。主要結(jié)論如下：

第一，長期護(hù)理津貼的財(cái)政投入成本即為全部貧困失能老年人的長期護(hù)理總費(fèi)用。根據(jù)居家和機(jī)構(gòu)護(hù)理兩種養(yǎng)老方式的測算，2017年浙江省貧困失能老年人長期護(hù)理津貼的財(cái)政投入為197602.45萬元。

第二，長期護(hù)理津貼的發(fā)放滿足了貧困失能老年人的護(hù)理需求，但是目前碎片化發(fā)放方式并未充分利用財(cái)政資金。本文基于整合養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼、高齡補(bǔ)貼、殘疾人補(bǔ)貼的研究方法，計(jì)算出2017年浙江省貧困失能老年人長期護(hù)理津貼的財(cái)政投入只需109358.93萬元，可比原來節(jié)約44.66%的財(cái)政資金。

第三，隨著貧困失能老年人口的快速增長和護(hù)理費(fèi)用的不斷攀升，長期護(hù)理津貼的財(cái)政投入將會(huì)迅速擴(kuò)張。2050年浙江省長期護(hù)理津貼的投入成本擴(kuò)張到4422915.42萬元，大約是2017年的22.38倍，勢必給財(cái)政資金帶來較大壓力。相比現(xiàn)有分散的財(cái)政投入方式，多津貼整合的長期護(hù)理津貼可集約財(cái)政資金18.04%，避免財(cái)政重復(fù)投入，更有利于緩解財(cái)政壓力。

(二)政策思考

我國建立“老有所養(yǎng)”“弱有所扶”的養(yǎng)老保障制度，既要保證長護(hù)險(xiǎn)試點(diǎn)的擴(kuò)面，也要考慮長期護(hù)理津貼制度的設(shè)計(jì)。這不僅充分利用有限的資源，而且能促進(jìn)社會(huì)公平，降低貧困失能老年人家庭的經(jīng)濟(jì)壓力。

首先，統(tǒng)籌財(cái)政資金。目前各地碎片化福利津貼存在重復(fù)享受的現(xiàn)象?；谫Y源稀缺性理論，頂層設(shè)計(jì)要有前瞻性的、整合性的思考。從現(xiàn)在開始，有條件的地方政府要著手謀劃財(cái)政資金統(tǒng)籌整合工作，對(duì)資金性質(zhì)、用途、范圍相近的津貼項(xiàng)目合并同類項(xiàng)，用于增加長期護(hù)理津貼制度的財(cái)政支出。據(jù)研究，當(dāng)財(cái)政支出每上升1%，財(cái)政收入將上升3.974%[25]。受新冠肺炎疫情的影響，近兩年我國財(cái)政收入較大幅度下降，整合相同目標(biāo)的財(cái)政支出，社會(huì)抵觸情緒應(yīng)該不會(huì)太大。

其次，整合養(yǎng)老資源。大力推行社區(qū)養(yǎng)老模式，2019年政府工作報(bào)告中明確指出，要重點(diǎn)扶持社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展。整合家庭養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老，實(shí)現(xiàn)兩者的優(yōu)勢互補(bǔ)，提升社區(qū)健康資源的利用效率，可降低慢性病和失能的發(fā)生率。與此同時(shí)，重視養(yǎng)老領(lǐng)域志愿者、非營利組織的力量，加強(qiáng)公私部門(PPP)的良好合作關(guān)系，從而提高長期護(hù)理服務(wù)供給的效率以及減輕養(yǎng)老財(cái)政的負(fù)擔(dān)。

最后，加快擴(kuò)大長護(hù)險(xiǎn)試點(diǎn)。從預(yù)測結(jié)果來看，貧困失能老年人護(hù)理津貼的財(cái)政壓力持續(xù)增大，為此，“十四五”期間要加快擴(kuò)大長護(hù)險(xiǎn)試點(diǎn)，用貧困救助津貼資助失能老年人參加長護(hù)險(xiǎn)繳費(fèi)，實(shí)現(xiàn)長護(hù)險(xiǎn)對(duì)貧困失能老年人長期護(hù)理服務(wù)保障的主體功能。