國家審計與內(nèi)部審計整改協(xié)同實踐研究

鄭素菊 浙江省建設(shè)投資集團有限公司

引言

2018年5月，中央審計委員會第一次會議提出“要加強對內(nèi)部審計工作的指導和監(jiān)督，調(diào)動內(nèi)部審計和社會審計的力量，增強審計監(jiān)督合力”。在深化審計管理體制改革的過程中，加強國家審計與內(nèi)部審計監(jiān)督力量的協(xié)同配合，是構(gòu)建權(quán)威統(tǒng)一高效的審計監(jiān)督體系的有效路徑。在宏觀領(lǐng)域，許多專家學者從協(xié)同理論出發(fā)，對協(xié)同的形成機制、運行機制、監(jiān)督機制和保障機制做了較多的框架性和思路性探討，對國家審計與內(nèi)部審計的實踐有一定指導作用?，F(xiàn)實中，因為國家審計和內(nèi)部審計的維度、功能、優(yōu)勢等存在差異，導致協(xié)同機制在審計計劃、項目運作、資源整合、流程規(guī)范、質(zhì)量控制、問題整改等具體實踐環(huán)節(jié)中較難實現(xiàn)聯(lián)動，審計整改效果難以有效發(fā)揮。比如從審計署向全國人大提交的政府審計工作報告中關(guān)于對國有企業(yè)審計情況可以看出，近3年來審計披露的問題非常集中，主要包括虛增業(yè)績、決策不規(guī)范、違法違規(guī)事項等，并且涉及違規(guī)的金額和影響并未明顯下降。這不由讓人思考，在目前國家審計監(jiān)督日趨嚴格的大環(huán)境下，為什么國有企業(yè)仍然屢審屢犯、屢犯屢審，如何走出這個怪圈，是發(fā)揮審計協(xié)同機制、增強審計監(jiān)督合力的重要課題。本文將對國家審計和內(nèi)部審計在問題整改環(huán)節(jié)的協(xié)同實踐進行研究，以期在國家審計和內(nèi)部審計協(xié)同配合下提高審計整改的效率和效果，提升國家審計和內(nèi)部審計的價值。表1為2016-2018年政府審計工作報告摘要。

表1 2016-2018年政府審計工作報告摘要

一、審計整改協(xié)同的必要性和可行性

（一）完善國家治理的必然要求

我國正處于社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要時期，國家治理面臨腐敗問題凸顯、國企全面深化改革風險大等突出問題，國家審計作為國家治理的重要手段被提到重要地位，在2018年初召開的全國審計工作會議上明確提出了審計全覆蓋要求。但是由于國家審計的稀缺性，實現(xiàn)審計全覆蓋困難重重，審計問題整改更多依賴于企業(yè)自覺，待國家下一輪審計已時過多年，審計成果鞏固和轉(zhuǎn)化仿若一張空頭支票。《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》（第11號令）提出，審計機關(guān)在審計中，應當有效利用內(nèi)部審計力量，強調(diào)國家審計和內(nèi)部審計應該建立互相融合聯(lián)動機制，審計整改協(xié)同作為大審計體系的重要一環(huán)，是鞏固審計成果、發(fā)揮審計監(jiān)督作用、實現(xiàn)國家良治的必然要求。

（二）有利于實現(xiàn)審計資源整合

審計監(jiān)督全覆蓋的新形勢和新任務，對國家審計整合利用內(nèi)部審計資源提出了迫切而又現(xiàn)實的要求。當前，國家審計面臨著監(jiān)督范圍拓寬，對象復雜多樣，項目數(shù)量劇增，審計責任和審計風險加大，審計質(zhì)量和審計效率要求提高的新特點，而國家審計機關(guān)的人員數(shù)量、專業(yè)技術(shù)水平、審計時間和經(jīng)費以及信息保障都不可能有太大增加，審計任務重與審計力量不足的矛盾十分突出，而內(nèi)部審計的內(nèi)容、方法，審計程序、審計報告撰寫方式很大程度上也與國家審計相近，可為國家審計提供內(nèi)部控制、風險評價方面的支持。為了實現(xiàn)有質(zhì)量保證的審計全覆蓋，利用內(nèi)部審計資源成為國家審計可持續(xù)發(fā)展的重要出路。

