跨區(qū)域大氣污染的財稅治理

摘要：根據(jù)我國的大氣污染呈現(xiàn)出多種污染物混合交叉污染，空氣流動進(jìn)一步擴(kuò)大污染范圍的狀況，惡劣的大氣環(huán)境已經(jīng)威脅到人的身體健康，治理刻不容緩，但原有的以政為界，各轄區(qū)獨(dú)立治理的模式已經(jīng)達(dá)不到高效治理的水準(zhǔn)。因此，跨區(qū)域大氣治理機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生，本文在分析大氣區(qū)域協(xié)同治理作用的基礎(chǔ)上，結(jié)合京津冀地區(qū)的大氣污染治理狀況案例和對目前已經(jīng)實施的某些財稅措施進(jìn)行總結(jié)，針對現(xiàn)行治理中出現(xiàn)的問題，提出優(yōu)化從財稅改革治理大氣污染的建議。

關(guān)鍵詞：大氣治理 跨區(qū)域? 協(xié)同? 財稅政策

1引言

黨的十九大報告指出，要著重加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，提出防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧和污染防治三大攻堅戰(zhàn)，作為大三攻堅戰(zhàn)之一的污染防治，中央經(jīng)濟(jì)工作會議上明確表示：“打好污染防治攻堅戰(zhàn)，要使主要污染物排放總量大幅減少，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善，重點(diǎn)是打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，淘汰落后產(chǎn)能調(diào)整，能源結(jié)構(gòu)加大，節(jié)能力度和考核調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)”，藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)就是要重點(diǎn)解決大氣污染的防治問題，財稅政策作為政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的主要工具之一，其在大氣污染防治中是必不可少的。因此，合理的財政政策和稅收政策是政府開展大氣污染治理行動的立足點(diǎn)，這就奠定了財稅政策在促進(jìn)大氣污染防治的必要性，同時，大氣的治理不能僅僅依靠單獨(dú)的轄區(qū)，要打破原有的行政界限，建立起跨區(qū)域的聯(lián)合治理，下文將區(qū)域協(xié)同治理和財稅政策相結(jié)合，提出對大氣治理的看法和建議。

2跨區(qū)域大氣污染治理的財稅作用

根據(jù)我國的現(xiàn)狀，對大氣污染聯(lián)合防治的財稅政策方面包括政府投資治理，轉(zhuǎn)移支付，稅收優(yōu)惠等措施。投資治理方面，政府間的合作對于緩解各地區(qū)大氣污染狀況各異而產(chǎn)生的負(fù)外部性問題具有導(dǎo)向性功能，且投資這種實質(zhì)性的撥款方式，能在改善大氣質(zhì)量方面發(fā)揮更為直接的作用。轉(zhuǎn)移支付方面又分為縱向轉(zhuǎn)移和橫向轉(zhuǎn)移，作為一種協(xié)調(diào)政府間權(quán)責(zé)關(guān)系的機(jī)制，實施財政補(bǔ)貼，能夠優(yōu)化公共資源的配置，在大氣污染的聯(lián)合防治時，適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移支付能夠緩解地方政府資金不足的情況，同時也能抑制高能耗、高污企業(yè)的過量排放和加快企業(yè)技術(shù)開發(fā)，引導(dǎo)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。稅收優(yōu)惠政策也算是一種財政支出，通過稅收抵免、優(yōu)惠退稅、減免稅，延期納稅等方式作用于節(jié)能排放、綠色生產(chǎn)的行業(yè)技術(shù)領(lǐng)域、以此達(dá)到企業(yè)改進(jìn)技術(shù)，實施低污染甚至零污染，不僅能實現(xiàn)大氣污染的防治，而且也有利于企業(yè)長期發(fā)展。

3我國大氣污染協(xié)同財稅治理區(qū)域現(xiàn)狀及問題-以京津冀為例

3.1大氣污染協(xié)同治理的財稅現(xiàn)狀

（1）專項投資治理資金

2013年國家財政部表示將50億資金全部用于京津冀及周邊地區(qū)大氣污染治理工作，具體包括京、津、冀、晉、魯和內(nèi)蒙古六個省份，并重點(diǎn)向治理任務(wù)重的河北省傾斜，該資金將以“以獎代補(bǔ)”的方式按上述地區(qū)預(yù)期污染物減排量，污染治理投資，PM2.5濃度下降比例三項因素分配，并于年度結(jié)束后，對上述地區(qū)的工作績效進(jìn)行考核，突出績效導(dǎo)向作用。2014年和2015年又將此項資金分別加大到98億元和106億元，隨后2016年又下達(dá)專項資金112億元，支持京津冀，長三角，珠三角等重點(diǎn)區(qū)域落實大氣十條。為了規(guī)范大氣污染專項資金的使用程序和提高該項資金的使用效率，發(fā)布了《大氣污染防治專項資金管理辦法》實施細(xì)則，規(guī)定專項資金的支持項目應(yīng)當(dāng)信息公開，公布資金安排和使用詳細(xì)情況，要求財政部、環(huán)保部門建立健全調(diào)度監(jiān)督及檔案管理制度，并且規(guī)定了一系列的懲罰制度。

