■文/曹愛紅 王海蕓（北京科學學研究中心）

中央單位科技資源豐裕，創(chuàng)新力量強，是地方創(chuàng)新發(fā)展的重要組成部分，是地方科技立法規(guī)范中不可或缺的重要主體之一。本文以北京市為例，分析中央單位適用地方法規(guī)政策的問題和中央單位適用地方性科技法規(guī)的法理依據(jù)，并以各省市促進科技成果轉(zhuǎn)化的地方性法規(guī)為例，研究各地科技立法規(guī)范中央單位的主要模式和經(jīng)驗，在此基礎上，提出了地方科技立法中關(guān)于中央單位適用的制度設計思路和建議。

科技創(chuàng)新已成為區(qū)域發(fā)展的第一動力，各類創(chuàng)新主體包括中央單位都有使命和責任參與其中。分散在各地的中央單位創(chuàng)新優(yōu)勢突出，更應成為各地科技創(chuàng)新發(fā)展和經(jīng)濟建設的主力軍。但由于我國高校院所的事權(quán)采取分級管理，中央單位主要受其主管部門直接管理，存在難以適用各省市地方創(chuàng)新政策的問題，造成部分中央單位的科技創(chuàng)新效能沒有得到充分發(fā)揮。目前，我國剛編纂的《民法典》，修訂的《專利法》《著作權(quán)法》等法律，正在積極推進修訂工作的《科學技術(shù)進步法》，都將提高各創(chuàng)新主體的創(chuàng)新效能作為其中的重要內(nèi)容，各省市為進一步落實國家相關(guān)法律，修訂本地科技領(lǐng)域的地方性法規(guī)已勢在必行。如何更好地利用地方性法規(guī)激發(fā)本行政區(qū)域內(nèi)中央單位科技創(chuàng)新動力，推動區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展是地方立法需要直面的重要問題。

一、中央單位適用地方性法規(guī)政策的問題

（一）各省市地方性法規(guī)對中央單位適用的規(guī)定不清晰

目前，各省市現(xiàn)行地方性法規(guī)中，很多科技領(lǐng)域法規(guī)沒有明確區(qū)分中央單位或地方單位，導致中央單位無法精準適用。以北京為例，目前北京市科技領(lǐng)域地方性法規(guī)共11 部,每個地方性科技法規(guī)的適用范圍為北京市行政區(qū)內(nèi)或北京市內(nèi)某一區(qū)域范圍;對于其中涉及的高校院所和企業(yè)沒有明確區(qū)分中央單位和地方單位，如《北京市實施〈中華人民共和國農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法〉辦法》第十二條、第十六條，《北京市科學技術(shù)普及條例》第二十一條，《北京市專利保護和促進條例》第二十三、二十五條，《北京市促進中小企業(yè)發(fā)展條例》（2020）第三十六條等，它們主要是以鼓勵或支持等方式進行普惠性規(guī)定，或者授權(quán)單位可以選擇實施。再如《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》共有22 處涉及“高等院?！?，都沒有區(qū)分市屬單位和中央在京單位，并且都是通過支持、鼓勵等方式進行規(guī)范，沒有設置義務性條款。從而導致中央在京單位較少選擇這些法規(guī)作為其維護科技創(chuàng)新活動中相關(guān)權(quán)益的法律依據(jù)。不過2020 年實施的《北京市促進科技成果轉(zhuǎn)化條例》對于高校院所的單位屬性進行了區(qū)分，并明確規(guī)定了中央在京單位對其科技成果情況年度報告的抄送義務，為北京市政府了解中央單位的科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化情況、更精準地服務中央單位、推動區(qū)域科技創(chuàng)新發(fā)展，提供了法制保障。