（三）有利于實現(xiàn)審計功能互補

國家審計主要職能是對黨中央重大政策措施貫徹落實情況的跟蹤審計、對經(jīng)濟社會運行中各類風險隱患的揭示、對重點民生資金和項目的審計，從而促進全面深化改革、促進權(quán)力規(guī)范運行、促進反腐倡廉。內(nèi)部審計則是監(jiān)督、評價與建議三項職能并重，重視企業(yè)內(nèi)部控制和風險識別防控，完善企業(yè)治理體系，增加企業(yè)價值。在國有企業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域，國家審計屬于外部審計，對其監(jiān)督缺乏及時性和針對性，預防性功能無法發(fā)揮。而內(nèi)部審計根植企業(yè)內(nèi)部，具備熟悉企業(yè)經(jīng)營管理和內(nèi)部控制的特點，對可能存在的審計風險提出符合企業(yè)實際的整改建議、落實整改能夠靶向發(fā)力，剛好彌補了國家審計的劣勢；而內(nèi)部審計作為企業(yè)的內(nèi)部組織，通過國家審計參與，可以從一定程度上彌補獨立性的缺失。因此內(nèi)部審計與國家審計的結(jié)合能提高審計問題整改的質(zhì)量，真正實現(xiàn)優(yōu)勢互補。

二、審計整改協(xié)同面臨的問題

（一）國家審計對審計整改監(jiān)督指導欠缺

目前，國家審計指導監(jiān)督企業(yè)內(nèi)審的做法主要有兩種：一是要求企業(yè)內(nèi)部審計提供內(nèi)部審計報告、內(nèi)部審計情況報表等審計資料。二是要求企業(yè)內(nèi)審督促整改國家審計發(fā)現(xiàn)的問題，報送整改情況。在審計整改實踐中，國家審計在出具審計結(jié)論性文書，提出審計建議后交由企業(yè)自行落實整改，內(nèi)部審計在很大程度上成為審計整改負責部門。因基層內(nèi)部審計普遍對國家決策部署、法規(guī)制度不熟悉、不了解，加上國家審計對企業(yè)實際情況了解不夠深入，落實整改都是“摸著石頭過河”，導致審計建議落實難度大。在欠缺上級部門有效的指導和幫助下，企業(yè)對于如何進行審計整改、審計整改到什么程度很難把握，加上需要其他職能部門配合完成整改，受內(nèi)審部門在單位地位和條件的限制，整改工作有一定難度，往往會出現(xiàn)整改偏離或整改不到位，在一定程度上導致整而不改，改后復發(fā)。

（二）內(nèi)部審計整改工作機制不夠完備

國家審計機關(guān)整改工作機制的建立和實施已經(jīng)走在三大審計主體的前列，但企業(yè)內(nèi)部審計普遍未建立或未完全建立審計整改工作機制和相關(guān)內(nèi)部制度。前文提到，因為國家審計發(fā)現(xiàn)問題的整改目前仍較多依賴于企業(yè)內(nèi)部，整改工作機制建設(shè)的不對稱性直接影響審計整改落實。在企業(yè)實踐過程中，一方面是企業(yè)未設(shè)置相關(guān)的組織架構(gòu)，未形成完備的整改工作機制，包括領(lǐng)導機制、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整改標準、督促檢查、整改銷號、追責問題等；另一方面是整改流程不完備，在面臨整改任務時，一般都是臨時搭建審計整改領(lǐng)導班子，內(nèi)審部門牽頭落實。內(nèi)審部門根據(jù)各部門職責分配審計整改任務，審計整改方案制定、措施落實由各部門、各單位具體實施，內(nèi)審部門最終收集歸總整改成果，形成整改報告。但在這一整改過程中，會出現(xiàn)“腳踩西瓜皮，滑到哪里是哪里”“你改你的，我改我的”等情況，比如針對國家審計發(fā)現(xiàn)的項目招投標不規(guī)范問題，多家子公司均存在類似問題，但整改實務中，各單位制定的整改措施標準不一、側(cè)重點不同、問責程度不同，對同一問題整改未建立統(tǒng)一的標準，導致整改效果大打折扣。

（三）審計整改溝通機制欠缺

審計整改協(xié)同未建立便捷的長效溝通機制。目前，在國家審計離場后，與被審計單位的溝通交流將大打折扣，僅僅依賴于不定期的臨時交流，比如電話，溝通交流的不順暢使雙方對于整改目標、整改范圍、整改的結(jié)果等信息出現(xiàn)偏差，容易導致整改偏離。未建立順暢的交流通道，一方面是因為在人們的認知中，國家審計和內(nèi)部審計天然存在地位上的差異，無形中阻礙雙方建立親密、頻繁的溝通模式；另一方面是因為國家審計和內(nèi)部審計信息化建設(shè)不平衡，內(nèi)部審計信息化起步晚，審計信息化平臺未建立，導致國家審計的結(jié)論和建議、內(nèi)部審計整改結(jié)果及整改資料未能及時傳遞，國家審計機關(guān)無法隨時對內(nèi)審整改結(jié)果進行監(jiān)督評價，也無法對內(nèi)部審計進行及時指導幫助。

