■文/張俊芳（中國科學技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院）

本文以國家財政資金資助形成的科技成果產(chǎn)權(quán)制度改革為研究重點，通過分析美國、日本、英國、德國等國家科技成果權(quán)屬問題的制度設計，歸納提煉出各國制度設計考察的重點與核心，以期為我國科技成果權(quán)屬制度改革提供借鑒。

科技成果產(chǎn)權(quán)劃分，是對科技成果的所有權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)等權(quán)利歸屬的確定。只有產(chǎn)權(quán)明晰的科技成果才有交易價值，才能從資源轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)。因此，科技成果產(chǎn)權(quán)劃分是成果轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)的前提，是科技創(chuàng)新制度設計的核心內(nèi)容。

由于非職務發(fā)明形成的科技成果與私有資產(chǎn)形成的科技成果具有明確的產(chǎn)權(quán)歸屬，因此，本文討論的重點是對國有資產(chǎn)形成的職務科技成果的權(quán)屬分配問題的探討。現(xiàn)階段，我國存在兩種認識：一種是以《中華人民共和國促進科技成果轉(zhuǎn)化法》為代表的法律體系，指出政府財政資金支持科技創(chuàng)新屬于公共事業(yè)，將科技成果的所有權(quán)賦予承擔單位，國家保留“介入權(quán)”；一種是以國有資產(chǎn)管理、事業(yè)單位管理條例為代表的政策體系，認為由國家財政性資金支持形成的科技成果屬于國家財產(chǎn)，國家擁有成果的所有權(quán)，應當按照國家資產(chǎn)進行管理規(guī)范。因此，在實際操作中存在制度障礙。當前科技體制改革的核心是理順各主體間的產(chǎn)權(quán)關系，探討未來改革方向。

一、國際實踐

在國有資產(chǎn)形成的科技成果的知識產(chǎn)權(quán)制度設計中，各國都充分考慮了國家、研究者和社會之間的利益平衡。分析這些國家政策設計的特點，可為我國完善相關政策提供借鑒。

（一）美國

對政府資助產(chǎn)生的知識產(chǎn)權(quán)，美國圍繞《拜杜法》和《史蒂文森懷德勒技術(shù)創(chuàng)新法》建立了較為完善的法律體系。其中，《拜杜法》主要規(guī)范非營利機構(gòu)（大學等高等教育機構(gòu)）和企業(yè)受政府資助產(chǎn)生的知識產(chǎn)權(quán)的權(quán)利歸屬?！妒返傥纳瓚训吕占夹g(shù)創(chuàng)新法》等則規(guī)范政府所有與政府運營、政府所有與私人運營的實驗室受政府資助產(chǎn)生的知識產(chǎn)權(quán)的權(quán)利歸屬。

《拜杜法》于1981 年7 月1日生效，允許政府資助產(chǎn)生的知識產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)歸屬項目承擔單位，并可獲得專利許可和轉(zhuǎn)讓的收益?！栋荻欧ā烽_始實施時，僅針對小企業(yè)和非營利組織獲得政府資助研究的專利權(quán)；1984 年修訂的《拜杜法》賦予了大企業(yè)，以及政府擁有合同運營的機構(gòu)如聯(lián)邦實驗室同等地位。

《拜杜法》中規(guī)定，權(quán)利接受的主體必須屬于美國境內(nèi)組織，且在美國境內(nèi)有營業(yè)場所，不受外國政府控制。項目承擔單位如果選擇保留發(fā)明的權(quán)利，必須向美國或其他國家提交專利申請，否則聯(lián)邦政府可以收回發(fā)明的所有權(quán)。同時，聯(lián)邦機構(gòu)擁有實施或者代表美國在世界范圍內(nèi)實施該發(fā)明的無償使用權(quán)。政府有權(quán)在資助協(xié)議中另行約定額外的權(quán)利。在特定情況下，政府可按照程序在合理的條件下，要求項目承擔者、受讓人將許可證頒發(fā)給其他申請人。項目承擔者放棄發(fā)明專利權(quán)，或者無法保留時，政府擁有所有權(quán)。

近年來，美國政府為進一步促進經(jīng)濟發(fā)展，在保障發(fā)明人利益的同時，試圖通過開放信息數(shù)據(jù)政策，推動眾多新產(chǎn)業(yè)領域的飛速進展。2012 年2 月22 日，美國白宮科技政策辦公室要求對于年度研發(fā)支出超過1 億美元的聯(lián)邦機構(gòu)要制定計劃，推動政府資助的研究成果更多地實現(xiàn)開放獲取。5 月9 日，美國發(fā)布總統(tǒng)令，加大力度推動政府信息開放，強調(diào)將信息作為資產(chǎn)來管理。

