領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急處突能力的提升路徑

文_唐 鈞

（作者系中國人民大學(xué)危機(jī)管理研究中心主任、公共管理學(xué)院教授）

（責(zé)任編輯 呂紅娟）

領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急處突能力的優(yōu)劣，直觀地體現(xiàn)在經(jīng)他們處理的突發(fā)公共事件造成的人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、惡劣影響等諸多方面。因此，應(yīng)急處突能力是領(lǐng)導(dǎo)干部必須具備并且應(yīng)該主動提升的基本功。培養(yǎng)應(yīng)急處突能力，首先要全面掌握突發(fā)公共事件的爆發(fā)機(jī)理，阻止危機(jī)發(fā)生，“上醫(yī)治未病”；其次臨危不懼、現(xiàn)場指揮、科學(xué)應(yīng)急；最后恢復(fù)正常后做好善后。由此來看，領(lǐng)導(dǎo)干部提升應(yīng)急處突能力囊括了全流程的任務(wù)，包括事前識別安全風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)防危機(jī)，事中科學(xué)決策和控制損失，事后化解負(fù)面影響和推進(jìn)安全發(fā)展。在本質(zhì)上，提升領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急處突能力，是以全方位提高公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)際效果為內(nèi)核的能力體系建設(shè)，主要包括以下六項(xiàng)能力。

一、風(fēng)險(xiǎn)研判能力：掌握應(yīng)急處突對象的動態(tài)狀況和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)律

應(yīng)急處突的大忌是“情況不清、底數(shù)不明”。在風(fēng)險(xiǎn)社會環(huán)境中，應(yīng)急處突時(shí)“情況清”和“底數(shù)明”的要求包括三個(gè)層面：應(yīng)急處突對象的靜態(tài)情況、動態(tài)趨勢；物理上的周邊連鎖反應(yīng)；邏輯上或強(qiáng)或弱的社會關(guān)聯(lián)因素。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部的風(fēng)險(xiǎn)研判能力，是指敏銳識別安全風(fēng)險(xiǎn)、動態(tài)掌握安全風(fēng)險(xiǎn)整體情況、精準(zhǔn)把控風(fēng)險(xiǎn)規(guī)律的能力。風(fēng)險(xiǎn)研判能力是應(yīng)急處突的基礎(chǔ)能力，提升領(lǐng)導(dǎo)干部風(fēng)險(xiǎn)研判能力，要掌握以下四種技能。

一是危機(jī)識別。從以往已發(fā)生的突發(fā)公共事件中歸納出高危安全風(fēng)險(xiǎn)并結(jié)合普查結(jié)論、統(tǒng)計(jì)形成分類分級的“安全風(fēng)險(xiǎn)清單”，可用于分類管控的方式方法。危機(jī)識別可直接形成應(yīng)急處突的“靶向”。

二是風(fēng)險(xiǎn)感知。從通過多種形式的數(shù)據(jù)挖掘和統(tǒng)計(jì)方法、從相互關(guān)聯(lián)的可能性中預(yù)估高危安全風(fēng)險(xiǎn)，可用于預(yù)警預(yù)防的方式方法。風(fēng)險(xiǎn)感知技能的不到位可能釀成難以應(yīng)急處突的大禍。例如，美國“9·11”恐怖襲擊事件可歸因于疏忽了誤認(rèn)為不可能發(fā)生的小概率問題。

三是全方位風(fēng)險(xiǎn)分析。風(fēng)險(xiǎn)所有權(quán)的責(zé)任分析和安全責(zé)任的細(xì)分與落實(shí)，利益相關(guān)分析和各方實(shí)施安全風(fēng)險(xiǎn)管理的動因預(yù)估。風(fēng)險(xiǎn)分析可全面服務(wù)于評估應(yīng)急處突的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境，有利于在復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)社會中規(guī)避失誤。