三、審計整改協(xié)同的實現(xiàn)路徑探索

（一）國家審計加強監(jiān)督指導，規(guī)范認定標準

（1）指導企業(yè)完善整改工作機制。從國家審計整改機制出發(fā)，綜合考慮國家審計對企業(yè)內(nèi)部審計整改成果的利用和風險控制，加強對內(nèi)部審計整改的監(jiān)督指導，督促企業(yè)完善組織架構(gòu)，建章立制，規(guī)范審計發(fā)現(xiàn)問題整改到位和責任追究的認定標準，運用各種審計整改手段落實審計整改。

（2）抓住審計過程的整改時機。加強審計整改現(xiàn)場溝通，充分利用現(xiàn)場強溝通的契機，在審計過程中對國家審計發(fā)現(xiàn)的問題進行整改。通過現(xiàn)場溝通交流、咨詢指導，明確審計整改措施，整改標準，提交整改結(jié)果。一方面有利于加強國家審計對內(nèi)部審計的監(jiān)督，深入了解企業(yè)經(jīng)營實際和整改落實情況，對于審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題，已經(jīng)整改完成的，原則上可以不再審計報告中反映，有利于減小審計報告篇幅，提高審計報告的針對性。另一方面，企業(yè)內(nèi)部審計能夠充分利用國家審計權(quán)威性落實審計整改，提高內(nèi)部審計地位，加強審計整改的效率和效果。

（二）內(nèi)部審計對標國家審計，完善整改機制

（1）建立企業(yè)整改工作機制。企業(yè)黨委、董事會需高度重視審計整改，成立專門的審計整改工作領(lǐng)導小組和辦公室，單位負責人作為整改第一責任人，明確整改牽頭部門。細化審計整改各部門職能和權(quán)利，結(jié)合國家法律法規(guī)、企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范的基礎(chǔ)上，制定切實有效的整改措施、明確整改責任人、確定整改時間節(jié)點，把整改工作落實到位，推動國家審計和內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)問題在企業(yè)內(nèi)部整改到位。

（2）建立審計整改督查、聯(lián)動機制。建立企業(yè)審計整改問責機制，督促有關(guān)部門認真落實整改，審計整改成果與被審計單位考核、任免、獎懲相掛鉤。同時，企業(yè)內(nèi)審部門加強后續(xù)審計力度，對于整改不力、履審屢犯的，嚴肅進行責任追究，確保內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)的問題整改到位。

（三）推動審計信息化建設(shè)，實行在線閉環(huán)

（1）通過信息化手段推動落實審計整改閉環(huán)在線管理。對企業(yè)審計報告和國家審計報告實行信息化管理，對審計中發(fā)現(xiàn)的重大問題和整改情況，按規(guī)定時限內(nèi)進行整改并上傳證明材料，實行在線審核閉環(huán)。對于重大違紀違法問題線索已移交紀檢部門或司法機關(guān)的，若案件正在審理過程中不宜公開等特殊情況，可不作硬性備案要求，審計可以在審計現(xiàn)場時根據(jù)工作需要了解有關(guān)情況。通過信息化管理，實現(xiàn)國家審計實時監(jiān)督和指導，內(nèi)部審計及時了解國家審計對內(nèi)部審計整改情況的審核和反饋情況，及時進行糾正和完善。

（2）通過審計信息化建設(shè)，設(shè)置統(tǒng)一規(guī)范的審計整改工作流程，使制度表單化，表單流程化，有利于建立審計整改大數(shù)據(jù)，國家審計和內(nèi)部審計通過對大數(shù)據(jù)的分析利用、建立風險清單督導機制等手段，進一步提高風險防范能力，識別重大風險點，優(yōu)化審計資源配置，降低審計風險，提高審計監(jiān)督能力。

結(jié)語

國家審計與內(nèi)部審計整改協(xié)同，由于雙方所處的經(jīng)濟環(huán)境、適用的法規(guī)制度、履行的職責功能、審計人員素質(zhì)等存在不同，使得協(xié)同效應發(fā)揮受到限制，建議完善的整改協(xié)同機制，規(guī)范整改標準、完善整改機制、利用信息化整改閉環(huán)等手段，從而提高審計整改協(xié)同效果，進一步發(fā)揮審計監(jiān)督作用。