汪丞

對(duì)于我國而言，教師輪崗交流制度是一個(gè)舶來品。日本基礎(chǔ)教育發(fā)達(dá)且均衡化程度高，很大原因在于日本將促進(jìn)教師定期流動(dòng)作為實(shí)現(xiàn)師資均衡配置和提供均質(zhì)教育的重要機(jī)制。當(dāng)推動(dòng)教育均衡發(fā)展上升為我國國家教育發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，日本教師定期流動(dòng)制自然就引發(fā)了我國學(xué)術(shù)界的關(guān)注，并為我國教師輪崗交流政策實(shí)踐提供了諸多借鑒。今天，重新審視日本教師定期流動(dòng)制，對(duì)深入推進(jìn)教師輪崗交流，必然會(huì)有一些啟示和借鑒意義。

日本教師流動(dòng)制的實(shí)施程序

日本教師定期流動(dòng)制始創(chuàng)于“二戰(zhàn)”后初期，但直到20世紀(jì)50年代中期，一系列相關(guān)法規(guī)頒行后，教師定期流動(dòng)制度才得以在日本逐步推行。

1956年，日本的《地方教育行政組織及運(yùn)營法》將教師調(diào)動(dòng)權(quán)上移至縣級(jí)（相當(dāng)于我國的省）政府負(fù)責(zé)。這一方面改變了過去教師人事權(quán)由市町村掌控導(dǎo)致規(guī)模性流動(dòng)難以開展的窘境，為教師在縣域內(nèi)流動(dòng)掃清了制度障礙。另一方面確保了教師流動(dòng)人事管理上的教師流動(dòng)申報(bào)權(quán)、監(jiān)督權(quán)和任命權(quán)“三權(quán)分立”，即學(xué)校校長掌握教師流動(dòng)意見的申報(bào)權(quán)，學(xué)校上一級(jí)管理機(jī)構(gòu)——市町村教育行政部門負(fù)責(zé)學(xué)校建設(shè)并履行監(jiān)督權(quán)，縣級(jí)（都、道、府）教育委員會(huì)負(fù)擔(dān)教師工資并掌握任命權(quán)，確保了流動(dòng)體系的規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)。

為了規(guī)范教師流動(dòng)，日本設(shè)定了一套嚴(yán)密的、操作性強(qiáng)的實(shí)施程序。

教師流動(dòng)基本流程：首先，每年11月之前，各縣級(jí)政府教育委員會(huì)都會(huì)統(tǒng)計(jì)縣內(nèi)各學(xué)校校長、教職員崗位需求及配備信息和各學(xué)科師資需求信息，同時(shí)，對(duì)各校師資結(jié)構(gòu)（年齡、性別等）及師資水平進(jìn)行摸底，再結(jié)合上一年的教師流動(dòng)情況，制訂本年度全縣（都、道、府）教師流動(dòng)計(jì)劃。11月上旬，發(fā)布全縣（都、道、府）教師流動(dòng)實(shí)施要旨，內(nèi)容包括教師流動(dòng)地區(qū)指定、流動(dòng)原則及要求等。其次，教師填寫流動(dòng)申請(qǐng)調(diào)查表，申明流動(dòng)意向，向?qū)W校提交流動(dòng)申請(qǐng)。再次，由校長與教師協(xié)商，在尊重教師意愿的基礎(chǔ)上，決定流動(dòng)人選，上報(bào)至市町村級(jí)主管部門審核。最后，市町村級(jí)主管部門審核后上報(bào)至縣級(jí)政府教育委員會(huì)，由其決定人員去留。到來年4月新學(xué)期前，流動(dòng)教師全部到崗。參與流動(dòng)的既有學(xué)校行政人員，包括校長和教導(dǎo)主任，也有普通教師和職員。其中，校長、教導(dǎo)主任由縣教委直接委派和調(diào)動(dòng)。