（二）中央單位執(zhí)行地方政策存在一定障礙

國家積極開展中央單位適用地方性法規(guī)政策方面的探索。如，在《關(guān)于支持中央單位深入?yún)⑴c所在區(qū)域全面創(chuàng)新改革試驗的通知》（發(fā)改辦高技〔2018〕29 號）中明確提出，中央單位要在不增加中央財政負擔的前提下，深度參與所在地區(qū)的全面創(chuàng)新改革試驗，參照執(zhí)行所在地區(qū)省級人民政府出臺的發(fā)展規(guī)劃、優(yōu)惠政策和激勵措施，努力推動重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革任務取得實質(zhì)性突破。具體按照國家和所在地有關(guān)規(guī)定，完善本單位科研人員兼職兼薪、離崗創(chuàng)業(yè)、返崗任職管理規(guī)定，支持科技人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。雖然這些規(guī)定都支持中央單位適用地方科技創(chuàng)新政策，但由于中央單位大多事項的審批權(quán)、許可權(quán)、處罰權(quán)等行政管理權(quán)利都在其主管部門或者國家各部委，并且這些權(quán)利的設置多通過部門規(guī)章的形式進行授權(quán)規(guī)定，對于一些地方創(chuàng)新政策，中央單位執(zhí)行存在障礙，出現(xiàn)“不敢”“不愿”現(xiàn)象。如，“京校十條”“京科九條”規(guī)定高校院所可以將科技成果轉(zhuǎn)化崗的科研人員列入中關(guān)村示范區(qū)高端人才職稱評定試點范圍，該規(guī)定在中央在京高校院所的落實情況一般，2014—2019 年間，只有少數(shù)高校落實了這一政策；對于各省市政策規(guī)定與國家部委規(guī)定有差異或其主管部委未明確規(guī)定的，中央單位都采取穩(wěn)妥和保守觀望態(tài)度，不愿執(zhí)行這些政策。究其原因，雖然各省市政策規(guī)定符合國家相關(guān)部門政策文件精神，即滿足“符合國家相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章”或“不增加中央財政負擔”等條件規(guī)定，但是政策文件層級太低，在實際糾紛判例中既不能作為法律依據(jù)提供法律保障，也難以成為巡視和審計處理相關(guān)問題的依據(jù)，因此，中央單位“不敢”“不愿”執(zhí)行。

（三）地方難以全面了解本地中央單位的科技成果信息

中央單位創(chuàng)新資源密集，是各省市科技創(chuàng)新發(fā)展的主力軍。以中國科學院為例，中國科學院共擁有12 個分院、100 多家科研院所、130 多個國家級重點實驗室和工程中心，這些創(chuàng)新資源分布在全國各地，對各地的科技創(chuàng)新發(fā)展做出了很大貢獻。但由于我國高校院所事權(quán)的分級管理機制，中央單位對其主管部委負責，各省市難以了解中央在本地高校、科研機構(gòu)的科技成果及其轉(zhuǎn)化的相關(guān)信息，難以全面把握全省（市、區(qū)）科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化的總體情況，無法充分實現(xiàn)與中央單位重大成果的精準對接，無法行使《科學技術(shù)進步法》《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》賦予地方政府的管理、指導和協(xié)調(diào)地方行政區(qū)域內(nèi)科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化工作的權(quán)責，一定程度上影響了地方科技發(fā)展布局和高精尖經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化，也影響了各省市在科技創(chuàng)新和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展中的精確判斷和長遠決策。以中國科學院大連物理化學研究所為例，該所2013—2017年間實現(xiàn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化合同872 項，合同額達9.1 億元，而同期遼寧省科技成果轉(zhuǎn)化合同額僅為3633 萬元，不足該所合同總額的4%。造成這種結(jié)果的原因之一是中央單位和當?shù)卣g缺少精準對接機制。

二、中央單位適用地方性法規(guī)的法理依據(jù)

（一）中央單位適用地方性法規(guī)政策不存在法律障礙

中央單位適用地方性法規(guī)符合我國法律規(guī)定。我國沒有專門的中央地方關(guān)系法或地方自治法，通常是以分散的單行法形式加以調(diào)整。明確地方事權(quán)的法律主要包括《立法法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）等，其它規(guī)定大多散見于《行政處罰法》《科學技術(shù)進步法》《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》《高等教育法》等單行法律、法規(guī)或部門規(guī)章之中。

一是中央單位適用地方性法規(guī)符合《立法法》和《地方組織法》的規(guī)定。我國《立法法》第七十二條、《地方組織法》第七條都明確規(guī)定了各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）制定地方性法規(guī)的權(quán)利和原則：省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。同時，《立法法》第七十三條規(guī)定地方性法規(guī)的范圍包括三個方面：（1）為執(zhí)行國家法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況做出具體規(guī)定的事項；（2）對需要地方立法規(guī)范的地方性事務進行相關(guān)規(guī)定；（3）除《立法法》規(guī)定的國家事權(quán)外，對于國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的其他事項，省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)本地的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)。在國家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無效，制定機關(guān)應當及時予以修改或者廢止。