（2）轉(zhuǎn)移支付

中央對地方的大氣污染專項資金的轉(zhuǎn)移支付起始于2017年，相對來說起步較晚，但在此之前，為應(yīng)對大氣污染的聯(lián)合防治，京津冀地區(qū)的地方政府之間出現(xiàn)過同級橫向轉(zhuǎn)移支付，由于北京和天津的發(fā)展程度高于河北地區(qū)，河北省自身發(fā)展能力不足于協(xié)調(diào)與京津同步治理，所以形成了北京和天津?qū)颖钡霓D(zhuǎn)移支付，2015年協(xié)作小組發(fā)布了《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控重點(diǎn)工作》，擬建了核心區(qū)2+4幫扶機(jī)制，成立北京，天津以及河北省唐山，廊坊，保定，滄州污染防治核心區(qū)，給予河北地區(qū)以資金和技術(shù)的支持。北京主要幫扶廊坊，保定，對兩市轉(zhuǎn)移了2.3億大氣污染治理資金，天津市幫扶滄州，唐山，2015年一共轉(zhuǎn)移四億，對滄州燃煤鍋爐治理和散煤潔凈化治理投入兩億，對唐山燃煤鍋爐淘汰及清潔能源代替民用燃煤，潔凈煤代替投入兩億。京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)合防治地方橫向財政轉(zhuǎn)移支付是打開地方政府資金合作幫扶的良好開端，加快了區(qū)大氣污染治理的步伐，為以后大氣聯(lián)合治理提供了借鑒經(jīng)驗。

（3）稅收相關(guān)政策

我國目前設(shè)立的環(huán)境保護(hù)稅，消費(fèi)稅，資源稅，車船稅等都與大氣污染治理相關(guān)。2018年1月1日實施環(huán)境保護(hù)稅法改變以往征收排污費(fèi)的形式，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)稅法》中對大氣污染征稅的規(guī)定，應(yīng)稅大氣污染物按照污染排放量折合的污染當(dāng)量數(shù)確定，對大氣污染進(jìn)行幅度定額稅率征稅，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從1.2元至12元，具體稅額的確定和調(diào)整，由省，自治區(qū)，直轄市人民政府自行加以規(guī)定，此項規(guī)定有利于統(tǒng)籌考慮本地區(qū)環(huán)境的承載能力，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會狀況防治大氣污染。目前納入征收范圍的大氣污染物占據(jù)44種，其中包括二氧化硫，氮氧化物，一氧化碳一般性粉塵，煙塵等主要大氣污染物，但對環(huán)境影響最大的溫室氣體致使全球變暖的主要因素二氧化碳，沒有納入到征稅范圍之內(nèi)。在消費(fèi)稅法中規(guī)定的對大氣污染相關(guān)的稅目包括焰火，鞭炮，成品油，摩托車，小汽車，游艇，涂料，一次性筷子，實木地板，在消費(fèi)稅所有稅目中占比較大，對大氣污染治理有一定抑制作用。自2016年7月1日改革以后，資源稅主要采用比率從價計征，實施級差調(diào)節(jié)原則，通過差別稅率或差別稅額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)節(jié)，主要稅目包括原油，天然氣，煤炭，金屬礦和其他非金屬礦物5大類，對這五類資源的開采冶煉會形成二氧化硫，一氧化碳，粉塵等多種危害大氣質(zhì)量的污染物，資源稅的開征有利于提高資源利用效率，改善大氣狀況。車船稅對大氣污染的防治主要是通過其是不是優(yōu)惠政策和排放量征收在消費(fèi)理念上促使消費(fèi)者轉(zhuǎn)變對高能耗機(jī)動車的消費(fèi)欲望。E9B8F959-D547-4B76-B934-6CF830CAA07E

3.2大氣污染協(xié)同治理的財稅問題

根據(jù)前文了解到國家設(shè)立了大氣污染防治的專項資金，對京津冀，長三角，珠三角等重點(diǎn)污染地區(qū)實施治理，而大氣污染防治的資金來源不光是中央政府的投資治理和轉(zhuǎn)移支付，更大部分還是來自于地方政府的財政收入，就實際情況來看，河北省的財政能力相對較弱，相應(yīng)的治理大氣污染的資金也會出現(xiàn)不足的情況。治理大氣不僅要看投入資金量的大小而且也取決于資金使用的效率問題，雖然相關(guān)政府規(guī)定了專項資金的管理辦法，但是仍然出現(xiàn)了挪用，騙取資金，違反擴(kuò)大開支范圍和專項資金制度管理不嚴(yán)的現(xiàn)象，就比如2015年，天津市環(huán)保局?jǐn)U大開支范圍，對中央發(fā)布的專項資金425萬元用于黃標(biāo)車淘汰工作中產(chǎn)生的交通、郵電辦、公費(fèi)用。