四是總結(jié)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)律。技術(shù)人員可識別出海量的數(shù)據(jù)，領(lǐng)導(dǎo)干部則要善于確定便于應(yīng)急處突的“風(fēng)險(xiǎn)地圖”，真正實(shí)現(xiàn)應(yīng)急時(shí)即便遭遇小概率的關(guān)聯(lián)因素也能做好“情況清、底數(shù)明”。

二、危機(jī)預(yù)防能力：做足應(yīng)急準(zhǔn)備來承受更高等級的公共安全風(fēng)險(xiǎn)

從各國的教訓(xùn)來看，應(yīng)急處突屢屢被社會各界詬病的是：面對周期性重復(fù)發(fā)生的災(zāi)害，卻仍然準(zhǔn)備不足、失誤頻出、損失慘重。這在表面上是應(yīng)急準(zhǔn)備不足，深層次則是危機(jī)預(yù)防能力有缺口。

領(lǐng)導(dǎo)干部的危機(jī)預(yù)防能力是針對頻發(fā)危機(jī)或顯性高危風(fēng)險(xiǎn)，提前開展應(yīng)急準(zhǔn)備，提升安全風(fēng)險(xiǎn)承受水平的能力。在實(shí)踐中，危機(jī)預(yù)防要“兩手抓、兩手都要硬”。

一是完善公共安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。傳統(tǒng)上的“物防、技防”注重具體點(diǎn)位的設(shè)施設(shè)備的應(yīng)急準(zhǔn)備；現(xiàn)代城市建設(shè)中的“韌性城市”“地下綜合管廊”等整體建構(gòu)，則強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)降級控級、有利于應(yīng)急處突的基礎(chǔ)設(shè)施的集成和升級。領(lǐng)導(dǎo)干部在平常重視這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的完善，可直接支撐危機(jī)時(shí)應(yīng)急處突的速度和強(qiáng)度。

二是建立健全制度體系。較早提出的“一案三制”，預(yù)案體系已精細(xì)化為“情景建構(gòu)與應(yīng)急預(yù)案管理體系”，包括了分類分級的編制、定期演練更新、跨區(qū)域聯(lián)動和升級管理、虛擬仿真系統(tǒng)的應(yīng)用等，有利于更科學(xué)地做好應(yīng)急準(zhǔn)備；應(yīng)急管理的體制機(jī)制法制，也在全面深化改革創(chuàng)新，安委會“雙主任制”、五種責(zé)任制（黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、屬地監(jiān)管責(zé)任、行業(yè)監(jiān)督責(zé)任、企業(yè)主體責(zé)任、員工崗位責(zé)任）、包保責(zé)任制等，有利于在日常和細(xì)節(jié)上作好應(yīng)急準(zhǔn)備。領(lǐng)導(dǎo)干部注重制度體系的建立健全，可直接決定應(yīng)急處突的態(tài)度和力度。

三、危機(jī)決策能力：制定損失和失誤最小化的處置方案

危機(jī)決策是一種特殊形式的公共決策，時(shí)間緊、信息雜、壓力大、關(guān)聯(lián)多且失誤之責(zé)重若千鈞。錯(cuò)誤的危機(jī)決策不僅會導(dǎo)致應(yīng)急處突的失利、加劇危機(jī)的損失，還容易引發(fā)負(fù)面影響、降低公信力。危機(jī)決策失誤的主要原因在三方面：支撐決策的基礎(chǔ)信息或?qū)崟r(shí)信息失靈，無法開展危機(jī)決策；風(fēng)險(xiǎn)研判失真失準(zhǔn)，無法定性定級和精準(zhǔn)決策；應(yīng)急準(zhǔn)備和危機(jī)預(yù)防缺位嚴(yán)重，難以制定可執(zhí)行的應(yīng)急處突方案。