二是《行政訴訟法》為中央單位適用地方性法規(guī)提供法律依據(jù)?！缎姓V訟法》第六十三條規(guī)定，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。地方性法規(guī)適用于本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政案件。因此，各省市地方性科技法規(guī)可以為中央單位的科技創(chuàng)新活動提供法律保障。

三是中央單位適用地方性法規(guī)符合上位法規(guī)定?！洞龠M科技成果轉(zhuǎn)化法》《科學技術(shù)進步法》明確規(guī)定各級地方政府在促進本行政區(qū)域內(nèi)科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化活動的權(quán)責。中央單位滿足適用當?shù)氐胤叫苑ㄒ?guī)的要求。

（二）國家支持中央單位一定條件下適用地方法規(guī)政策

國家支持中央單位在一定條件下適用屬地的地方性法規(guī)。國家發(fā)改委、財政部、教育部、科技部等相關(guān)部門都明確規(guī)定（見表1），中央高校、科研機構(gòu)可根據(jù)上級管理部門規(guī)定，在“符合國家相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章”“不增加中央財政負擔”的前提下，在科技創(chuàng)新活動中適用各省市的地方創(chuàng)新政策，深度參與地方的改革創(chuàng)新。中國科學院《關(guān)于新時期加快促進科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化指導意見》提出，院屬單位在符合國家相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章的前提下，可以根據(jù)發(fā)展需求，執(zhí)行所在地方黨委、政府出臺的科技創(chuàng)新相關(guān)政策。2016 年9 月，國務院印發(fā)《北京加強全國科技創(chuàng)新中心建設總體方案》，提出在中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)內(nèi)，“允許在京中央高等學校、科研院所在符合國家相關(guān)法律法規(guī)的前提下，經(jīng)主管部門授權(quán)，試行北京市的相關(guān)創(chuàng)新政策”。

因此，地方性法規(guī)在滿足符合國家相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章、不增加中央財政負擔的前提下，可以對中央單位的科技創(chuàng)新活動進行分類規(guī)范。一是對于與中央單位主管部門規(guī)定一致，且涉及科技創(chuàng)新關(guān)鍵環(huán)節(jié)的制度，地方可以在征詢國家相關(guān)部委意見的前提下，進行必要性制度設計；二是對于各省市發(fā)展急需、不涉及中央單位主管部門或其他管理部門事權(quán)的制度，地方可以在征詢中央單位意見的前提下，可以進行急需性條款設計；三是對于地方創(chuàng)新性制度規(guī)定，可以進行選擇性制度設計，中央單位可以根據(jù)自身實際選擇實施。

三、國內(nèi)重點省市在中央單位適用地方性法規(guī)方面的立法實踐

對于中央單位在本地地方性法規(guī)的適用性問題，各省市已做了大量嘗試。以促進科技成果轉(zhuǎn)化方面的地方性法規(guī)為例，2015年《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》修訂實施后，30 個省市都制定、修訂或重新制定了與科技成果轉(zhuǎn)化相關(guān)的地方性法規(guī)，大多數(shù)省市都明確規(guī)定本省（市）行政區(qū)域內(nèi)科技成果轉(zhuǎn)化及相關(guān)活動適用本條例（或者辦法），此外，部分省市在中央高校院所適用地方性法規(guī)方面還采取了以下四種規(guī)范模式（見表2）。

表1 各部委關(guān)于中央單位執(zhí)行所在地政策的規(guī)定

第一，統(tǒng)一模式。這種立法模式不區(qū)分中央單位和地方單位，進行統(tǒng)一性規(guī)定，不論是支持、鼓勵性條款，還是一些強制性條款，都按照一類主體進行統(tǒng)一規(guī)定，如《浙江省促進科技成果轉(zhuǎn)化條例》，及陜西、河北、黑龍江等省制定的促進科技成果轉(zhuǎn)化的地方性法規(guī)。