現(xiàn)行有關(guān)大氣污染的稅收政策也有不合理的現(xiàn)象，就比如環(huán)境保護(hù)稅的征稅主體地位不夠明確，應(yīng)稅大氣污染監(jiān)測設(shè)備不齊全，涉稅信息平臺不夠完善，資源稅從量計征容易導(dǎo)致偏離資源價格聯(lián)動機(jī)制，稅率過低，車船稅征稅的區(qū)分度不高等。在京津冀的大氣污染協(xié)同治理稅收分享方面，表現(xiàn)在總部經(jīng)濟(jì)稅收政策導(dǎo)致稅收和稅源相背離，而且目前總分機(jī)構(gòu)稅收分配的制度框架下，北京向天津和河北地區(qū)轉(zhuǎn)移了重型工業(yè)企業(yè)，津冀地區(qū)難以完全享受，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的稅收收入增加而且還要承擔(dān)可能帶來的大氣治理等環(huán)境污染代價。

4大氣污染協(xié)同治理的相關(guān)建議

4.1構(gòu)建區(qū)域內(nèi)補(bǔ)償機(jī)制

區(qū)域間的補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建為各地政府部門展開高效合作奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，避免了合作過程中因利益損失產(chǎn)生的沖突。就應(yīng)該本著誰污染，誰治理，誰受益，誰付費(fèi)的原則，可以加大政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付，碳排放權(quán)交易，排污權(quán)交易等補(bǔ)償措施將補(bǔ)償機(jī)制逐漸建立起來，形成區(qū)域間共同治理，共同付費(fèi)，共同享受，保障補(bǔ)償機(jī)制合理合法，既不損害某一方的利益又體現(xiàn)照顧原則。要以誰主要獲益為中心，要求承擔(dān)應(yīng)付主要責(zé)任，其次是有污染就治理，做到有責(zé)任不推諉，最后就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，可以適當(dāng)照顧其他地區(qū)，推動治理主體間的利益共享，責(zé)任共擔(dān)，除了從政府層面建立的補(bǔ)償機(jī)制以外還要擴(kuò)大到市場，作為能夠彌補(bǔ)政府失靈的工具，市場對大氣污染的防治也起到非常重要的作用，社會企業(yè)，公益性組織無一不從清潔空氣中受益，但他們同時也是污染的制造者，有義務(wù)擔(dān)起治理責(zé)任，多方籌集大氣污染治理資金，吸納區(qū)域內(nèi)可利用的社會資源，建立過度污染排放懲罰機(jī)制，對造成的過度排放收費(fèi)罰款以彌補(bǔ)政府補(bǔ)貼不足，取之于民，用之于民，將從社會取得的資金做專項管理，用于補(bǔ)償因技術(shù)改造或加大成本投入源頭治理的企業(yè)，賞罰分明。補(bǔ)償機(jī)制的建立，包含政府主體和社會公眾的參與，更彰顯協(xié)同治理的決心。

4.2完善相關(guān)稅收制度

稅收作為國家宏觀調(diào)控的主要手段之一對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，地區(qū)結(jié)構(gòu)，資本市場結(jié)構(gòu)有重要的影響，且稅收是國家籌集資金的主要手段，在大氣污染的聯(lián)合防治中不僅能夠集資，而且還能發(fā)揮導(dǎo)向作用，增強(qiáng)一些高污染，高能耗企業(yè)的防控意識?？茖W(xué)的稅制體系和政策能夠為大氣污染提供制度性保障，現(xiàn)行稅收體制中不合理的規(guī)定應(yīng)當(dāng)逐步完善，就比如對于環(huán)境保護(hù)稅，要完善涉稅信息共享，資源稅要細(xì)化從價計征，適當(dāng)提高稅率，擴(kuò)大對資源征稅范圍等。對于工業(yè)企業(yè)遷出遷入問題，就應(yīng)當(dāng)完善好稅收分享政策，遷出地要繼續(xù)保持說收費(fèi)政策，保證遷出后，土地供給，利益分配和政策落實等問題，對遷入地實施稅收分享分成，保證遷入地污染情況能夠有所補(bǔ)償。在完善總體稅收政策的基礎(chǔ)上，也要擴(kuò)大財政力度投入，保證專項治理資金的高效使用。作為大氣污染治理的重要工具，資金短缺必然會造成各項工作滯后，基于此，可適當(dāng)擴(kuò)大投資治理規(guī)模，并由中央政府明確使用權(quán)限，防止資金挪用，做好監(jiān)管工作，使專項發(fā)揮專項作用，地方政府也可適當(dāng)增加地方稅收額度，擴(kuò)大財政收入。

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作者簡介：王維潼，（1999.06-），男，職稱：在讀碩士，籍貫：重慶市南岸區(qū)，民族：漢，學(xué)歷、學(xué)位： 本科、學(xué)士，研究方向：稅收理論與實務(wù)。E9B8F959-D547-4B76-B934-6CF830CAA07E