領(lǐng)導(dǎo)干部的危機(jī)決策能力是指運(yùn)用研判結(jié)論、依據(jù)危機(jī)預(yù)防狀況，實(shí)施動態(tài)風(fēng)險(xiǎn)定級和設(shè)置應(yīng)急處突方案的綜合能力。復(fù)雜環(huán)境中的危機(jī)決策主要包括三個(gè)部分。

一是根據(jù)公共安全的職能設(shè)定，根據(jù)實(shí)時(shí)監(jiān)測的反饋，依據(jù)致災(zāi)因子、應(yīng)災(zāi)主體、承災(zāi)環(huán)境的客觀變動狀況，結(jié)合趨勢預(yù)測，對應(yīng)急處突的對象進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)動態(tài)定級，形成支持科學(xué)危機(jī)決策的“基本面”。

二是依據(jù)危機(jī)預(yù)防狀況、基于場景特征等風(fēng)險(xiǎn)規(guī)律，參考決策支持系統(tǒng)（信息庫、專家?guī)臁⒅菐斓龋?，設(shè)定危機(jī)決策方案，并追蹤效果和積極調(diào)整決策方案。

三是危機(jī)決策過程中尤其要嚴(yán)控重大安全風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)聯(lián)反應(yīng)，因此必須基于整體情況，開展阻止連鎖反應(yīng)的“超前決策”。國際上歷次慘痛的事故教訓(xùn)表明：應(yīng)急處突時(shí)必須阻隔“被連鎖”導(dǎo)致的惡果，下好“災(zāi)難斷鏈”的“先手棋”，才能真正制定好損失和失誤最小化的應(yīng)急處突方案。

四、現(xiàn)場指揮能力：具備全情景、多災(zāi)種的協(xié)作應(yīng)急本領(lǐng)

應(yīng)急處突最直觀地展現(xiàn)在現(xiàn)場指揮方面。相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明現(xiàn)場指揮也是失誤“高發(fā)點(diǎn)”：現(xiàn)場的行政領(lǐng)導(dǎo)不吸納或誤判專業(yè)人員的建議，導(dǎo)致專業(yè)性極強(qiáng)的應(yīng)急處突，演變成“外行指揮內(nèi)行”的失誤；現(xiàn)場指揮的權(quán)限受制，未能協(xié)調(diào)應(yīng)對多災(zāi)種、跨區(qū)域、持續(xù)作戰(zhàn)的突發(fā)公共事件；現(xiàn)場指揮未能因地制宜地執(zhí)行危機(jī)決策和啟動響應(yīng)機(jī)制，在遭遇急難險(xiǎn)重的困境時(shí)不敢擔(dān)當(dāng)、在顯性的連鎖反應(yīng)方面又未能規(guī)避。

領(lǐng)導(dǎo)干部的現(xiàn)場指揮能力是指按照既定方案、根據(jù)現(xiàn)場情況權(quán)變管理，開展“點(diǎn)——線——面”協(xié)作應(yīng)急的能力?，F(xiàn)場指揮能力主要有三項(xiàng)要求。

一是應(yīng)對“常災(zāi)”不出意外的能力。善于組建“現(xiàn)場指揮系統(tǒng)”，按照公共安全職能和相應(yīng)預(yù)案的規(guī)程，協(xié)調(diào)相關(guān)力量和資源協(xié)作應(yīng)急。

二是應(yīng)對“特災(zāi)”有條不紊的能力。針對特殊場景的突發(fā)公共事件，例如：高層災(zāi)害、地下事故、?；急?，能夠以最快速度趕赴現(xiàn)場和啟動響應(yīng)，組織力量和配備資源，上報(bào)災(zāi)情和尋求支援，形成快速有序的協(xié)同應(yīng)急。

三是應(yīng)對“巨災(zāi)”持續(xù)作戰(zhàn)的能力。在現(xiàn)場形成統(tǒng)一指揮、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、配合協(xié)調(diào)、保障有力的應(yīng)急處突，實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)——線——面”聯(lián)合和“應(yīng)急成鏈”的局面，打好“持久戰(zhàn)”。