從各省市地方法規(guī)對于中央單位適用的規(guī)定看出，這種模式一般適用于執(zhí)行性地方法規(guī)。這類法規(guī)主要在于落實《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》，其立法精神和上位法大致相同，幾乎不存在差異，地方特色不太突出。所以，這些法規(guī)對于中央單位的支持、約束和保障和上位法范圍一致，中央單位較少將其作為維護科技創(chuàng)新相關(guān)權(quán)益的法律依據(jù)。

第二，部分制度參照執(zhí)行模式。這種模式是地方性法規(guī)對中央在本?。ㄊ校﹩挝慌c本省（市）單位進行了區(qū)分，對于本地管理權(quán)限內(nèi)涉及中央單位的事項，明確要求中央單位可以參照地方性法規(guī)的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。如，《廣東省促進科技成果轉(zhuǎn)化條例》第五十一條規(guī)定，“駐粵高等學校、科學技術(shù)研究開發(fā)機構(gòu)承擔本省財政性資金資助項目開展科技成果轉(zhuǎn)化活動的，參照本條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！?/p>

這種模式地方性法規(guī)中只針對地方事權(quán)的事項進行規(guī)定，制度的適用條件和實施主體非常明確，規(guī)定內(nèi)容一般要求參照執(zhí)行，有一定的強制性；但這類規(guī)定往往涉及制度面窄，對于地方立法中更大范圍的創(chuàng)新性制度設計，中央單位無法適用，一定程度上限制了地方性法規(guī)對中央單位的法律保障作用。

表2 各地法規(guī)關(guān)于中央單位適用地方政策的規(guī)定

第三，選擇參照執(zhí)行模式。這類地方性法規(guī)中區(qū)分了中央在本?。ㄊ校﹩挝慌c本?。ㄊ校﹩挝?，并規(guī)定中央在本?。ㄊ校﹩挝豢梢园凑盏胤綏l例執(zhí)行。如《四川省促進科技成果轉(zhuǎn)化條例》第七十九條規(guī)定，“駐川研究開發(fā)機構(gòu)、高等院校、國有獨資企業(yè)及國有資本占控股地位或者主導地位的企業(yè)開展科技成果轉(zhuǎn)化活動，可以按照本條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”

這種規(guī)定模式適用于創(chuàng)新性制度設計的比較明顯的地方性法規(guī)。對于中央單位來說，這種規(guī)定模式使他們獲得了是否執(zhí)行當?shù)貤l例相關(guān)規(guī)定的選擇權(quán)，在地方性法規(guī)的落地實施方面有了很大的操作空間：一方面便于他們根據(jù)實際情況及時調(diào)整他們的實施措施，對于地方性法規(guī)中的強制性制度設計可以參照實際選擇是否執(zhí)行；另一方面也可以將地方性法規(guī)作為保護他們創(chuàng)新的法律依據(jù)。但對于地方政府來說，這種可選擇性不利于一些必要性制度的落地實施。

第四，特定制度的義務規(guī)定模式。這類地方性法規(guī)明確區(qū)分了中央在本?。ㄊ校﹩挝慌c本省（市）單位，但對于科技創(chuàng)新制度中的三種情況，地方性法規(guī)分別進行了規(guī)定：一是對于本地科技創(chuàng)新過程中的必要性制度，且涉及不同的主體，立法中分別對兩類主體進行必要性制度設計。如《北京市促進科技成果轉(zhuǎn)化條例》第二十九條分別規(guī)定了本市設立的研發(fā)機構(gòu)、高等院校提交科技成果轉(zhuǎn)化情況年度報告義務和中央在京研發(fā)機構(gòu)、高等院校抄送科技成果轉(zhuǎn)化情況年度報告的義務；第十九條第一款規(guī)定了政府設立的研發(fā)機構(gòu)、高等院校（包括央屬在京單位）領(lǐng)導在科技成果轉(zhuǎn)化定價中的盡職免責制度，第二款規(guī)定了本市設立的研發(fā)機構(gòu)、高等院校以科技成果對外投資發(fā)生投資虧損的，對履行盡職免責義務的相關(guān)負責人可以免除的責任范圍和程序。二是對于符合國家法律法規(guī)和各部委規(guī)定、支持科技創(chuàng)新的必要制度，地方性法規(guī)中也做了義務性規(guī)定，如《上海市促進科技成果轉(zhuǎn)化條例》中的科技成果信息匯交、高校院所成果轉(zhuǎn)化管理制度、市場定價制度、科技人員考核制度等。三是對于本地有特色的創(chuàng)新性制度，目前各省地方性法規(guī)都進行了選擇性制度設計，中央單位可以根據(jù)自身實際選擇執(zhí)行。如《浙江省促進科技成果轉(zhuǎn)化條例》第三十七條（成果轉(zhuǎn)化獎勵）、第四十一條（“三技”活動的獎勵制度），《上海市促進科技成果轉(zhuǎn)化條例》第三十六條（成果轉(zhuǎn)化收入分配、人才流動制度），《廣東省促進科技成果轉(zhuǎn)化條例》第十一條（科研人員知情權(quán)）、第十五條（盡職免責）等（見表3）。