（二）英國

1984 年以前，英國按照《發(fā)明開發(fā)法》，將所有由政府資助的大學和公立研究機構(gòu)研究成果劃歸國家所有，并由國家研究開發(fā)公司負責管理。

1984 年11 月，英國政府宣布廢除法案這一規(guī)定，新規(guī)指出，如果研究項目是由高等教育撥款委員會(HEFC)或研究理事會(Research Councils)資助的，除在資助前事先有約定的外（如軍事項目研究），產(chǎn)生的知識產(chǎn)權(quán)屬于大學。對于其他政府資助的項目的知識產(chǎn)權(quán)問題，根據(jù)2001年12 月英國專利局制定的政策，知識產(chǎn)權(quán)一般應屬于研究機構(gòu)和大學。知識產(chǎn)權(quán)許可和轉(zhuǎn)讓收入在扣除相關費用（專利費、知識產(chǎn)權(quán)管理費等）后分成三部分，包括相關教師、大學和下屬學院，以獎勵對知識產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)生做出貢獻的人。

（三）日本

對于政府資助研究產(chǎn)生的知識產(chǎn)權(quán)歸屬問題，日本傳統(tǒng)的指導原則是政府保留其資助研發(fā)項目成果的專利權(quán)。20 世紀90 年代，為發(fā)展本國經(jīng)濟，日本政府開始推行體制改革。

1996 年4 月，日本科學技術(shù)協(xié)會制定了《科學技術(shù)基本計劃》，將以前的“收權(quán)政策”調(diào)整為“國立科研機構(gòu)的發(fā)明人與國家共享研究成果的專利權(quán)、實用新型權(quán)，并允許發(fā)明人用自己研究開發(fā)的成果創(chuàng)辦企業(yè)”。但對于非國立研究機構(gòu)利用國家財政資助完成的發(fā)明創(chuàng)造的專利權(quán)歸屬問題沒有做出明確規(guī)定。1998 年8 月13日，日本頒布了《產(chǎn)業(yè)活力再生特別措施法》，規(guī)定大學等研究機構(gòu)對其利用政府財政資助完成的發(fā)明創(chuàng)造擁有所有權(quán)，但政府擁有“介入權(quán)”，并可收回所有權(quán)。此外，為了配合該法的規(guī)定，2003 年7 月，日本制定《國立大學法人法》，將原有的國立研究機構(gòu)院所改革為獨立事業(yè)法人，理清了大學研究成果的歸屬關系。

（四）德國

德國知識產(chǎn)權(quán)歸屬以保護智力成果完成者的個人利益為總原則。按照《雇員發(fā)明法》規(guī)定，德國適用“發(fā)明人原則”，由發(fā)明人申請并獲得專利權(quán)。從2002年2 月7 日起，修訂后的《雇員發(fā)明法》取消了這項特權(quán)，其42條規(guī)定，高等學校的職務發(fā)明成果歸屬于高等學校，對于職務發(fā)明成果，高等學校享有申請專利和使用的權(quán)利，發(fā)明人對于研發(fā)成果使用收益有分享的請求權(quán)。為激勵發(fā)明人，加速高等學校研發(fā)商業(yè)化目標，發(fā)明人有權(quán)請求獲得發(fā)明收入的30%，其余大部分收入仍歸高等學校所有，主要是希望高等學校將收入繼續(xù)投資于研究創(chuàng)新。

對于政府資助科研項目產(chǎn)生的發(fā)明創(chuàng)造也遵循《雇員發(fā)明法》，但是政府享有非獨占的無償使用權(quán)。如果屬于聯(lián)邦教育研究部資助，則大學出讓合同的內(nèi)容須上報聯(lián)邦教育研究部。聯(lián)邦教育研究部規(guī)定受資助方的義務包括：成果轉(zhuǎn)化、專利申報、成果轉(zhuǎn)讓的報批等。

二、啟示與建議

總體來看，各國都通過“放權(quán)分利”的方式將財政資金形成的科技成果權(quán)屬下放到承擔單位或個人。這些制度改革，促進了政府資助研發(fā)成果向市場轉(zhuǎn)移和運用，釋放了承擔單位從事技術(shù)轉(zhuǎn)移的活力，對我國具有一定的啟示作用。