五、風(fēng)險(xiǎn)溝通能力：在安全風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的格局中提高群眾安全感

國際上對于應(yīng)急處突的評價(jià)，往往是透過風(fēng)險(xiǎn)溝通的“窗口效應(yīng)”來“觀滴水可知滄海”，但由于新媒體的“信息繭房”“碎片效應(yīng)”等特征，容易在新聞發(fā)布、政策宣講、心理疏導(dǎo)、善后處置等諸多環(huán)節(jié)出現(xiàn)紕漏，直接引發(fā)涉災(zāi)民眾的誤會，進(jìn)而降低應(yīng)急處突的社會評價(jià)。

雖然新媒體環(huán)境中的風(fēng)險(xiǎn)溝通具備了“刻板效應(yīng)”“對比效應(yīng)”“易斷章取義”等貌似難“駕馭”的新特征，但群眾路線是應(yīng)急處突的必由路徑，理解支持應(yīng)急救援也已成為社會主流氛圍。為此，領(lǐng)導(dǎo)干部面向群眾的風(fēng)險(xiǎn)溝通能力顯得尤為重要。

領(lǐng)導(dǎo)干部的風(fēng)險(xiǎn)溝通能力是指在安全風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境中或突發(fā)公共事件狀態(tài)下，通過信息公開、交流互動、社會動員等方式，形成暢通民意和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的格局，穩(wěn)步提升群眾安全感的能力。在應(yīng)急處突的常見場景中，風(fēng)險(xiǎn)溝通能力可細(xì)分為三個(gè)層次。

一是直面應(yīng)急處置的全媒體“現(xiàn)場直播”，主動應(yīng)用新聞發(fā)布等方式，回應(yīng)社會關(guān)切、穩(wěn)定社會情緒。

二是解決涉災(zāi)民眾的現(xiàn)實(shí)問題并開展情緒疏導(dǎo)，依法依規(guī)主動滿足其合法的正當(dāng)訴求，積極解決其合理的特殊訴求，多措并舉化解超出范疇的不當(dāng)訴求；通過情緒疏導(dǎo)，實(shí)施主動公關(guān)，實(shí)現(xiàn)民意通達(dá)、防止誤解誤會、爭取理解支持。

三是開展涉災(zāi)民眾的社會動員和公共關(guān)系，在善后處置、災(zāi)民安置、災(zāi)區(qū)重建等過程中，不僅要達(dá)成勠力同心、共克時(shí)艱的應(yīng)急處突氛圍，還要善于“轉(zhuǎn)危為機(jī)”，積極營造公共安全人人有責(zé)、自救互救全員上陣、消除隱患共擔(dān)共享的社會環(huán)境，穩(wěn)步提升群眾的安全感。

六、安全發(fā)展能力：持續(xù)改善應(yīng)急處突綜合環(huán)境和主動“轉(zhuǎn)危為安”

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，安全發(fā)展面臨著嚴(yán)峻的多元化、交織化、無序性的復(fù)雜挑戰(zhàn)，但其根本性任務(wù)皆為在具象的社會環(huán)境中實(shí)現(xiàn)安全和發(fā)展的相互促進(jìn)或聯(lián)合跨越，從根源上減少應(yīng)急處突的頻次和難度?？梢哉f，培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部安全發(fā)展能力是應(yīng)急處突的核心。

全球應(yīng)急處突的規(guī)律研究表明：特定社會的經(jīng)濟(jì)文化環(huán)境、特定的生產(chǎn)力水平和生產(chǎn)方式形態(tài)，會發(fā)生較為固定的災(zāi)種和特定類型的事故。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部必須肩負(fù)起更高層次的責(zé)任，從安全助發(fā)展、發(fā)展保安全的層次，推動實(shí)現(xiàn)真正意義上的安全發(fā)展。