這類模式在滿足中央單位實施條件的基礎上對其責任做了明確規(guī)定，一方面中央單位科技創(chuàng)新過程中的責任、權(quán)利、義務更清晰，便于其落地實施，另一方面，也更利于地方政府對于整個區(qū)域的科技治理。但是這類規(guī)定由于涉及到中央單位的管理事權(quán)，不僅需要全國人大的審批，同時在立法過程中也必須就制度的內(nèi)容、權(quán)限、實施主體、執(zhí)行等與相關(guān)國家相關(guān)部委進行協(xié)商，征求中央單位意見，從而得到國家相關(guān)部委和中央單位的支持，為制度的落實做好準備。

四、地方立法中關(guān)于中央單位適用的制度設計思路和建議

為最大限度地利用中央單位豐富的科技創(chuàng)新資源，提升本地區(qū)域科技創(chuàng)新能力，建議地方立法中針對中央單位的適用性進行制度設計：

第一，將中央單位作為地方性科技法規(guī)的規(guī)范主體。建議明確規(guī)定地方性科技法規(guī)的適用范圍為本行政區(qū)域內(nèi)包括中央單位在內(nèi)的各主體的科技創(chuàng)新活動，并且在地方性法規(guī)中根據(jù)各地的實際確定要不要區(qū)分中央單位和地方單位，但要明確兩類創(chuàng)新主體的責任、權(quán)利和義務。如，對于涉及中央單位參與的地方性事務可以明確規(guī)定中央單位參照執(zhí)行，或者明確中央單位可以參照執(zhí)行本地法規(guī)。

第二，對于在滿足條件下科技創(chuàng)新的重點制度可以進行中央單位的義務性條款設計。在地方性立法中，對于兩類重點制度可以進行義務性條款設計：一類是必要性條款。在符合《民法典》《科學技術(shù)進步法》《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》《專利法》等上位法的立法精神，且不增加中央財政負擔的前提下，對于涉及促進科技創(chuàng)新關(guān)鍵環(huán)節(jié)的必要性制度進行規(guī)定，如高校院所的科技創(chuàng)新管理制度建設、科技人員等相關(guān)人才的考核評價、項目承擔單位的義務等。二類是急需性條款。對于各省市在科技創(chuàng)新和高質(zhì)量發(fā)展中急需的，但又不涉及中央單位主管部門或其他管理部門事權(quán)的相關(guān)制度，地方性科技法規(guī)可以對中央單位進行義務性規(guī)定，如成果信息匯交、成果轉(zhuǎn)化年度報告制度等。

表3 中央單位適用地方性法規(guī)制度設計

第三，加強中央單位適用的選擇性制度設計。隨著地方性科技法規(guī)立法質(zhì)量的逐步提高，各省市的地方性法規(guī)更契合當?shù)貙嶋H，有更多的地方特色的制度設計或前瞻性的制度設計，所以為更好地保證地方性法規(guī)將來能順利落地實施，建議地方立法時對與部委規(guī)定不同的激勵制度和創(chuàng)新性制度進行選擇性制度設計，授權(quán)中央單位選擇適用。如涉及科技成果權(quán)屬改革、收益分配、人才交流等制度，允許中央單位選擇適用，在避免管理沖突的同時，也最大限度地為中央單位積極參與地方科技創(chuàng)新改革提供法律保障。