（一）由財政資金形成的科技成果管理與一般性公共財產(chǎn)管理制度應有所區(qū)別

《拜杜法》在實施以前也存在極大的爭議，盡管美國不存在國有資產(chǎn)的問題，但仍然存在理論上的困境：公共財政資助的研發(fā)變成私人部門獲利的渠道，并且納稅人實際相當于繳納了雙層稅負。但《拜杜法》依然在美國以壓倒性優(yōu)勢獲得通過，其原因在于：相對而言，讓科技成果更大程度地進入商業(yè)化應用，創(chuàng)造就業(yè)和稅收，對經(jīng)濟發(fā)展更為重要。

在我國，則存在國有資產(chǎn)管理的困惑，但如果為了國有資產(chǎn)的保值增值而造成科技成果轉(zhuǎn)化的效率低下，無異于“舍本逐末”。雖然根據(jù)“誰投資、誰受益”的原則，公共財政資助形成的科技成果，收益應屬國有資產(chǎn)，但這類國有資產(chǎn)與一般經(jīng)營性固定資產(chǎn)不同，它們在沒有實現(xiàn)商業(yè)化應用以前，并不具備價值。因此，建議在國有資產(chǎn)管理中，將科技成果等無形資產(chǎn)區(qū)別對待，統(tǒng)籌設計考慮，按照其屬性與規(guī)律制定相應的管理制度。

（二）政府應以追求社會效用最大化為總體目標，強調(diào)項目承擔主體的權(quán)利與義務相匹配原則

對于由國家財政資助形成的科技成果的所有權(quán)，大多數(shù)國家將其賦予了項目承擔單位，并且均賦予了與之相匹配的義務關系，即項目承擔單位有義務進行科技成果的商業(yè)化應用，并進行定期匯報；如果項目承擔方不努力將科技成果付諸應用，政府可以收回所有權(quán)，并進行二次分配。這種權(quán)屬設置的初衷均是以實現(xiàn)社會效益最大化為總體目標，即如何能使科技成果產(chǎn)生最大的經(jīng)濟效益。

相比而言，我國目前的政策規(guī)定注重過程大于注重結(jié)果。財政投入形成的科技成果，如果不轉(zhuǎn)化，不應用，各方都沒有責任，而一旦付諸應用，就出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失問題，財政部門就有了監(jiān)管責任。這事實上造成了科技成果轉(zhuǎn)化的負激勵。因此，建議借鑒國外通行做法，將過程留給項目承擔方去管理、約束，從“重過程”轉(zhuǎn)向“重結(jié)果”，并制定與之相匹配的規(guī)章管理制度。

（三）政府宏觀監(jiān)管的重心應落在公平、公正以及維護國家經(jīng)濟和安全利益之上

以上實踐中，各國政府均保留了一定的“介入權(quán)”，這一點非常值得借鑒。如美國政府要求保留項目發(fā)明權(quán)利的一方，必須努力付諸應用，定期匯報專利許可情況；應遵循本國工業(yè)優(yōu)先的原則，獨占許可必須在本國制造，優(yōu)先許可小企業(yè)等。同時，聯(lián)邦機構(gòu)擁有實施或者代表美國在世界范圍內(nèi)實施該發(fā)明的無償使用權(quán)，政府有權(quán)在資助協(xié)議中另行約定額外的權(quán)利等。

我國政府盡管在《中華人民共和國促進科技成果轉(zhuǎn)化法》中提及國家擁有科技成果的“介入權(quán)”，但并未對其作出具體解釋，即實際可能發(fā)生的情況，也沒有把“介入權(quán)”納入預定事項中，這在實際操作中等同于形同虛設。建議借鑒國外做法，對國家行使“介入權(quán)”的條件進行進一步細化，以保障政府公信力與公平。

（四）政府應要求項目承擔單位建立明晰的科技成果轉(zhuǎn)化收益內(nèi)部分配與使用制度

各國在“放權(quán)讓利”的同時，均要求項目承擔單位制定與之相匹配的內(nèi)部收益分配制度。通?？紤]項目承擔單位、所在院系，以及項目發(fā)明人之間的責權(quán)利對等，同時，將一部分資金預留用于項目的長期開發(fā)或技術(shù)轉(zhuǎn)讓等項目上，強調(diào)對經(jīng)濟的長期效應。而我國政府制定的相關政策大多采取了“一刀切”的方式，單純地保障發(fā)明人利益，而非建立健全內(nèi)部利益分配機制。建議借鑒國際經(jīng)驗，建立內(nèi)部利益分配機制，鼓勵長期可持續(xù)發(fā)展。