全球應(yīng)急處突的理想狀態(tài)也正是實(shí)現(xiàn)“三無”標(biāo)準(zhǔn)：一是“無急可應(yīng)”，即通過確保安全的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和因地制宜的業(yè)態(tài)重組，通過機(jī)械化換人、自動化減人、智能化無人的工業(yè)生產(chǎn)迭代升級，達(dá)到生產(chǎn)環(huán)節(jié)“零亡人”的理想水準(zhǔn)；二是“無險(xiǎn)可救”，即通過屬地和行業(yè)的防范到位、全域全員的安全自覺、“第一響應(yīng)人”打通“安全最后一公里”，達(dá)到各類社區(qū)“零遇險(xiǎn)”的理想水平；三是“無災(zāi)可賑”，即通過全國定期的勘察規(guī)劃、提前引導(dǎo)群眾遷出災(zāi)害高發(fā)易發(fā)區(qū)，通過全方位實(shí)時(shí)監(jiān)測預(yù)警、疏導(dǎo)群眾及時(shí)規(guī)避災(zāi)害，通過安全文化體系、倡導(dǎo)民眾主動躲災(zāi)避險(xiǎn)，轉(zhuǎn)事后賑災(zāi)為事前防護(hù)，達(dá)到城市農(nóng)村“零非正常死亡”的理想程度?！叭裏o”標(biāo)準(zhǔn)在全球雖然僅在特定階段的局部或零星實(shí)現(xiàn)，但確實(shí)是應(yīng)急處突的根本解決方案。為此，領(lǐng)導(dǎo)干部要在安全發(fā)展方面下足功夫、尋求出路。

領(lǐng)導(dǎo)干部的安全發(fā)展能力，是通過綜合協(xié)調(diào)，謀求應(yīng)急處突的根本性解決方案，實(shí)現(xiàn)“不安全發(fā)展——安全不發(fā)展——安全發(fā)展”的戰(zhàn)略部署和主動轉(zhuǎn)換的能力。具體表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面。

一是整治扭轉(zhuǎn)“不安全局面”為“安全狀態(tài)”。通過“關(guān)停并轉(zhuǎn)”等安全整改措施，整頓規(guī)范高等級安全風(fēng)險(xiǎn)的生產(chǎn)要素，達(dá)到安全水準(zhǔn)。

二是規(guī)劃升格“安全狀態(tài)”為“安全發(fā)展格局”。通過本質(zhì)安全、風(fēng)險(xiǎn)對沖、產(chǎn)業(yè)升級等一系列舉措，規(guī)劃形成低等級安全風(fēng)險(xiǎn)和良性循環(huán)的發(fā)展格局，持續(xù)改善應(yīng)急處突綜合環(huán)境和主動“轉(zhuǎn)危為安”，推動國民經(jīng)濟(jì)和社會的穩(wěn)健發(fā)展、滿足民眾的獲得感、幸福感和安全感。

綜上，在風(fēng)險(xiǎn)社會環(huán)境中提升領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急處突能力，應(yīng)有全球視野并立足本土實(shí)際。當(dāng)前應(yīng)將應(yīng)急處突能力細(xì)分為優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)研判、健全危機(jī)預(yù)防、完善危機(jī)決策、強(qiáng)化現(xiàn)場指揮、改善風(fēng)險(xiǎn)溝通、培育安全發(fā)展六個(gè)方面能力。這些能力要求對領(lǐng)導(dǎo)干部提出了必修的“新課表”，還可劃分出進(jìn)階過程: 初級階段做好應(yīng)急準(zhǔn)備和快速應(yīng)急處突，中級階段達(dá)成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和科學(xué)應(yīng)急處突，高級階段創(chuàng)建安全環(huán)境和自覺應(yīng)急處突。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部表現(xiàn)出來的上述應(yīng)急處突能力，是由為人民服務(wù)所驅(qū)動的公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理能力，是為了實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量發(fā)展和更高水平安全而動員廣大人民群眾共建共治共享更高水平的平安中國的綜合能力。