日本教師定期流動(dòng)制的特色

政策宗旨兼顧各政策主體的利益訴求，激發(fā)各方參與流動(dòng)的積極性。日本法律規(guī)定，教師定期流動(dòng)的政策宗旨有三：一是通過跨校流動(dòng)，讓教師定期適應(yīng)新的學(xué)校環(huán)境，不斷提高其工作熱情、創(chuàng)新能力以及豐富教學(xué)經(jīng)驗(yàn);二是通過教師定期流動(dòng)，均衡配置師資資源，保持各學(xué)校間教育均衡發(fā)展;三是通過教師定期流動(dòng)，打破各學(xué)校的封閉狀態(tài)，始終保持學(xué)校辦學(xué)的活力?？梢姡湔咦谥技润w現(xiàn)了促進(jìn)教育均衡發(fā)展的國家戰(zhàn)略，又能關(guān)照教師的專業(yè)成長，還能增強(qiáng)學(xué)校辦學(xué)活力、提升教育質(zhì)量，從而激發(fā)各方參與流動(dòng)的積極性。對(duì)教師個(gè)體而言，定期跨校任教有利于積累教學(xué)經(jīng)驗(yàn)、增強(qiáng)專業(yè)能力。流動(dòng)是一種進(jìn)修，已日漸成為日本教育界的共識(shí)。對(duì)教師隊(duì)伍而言，通過教師定期流動(dòng)，能促進(jìn)師資隊(duì)伍整體素質(zhì)的提升。

明確教師公務(wù)員身份，將定期流動(dòng)作為教師的法定義務(wù)。1949年，日本《教育公務(wù)員特例法》確定了“公立中小學(xué)教師的地方公務(wù)員身份”。因此，教師就必須像其他公務(wù)員一樣，履行因工作需要而定期參加“轉(zhuǎn)任”“遷調(diào)”的義務(wù)。公立學(xué)校教師定期流動(dòng)“轉(zhuǎn)任”屬公務(wù)員“人事流動(dòng)”范疇，主要在公立基礎(chǔ)學(xué)校范圍內(nèi)進(jìn)行。如《日本國東京都中小學(xué)教師定期流動(dòng)實(shí)施綱要》規(guī)定，凡在一校連續(xù)任教10年以上，新任教師連續(xù)6年以上的教師必須參與流動(dòng);為解決定員超編和校際師資結(jié)構(gòu)不合理而有必要調(diào)整者必須流動(dòng)。島根縣規(guī)定，教職員在同一學(xué)校連續(xù)工作7年以上，或在同一學(xué)區(qū)連續(xù)工作15年以上者，必須流動(dòng)。教師升遷行政崗（教導(dǎo)主任或校長）原則上須異校赴任，并優(yōu)先委派至偏僻地學(xué)校。這為教師定期參加流動(dòng)提供了法理依據(jù)。

流動(dòng)類型多樣，確保師資均衡配置。為了確保不同學(xué)校之間、城鄉(xiāng)之間以及不同地區(qū)之間師資均衡配置，日本設(shè)有多種教師流動(dòng)類型。從地域來看，教師既可以在縣域內(nèi)或?qū)⒖h域劃分為若干行政轄區(qū)的范圍內(nèi)流動(dòng)，也可以跨區(qū)域（縣一級(jí)行政區(qū)）流動(dòng)。從歷年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，教師流動(dòng)地域以就近為主，主要在區(qū)域內(nèi)流動(dòng);跨縣一級(jí)行政區(qū)域間流動(dòng)占比最小，且主要集中在較大城市之間。不同地區(qū)學(xué)校之間以及不同類型學(xué)校之間教師交流比例大體相當(dāng)。在學(xué)校類型上，教師既可在同級(jí)同類學(xué)校之間流動(dòng)，也可在不同類學(xué)校間流動(dòng)，如從小學(xué)流向高中，從普通學(xué)校流向特殊學(xué)校等，以及反向流動(dòng)。其中，小學(xué)、初中教師流動(dòng)占比最大。從流動(dòng)比例來看，每年教師流動(dòng)人數(shù)占教師總數(shù)一到兩成。

注重政策激勵(lì)，吸引教師向偏僻地區(qū)流動(dòng)。為了激勵(lì)教師向偏僻地流動(dòng)，日本陸續(xù)修訂、頒行了一系列法規(guī)，將相關(guān)津貼法制化，對(duì)教師激勵(lì)力度逐漸加大。其中，1954年頒行的《偏僻地教育振興法》及1959年頒行的施行規(guī)則規(guī)定，縣級(jí)政府對(duì)在指定偏僻地區(qū)學(xué)校的教職員，發(fā)放偏僻地區(qū)津貼及遷居津貼?！秶夜珓?wù)員寒冷地津貼法》《學(xué)校教職員地域津貼規(guī)則》規(guī)定有寒冷地區(qū)津貼、住房津貼、單身赴任津貼及其他津貼。每一津貼額基于地區(qū)、學(xué)校及教師任教年限等實(shí)行彈性算法，不同處境地區(qū)和教師個(gè)人津貼不一。此外，政府不僅提供針對(duì)偏僻地教育的特殊研修，還為之提供參與一般研修時(shí)的優(yōu)選權(quán)與更多的機(jī)會(huì)，并為教師及其配偶提供文體活動(dòng)等健康服務(wù)。此后，日本中央與地方政府在完善學(xué)校設(shè)施、提高教師福利待遇等方面持續(xù)努力，堅(jiān)持待遇提升與專業(yè)成長并舉，基本疏解了教師對(duì)流動(dòng)到偏僻地任教的抵觸情緒?！爸辽偃テУ厝谓桃淮巍钡挠^念逐漸成為共識(shí)。

注重對(duì)學(xué)校量化分級(jí)，保持流動(dòng)過程的公平性。為了保障流動(dòng)過程公平，日本政府按學(xué)校地理位置的偏遠(yuǎn)、艱苦程度對(duì)學(xué)校進(jìn)行分級(jí)評(píng)估。1959年頒布的《偏僻地教育振興法施行規(guī)則》采用等級(jí)賦分法對(duì)學(xué)校的偏僻程度做出區(qū)分：（1）基準(zhǔn)分（依地理位置、與醫(yī)院距離、交通便利度等類目，對(duì)學(xué)校分等級(jí)賦分）;（2）附加分（對(duì)前述條目難以量化的復(fù)雜因素分等級(jí)賦分，包括是否居于有害氣體地區(qū)或病區(qū)、學(xué)校到圖書館距離以及學(xué)生家校距離等）;（3）按“基準(zhǔn)分+附加分”匯總得分將學(xué)校劃分等級(jí)，每一級(jí)確定具體經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和年度工作積分?jǐn)?shù)。如島根縣將縣內(nèi)學(xué)校劃分為“國家級(jí)偏遠(yuǎn)學(xué)?！薄翱h級(jí)偏遠(yuǎn)學(xué)校”。其中，國家指定的偏遠(yuǎn)地學(xué)校分為特別學(xué)區(qū)學(xué)校、標(biāo)準(zhǔn)偏遠(yuǎn)地學(xué)校以及1—4級(jí)偏遠(yuǎn)地學(xué)校;縣級(jí)指定的偏遠(yuǎn)學(xué)校分為半偏僻學(xué)校、人事流動(dòng)性質(zhì)偏遠(yuǎn)學(xué)校。流動(dòng)期間，教師在不同等級(jí)的學(xué)校每服務(wù)1年分別賦予1.5分、2分、3分不等的流動(dòng)積分，每一輪流動(dòng)教師至少工作4年并累積12個(gè)積分。越是條件艱苦的學(xué)校，賦分越高，相同的流動(dòng)期限內(nèi)更容易獲得更多積分，流動(dòng)工作年限相應(yīng)縮短。該等級(jí)賦分法，按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)為去往不同等級(jí)偏僻地學(xué)校的教師提供津補(bǔ)貼，改變了過去津貼支付混亂的局面，讓教師能夠按照各時(shí)期個(gè)人的優(yōu)勢(shì)需求，靈活組合流動(dòng)學(xué)校及工作年限，給教師自主選擇空間，保障了流動(dòng)過程公平。日本教師流動(dòng)制度不僅在學(xué)校選擇上體現(xiàn)了對(duì)教師意愿的尊重，也規(guī)定了不應(yīng)流動(dòng)的情形：任教不滿3年、57—60歲、妊娠或休產(chǎn)假期間、長期缺勤等，充分體現(xiàn)了流動(dòng)過程中對(duì)教師的人性化關(guān)懷，以此激發(fā)教師合理流動(dòng)的正效應(yīng)。

總之，日本立法規(guī)定教師地方公務(wù)員身份，將流動(dòng)作為教師法定義務(wù);對(duì)學(xué)校等級(jí)賦分，確保流動(dòng)過程公平;注重對(duì)偏僻地教師激勵(lì)，免除教師后顧之憂，激發(fā)了廣大教師參與流動(dòng)的積極性與工作高效性，實(shí)現(xiàn)了全域基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展。但也應(yīng)看到，進(jìn)入21世紀(jì)之后，日本教師流動(dòng)制也面臨著程序煩瑣、濫用職權(quán)以及教師人事權(quán)歸屬的激烈爭論等挑戰(zhàn)。

【本文系國家社科基金教育學(xué)2020年一般項(xiàng)目“縣管校聘”師資統(tǒng)籌配置機(jī)制研究（BFA200064）階段性成果】

（作者系中南民族大學(xué)教育學(xué)院教授）

責(zé)任編輯：周麗